B. ...MAIS DES ENGAGEMENTS À NE PAS SURESTIMER
Au-delà des observations précédentes, il convient de
rapporter les engagements financiers des contrats de plan à leur juste
mesure, afin que les contrats de plan ne soient pas perçus
"
comme une immense tirelire que l'on casse une fois tous les cinq ou
six ans
".
• Les engagements de
l'Etat
(77,3 milliards de francs sur 5 ans,
finalement étalés sur 6 ans), s'élèvent à
15,5 milliards de francs par an sur 5 ans ou 12,9 milliards de francs par
an sur 6 ans.
Cela représente moins de 1 % des dépenses moyennes du
budget de l'Etat sur la période 1994-1999. En d'autres termes
99% des
dépenses de l'Etat ne sont pas contractualisées
, alors
même qu'elles produisent toutes leurs effets en région (exception
faite de dépenses effectuées à ou au profit de
l'étranger).
Cette perspective est cependant modifiée si l'on tient compte de ce que
les montants contractualisés par l'Etat correspondent pour environ
85 % à des dépenses
d'investissement
(titres V et VI).
On peut alors rapprocher les montants correspondants - 13,0 milliards de
francs sur 5 ans ou 10,8 milliards de francs sur 6 ans - des crédits de
paiement pour les dépenses civiles en capital votés en loi de
finances initiale pour 1994 - 89,1 milliards de francs - ou en moyenne annuelle
sur la période 1994-1998 - 80,6 milliards de francs -.
Selon la période de référence retenue pour
déterminer le niveau des investissements civils de l'Etat (la seule
année 1994 ou la moyenne 1994-1998), et selon que l'on divise les
engagements de l'Etat sur 5 ans ou sur 6 ans, les investissements
inscrits dans les contrats représentent
entre 12 et 16 % des
investissements civils de l'Etat
.
Compte tenu de la baisse constante des crédits de paiement pour les
investissements civils de l'Etat en LFI (de 89,1 milliards de francs en 1994
à 72,2 milliards de francs en 1998, soit - 19 %), les engagements
de l'Etat dans les contrats de plan ont d'ailleurs représentés
une
proportion croissante
de ses facultés d'investissement :
même non actualisé, le montant annuel moyen initialement
prévu pour les investissements contractualisés de l'Etat
(13,0 milliards de francs) aurait représenté 18,0 % des
investissements civils de l'Etat en 1998, contre 14,5 % en 1994.
Cela explique que l'Etat rencontrera des
difficultés
, finalement
insurmontables, pour
l'exécution
conforme des contrats de plan.
• Parallèlement, on peut rapporter les engagements financiers des
Régions
(71,1 milliards de francs, soit 14,2 milliards de francs
sur 5 ans ou 11,9 milliards de francs sur 6 ans), à leurs
dépenses pour 1994 (67,2 milliards de francs) ou en moyenne sur la
période 1994-1998 (73 milliards de francs courants).
Le montant des engagements initiaux des Régions ressort alors entre
19,4 et 21,1 % de leurs budgets avec une exécution des contrats sur
5 ans ou entre 16,3 et 17,8 % avec une exécution sur 6 ans.
En d'autres termes les engagements financiers des Régions
représentaient un peu moins
d'un cinquième de leur budget
,
contre moins de 1 % pour l'Etat.
De même, les engagements des Régions représentaient en
moyenne près d'un tiers de leurs
investissements
, contre un
sixième pour l'Etat.
A cette aune, la contractualisation constitue un
enjeu
budgétaire
plus
important
pour les
Régions
que pour l'Etat.
Cependant, à l'inverse de l'Etat, les Régions ont maintenu leur
effort d'investissement entre 1994 et 1998 : les programmes
contractualisés ne devaient donc pas en constituer une part croissante.
En fait, compte tenu de l'étalement des contrats de plan, comme de
l'extension des compétences et des dépenses des Régions au
cours de la période sous revue, les crédits régionaux
affectés aux contrats de plan ont même parfois constitué
une
part
décroissante
de leurs budgets, comme l'illustre
le tableau ci-après :
PART
DES CONTRATS DE PLAN DANS LE BUDGET DE QUELQUES RÉGIONS
(engagements en % du budget primitif)
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Alsace |
11,8 |
15,7 |
15,5 |
24,0 |
5,7 |
|
|
Bretagne |
18,9 |
21 |
19,6 |
22,6 |
20,3 |
|
|
Basse-Normandie |
18,6 |
26,0 |
33,6 |
33,2 |
19,8 |
22,75 |
|
Pays de la Loire |
15,3 |
14,3 |
13,2 |
11,7 |
11,3 |
|
|
Picardie |
14,8 |
21,1 |
17,1 |
16,8 |
13,5 |
|
Source : Régions.
Par ailleurs, on peut renverser la vision des contrats de plan en soulignant
que plus de
80 % des dépenses des Régions
et
près des deux-tiers de leurs investissements ne sont
pas
contractualisés
. En d'autres termes, comme il est parfois
rappelé en préambule aux documents de contrats de plan, la
contractualisation ne recouvre qu'une part très minoritaire des
interventions des Régions.
• Ces moyennes dissimulent toutefois d'importantes
disparités
entre Régions et entre secteurs.
Par exemple, les engagements annuels moyens des Régions varient du
simple au triple en proportion de leurs dépenses de 1998,
dernière année théorique des troisièmes contrats de
plan, même si l'on excepte la situation particulière de la Corse
(cf. tableau ci-dessous).
ENGAGEMENTS ANNUELS MOYENS DES RÉGIONS
(en % de leurs dépenses de 1998)
|
Ile-de-France |
33,3 |
Franche-Comté |
17,8 |
|
Lorraine |
31,9 |
Languedoc-Roussillon |
17,6 |
|
Basse-Normandie |
23,3 |
Bourgogne |
17,3 |
|
Poitou-Charentes |
21,3 |
Aquitaine |
14,8 |
|
Bretagne |
21,1 |
Auvergne |
14,6 |
|
Midi-Pyrénées |
21,0 |
Rhône-Alpes |
13,4 |
|
Picardie |
20,4 |
Alsace |
13,3 |
|
Limousin |
20,3 |
PACA |
12,8 |
|
Haute-Normandie |
19,7 |
Centre |
12,4 |
|
Champagne-Ardennes |
19,4 |
Pays de la Loire |
11,6 |
|
Nord - Pas-de-Calais |
18,2 |
Corse |
5,3 |
Source : Direction Générale de la Comptabilité
Publique, calculs du rapporteur.
De même, les engagements des contrats de plan représentaient une
part extrêmement variable des investissements des Régions par
secteurs, et surtout des capacités d'investissement des
ministères.