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Le contrôle de l'application des lois

Le Sénat, législateur, peut-il considérer son rôle achevé une fois la loi votée ? Non car il faut, d'abord, veiller à la réelle application de la loi et, ensuite, le cas échéant, peser sur les conditions d'application de la loi

 

 

I- POURQUOI CONTRÔLER L'APPLICATION DES LOIS ?

1 - Veiller à l'application des lois votées

Le système constitutionnel français distingue, d'une part, les matières législatives qui doivent faire l'objet de lois et, d'autre part, des matières réglementaires qui relèvent, en principe, de textes de valeur inférieure, les règlements (décrets et arrêtés).

Cette distinction a deux origines principales :

  • d'un point de vue politique, il s'agit de préserver les compétences propres du Gouvernement et d'éviter que le législateur ne trouble, par des interventions trop fréquentes, l'action de l'exécutif ;
  • d'un point de vue technique, elle vise à préserver la solennité, la pérennité et la souplesse des lois. Les lois n'évoquant que des matières fondamentales et laissant les détails à des textes d'application réglementaires pris par le Gouvernement : elles doivent, en principe, durer et donc gagner en crédibilité.

Sa conséquence est qu'il est nécessaire, le plus souvent, qu'une loi votée par le Parlement soit suivie de textes réglementaires, élaborés par le Gouvernement. Ces textes, dits «textes d'application», ont pour objet de définir les modalités précises et pratiques de mise en œuvre des lois.

Il en résulte que très souvent, l’entrée en vigueur effective d'une loi votée par le Parlement soit suspendue à la parution de textes réglementaires, élaborés par le Gouvernement. Ces textes, dits «textes d'application», ont pour objet de définir les modalités précises et pratiques de mise en œuvre des lois.

Ce système a pour conséquence que les décisions du Parlement pour être mises en application sont tributaires de l'attitude du Gouvernement, en particulier de sa capacité ou de sa volonté à prendre rapidement des textes d'application des lois votées. Or le Sénat a pu constater que cette capacité ou cette volonté pouvait être, dans certains cas, sujette à caution. Ainsi, on peut encore dénombrer plus de 200 lois votées entre 1981 et octobre 2007 juridiquement entrées en vigueur mais concrètement non applicables ou seulement partiellement applicables faute des textes réglementaires adéquats.

2 - Peser sur les conditions concrètes de mise en œuvre de la loi votée

Au-delà du nombre de textes d'application effectivement pris par le Gouvernement, il convient aussi de s'intéresser au contenu de ces textes. Il va de soi, en effet, que l'application d'une loi dépendra largement de l'interprétation de ses dispositions par les textes réglementaires d'application. Ici encore, un exemple : une loi de protection de l'environnement prévoyait la création de conseils départementaux de l'environnement. Or le Gouvernement n'a pas élaboré le décret fixant la composition de ces conseils, considérant que leur utilité n'était pas «évidente». Au-delà de ce type d'inapplication « contra legem », les dispositions de textes d'application peuvent aboutir à une déformation de la volonté du législateur.

Le contrôle de l'application des lois a donc ainsi pour objet de faire en sorte que les textes d'application soient conformes à cette volonté.

 

II - COMMENT LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS ESTIL ASSURÉ ?

Afin de veiller à la correcte application des lois, le Sénat a pris l'initiative, en 1971, de mettre en place un dispositif de contrôle de l'application des lois *.

1 - Les commissions permanentes sont responsables de ce contrôle

Chaque commission permanente, pour les textes qui relèvent de sa compétence, assure le suivi de leur application.

Ce suivi consiste à recenser très régulièrement les textes votés qui ne peuvent être mis en application faute de publication des textes réglementaires.

Il peut aussi revêtir un aspect plus politique lorsqu'il conduit à vérifier, par un examen de fond, si les textes d'application respectent bien la volonté exprimée par le législateur lors du vote de la loi.

