Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Les lois de finances

Les termes «loi de finances» recouvrent plusieurs types de loi à objet financier : la loi de finances initiale ( le budget de l'État), les lois de finances rectificatives (qui viennent, s'il y a lieu, modifier le budget en cours d'exercice) et la loi de règlement des exercices clos.

L'examen du projet de loi de finances est un moment fort de l'activité parlementaire, puisqu'il s'agit désormais, avec les nouvelles règles budgétaires issues de la « LOLF », de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats axée sur la performance, et de fixer pour cela des indicateurs. C'est ainsi l'occasion de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des départements ministériels de l'année précédente, désormais présentés sous forme de « missions », c'est-à-dire un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Cela renforce le rôle du contrôle, rôle auquel toutes les commissions permanentes prennent une part active mais pour lequel les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par un ensemble de textes et de pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

Les différentes lois de finances 

La loi de finances initiale est la loi prévoyant et autorisant, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

- la première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc, le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculés en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT).

- avec la LOLF, les votes portent non plus sur les services votés et les mesures nouvelles mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).

La loi de finances rectificative (appelée aussi « collectif budgétaire») est la loi modifiant en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. En cas de changement de cap de la politique gouvernementale, un collectif budgétaire est également généralement discuté.

La loi de règlement. La loi de règlement est la loi constatant les résultats financiers de chaque année civile et approuvant les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale éventuellement modifiée par sa ou ses lois de finances rectificatives. Celle de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2 et permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget (principe du « chaînage vertueux »). A ce titre, la LOLF en revalorise d’autant plus le rôle et l’importance qu’elle est désormais examinée au printemps, avant le débat d’orientation budgétaire, et qu’à cette occasion, les parlementaires peuvent auditionner les « ministres gestionnaires » afin qu’ils rendent compte de leur gestion, le tout au vu de documents budgétaires substantiellement enrichis (les rapports annuels de performances - RAP - qui sont le pendant des projets annuels de performances - PAP - présentés en loi de finances initiale).

I - L'ÉLABORATION DU BUDGET : VUE D'ENSEMBLE

Il convient de relever que cette procédure connaît déjà avec l’entrée en vigueur de la LOLF un certain nombre d’inflexions significatives dont toutes ne sont pas encore définitives. Ainsi une circulaire du Premier ministre en date du 19 janvier 2006 a défini, s’agissant de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, une nouvelle procédure qui vise à « réorganiser le travail gouvernemental en matière budgétaire ».

GOUVERNEMENT

PARLEMENT

Février : présentation par le gouvernement de sa stratégie d'ensemble. Envoi des « lettres de cadrage » qui, avant la LOLF, étaient envoyées au cours du mois d’avril. 

Fin janvier : audition par la commission des finances du ministre sur l'exécution du budget N1.

 

De manière permanente : CONTRÔLE. Le Parlement, à travers ses différentes commissions et notamment sa commission des Finances qui dispose de prérogatives spécifiques, procède à des contrôles de l'exécution du budget voté et de l'utilisation des crédits dépensés .

Au sein de chaque assemblée, la délégation pour la planification procède à l'établissement de perspectives macro économiques.

Février-mars : phase contradictoire d'examen, autour de réunions d'économies structurelles détaillant les dépenses au premier euro ainsi que les effectifs et objectifs de recrutement tout en validant la nomenclature budgétaire. Auparavant, les conférences budgétaires se déroulaient en avril-mai.

Avril : rapport sur les comptes de la Nation qui établit un bilan économique de l'année N1.

Mai-juin : publication du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances de l'année N1. Elle permet un questionnement complémentaire des rapporteurs spéciaux aux ministères.

Avril : réunions de restitution à l'issue desquelles seront adressées les « lettres plafonds » qui auparavant étaient signées en juin : elles arrêtent les plafonds de crédits sur la base de la nomenclature en mission ainsi que les effectifs.

Mai : répartition par programmes des plafonds de crédits accordés avec l'objectif d'arriver à des conclusions définitives fin juin. 

