ACCORD DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION ENTRE LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, LA MOLDAVIE, LA KIRGHIZIE, LE KAZAKHSTAN, LA RUSSIE ET L'UKRAINE
Adoption de cinq projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 137, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre
les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la
République de Moldova, d'autre part [rapport n° 158 (1996-1997)] ;
- du projet de loi (n° 138, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre
les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la
République kirghize, d'autre part [rapport n° 158 (1996-1997)] ;
- du projet de loi (n° 139, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre
les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la
République du Kazakhstan, d'autre part (ensemble trois annexes, un protocole et
un acte final) [rapport n° 158 (1996-1997)] ;
- du projet de loi (n° 140, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre
les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la
Fédération de Russie, d'autre part [rapport n° 158 (1996-1997)] ;
- du projet de loi (n° 141, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre
les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Ukraine,
d'autre part [rapport n° 158 (1996-1997)].
La conférence des présidents a décidé qu'il sera procédé à une discussion
générale commune de ces cinq projets de loi.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.
M. Jacques Godfrain,
ministre délégué à la coopération.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, les cinq projets de loi qui sont aujourd'hui soumis à
votre examen ont pour objet d'autoriser la ratification des accords de
partenariat et de coopération conclus entre les Communautés européennes et
leurs Etats membres, d'une part, et la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le
Kazakhstan et le Kirghizistan, d'autre part.
Ces accords peuvent être qualifiés d'actes fondateurs, et cela à bien des
égards.
Ils ont d'abord vocation à remplacer l'ancien « accord de coopération
commerciale » conclu par la Communauté avec l'Union soviétique en 1989. Ils
instaurent également de vastes domaines de coopération politique, économique,
commerciale et culturelle.
Ils entérinent aussi l'existence d'une « nouvelle génération » d'instruments
juridiques au service des relations extérieures de l'Union européenne.
Ce nouveau type d'accords s'étend bien au-delà du champ d'application des
traditionnels « accords de commerce et de coopération », sans pour autant
impliquer une adhésion de ces Etats à l'Union, et cela contrairement aux «
accords d'association » conclus avec les pays d'Europe centrale et baltes.
D'autres traités de même nature ont été négociés depuis lors avec des Etats du
Caucase et d'Asie centrale, témoignant ainsi de l'attraction forte qu'exerce
l'Union, bien au-delà de ses frontières.
Plus encore, ils prouvent que l'Union européenne a pleinement pris la mesure
de cette nouvelle Europe qui s'est dessinée après l'effondrement de l'Union
soviétique.
L'Union a conçu ce partenariat avec les Etats de la CEI comme le complément
indispensable de son élargissement futur aux pays d'Europe centrale et
orientale. Il importe donc de ne pas isoler nos partenaires de la CEI, mais de
les associer à ce processus afin qu'ils ne le perçoivent pas comme étant
créateur d'une nouvelle division en Europe.
Conscients de la portée politique de ces accords, leurs négociateurs ont eu à
coeur de poser les fondements d'un partenariat global, conciliant la double
nécessité d'accueillir ces Etats au sein des nations démocratiques et de
soutenir leur intégration dans l'économie mondiale, tout en gardant bien
présent à l'esprit en termes de paix et de sécurité l'avenir de notre
continent. C'est là tout le sens de la conclusion du rapport de M. Guéna, qui
soulignait très justement « l'influence décisive qu'aura le développement de
ces pays sur la sécurité et la stabilité de notre continent ».
Permettez-moi de commencer par un historique et de retracer brièvement les
étapes qui ont présidé à la négociation de ces accords depuis le 16 décembre
1991, date à laquelle les ministres des Douze ont adopté les lignes directrices
pour la reconnaissance des nouveaux Etats issus de l'Union soviétique. C'est
alors que la Commission a pu engager, au printemps 1992, des contacts
exploratoires avec ces Etats afin de préparer la renégociation de « l'accord
sur la coopération commerciale et économique » signé entre la Communauté et
l'Union soviétique le 18 décembre 1989. Des directives de négociation ont ainsi
pu être adoptées le 5 octobre 1992.
