C. DES ÉCARTS D'EXÉCUTION ENTRE LES SECTEURS
Les taux
d'exécution des engagements de l'Etat sont extrêmement
variables
selon les ministères et, au niveau régional,
selon les objectifs et selon les
programmes
.
• L'apport de l'Etat ne sera
supérieur
à ses
engagements que dans des cas exceptionnels.
En théorie, cette configuration n'était d'ailleurs pas
possible : les engagements de l'Etat constituaient des
plafonds
.
En effet, comme le souligne la DATAR, "
le contrat indique que l'Etat
conduira une politique à hauteur d'un certain montant. Dans la mesure
où le contrat est défini et circonscrit par ces deux dimensions,
lorsque la politique ou le montant diffèrent, on ne se trouve plus dans
le cadre du contrat
" C.Q.F.D.
Selon la DATAR, si l'on excepte les rares avenants de redéploiement de
crédits d'une mesure vers une autre, les cas de figure où l'on se
trouverait face à un montant mis en place supérieur au montant
inscrit ne pourraient donc s'expliquer que de deux manières :
- "
le programme comportait des crédits de
fonctionnement
du titre IV, qui ont été prolongés sur 1999. Ce fut
notamment le cas des crédits du FNADT et de la Délégation
interministérielle à la
Ville
, qui finançaient de
nombreuses structures ;
- une
erreur
consistant à assimiler au contrat des actions
supplémentaires identiques et financées sur le même article
budgétaire
".
• Grâce à
l'étalement
des contrats de plan,
l'apport de l'Etat (au sens du ratio délégations de
crédits / montants inscrits au contrat) peut apparaître
proche
(entre 92 et 100 %) des engagements des contrats dans de
nombreux secteurs, soit, par taux d'exécution décroissants :
l'Education nationale, l'Emploi-formation, la Justice, les Rapatriés, La
Concurrence et la répression des fraudes, l'Evaluation, le Commerce, la
Défense, la Recherche, l'Environnement, l'Enseignement supérieur,
le Commerce extérieur, l'Industrie, l'Enseignement secondaire,
l'Agriculture, la Jeunesse et les Sports, selon les données transmises
par la DATAR, qui diffèrent parfois de
2 ou 3 points
des
chiffrages transmis par les ministères concernés.
Dans leurs réponses à votre rapporteur, ces derniers estiment ces
taux d'exécution "
satisfaisants
".
Les montants concernés étaient toutefois relativement modestes. A
l'extrême, le ministère de la Justice n'avait ainsi
contractualisé que 3,45 millions de francs au total sur cinq ans
(dans deux régions).
Il est cependant à noter que la mission de l'Inspection des Finances
mobilisée en mars 1999 pour effectuer un premier bilan des contrats de
plan était parvenue à des estimations significativement
inférieures en matière d'emploi-formation (80 % contre
100 % selon la DATAR).
• Malgré l'étalement des contrats de plan, les taux
d'exécution prévus par la DATAR pour la fin du contrat sont
relativement faibles pour les affaires étrangères (88 %), la
Coopération (75 %) et les Charges communes (77 %), pour des
montants il est vrai modestes, ainsi que pour les secteurs
Equipement
(88 %),
Santé-social
(85 %), et
Culture
(82 %).
Là encore, il est à noter que l'Inspection des Finances obtient
pour le secteur Santé-social un taux d'exécution inférieur
(69 % contre 85 %, cf. encadré ci-après).
Quoi qu'il en soit, s'agissant du secteur
Santé-social
, ce taux
moyen recouvre d'importantes disparités selon les actions. En effet,
selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité :
- les engagements de l'Etat en matière de crédits de
fonctionnement de santé publique et qui portaient sur des actions
clairement identifiées ont pu être honorés dans leur
intégralité ;
- en revanche, l'insuffisance de crédits de paiement a eu pour effet
d'interrompre la programmation d'opérations nouvelles en matières
d'investissements hospitaliers à partir de 1998 ;
- surtout les investissements dans le domaine social et médico-social
ont connu "
une insuffisance structurelle de crédits de
paiement
". Les autorisations de programme ont donc été
bloquées en 1999. Au total, le programme " d'humanisation des
hospices ", qui constituait la principale action de ce secteur, ne pourra
être achevé au terme du contrat.