Finalisation des documents budgétaires, de la liste des objectifs, indicateurs, etc. notamment en fonction des propositions formulées par le Parlement.

Juin : discussion du projet de loi de règlement de l'année N1 ; il est déposé avant le 1er juin et doit être discuté avant l'examen du projet de loi de finances N+1. Débat d'orientation budgétaire à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Ce débat est préparé à partir d'un document déposé par le Gouvernement et par les rapports des commissions des Finances. Il arrête la liste des missions et des programmes.

Avant le 10 juillet : envoi des « questionnaires budgétaires » par les rapporteurs spéciaux (de la commission des Finances) ou pour avis (des autres commissions), aux différents ministères. Les réponses aux questionnaires doivent parvenir au plus tard le 10 octobre.

Septembre : la commission des comptes économiques de la Nation est réunie.

Le Conseil des ministres adopte le projet de loi de finances, qui est déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale. Il comprend en annexe une programmation pluriannuelle des finances publiques, qui doit présenter les grandes lignes du futur programme de stabilité.

Septembre - octobre : travaux des commissions parlementaires, auditions et rédaction des rapports de la commission des Finances (sur les recettes, les dépenses et l'équilibre) et des avis des autres commissions (sur les dépenses).

 

Premier jour ouvrable d'octobre : ouverture de la session unique du Parlement.

 

Discussion en première lecture à l'Assemblée nationale qui dispose de 40 jours pour discuter le projet de loi de finances.

 

Débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution , avant le début de l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale.

Discussion en première lecture au Sénat qui dispose de 20 jours pour l'examen du projet de loi de finances.

 

Navettes et commission mixte paritaire (environ 8 jours).

Décembre : transmission du programme de stabilité à la Commission européenne.

Décembre  : Adoption définitive du projet de loi de finances pour l'année à venir.

Examen et vote du projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours (« le collectif budgétaire »).

 

Éventuelle saisine du Conseil constitutionnel.

 

Au plus tard, promulgation le 30 décembre et publication le 31 décembre

II - LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE AU PARLEMENT

A l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période deux textes financiers majeurs : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir ainsi que le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours. La conjonction de ces trois textes examinés quasi-simultanément en fin d'année contribue à de longs débats enserrés dans des délais très contraints. 

Deux textes fondamentaux déterminent les règles applicables à la présentation, à la discussion et au vote des lois de finances : l'article 47 de la Constitution et la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la LOLF), dont toutes les dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2005.

Les particularités de la procédure budgétaire découlent :

  • de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
  • de l'application de plein droit de la procédure d'urgence (art. 45 de la Constitution ), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée ( L'urgence de plein droit ne vaut pas pour les lois de règlement, ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision 85-190 DC du 24 juillet 1985.)
  • des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire. Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission ;
  • du contenu et de la présentation même d'une loi de finances en missions, et non plus en ministères, dont les principaux articles sont accompagnés de tableaux annexes contenant les dotations budgétaires soumises au vote des assemblées parlementaires.

1 – L’information du Parlement

En 1996, le Gouvernement a accepté l'organisation au printemps, dans chacune des assemblées, d'un débat d'orientation budgétaire afin d'associer plus étroitement les parlementaires à l'élaboration du projet de budget, avant même l'envoi des «lettres-plafonds » qui fixaient les plafonds de dépenses des différents ministères. Ce débat est maintenant explicitement prévu par l’article 48 de la LOLF.

Depuis 1999 et l'adoption de l'euro par la France, le Gouvernement doit notifier chaque année à la Commission européenne un « programme de stabilité », transmis au mois de décembre. En application de l’article 50 de la LOLF, une « programmation pluriannuelle des finances publiques » doit être annexée au projet de loi de finances. Celle-ci permet au Parlement de se prononcer, indirectement, sur le contenu du programme de stabilité et lui permet de disposer d’une information enrichie.

