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La France d'outre-mer : les collectivités territoriales issues de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003

Depuis l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, la classification juridique des collectivités territoriales constituant la France d'outre-mer repose sur trois piliers bien distincts :

- l'article 73 de la Constitution définit le statut des départements et régions d'outre-mer ou « DOM-ROM » (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), où les lois et les règlements sont applicables de plein droit, conformément au principe de l'assimilation législative ;

- l'article 74, initialement consacré aux « Territoires d'outre-mer » (TOM) et qui a institué une catégorie nouvelle, les « Collectivités d'outre-mer » (COM), dont la dénomination se substitue à la précédente et s'applique désormais à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna et aux ex-« collectivités d'outre-mer à statut particulier » créées dans l'intervalle par voie législative (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Certaines de ces COM peuvent être désignées « Pays d'outre-mer » (POM). L'organisation de chacune de ces collectivités, ou statut, est déterminée par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, conformément à l'article 74, deuxième alinéa ;

- en outre, la Nouvelle-Calédonie est régie par un titre spécifique (Titre XIII) de la Constitution, tandis que l'article 72-3 prévoit que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises, auxquelles a été juridiquement rattachée l'Île de Clipperton.

1. UN CADRE JURIDIQUE DÉROGATOIRE : LE PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ LÉGISLATIVE

Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 sont régies par le principe de « spécialité législative », c'est-à-dire que les lois et règlements n'y sont pas applicables de plein droit mais seulement si cette application est prévue par une mention expresse. Elles exercent des compétences propres dans des matières qui peuvent relever du domaine de la loi, mais l'État ne peut leur transférer de compétences dans les matières « de souveraineté » telles que la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.

L'article 74 issu de la réforme constitutionnelle énonce les dispositions générales, communes à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, et des dispositions particulières, propres à celles dotées de l'autonomie.

2. DES STATUTS PARTICULIERS RELEVANT DU DOMAINE DE LA LOI ORGANIQUE

Ainsi que l'a souhaité le Sénat en 1992, le statut des collectivités d'outre-mer (ex-TOM) relève de la loi organique, qui doit ainsi mentionner, pour chaque collectivité concernée :

- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

- les compétences de la collectivité ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

S'agissant des collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, la loi organique statutaire doit également préciser :

- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel spécifique devant le Conseil d'État sur certains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;

- les modalités de modification par l'assemblée délibérante, d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures justifiées par les nécessités locales en faveur de sa population en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

- les conditions de participation de la collectivité, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Les autres matières relèvent de la loi ordinaire, après consultation de l'assemblée délibérante intéressée.

3. LA RÉORGANISATION STATUTAIRE ET INSTITUTIONNELLE DE L'OUTRE-MER

Début février 2007, le Parlement a adopté deux importantes lois (organique et ordinaire) mettant en œuvre les principes exposés ciavant et procédant à une refonte du régime statutaire et institutionnel de l'outre-mer français (au 15 février 2007, la promulgation de ces deux textes était encore suspendue à l'examen de la loi organique par le Conseil constitutionnel). A l'entrée en vigueur de ces textes (qui seront intégrés au Code général des collectivités territoriales), l'outre-mer français comptera ainsi 12 composantes, organisées de la manière suivante :

Légende :

 

         

Départements et régions d'outre-mer (DOM-ROM)

Collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie

Terres australes et antarctiques françaises

Ile de Clipperton, propriété de l'Etat