De même, le taux d'exécution moyen du ministère de
l'Equipement
, des transports et du logement (87,7 %) recouvre de
grands écarts entre les secteurs. Selon une estimation provisoire du
ministère, ce taux s'établirait en effet à la fin de 1999
à :
- 107,4 % pour les
transports terrestres
"
en raison
notamment de l'inclusion en 1998 d'une part supplémentaire du Fonds
d'aménagement pour l'Ile de France à hauteur de 350 millions de
francs pour les transports collectifs
". Compte tenu de l'analyse
développée ci-dessus par la DATAR, selon laquelle un taux
supérieur à 100 % n'était pas possible en
matière d'investissement, sauf avenant au contrat, ce taux
supérieur à 100 % laisse toutefois
perplexe
;
- 100,79 % pour le logement et l'urbanisme ;
- 100 % pour l'aviation civile ;
- 96,68 % pour la circulation routière ;
- 94,35 % pour le
tourisme
;
- 82,61 % pour les
routes
;
- 61,33 % pour les ports maritimes.
|
Dans une note de mars 1999, transmise à votre rapporteur, l'Inspection Générale des Finances s'était efforcée de reconstituer les taux d'exécution des contrats de Plan Etat-Régions, à partir d'une méthodologie différente de celle de la DATAR et des ministères. Ces chiffres, établis pour partie à partir de " remontées " locales sont, selon l'Inspection des Finances, à manipuler avec précaution. Ils n'en fournissent pas moins des ordres de grandeur utiles. |
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|
Ministère |
Engagements de l'Etat
|
Taux
de délégation au 31/12/1998
|
Taux
de délégation prévu au 31/12/1999
|
|
|
Equipement, Transports, Logement et Tourisme |
38,9 |
75 |
87 |
|
|
Enseignement supérieur |
13,1 |
84 |
94 |
|
|
Agriculture |
7,8 |
83 |
96 |
|
|
FNADT |
4,7 |
non disponible |
non disponible |
|
|
Industrie |
4,3 |
81 |
95 |
|
|
Emploi-Formation |
4,1 |
68 |
80 |
|
|
Ville |
4,1 |
98 |
116 |
|
|
Outre Mer |
3,6 |
81 |
95 |
|
|
Santé / Social |
2,5 |
69 |
69 |
|
|
Education nationale |
1,7 |
88 |
non disponible |
|
|
Culture |
1,5 |
68 |
81 |
|
|
Environnement |
1,5 |
79 |
94 |
|
|
Artisanat |
0,37 |
68 |
80 |
|
|
Commerce extérieur |
0,24 |
82 |
97 |
|
|
Jeunesse et Sports |
0,14 |
63 |
non disponible |
|
|
Source : Inspection Générale des Finances. |
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• Ces données se retrouvent bien évidemment dans chaque
région.
L'Etat n'a respecté ses engagements en matières
d'infrastructures
routières
dans aucune région.
Selon les données transmises par les Régions, l'Etat serait en
outre souvent défaillant en matière d'enseignement
supérieur, d'emploi et de formation professionnelle, d'accueil des
personnes âgées, de développement culturel, de recherche,
de tourisme, etc. Les taux d'exécution prévus dans certaines
régions sont d'ailleurs parfois très inférieurs aux taux
affichés à l'échelle nationale.
Malgré des bilans satisfaisants au niveau national, les financements de
l'Etat seraient aussi, dans certaines régions, inférieurs
à ses engagements pour les secteurs de l'environnement, des transports
ferroviaires, etc.
Au total, compte tenu du caractère transversal et
interministériel des grands objectifs des contrats de plan, l'Etat aura
mis en place des financements insuffisants pour la quasi-totalité des
objectifs
" prioritaires " des contrats de plan.
• Le faible taux d'exécution des engagements de l'Etat en
matière de routes, et, dans une moindre mesure d'enseignement
supérieur, apparaît d'ailleurs
paradoxal
à certaines
Régions.
En effet, le volet routier correspondait souvent aux principales
"
priorités communes des deux partenaires
", voire aux
priorités de l'Etat inscrites dans le
noyau dur
du contrat.
En d'autres termes, l'Etat a imposé ses priorités, mais ne les a
pas respectées.
Certaines Régions relèvent d'ailleurs que
" le
déficit de crédit correspond au montant de l'enveloppe
supplémentaire négociée avec l'Etat en 1994
".