2 - Dépôt et délais d'examen

En vertu de l'article 39 de la Constitution, les projets de loi de finances sont obligatoirement déposés en premier lieu à l'Assemblée nationale.

La date limite pour le dépôt par le Gouvernement du projet de loi de finances de l'exercice suivant est déterminée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances: son article 39 a fixé cette date limite au premier mardi d'octobre.

Le délai dont dispose le Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement, est fixé à soixante-dix jours par l'article 47 de la Constitution (ces délais ne s’appliquent pas aux lois de règlement (décision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 1985, précitée) car à la différence du budget proprement dit, leur adoption dans un temps donné ne conditionne en rien la continuité de la vie nationale). Sauf cas particuliers, ce délai global de soixante-dix jours se répartit ainsi :

  • 40 jours pour l'Assemblée nationale ;
  • 20 jours pour le Sénat ;
  • le reste pour les navettes (transmissions, réunion de la commission mixte paritaire, nouvelles lectures ou décision définitive de l'Assemblée nationale).

3 - Examen par les commissions permanentes

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances). Elle examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). La commission des Finances dispose d'une institution originale : le Rapporteur général qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux. Les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances sont désignés pour suivre les budgets différentes missions ministérielles ou interministérielles ainsi que des organismes publics dont les crédits correspondent à des interventions de l'État.

Une attention particulière est portée au Sénat sur les finances locales dont plusieurs grands déterminants (fiscalité, dotations de l'État) sont fixés par la loi de finances.

Les autres commissions interviennent également mais elles ne se saisissent généralement pour avis que des missions dont les attributions correspondent à leurs compétences : dans la pratique, le nombre des avis présentés par chacune des commissions varie de huit à une vingtaine (sur une quarantaine de fascicules). Les rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes sont désignés pour étudier un budget particulier. Plusieurs rapports (de la commission des Finances et d'une ou plusieurs commissions pour avis) peuvent ainsi porter sur le même secteur budgétaire et offrent ainsi des éclairages complémentaires.

Les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux ont été complétés et précisés par l'article 57 de la loi organique du 1er  août 2001, en vigueur depuis le 1er janvier 2002. Les rapporteurs spéciaux « procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »

Le projet de loi de finances constitue l'exemple type du texte que les commissions du Sénat commencent à examiner avant d'en avoir été officiellement saisies afin de respecter les impératifs du « calendrier budgétaire ». Les rapporteurs s'appuient dans leurs travaux sur les projets annuels de performance (PAP) présentés par le gouvernement, sur leur action de contrôle permanente et sur les réponses reçues aux « questionnaires budgétaires » envoyés avant le 10 juillet à chaque ministre pour l'exécution de son budget de l'année en cours (avec une date impérative de retour fixée au 10 octobre par l'article 49 de la LOLF ) et pour les perspectives budgétaires du secteur qu'ils suivent pour l'année à venir.

4 - Discussion en séance publique

Le Sénat disposant normalement de vingt jours pour examiner le projet de loi de finances, il consacre généralement une journée à la discussion générale et trois à quatre jours à l'examen des articles de la première partie relative aux recettes de l'État pour l'année à venir N.

Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment «l'article d'équilibre» qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier. Par ailleurs, l'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l'État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie. Sur le plan procédural, cette importance est soulignée par le fait qu'il est obligatoirement voté sur cette première partie par scrutin public, et non par simple vote à main levée (art. 60 du Règlement du Sénat).

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances.

L'examen de la seconde partie consiste, d'une part, à examiner les crédits demandés au titre de chaque mission. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis, soit plus de 100 rapports.

Lors de l'examen des crédits des missions (seconde partie de la loi de finances), le temps de parole des rapporteurs est strictement réglementé et les ministres n’interviennent qu'à la fin de chaque débat, en réponse aux rapporteurs des commissions et aux orateurs des groupes.