La Russie et l'Ukraine ont, vous le savez, figuré en tête des Etats avec
lesquels l'Union a souhaité renouveler ses relations. La signature, le 24 juin
1994, à Corfou, de l'accord de partenariat avec la Russie, au terme de huit
cycles de négociations parfois difficiles, a jeté les bases d'un partenariat
stratégique. Neuf Etats membres de l'Union l'ont aujourd'hui ratifié. La Douma
d'Etat et le Conseil de la Fédération l'ont également approuvé.
Cette « puissance de l'Est » souhaite instaurer un « partenariat entre égaux »
avec l'Union ; elle possède incontestablement les atouts pour y parvenir. Si de
nombreux progrès restent à accomplir, force est de reconnaître l'ampleur du
chemin parcouru, en cinq ans, en termes de transition démocratique et de
réformes économiques.
L'accord avec l'Ukraine, négocié selon un mandat très proche de celui qui a
été retenu pour la Russie et signé le 14 juin 1994, a été ratifié par les
autorités ukrainiennes, de même que par sept de nos partenaires. L'accord
intérimaire, reprenant les dispositions commerciales de l'accord, est entré en
vigueur le 1er février dernier, au même moment que celui qui a été conclu avec
la Russie.
Un schéma semblable a prévalu pour la négociation, puis la signature d'un
accord avec la Moldavie, le 28 novembre 1994. Un accord intérimaire a été
conclu et est entré en vigueur le 1er mai 1996.
Quant aux accords signés avec le Kazakhstan le 23 janvier 1995, puis avec le
Kirghizistan le 9 février 1995, s'ils ne prévoient pas la possibilité
d'instaurer une zone de libre-échange, ils n'en ouvrent pas moins la voie à une
coopération politique, économique et culturelle à grande échelle.
Les dispositions contenues dans ces accords de partenariat présentent un
caractère similaire, notamment en raison des difficultés de nature souvent
semblable que connaissent ces Etats. Toutefois, les spécificités de chacun
n'ont pas été ignorées.
Pour l'essentiel, ces accords s'articulent autour de trois grands axes.
Il y a, d'abord, l'instauration d'un dialogue politique régulier à tous les
niveaux et formalisé, notamment, par la création de conseils et de comités de
coopération ; des commissions parlementaires de coopération réuniront des
représentants du Parlement européen et des parlements nationaux des Etats
indépendants.
Sur le plan politique, le respect des principes démocratiques et des droits de
l'homme sont considérés comme un élément essentiel des accords, dont la
violation peut entraîner la suspension de l'application des traités.
Il y a, ensuite, un approfondissement de la coopération qui passe notamment
par un renforcement de l'assistance technique dans de nombreux domaines.
Votre rapporteur a relevé à cet égard l'extrême diversité des domaines de
coopération concernés ; il souligne, à juste titre, que les coopérations
culturelle et législative sont des outils privilégiés de la coopération
bilatérale.
En réalité, les négociateurs ont souhaité tenir compte des besoins énormes de
ces pays, tout en garantissant une large diffusion des modes de culture
européens, qu'il s'agisse des canaux bilatéraux ou communautaires. Le programme
TACIS en est, bien entendu, l'un des instruments.
Certes, la présence française pour ce programme suscite certaines
interrogations. Le ministre des affaires étrangères, dans une lettre adressée
au printemps dernier à M. Santer, a demandé que cessent certaines pratiques
visant à privilégier une seule langue et pénalisant nombre d'opérateurs ; afin
que l'égalité des langues officielles soit garantie, il a proposé de consacrer
ne serait-ce que 1 % des crédits PHARE et TACIS à la couverture des frais de
traduction.
Enfin, lors de l'examen des présents projets de loi à l'Assemblée nationale,
le ministre délégué aux affaires européennes s'est engagé à saisir les
autorités de la Commission de cette question.
Permettez-moi toutefois de rappeler que nous bénéficions, au titre du
programme TACIS, d'un taux de retour non négligeable - 120 % - et que nous
sommes passés au premier rang, devant le Royaume-Uni, dans la catégorie des
contrats supérieurs à 300 000 écus.
J'évoquerai enfin les engagements de nature commerciale. Les accords
intérimaires, qui reprennent les dispositions commerciales des accords de
partenariat, sont entrés en vigueur avec la Russie, l'Ukraine et la Moldavie ;
nos échanges commerciaux avec ces Etats se sont accrus significativement.
