Les troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999) : une ambition inachevée

B. UNE PROCÉDURE D'ÉLABORATION RENOUVELÉE

Dans la circulaire du 31 mars 1992 relative à la préparation du XIème Plan national, des plans régionaux et des troisièmes contrats de plan Etat-Région, le Premier ministre " souhaitait " que cet exercice " marque un renouvellement profond des méthodes ", afin que la contractualisation soit " l'occasion d'une vraie réflexion stratégique conduite sur l'ensemble du territoire, à laquelle soit effectivement associé le plus grand nombre d'acteurs économiques et sociaux, et prenant en compte les principaux travaux de réflexion à moyen terme menés par ailleurs ". La procédure devait donc, " dans le respect des responsabilités et des compétences de chacun ", organiser la convergence des démarches de planification nationale et régionales autour d'objectifs communs précis, inscrits in fine dans les contrats de plan Etat-Région, et s'agissant de l'Etat, élaborés de manière largement déconcentrée.

Fort complexe, la procédure annoncée peut être schématisée comme suit :

PROCÉDURE PRÉVUE POUR L'ÉLABORATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION

Etat

Régions

Le CIAT du 23 juillet 1992 a défini trois priorités nationales : l'emploi en région et le développement économique, social et culturel, notamment par la formation, l'apprentissage et l'éducation ; l'aménagement équilibré du territoire ; une meilleure prise en compte de l'environnement.

Parallèlement, le Premier ministre a adressé le 20 juillet 1992 une circulaire aux préfets relative à la définition de la " stratégie de l'Etat en région ".

A partir de ces priorités nationales, le préfet de région devait, selon cette circulaire, organiser des concertations avec la Région, mais aussi les autres collectivités territoriales et " tous ceux qui à un titre ou à un autre, jouent un rôle déterminant dans le développement économique et social de la région, en liaison avec les préfets de département et en concertation avec les responsables régionaux des services publics, industriels et commerciaux ".

Septembre 1992 : dans chaque région, avant-projet pour la stratégie de l'Etat en région, qui devait décliner en 8 à 10 pages un diagnostic, une stratégie et un plan d'action pour l'Etat en région (ces avant-projets devaient alimenter les travaux des commissions nationales du XIème plan).

Examen interministériel des avant-projets de stratégie de l'Etat en région préparés par les préfets

CIAT du 10 février 1993 : approbation et formalisation des stratégies de l'Etat en région. Premier cadrage financier. Annonce d'une modulation de l'effort de l'Etat en fonction de la situation économique et sociale des régions.

9 mars 1993 : avis du Conseil économique et social sur les grandes orientations du Gouvernement pour le XIème plan.

CIAT de Mende du 12 juillet 1993, qui a confirmé la poursuite de la contractualisation Etat-Région, et a défini les CPER comme un outil privilégié d'aménagement du territoire et un moyen d'affirmer une solidarité entre les régions. Le CIAT a également arrêté une enveloppe financière globale de 67,5 milliards de francs pour la participation de l'Etat et confirmé les modalités de péréquation annoncés en février.

A cette première enveloppe, le Comité interministériel de la Ville du 29 juillet 1993 ajoutera un montant de 9,6 milliards de francs pour les contrats de ville. S'y ajouteront également 3,5 milliards de francs pour le programme routier exceptionnel décidé par le Premier ministre (route Centre-Europe-Atlantique, rocade des estuaires, programme RN 88, etc.).

A partir de ces enveloppes financières et des stratégies de l'Etat en régions, préparation des mandats de négociation des contrats de plan qui seront adressés le 30 septembre 1993 aux préfets de région.

A partir d'octobre 1993 : négociation et élaboration des CPER.

Le 9 décembre 1993, circulaire commune Commissariat général du Plan/DATAR/Délégation interministérielle à la Ville sur la démarche d'évaluation dans les procédures contractuelles.