Tous les ans, le secrétariat de chaque commission établit un bilan complet de ce suivi. Ce bilan est présenté à la commission par son président. Les commissions peuvent ensuite débattre des moyens d'améliorer l'application des lois concernées. Le bilan annuel est ensuite diffusé dans le bulletin des commissions, dans Info Sénat et sur internet. L'état d'application de chaque loi est dorénavant accessible à partir du dossier législatif correspondant ( ex : état d'application du budget de 2007 à partir du dossier législatif de la loi de finances pour 2007)

2 - La présentation du bilan du contrôle de l'application des lois à la Conférence des Présidents

Le bilan du contrôle de l'application des lois pour toutes les commissions est par ailleurs présenté à la Conférence des présidents, sous la forme d'un rapport complet établi par le service des Commissions.

L'intérêt de cette procédure tient surtout au fait que le ministre chargé des relations avec le Parlement représente le Gouvernement à la Conférence des présidents et peut donc relayer auprès de ses collègues les observations formulées par les commissions.

Au cours de la session 2006-2007, 45 lois (hors traités et accords internationaux) ont été adoptées par le Parlement, dont 14 ne prévoyaient aucun texte d'application. 28 demeuraient partiellement ou non applicables au 30 septembre 2007. Seules 3 lois étaient devenues totalement applicables.

Le taux d’application de toutes les dispositions prescrivant un décret ou un arrêté à venir était de 32 %.

Cette statistique illustre l’étendue des difficultés rencontrées pour assurer le plein respect des instructions du Premier ministre, à caractère permanent, qui prescrivent la sortie de ces textes dans un délai maximum de six mois à compter de la publication de la loi. Sur les 176 mesures d’application (décrets et arrêtés) prises en 2006-2007 pour l'application des lois votées au cours de la session, 16 % ont été publiées dans un délai supérieur à six mois.

3 - Les suites du contrôle de l'application des lois

Une fois le contrôle effectué, les sénateurs peuvent user de plusieurs moyens pour remédier aux cas d'inapplication de lois. A cet effet, ils peuvent s'enquérir des motifs de l'inapplication et des mesures que le Gouvernement compte mettre en œuvre grâce à une question écrite ou orale, ou encore par une lettre au ministre concerné ou au Premier ministre. La commission des affaires économiques a également décidé de désigner expressément l'un de ses membres, chargé de suivre l'application d'une loi qui lui a été soumise. Dans ce cadre, au cours de l’année parlementaire 2006-2007, les sénateurs ont posé au Gouvernement des questions orales avec débat sur l’application de quatre lois récentes : loi d’orientation agricole, loi en faveur des personnes handicapées, loi contre les violences au sein du couple, loi en faveur des petites et moyennes entreprises.

Les commissions peuvent aussi publier, notamment dans les rapports et avis budgétaires, des bilans commentés sur l'état d'application des lois. Plus généralement, l'examen du budget est une occasion de procéder au suivi de cet état. Les auditions de ministres, les questionnaires budgétaires sont autant de moyens de sensibiliser le Gouvernement et d'obtenir de lui des informations. 

Mieux encore, les commissions peuvent établir une concertation avec le Gouvernement pour l'établissement de certaines mesures d'application. Une telle démarche permet non seulement de raccourcir les délais de publication de ces mesures mais aussi de peser sur leur contenu même.

 

4. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois

Instituée par l'article Xbis de l'Instruction générale du Bureau en novembre 2011, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois est chargée de veiller à la mise en œuvre effective des textes votés par le Parlement. 

Cette commission est dotée de larges pouvoirs : elle établit des rapports thématiques (sur les lois retenues) comportant des recommandations, procède à des auditions publiques et publie un rapport annuel dressant un bilan complet de ses activités ; elle peut demander l’organisation de débats en séance publique et bénéficie des prérogatives d’une commission d’enquête.

 

Consultez les rapports de contrôle d'application des lois

* Les avancées constatées depuis lors ont incité l’Assemblée nationale à introduire en 2004 dans son Règlement un dispositif nouveau sur le contrôle de l’application des lois confié pour l’essentiel, selon le texte en question, à la commission permanente compétente. Le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité de ce système à condition que le rapport de la commission compétente ne soit pas assimilé à une injonction du Gouvernement (décision 2004-493 DC du 26 février 2004).