Si la Communauté n'envisage nullement d'entamer des négociations sur la
création d'une zone de libre-échange, elle a en revanche pris un rendez-vous
pour 1998 avec la Russie, l'Ukraine et la Moldavie, afin d'examiner la
possibilité d'instaurer une zone de libre-échange.
Quelles sont les évolutions récentes des relations de l'Union européenne avec
les Etats de la Communauté des Etats indépendants ?
Alors même que ces accords ne sont pas entrés en vigueur, l'Union s'est
efforcée de développer, mais surtout d'améliorer, les mécanismes régissant ses
relations avec ces pays, en tenant compte des « imprécisions » que peuvent
comporter ces accords et que vous avez d'ailleurs relevées. Aussi ne peut-on
que se féliciter des récentes initiatives prises par le Conseil pour définir
les axes prioritaires de ses relations avec ces Etats, et plus particulièrement
avec la Russie et l'Ukraine.
Les « plans d'action » adoptés par le Conseil en faveur de ces deux Etats
réaffirment la nécessité de se conformer aux principes démocratiques, aux
normes du Conseil de l'Europe et de l'OSCE, l'Organisation pour la sécurité et
la coopération en Europe, tout en poursuivant les réformes vers l'économie de
marché. Ils prévoient également de développer les contacts entre les parlements
nationaux, le Parlement européen et les parlements des Etats de la CEI. Ce
renforcement constant du partenariat permettra à l'Union de réfléchir, avec ses
partenaires, et notamment avec la Russie, à l'élaboration d'un modèle européen
de sécurité pour le xxie siècle.
Avec la Russie, un dialogue politique régulier, et appliqué par anticipation
depuis juin 1995, doit être mis en oeuvre à tous les niveaux et dans de
nombreuses enceintes, telles l'ONU et l'OSCE.
Le plan d'action Russie vise notamment à renforcer les programmes conjoints
TACIS - Conseil de l'Europe, à soutenir des actions visant à assainir
l'environnement économique et le climat des investissements, lesquels, nous le
savons, doivent être améliorés.
Le prochain comité mixte, qui se tiendra à Moscou le 27 février prochain,
examinera, et c'est là son rôle, l'état des relations commerciales entre la
Communauté et la Russie, de même que le cadre réglementaire mis en place en
Russie.
Par ailleurs, le Conseil s'est prononcé en faveur d'une coopération accrue
dans les secteurs de la sécurité nucléaire et de l'environnement, ainsi que
dans le domaine de la justice et des affaires intérieures - immigration
clandestine, criminalité, drogue.
Permettez-moi à cet égard de rappeler les conclusions du Conseil européen de
Dublin relatives à la lutte contre la drogue. Prises notamment sur l'initiative
du Président de la République, elles visent à renforcer la coopération avec la
Russie en cette matière et recommandent de venir en aide aux républiques d'Asie
centrale, par le biais du programme TACIS, pour combattre le transit et la
production de drogue. Ces initiatives sont incontestablement d'une importance
capitale pour la sécurité des citoyens européens.
Pour sa part, le plan d'action en faveur de l'Ukraine met l'accent sur les
mesures à prendre en matière d'agriculture et d'environnement, ainsi que sur la
mise en oeuvre d'une coopération transfrontalière impliquant une meilleure
articulation des programmes PHARE et TACIS. Surtout, il préconise un dialogue
politique plus régulier et à tous les niveaux, proche du dispositif prévu pour
la Russie. Enfin, la France a tenu à ce que les impératifs de la réforme du
secteur énergétique et nucléaire soient dûment pris en compte.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les
principales observations qu'appellent les accords de partenariat et de
coopération signés par les Communautés européennes et leurs Etats membres d'une
part, la Fédération de Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan et le
Kirghizistan d'autre part, qui font l'objet des projets de loi aujourd'hui
soumis à votre approbation.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Xavier de Villepin,
président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, j'ai l'honneur de remplacer aujourd'hui notre excellent ancien
collègue M. Yves Guéna, appelé à d'autres fonctions, pour présenter cinq
projets de loi autorisant la ratification de cinq accords de partenariat et de
coopération conclus entre l'Union européenne et cinq pays membres de la
Communauté des Etats indépendants : Russie, Ukraine, Kirghizistan, Kazakhstan
et Moldova.
