3. Des engagements financiers irréalistes
Comme
votre rapporteur l'a montré précédemment, le
taux
d'effort
de l'Etat, c'est-à-dire le ratio dépenses effectives
par année du contrat / engagements initiaux moyens par année du
contrat peut être estimé à environ 75 %.
En d'autres termes, l'Etat a réduit ses dépenses
contractualisées de près de
25 %
par rapport à
ses engagements initiaux.
Cet écart de 25 % ne peut s'expliquer ni par les
difficultés techniques exposées infra, dont les effets sont
demeurés limités, ni par les seuls impératifs de
maîtrise des finances publiques.
En effet, les
investissements
de l'Etat ne se sont pas contractés
de 25 % entre 1994 et 1998 (cf. tableau ci-dessous).
EVOLUTION DES INVESTISSEMENTS CIVILS DE L'ETAT (TITRES V
ET
VI)
(
en milliards de francs
)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1998-1994 |
|
Autorisations de programme, dotation initiale |
|
|
|
|
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|
|
Crédits de paiement initiaux |
|
89,1 |
86,2 |
84,4 |
71,9 |
72,2 |
- 19,0 % |
|
Dépenses nettes effectives |
|
104,2 |
101,6 |
108,0 |
98,7 |
97,4 |
- 6,4 % |
Source : Cour des Comptes, rapport sur
l'exécution de
la loi de finances pour 1998, juillet 1999.
Certes, les
autorisations de programmes
inscrites en loi de finances
initiale ont baissé de 38 % entre 1994 et 1998, mais cette baisse
résulte largement de l'affichage d'une forte hausse entre 1993 et 1994
(+ 20 %) : entre 1993 et 1998, les autorisations de programme
ouvertes en LFI n'ont fléchi que de 19 %. Une part importante des
AP ouvertes en LFI pour 1994 sera d'ailleurs annulée par la suite.
Par ailleurs, les
crédits de paiements
ouverts en LFI n'ont
diminué que de 19 % entre 1994 et 1998.
Surtout, les
dépenses d'investissement nettes
, après prise
en compte des reports, annulations, redéploiements, etc. n'ont
diminué que de 6 % entre 1994 et 1998 selon la Cour des
Comptes.
En d'autres termes, l'Etat n'a pas réduit ses dépenses
d'investissements civils de 25 %.
A ce stade, il est possible de formuler deux questions :
- les investissements portés aux contrats de plan
correspondaient-ils vraiment à des priorités pour l'Etat,
conformément aux objectifs assignés à la
contractualisation ?
- l'Etat aurait-il délibérément sacrifié
l'exécution des contrats de plan ?
Au moins à la seconde question, il est possible de répondre par
la
négative
. Il résulte en effet des déclarations
constantes des Gouvernements successifs, que ceux-ci se sont efforcés de
limiter l'impact sur les contrats de plan des efforts de maîtrise des
finances publiques.
La direction du Budget indique par ailleurs s'être
"
efforcée de prendre en compte de façon prioritaire les
crédits destinés à couvrir les engagements des contrats de
plan
".
En fait, il semble plutôt que les troisièmes contrats de plan
avaient placé la barre beaucoup trop haut : pour respecter ses
engagements, l'Etat aurait dû accroître significativement ses
investissements, comme en témoigne l'accélération des
autorisations de programme débloquées en 1994, ce qui n'est pas
apparu possible.
En d'autres termes, l'inexécution des contrats de plan n'est pas
seulement imputable aux efforts de maîtrise des finances publiques, mais
aussi à
l'irréalisme
des
engagements
initiaux.
Cette analyse est confirmée par la Direction du Budget, qui indique en
réponse à votre rapporteur que "
pour les secteurs
où le taux de réalisation est significativement inférieur
à 100 %, le diagnostic que l'on peut faire est que les engagements
initialement souscrits n'étaient pas
soutenables
, même au
moyen d'un allongement de la durée d'exécution des
contrats : tel est particulièrement le cas des
routes
"
113(
*
)
.
Ce constat pose une fois encore la question de la
portée
attachée aux contrats de plan.