Le Premier ministre adresse aux préfets de région un courrier les autorisant à signer le contrat

Association des Régions à l'élaboration du XIème plan national (1993-1997), au travers des contributions qui pouvaient leur être demandées par les commissions nationales préparatoires.

Les Régions devaient également engager une large concertation pour préparer le plan régional 1994-1998.

L'avant-projet de stratégie de l'Etat en région devait " enrichir la préparation du plan régional par l'insertion de données décisives pour le développement économique, culturel et social de la région ".

Deuxième trimestre 1993 : adoption du plan régional 1994-1998.

Elaboration des propositions de la région pour les CPER 1994-1998.

A partir d'octobre 1993 : négociation et élaboration des CPER.

Avis du Conseil économique et social régional.

Délibération du Conseil régional approuvant le contenu du CPER (entre le 16 décembre 1993 pour Languedoc-Roussillon et le 20 juillet 1994 pour l'Ile de France). Seules deux Régions ont du présenter un second projet après le rejet du premier par leur assemblée.

Signature des CPER, initialement prévue avant la fin de l'année 1993. En pratique, le premier CPER (Bretagne), ne sera signé que le 4 février 1994, les derniers contrats étant signés en juillet 1994 en métropole et au dernier trimestre de 1994 dans les DOM-TOM.

Par rapport à la procédure suivie pour l'élaboration des deuxièmes contrats de plan Etat-Région, la procédure annoncée pour l'élaboration des troisièmes contrats de plan comportait des novations essentielles :

- l'importance attachée à l'articulation entre le XIème plan national, les plans régionaux et les contrats de plan, malgré leur décalage dans le temps (l993-1997 pour le plan national, 1994-1998 pour les plans régionaux et les contrats de plan) : les contrats de plan devaient ainsi s'appuyer sur les priorités communes définies dans le XIème plan national et les plans régionaux ;

- l'approfondissement de la concertation et des réflexions préparatoires, tant de la part des préfets que des Régions ;

- la réalisation préalable d'un document d'orientation, " la stratégie de l'Etat en région ", qui devait " inscrire les différentes interventions de l'Etat dans une logique claire et favoriser une démarche d'évaluation ", et qui traduisait non seulement la volonté de l'Etat d'individualiser son action en fonction du contexte régional, mais aussi de déconcentrer l'élaboration des contrats de plan. La préparation des propositions de l'Etat pour les troisièmes contrats de plan devait en effet procéder d'une évaluation des besoins et des projets par les préfets de région, leurs réflexions devant fournir un " éclairage nouveau pour la préparations de leurs esquisses budgétaires par les départements ministériels " ;

- l'élargissement théorique des marges de négociation laissées aux préfets. Lors des deux premières générations de contrats de plan, les propositions de l'Etat, comme, de fait, le contenu final du contrat, étaient presque entièrement déterminées à Paris, 5 % à peine étant laissés à l'initiative préfectorale. Pour les troisièmes contrats de plan, les mandats de négociation distinguaient deux parties : la première partie (55 à 75 % des engagements de l'Etat de chaque contrat de plan), baptisée " noyau dur ", était constituée d'un ensemble de projets précisément énumérés pour lesquels le préfet avait une obligation de résultat ; pour le reste, le préfet avait théoriquement toute latitude pour négocier avec les partenaires de l'Etat ;

- la recherche d'une élaboration conjointe des contrats de plan, qui ne se limitât pas à un marchandage budgétaire à partir d'un projet structuré par les services de l'Etat, comme ce fut largement le cas lors de la négociation des deuxièmes contrats de plan, mais qui procède d'une discussion à partir des priorités identifiées et partagées par l'Etat et la Région.

Au total, la contractualisation Etat-Région devait être davantage partenariale et surtout davantage resserrée autour d'un nombre limité d'objectifs clairs, à la fois cohérents avec les grandes options nationales et proches des réalités territoriales, de sorte que les CPER ne soient plus de simples dispositifs financiers, mais l'expression d'une stratégie commune et un outil privilégié de l'aménagement du territoire.