Ces textes constituent une nouvelle famille d'accords, destinés à se
substituer à celui qui avait été conclu, en 1989, entre les Communautés
européennes et l'URSS. Le but est désormais, en effet, d'inscrire les relations
entre Bruxelles et nos nouveaux partenaires issus de l'effondrement de l'URSS
dans un cadre juridique rénové et plus adapté au défi de la reconstruction
d'économies et de sociétés engagées, à des degrés variables, dans un effort de
transition considérable.
C'est ainsi que la notion de partenariat illustre les principes et objectifs
qui caractérisent les relations entre l'Union européenne et ces pays : respect
des principes démocratiques et des droits de l'homme ; établissement progressif
d'économies de marché.
Par le biais du partenariat, ces accords visent donc à soutenir l'intégration
des nouveaux Etats indépendants dans l'économie mondiale et le maintien des
relations internationales sur la base des principes de droit international,
plus particulièrement de l'OSCE, l'Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe.
En dépit des spécificités qui caractérisent certains de ces accords de
partenariat et de coopération, ceux-ci forment une catégorie juridique
cohérente, dont le contenu peut être ainsi défini.
Notons tout d'abord une différence de portée essentielle entre, d'une part,
les accords de partenariat et de coopération et, d'autre part, les accords
d'association qui lient Bruxelles à l'Europe centrale, orientale et
baltique.
Les accords de partenariat et de coopération n'ont pas pour objectif
l'adhésion de ces pays à l'Union européenne, pas plus qu'ils ne visent à
instaurer avec cette région une zone de libre-échange, même si certains de ces
accords prévoient une clause de rendez-vous en 1998 pour réexaminer cette
question.
Un dialogue politique régulier est instauré entre Bruxelles et les nouveaux
pays indépendants afin de renforcer les liens entre ces pays et la communauté
des nations démocratiques, et d'augmenter la stabilité et la sécurité. Ce
dialogue politique se fonde sur différentes institutions mises en place par les
accords de partenariat et de coopération. A cet égard, M. Yves Guéna avait
particulièrement regretté, devant la commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées, que les parlements nationaux ne soient pas
associés aux commissions parlementaires de coopération, réservées au Parlement
européen et aux parlements des pays signataires.
Trois raisons auraient justifié une telle association.
D'une part, les accords conclus avec les nouveaux pays indépendants sont des
accords mixtes, qui intéressent les compétences nationales. D'autre part,
l'extension de ces commissions parlementaires à des représentations nationales
contribuerait très certainement et très opportunément au rapprochement
politique souhaité par ces accords. Enfin, notre pays contribuant très
substantiellement aux soutiens financiers accordés par l'Union européenne à nos
partenaires issus de l'ancienne Europe communiste, qu'il s'agisse des
programmes PHARE ou TACIS, il n'est pas inopportun de rappeler l'importance des
efforts que la France a consentis à ces pays. Dans ce contexte, les
institutions communautaires ne sauraient avoir le monopole du dialogue
politique avec ceux-ci.
Sur le plan commercial, les accords de partenariat et de coopération sont
fondés sur le traitement de la nation la plus favorisée, tout en permettant que
soit accordé, à titre transitoire, aux Etats de la CEI un régime dérogatoire
jusqu'au 31 décembre 1998 ou jusqu'à l'adhésion de ces pays au GATT.
Les accords de partenariat et de coopération visent également la suppression
de toute restriction quantitative aux échanges, à laquelle échappe toutefois le
commerce des produits textiles, des produits agricoles et des produits couverts
par le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier.
Par ailleurs, des accords intérimaires assurent l'entrée en vigueur, par
anticipation, des clauses commerciales des accords de partenariat, celles-ci
relevant de la seule compétence de la Communauté.
C'est ainsi que sont en vigueur, depuis le 1er février 1996, les accords
intérimaires conclus avec la Russie et l'Ukraine et, depuis le 1er mai 1996,
l'accord passé avec la Moldova.