La seconde partie comprend, d'autre part, les articles dont les dispositions n'affectent pas l'équilibre budgétaire de l'exercice considéré. Ces articles sont examinés pour la plupart l'un après l'autre, après la discussion des crédits budgétaires des différentes missions. Le Gouvernement peut choisir de « rattacher » l'examen d'un article à celui des crédits d'une mission. Dans ce cas, la discussion et le vote sur l'article intervient immédiatement après le vote des crédits de cette mission.

A l’issue, il est voté sur l’ensemble du projet de loi. En application de l’article 60 bis du Règlement du Sénat, le vote en première lecture sur l’ensemble de la loi de finances de l’année s’effectue selon la procédure solennelle du scrutin public à la tribune.

5 - Spécificités de l'initiative parlementaire ou loi de finances

Le Parlement dispose d'un pouvoir de contrôle budgétaire étendu (que réaffirment et détaillent les articles 57 et suivants de la LOLF ) mais aussi d'un pouvoir d'initiative en matière d'amendement qui longtemps fort restreint a été quelque peu élargi avec la LOLF.

L'ensemble de la discussion budgétaire est fortement marqué par l'application de règles spécifiques notamment en ce qui concerne le droit d'amendement .

En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution prévoit une interdiction de propositions ou d'amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. En pratique, sauf dans des conditions précises (coordination, rétablissement des crédits supprimés par l'Assemblée) les amendements tendant à majorer un crédit budgétaire, ne serait-ce que d'un euro, n'étaient pas distribués. La quasi-totalité des amendements sur les crédits avaient donc pour objet de les réduire ou de les supprimer. Or, désormais avec l'article 47 de la LOLF , l'appréciation de la dépense, au sens de l'article 40 de la Constitution , s'effectue au niveau de la mission , ce qui signifie concrètement qu'il introduit un principe de compensation, au sein d'une même mission : il est possible de réduire les crédits d'un programme afin d'abonder ceux d'un autre programme, sans que le montant global ne soit majoré au niveau de l'ensemble de la mission. 

Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution , qui contient également une interdiction des initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont également moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes. Par ailleurs, il n'est applicable qu'aux recettes existantes : si, par exemple le Gouvernement propose de créer un impôt nouveau ou de majorer le produit de certains impôts, le Sénat peut, soit repousser purement et simplement la création ou la majoration, soit voter une disposition réduisant l'importance de la mesure proposée par le Gouvernement. Le Parlement dispose donc d'une marge de manœuvre significative en matière fiscale. 

Aux effets de l'article 40 de la Constitution, s'ajoutent ceux de l'article 47 de la LOLF, l'objet principal de cet article étant de proscrire, d'une part, les « réductions indicatives » de crédits, de l'autre, les « cavaliers budgétaires » (c'est-à-dire des dispositions n'ayant aucun rapport avec les finances publiques).

Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes, est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique (notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales) ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre (le solde du budget) qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale. Le Parlement vote désormais chaque année un plafond de variation de la dette.

Par ailleurs, compte tenu du poids pris par le montant des prélèvements sociaux figurant dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, la discussion de ces deux textes présente un nombre croissant de « points de passage » sous la forme de « dispositifs miroirs » examinés en parallèle et qu’il convient de coordonner.

La procédure d’examen des projets de loi de finances a évolué avec la LOLF depuis le budget pour 2006. Elle est marquée notamment par un accroissement significatif du nombre d’amendements déposés, en seconde partie, sur les crédits des missions ainsi que par la tenue, en fin de première partie, de deux débats spécifiques portant sur l’évolution de la dette, et la politique des effectifs de la fonction publique.

« Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ». Cette loi organique, prise en application de l'article 47, alinéa premier, de la Constitution , détermine les conditions dans lesquelles le Parlement vote les lois de finances et constitue en quelque sorte la charte budgétaire et financière de l'État.

« L'ancienne » ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances est abrogée depuis le 1er janvier 2005 mais elle continuera à s'appliquer aux lois de finances afférentes à l'année 2005, soit jusqu'à la loi de règlement de l'exercice 2005 dont l'examen aura lieu en principe à la mi-2006.