Les troisièmes contrats de plan Etat-régions (1994-1999): une ambition inachevée

F. DES ENGAGEMENTS RÉALISTES ?

• Lors du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999, le Premier ministre avait indiqué que la méthode d'élaboration des nouveaux contrats de plan Etat-Régions avait " banni les promesses inconsidérées ou irréalistes ". De même, la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement avait souligné à cette occasion sa volonté de " ne pas émettre de la fausse monnaie " ^{186( * )} .

A priori, ces assertions sont confirmées par les observations précédentes, selon lesquelles les engagements de l'Etat s'inscrivent en repli par rapport aux engagements initiaux des troisièmes contrats de plan : à cette aune, les engagements de l'Etat pour les quatrièmes contrats de plan apparaissent particulièrement raisonnables .

• Votre rapporteur s'interroge toutefois sur le niveau des engagements de l'Etat pour les quatrièmes contrats de plan Etat-Régions.

En effet, sauf à imaginer que le Gouvernement ait prémédité d'octroyer aux régions plus que ce qu'il avait annoncé, au risque de brouiller la négociation, force est de constater que les engagements de l'Etat s'établissent à un niveau plus élevé que celui initialement escompté, la " seconde enveloppe " étant finalement passée de 10 à 25 milliards de francs.

Par ailleurs, le niveau des engagements de l'Etat pour les quatrièmes contrats de plan doit être rapporté à l'effort financier effectivement consenti par l'Etat pour les troisièmes contrats de plan.

Votre rapporteur a montré que l'effort annuel de l'Etat sur la période 1994-1999 représentait en moyenne 75 % de ses engagements initiaux, soit l'équivalent de 11,5 milliards de francs 1993 par an.

Pour respecter ses engagements sur la période 2000-2006, qui correspondent à 14,5 milliards de francs 1993 par an, l'Etat devrait donc accroître au total de 26 % ses dépenses contractualisées .

Si l'on tient compte de l'extension du champ de la contractualisation, on peu estimer que l'effort financier de l'Etat en faveur des contrats de plan devra augmenter d'environ 15 à 20 % en volume.

• Cette hausse est-elle réaliste ?

Deux faisceau d'arguments s'opposent.

Une première thèse, optimiste , souligne que cette hausse doit être rapportée à l'augmentation du PIB en volume observée sur la période 1994-1999, soit + 14 %, ou à l'accroissement du PIB que l'on peut raisonnablement escompter sur la période 2000-2006, soit + 15 % sur la base d'un taux de croissance potentielle de 2 % par an : les dépenses contractualisées ne représenteraient donc pas une part croissante du PIB.

Il existe toutefois plusieurs indicateurs inquiétants :

- l'étude des données transmises par la DATAR suggère que taux d'exécution des troisièmes contrats de plan Etat-Régions pour l'année 1999 pourrait être particulièrement faible : de l'ordre de 12 à 13 % des engagements initiaux des contrats 1994-1999, soit moins de 10 milliards de francs valeur 1993. En d'autres termes, pour respecter ses engagements pour les quatrièmes contrats de plan, l'Etat devrait accroître de 45 % en volume son effort financier en faveur des dépenses contractualisées par rapport à celui consenti en 1999 ;

- or l'analyse du budget pour l'an 2000 ne fait pas ressortir que cette inflexion ait été pleinement engagée, ce qui est d'ailleurs logique compte tenu du retard de la signature des contrats de plan. Pour que l'Etat respecte ses engagements, il devra donc encore plus augmenter ses dépenses contractualisées par la suite ;

- cependant, aux termes du programme pluriannuel de maîtrise des finances publiques transmis en début d'année 2000 à la Commission européenne, les dépenses de l'Etat ne devraient augmenter que de 1 % par an en volume sur la période 2001-2003.

Le respect par l'Etat de ses engagements contractuels pourrait donc être difficile, d'autant plus que les marges de manoeuvre budgétaires sont très largement contraintes par le dynamisme des rémunérations.

Cette analyse est également corroborée par l'évolution récente des crédits d'investissements de l'Etat.

En effet, les dépenses civiles en capital de l'Etat pourraient s'établir en l'an 2000 à un niveau inférieur en valeur à celui de 1994 (- 10 % en loi de finances initiale par exemple), ce qui témoigne d'une sévère contraction en volume. Or les crédits contractualisés sont toujours, pour l'essentiel, des crédits d'investissement, et le ratio engagements de l'Etat au titre des contrats de plans/ dépenses civiles en capital en LFI s'est accru de 17, 2 % en 1994, au moment où s'engageait l'exécution des troisièmes contrats de plan, à 19,8 % en l'an 2000, au moment où s'engage l'exécution des quatrièmes contrats de plan.

Les crédits contractualisées pourraient donc représenter une part croissante des marges de manoeuvre de l'Etat en matière d'investissement.

Au total, sauf si la conjoncture économique actuelle se maintient tout au long de l'exécution des quatrièmes contrats de plan, il existe un risque non négligeable que l'Etat ne soit de nouveau pas en mesure d'honorer ses engagements, et que la clause de rendez-vous de 2003 ne serve en fait à renégocier à la baisse le contenu des contrats.

• Cette analyse est implicitement confirmée par la Direction du Budget .

En effet, la Direction du Budget avait estimé en réponse à votre rapporteur que les engagements initialement souscrits par l'Etat dans le cadre des troisièmes contrats de plan, n'étaient " pas soutenables " dans un certain nombre de secteurs.

Or, en réponse à l'avant dernière question de votre rapporteur,  qui demandait " dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la quatrième génération des contrats de plan Etat-Régions répond-elle aux observations précédentes sur la troisième génération des contrats de plan Etat-Régions " , le secrétariat d'Etat au budget indique que " l'élaboration des quatrièmes contrats de plan Etat-Région s'est déroulée d'une façon qui n'est pas substantiellement différente , du point de vue de la Direction du Budget, de celle de la précédente génération " .

Le rapprochement de ces diagnostics suggère ainsi que la Direction du Budget doute du réalisme du cadrage financier des nouveaux contrats de plan.

• En conclusion de ce chapitre, il semble donc que la procédure d'élaboration des quatrièmes contrats de plan Etat-Régions se soit heurtée aux mêmes écueils que celle des contrats de plan précédents.