Ces accords intérimaires peuvent constituer un élément de pression sur les
Etats partenaires, dans le cadre d'éventuels différends politiques, comme l'a
montré la signature, en juillet 1995, de l'accord intérimaire avec la Russie,
signature subordonnée à l'accès des organisations humanitaires à la population
tchétchène, ainsi qu'à l'ouverture de la Tchétchénie à une mission de
l'OSCE.
Enfin, les accords de partenariat et de coopération comportent un important
volet de coopération dont le financement s'appuie sur le programme TACIS. Le
rapport de M. Yves Guéna est suffisamment précis sur les interventions de TACIS
dans les pays concernés pour que je me borne aujourd'hui à renvoyer à ce
rapport afin de concentrer mon propos sur les secteurs ouverts à la coopération
par les accords de partenariat.
En ce qui concerne les aspects économiques de cette coopération, je dirai que
la liste établie par les accords a pu être qualifiée d'inventaire à la Prévert,
se caractérisant par une accumulation étonnante de secteurs très disparates et,
surtout, d'importance très variable.
En effet, compte tenu de l'urgence que revêt la restructuration de ces
économies sinistrées par plusieurs décennies de communisme, il est étonnant
qu'aient été mis sur le même plan la coopération en matière d'information et de
communication ou de science économique et des aspects aussi cruciaux pour la
transition postcommuniste que l'agriculture, l'énergie, les transports et
l'environnement.
Même au sein de la rubrique « environnement » on relève la présence de sujets
aussi dénués d'intérêt que l'éducation et la sensibilisation écologiques ou la
réhabilitation de l'environnement, aux côtés d'objectifs indispensables, comme
la sécurité des installations industrielles, la qualité de l'eau, la protection
des forêts ou le recyclage des déchets.
N'aurait-il pas été plus productif de cibler la coopération entre l'Union
européenne et ces pays, où la protection de l'environnement revêt une
importance cruciale, sur des secteurs précis et circonscrits, plutôt que de
mentionner des rubriques floues et redondantes ? En d'autres termes, on peut se
demander si une approche plus modeste et plus pratique de la coopération avec
nos partenaires de la CEI n'aurait pas été plus conforme aux intérêts de
ceux-ci.
De même, il n'est pas très évident que l'intérêt de ces pays soit d'intégrer
la coopération culturelle - vous l'avez dit, monsieur le ministre - à des
accords dont l'objet doit être prioritairement d'aider des pays sinistrés par
plusieurs décennies de tutelle soviétique à réussir leur transition économique.
Comparée à l'urgence que revêtent les aspects économiques et environnementaux
de la transition postcommuniste, la coopération culturelle ne semble pas
justifiée par une absolue nécessité.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que la coopération culturelle s'accommode
mal, par définition, d'un cadre multilatéral, de surcroît susceptible
d'encourager davantage encore la pénétration de la langue anglaise dans une
région où notre coopération linguistique est soumise à une très âpre
concurrence.
N'est-il pas plus constructif d'envisager ce type de coopération sous un angle
bilatéral, plutôt que de la diluer dans un ensemble trop hétérogène ?
Ce cadre général ne permet toutefois pas d'occulter les spécificités qui
distinguent entre eux les accords de partenariat et de coopération. En effet,
ceux-ci consentent à la Russie et, dans une moindre mesure, aux autres Etats
européens de la CEI, un traitement relativement privilégié.
Tout d'abord, le dialogue politique prévu par ces accords est plus ou moins
substantiel. Seuls les accords avec la Russie et l'Ukraine prévoient un
dialogue politique « au plus haut niveau ».
La conditionnalité politique dont sont assortis ces accords est nuancée selon
les pays. Ainsi l'accord avec la Russie est-il le seul à ne pas se référer
expressément, en dehors du préambule, à l'obligation de respecter les principes
de l'économie de marché, alors que cette obligation s'impose au Kirghizistan,
par ailleurs qualifié de « pays en développement et enclavé ».
Ces constatations conduisent à s'interroger sur la portée de la « clause
d'urgence spéciale », qui permet de suspendre éventuellement ces accords quand
le pays signataire ne satisfait pas aux critères énoncés par ceux-ci,
c'est-à-dire le respect des droits de l'homme, du droit international, des
principes de la démocratie et de l'économie de marché.
