D. UN SUIVI FINANCIER APPROXIMATIF
1. Un dispositif national trop tardif et mal appliqué
•
Dans son avis des 26 et 27 mars 1991, relatif à
" La
planification régionale
" le Conseil économique et
social avait déjà préconisé la mise en place d'une
procédure
nationale
d'identification
des crédits
spécialement affectés à la contractualisation, afin de
permettre une meilleure appréciation de l'exécution des contrats
de plan.
Cette idée a été reprise dans une lettre du Premier
ministre en date du 30 septembre 1993, puis dans la circulaire aux
Préfets de Région du ministre de l'Intérieur et de
l'aménagement du territoire et du ministre délégué
à l'Aménagement du territoire et aux collectivités locales
en date du 13 septembre 1994, qui entendait organiser le suivi financier
des contrats de plan.
A cette fin, il était annoncé la création d'une
nomenclature
nationale
unique commune à tous les
intervenants au contrat de plan, que les préfets de région
devaient compléter par une nomenclature régionale
déterminée en fonction des objectifs retenus par le contrat de
plan.
Plus précisément, les crédits affectés aux contrats
de plan devaient être "
fléchés
" par les
ministères, les préfets et, ce qui constituait un progrès
notable, par les établissements publics.
Matériellement, ce fléchage devait prendre la forme
d'un code
spécifique
- 11 pour XIème plan - saisi lors de chaque
opération budgétaire.
A partir des données recueillies, il devait être
élaboré dans chaque région :
- un tableau de synthèse récapitulant, à partir des
documents de contrat de plan, les engagements de l'Etat et des
collectivités locales sur l'ensemble de la période
contractualisée ;
- avant le 30 septembre de chaque année, un tableau de programmation des
engagements de l'Etat au titre de l'année suivante ;
- avant le 31 mars de chaque année, un état de la consommation
des crédits affectés aux opérations
contractualisées pour l'année précédente,
accompagné d'un suivi de la consommation des crédits de paiement.
Par ailleurs, les préfets de région devaient adresser chaque
année au Commissariat général du Plan et à la DATAR
un compte rendu du suivi financier des contrats de plan.
• Ce dispositif fut
incomplet
, trop
tardif
et mal
appliqué
.
En premier lieu, on peut s'étonner de ce que ce dispositif
prévoyait "
l'association étroite
" des
trésoriers payeurs généraux à la procédure
de suivi, mais pas celle des
Régions
. En d'autres termes, l'Etat
a mis en place son dispositif de suivi sans concertation, ni coordination avec
les Régions.
Surtout, la circulaire précitée est datée du
13
septembre 1994
. En d'autres termes, le dispositif de suivi est
postérieur
d'un an
à la négociation des contrats de
plan, et de neuf mois à leur date théorique d'entrée en
vigueur.
Sauf exceptions
103(
*
)
, la
rédaction des contrats de plan rendrait ainsi très difficile leur
suivi financier. En effet, très peu de contrats comportaient une
annexe
répartissant, pour chaque action contractualisée,
les engagements de l'Etat par ministère, ainsi que par chapitre et
article budgétaire. Dans la grande majorité des contrats, les
actions étaient libellées d'une manière
générale, sans lien avec la nomenclature budgétaire de
l'Etat. Par exemple, des programmes en faveur de la forêt pouvaient
tantôt mobiliser des crédits du ministère de l'Agriculture,
tantôt des crédits du ministère de l'Environnement, sans
que cela ne ressorte clairement du contrat.
La Cour des Comptes
104(
*
)
rappelle ainsi qu'en raison notamment de la liberté de
présentation et de l'imprécision des libellés, la DATAR
" a mis
quatre
ans
avant de valider les données
financières initiales contenues dans les contrats de plan
".
De même, la Cour des Comptes indique qu'en raison du retard de
publication de la circulaire, "
la mise en place d'une nomenclature
comptable unique a été rendue impossible ; elle s'est
heurtée aussi au principe de libre administration des
collectivités territoriales et, le plus souvent, à
l'incompatibilité des systèmes informatiques
".
En outre, la circulaire prescrivait un mode de présentation et de
restitution, mais ne fournissait aux préfets de région aucune
précision relative aux
modalités
concrètes du
suivi. En conséquence, selon une note de l'Inspection des Finances de
mars 1999 transmise à votre rapporteur, "
des solutions
artisanales de suivi se sont alors développées dans chaque
région selon des formules non standardisées
" : les
données que les préfets adressent à la DATAR sont ainsi
hétérogènes et en tout état de cause non sommables
(cf. infra).
Enfin, le
fléchage
des crédits contractualisés
grâce à un chiffre code n'a pas toujours été
appliqué. En effet, le renseignement du champ concerné
n'était pas rendu obligatoire par les logiciels informatiques, et comme
l'indique le ministère de la Culture
" ce suivi est à
l'initiative du préfet de région et si le préfet ne
l'impose pas, les services renoncent à une fonctionnalité qu'ils
jugent contraignante
". Cette fonctionnalité était
d'ailleurs pour partie inopérante puisque l'application informatique
"
nouvelle dépense locale
", dont installation s'est
échelonnée entre 1993 et 1997, ne permettait pas de restitution
automatique à partir de ces codifications, contrairement à
l'application "
infocentre
" en cours d'installation.
Au total, tout était en place pour que le suivi des contrats de plan
soit de nouveau un
casse-tête
à tous les niveaux.