III. QUELS PRINCIPES DE POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?
Le
contexte de l'Union européenne crée une exigence de transparence
et de lisibilité pour les politiques budgétaires nationales.
C'est pour y répondre que le Gouvernement a énuméré
cinq principes de politique budgétaire dans le programme pluriannuel des
finances publiques à l'horizon 2002 qu'il a présenté
devant les instances européennes.
Ces cinq principes sont les suivants :
1
" Permettre à la politique budgétaire d'absorber les
à-coups conjoncturels, en particulier en cas d'évolution
différenciée entre l'économie française et la zone
euro...
2. fixer une trajectoire pluriannuelle d'évolution en volume des
dépenses publiques et limiter autant que possible les écarts par
rapport à cet objectif de dépenses.
3.
protéger l'économie française des
conséquences d'un ralentissement ultérieur de l'activité
en poursuivant la réduction du déficit public.
4.
fixer les objectifs de solde des administrations en fonction de
l'évolution souhaitable du ratio de dette publique sur un cycle
entier.
5.
affecter les dividendes d'une croissance plus forte pour partie à
la baisse des prélèvements et pour partie au
désendettement. "
La formalisation de ces principes traduit un souci de cohérence globale
de la politique budgétaire qui mérite d'être
souligné. Elle permet la définition d'une
stratégie
budgétaire
à moyen terme
.
Néanmoins ces principes ne sont pas assortis d'indications
chiffrées précises
68(
*
)
. Aussi votre rapporteur est-il conduit
à les confronter aux résultats de la projection à moyen
terme réalisée par l'OFCE à la demande de la
Délégation pour la Planification.
-
• Concernant le principe n° 1, la politique budgétaire
doit s'assigner un objectif clairement
contracyclique
69(
*
)
. En effet, le dynamisme de la demande
interne paraît se confirmer. De plus, la croissance française est
plus rapide que celle de ses partenaires européens, évolution qui
pourrait se confirmer au cours des prochaines années. Afin de faciliter
la
coordination
des politiques économiques en Europe et
d'éviter un durcissement de la
politique monétaire
, il
revient à la politique budgétaire de gérer la situation
particulière de l'économie française par rapport à
la moyenne européenne.
A l'analyse de la loi de finances pour 2000 et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000, on peut considérer que la politique budgétaire ne répond pas à cet objectif contracyclique 70( * ) .
A moyen terme, le financement pour le moins incertain des 35 heures (cf. page 97), son application à la fonction publique, ainsi que les " tentations diverses " de baisse des prélèvements sans économies de dépenses correspondantes font également craindre que la politique budgétaire ne prenne une orientation " procyclique ", tout à fait inadaptée dans une période de forte reprise cyclique.
• Votre rapporteur souhaiterait que le respect du principe n° 2 sur l'évolution des dépenses se traduise par des engagements précis quant l'évolution des effectifs publics et à l'incidence des 35 heures dans la fonction publique, compte tenu du poids des dépenses de la fonction publique (50 % de dépenses de l'Etat).
• L'objectif d'un déficit de 1 % en 2002 que se fixe le programme pluriannuel, ou encore le résultat de la projection réalisée par l'OFCE (1,5 % du PIB pour le déficit public en 2004) sont tout à fait insuffisants au regard de la nécessité de dégager des marges de manoeuvre pour la politique budgétaire en cas de retournement conjoncturel ( principe n° 3 ).
• Le ratio dette publique / PIB a augmenté de près de 20 points en dix ans. La réduction du déficit, l'accélération de la croissance et la baisse des taux d'intérêt devraient permettre de stopper cette évolution puis de l'inverser. Selon les résultats de la projection réalisée par l'OFCE, le ratio de dette diminuerait à partir de 2000. Il passerait ainsi de 60,6 % du PIB en 1999 à 57,1 % en 2004. Au regard de l'augmentation enregistrée depuis dix ans, le respect du principe n° 4 devrait conduire à fixer un objectif à moyen terme de solde des administrations publiques proche de l' équilibre , du moins tant que la croissance se maintient sur un rythme élevé, afin de permettre une réduction plus rapide du ratio de dette.
• Enfin, l'affectation des " dividendes d'une croissance plus forte pour partie à la baisse des prélèvements " ( principe n° 5) apparaît tout à fait prématurée tant que des objectifs ambitieux de rééquilibrage des comptes publics n'ont pas été atteints, tout au moins si cette baisse des prélèvements n'est pas " gagée " par des économies de dépenses correspondantes.