C'est en vertu de cette clause qu'a été gelée par les institutions
communautaires l'application anticipée des stipulations commerciales de
l'accord de partenariat et de coopération conclu avec la Biélorussie.
L'évolution du régime biélorusse se trouve à l'origine de la suspension de la
ratification de l'accord de partenariat et de coopération avec la Biélorussie,
sur l'initiative de l'Assemblée nationale.
A cet égard, on peut admettre que l'Europe ait hésité à prendre le risque de
soutenir le régime de Loukatchenko mais il serait naïf de prétendre, si peu de
temps après l'effondrement du communisme, que tous les systèmes politiques
héritiers de l'URSS puissent d'ores et déjà recevoir leur brevet de démocratie.
Dans ces circonstances, tous les accords de partenariat et de coopération
doivent-ils être suspendus ? Ou bien devons-nous admettre que tous nos
partenaires de la CEI ne sont pas égaux devant la conditionnalité politique et
que certains pourront être moins respectueux des principes démocratiques que
d'autres sans que l'accord qu'ils ont conclu soit pour autant remis en cause
?
Les différences entre les pays ex-soviétiques signataires des accords de
partenariat et de coopération ne se bornent pas à la sphère politique. Sur le
plan commercial, seuls les accords de partenariat et de coopération avec la
Russie, l'Ukraine, la Moldavie et la Biélorussie - mentionnons cet accord pour
mémoire - prévoient une clause de révision permettant de réexaminer, en 1998,
l'hypothèse d'ouverture de négociations en vue d'instaurer une zone de
libre-échange avec l'Union européenne.
Il est clair, en effet, que l'état des économies des républiques d'Asie
centrale ne permettait pas d'envisager à un terme aussi proche l'instauration
d'une zone de libre-échange entre ces pays et l'Union. On peut néanmoins se
demander si les économies moldave et biélorusse semblaient, au moment de la
négociation de ces accords, assez avancées pour que la clause de « rendez-vous
» en 1998 paraisse crédible ; l'est-elle seulement maintenant ?
Dans ces conditions, pourquoi n'avoir pas mentionné, dans chacun de ces
accords, la possibilité d'un réexamen des clauses commerciales, à une date
indéterminée, en fonction des progrès économiques accomplis par chaque pays
signataire ? Une telle stipulation aurait probablement été perçue comme un
signe de bonne volonté de la part de l'Union européenne, sans pour autant lier
celle-ci à des engagements malaisément tenables. Cette solution aurait permis
de ne pas introduire une telle différence de traitement entre le Kazakhstan et
la Moldavie.
Les conclusions du rapport de M. Yves Guéna sur les accords de partenariat et
de coopération sont donc nuancées.
Au passif de ces accords, il avait relevé la trop grande diversité du champ
ouvert à la coopération entre l'Union européenne et les pays signataires et il
s'était interrogé sur la pertinence de l'extension de cette coopération aux
secteurs culturel et législatif, auxquels le cadre bilatéral paraît plus
adapté.
M. Yves Guéna avait également estimé qu'une doctrine européenne cohérente en
matière de conditionnalité politique devait être arrêtée, sous peine de
conduire à une interprétation aléatoire des clauses politiques contenues dans
ces accords. La Biélorussie doit-elle être la seule à faire les frais de cette
conditionnalité ?
J'aborderai enfin un point qui revêt une grande importance à nos yeux,
monsieur le ministre.
La domination
de facto
de la langue anglaise dans le fonctionnement du
programme TACIS, sur lequel s'appuient les accords de partenariat et de
coopération en vue du financement de la coopération avec les pays de la CEI, a
été tout particulièrement déplorée par notre rapporteur compte tenu, d'une
part, de l'importance des contributions de notre pays au budget de TACIS et,
d'autre part, du fait que nos partenaires ex-soviétiques ne doivent pas
assimiler l'espace européen au règne exclusif de la pensée anglo-saxonne. La
réhabilitation de la langue française dans le cadre de TACIS est donc une
priorité, d'autant que la Moldavie fait officiellement partie de l'espace
francophone.
En dépit de ces défaillances, notre rapporteur est conscient que les accords
de partenariat et de coopération sont susceptibles de contribuer à rapprocher
la Russie, l'Ukraine, la Moldavie, le Kazakhstan et le Kirghizistan du marché,
mais aussi, plus indirectement, de la culture et des modes de pensée européens,
tout en confirmant la part déterminante prise par les financements
communautaires dans le développement de pays qui seront appelés à exercer une
influence décisive sur la sécurité et la stabilité de notre continent.
C'est pourquoi, mes chers collègues, votre commission des affaires étrangères,
de la défense et des forces armées vous invite à adopter ces cinq projets de
loi, tout en sachant que les accords de partenariat et de coopération ne
sauraient, à eux seuls, relever les défis de l'après-communisme.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe
socialiste approuve les cinq accords de partenariat et de coopération qui nous
sont aujourd'hui proposés.
Plusieurs de ces accords prolongent d'ailleurs des accords intérimaires, cela
vient d'être rappelé à l'instant par M. le président de la commission.
Cependant, la discussion générale commune décidée par notre assemblée ne doit
pas cacher les différences sensibles qui existent entre ces cinq accords.
On peut, sans caricature, affirmer que l'accord signé avec la Russie est - et
de loin - celui qui prévoit à la fois la coopération la plus poussée et les
obligations les plus légères. M. de Villepin vient de souligner l'un des
aspects les plus cocasses de cette situation.
En effet, aucun autre accord ne prévoit un niveau aussi élevé de dialogue
politique puisque c'est deux fois par an qu'auront lieu les réunions du
président de la Fédération de Russie, d'une part, du président de l'Union et du
président de la Commission, d'autre part.
Cet accord avec la Russie comporte, en fait, des modalités analogues à celles
que contiennent les accords d'association qui existent avec les autres pays
d'Europe centrale et orientale.
Certes, cela se justifie par l'importance économique, commerciale, culturelle
et militaire de la Russie. Aujourd'hui, plus que jamais, nous nous devons
d'offrir à la Fédération de Russie cet ancrage européen pour l'aider à rebâtir
son économie et pour établir avec elle un dialogue indispensable à sa stabilité
interne et externe.
Cela se justifie aussi par le besoin commun à l'Union européenne et à la
Russie d'entretenir entre elles de bonnes relations,
a fortiori
depuis
que ces deux entités disposent d'une frontière commune par l'intermédiaire de
la Finlande.
Grâce à cet accord, les relations entre l'Union européenne et la Russie vont
prendre un tour plus stable et, souhaitons-le, plus prévisible. D'ailleurs, la
stabilité même de l'Union européenne est-elle envisageable sans une Russie
elle-même prévisible ?
Cependant, cet accord doit entraîner d'autres initiatives, en particulier en
matière de sécurité. L'Alliance Atlantique va prochainement définir son
calendrier pour de nouvelles adhésions. Celles-ci doivent être, à notre avis,
choisies en concertation avec tous : on ne saurait, en effet, assurer sans
dommage la sécurité des uns en inquiétant les autres.
J'aimerais revenir un instant sur l'accord qui nous intéresse plus
particulièrement aujourd'hui, celui qui concerne la Russie.
Qui dit dialogue dit, au minimum, écoute et, si possible, même dans le champ
diplomatique, franchise. Or, si l'on peut se féliciter de la signature de cet
accord, force est de reconnaître qu'il est fort peu contraignant pour ce qui
est des droits de l'homme. A ce titre, la situation en Russie n'est, selon
nous, pas toujours rassurante. Nous devrions pouvoir en discuter au plus haut
niveau, nous semble-t-il, avec nos alliés et amis russes.
Je ne reviendrai pas en détail sur les autres accords, signés avec la
Moldavie, la Kirghizie, le Kazakhstan et l'Ukraine. Globalement, je relèverai
tout de même que le volet politique n'a peut-être pas atteint un niveau
satisfaisant. Par ailleurs, la coopération y est parfois réduite, disons, pour
ne pas être trop négatifs, à l'essentiel.
Je soulignerai également combien il est intéressant d'avoir inclus les aspects
culturels et législatifs dans ces accords. C'est peut-être dans ces domaines
que les choses peuvent progresser le plus vite et que se créent, en quelque
sorte, les conditions de la réalisation de la coopération dans les autres
domaines.
Néanmoins, cette formule
a minima
de la coopération et du dialogue, en
particulier en ce qui concerne le Kazakhstan et la Kirghizie, ne répond
qu'imparfaitement à l'attente de ces pays à l'égard de l'Europe.
Certes, ces deux Etats sont les seuls qui ne posséderont pas de frontière
commune avec l'Union européenne, au cas où celle-ci accueillerait effectivement
en son sein les pays d'Europe centrale, orientale et baltbaltes. En outre, ils
ne sont pas des acteurs essentiels des relations internationales. Mais est-ce
une raison pour les en exclure un peu plus ?
Pour conclure, je reviendrai, comme nos collègues de l'Assemblée nationale et
comme M. le président de Villepin à l'instant, sur un problème récurrent
concernant le programme TACIS.
Le recours systématique à la langue anglaise pour les appels d'offre nous
semble inacceptable. L'Europe ne doit pas être l'Europe d'une seule langue :
cela serait contraire à la philosophie même de toute la construction européenne
; vous-même l'avez souligné, monsieur le ministre. Nous espérons que le
Gouvernement français saura le répéter haut et fort et, mieux encore, se faire
entendre.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, force est de reconnaître que,
malgré les quelques imperfections que j'ai signalées, ces accords sont
susceptibles de constituer un point de départ pour des relations plus vivantes
entre ces Etats et l'Union européenne. C'est sous le bénéfice de cette analyse
que le groupe socialiste approuvera ces cinq projets de loi.
(Applaudissements sur les travées socialistes. - M. François Lesein applaudit
également.)
M. le président.
La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,
permettez-moi tout d'abord de souligner l'originalité des projets de loi que
nous étudions aujourd'hui.
En effet, lorsque nous examinons le texte de conventions ou d'accords, dans
cette enceinte comme au sein de la commission des affaires étrangères, il
s'agit le plus souvent d'accords bilatéraux signés par la France avec des Etats
étrangers. Or il s'agit cette fois de ratifier des accords de partenariat et de
coopération signés par une autorité qui n'est pas nationale, à savoir les
Communautés européennes, avec un certain nombre d'Etats. C'est là un élément
tout à fait intéressant et nouveau, dont il est bon de souligner l'originalité.
C'est la première fois que nous examinons de tels textes dans cet environnement
juridique, mais ce ne sera certainement pas la dernière, loin de là.
Je voudrais maintenant formuler quelques observations.
Tout d'abord, pourquoi commencer par conclure des accords avec ces cinq Etats
? On peut en être surpris, car l'Union européenne avait engagé des négociations
avec les douze Etats issus de l'éclatement de l'Union soviétique. Nous
comprenons bien sûr que figurent dans ce premier groupe des pays aussi
importants que la Fédération de Russie ou l'Ukraine, mais nous sommes plus
étonnés de compter, au sein de celui-ci, des pays plus éloignés, tels que le
Kazakhstan et le Kirghizistan.
En effet, on aurait pu croire que les projets de loi concernant ces pays
lointains, plus asiatiques qu'européens et qui n'ont aucune frontière commune
avec des Etats de l'Union européenne, seraient examinés plus tard : après tout,
Alma-Ata ou Bichkek sont les capitales d'Etats beaucoup plus proches de la
Chine que des Champs-Elysées ! Et, bien qu'ayant appartenu à l'URSS, ils n'ont
que de très lointains rapports avec l'Europe.
En revanche, certains pays, comme la Moldavie, sont vraiment européens, et
nous avons des affinités avec d'autres, tels que l'Arménie ou la Géorgie.
D'ailleurs, l'Arménie et la Moldavie ont toutes deux demandé à faire partie de
la communauté francophone.
Or je relève que les négociations avec ces derniers pays, qui se veulent
francophones, ont été menées entièrement en langue anglaise, et je rejoins là
une observation qui a été faite par les intervenants, notamment, et avec
beaucoup de pertinence, par M. le ministre, ce dont je le remercie, et qui a
été exprimée avec force dans le rapport de M. Guéna, lequel a été repris et
exposé par le président de notre commission, M. de Villepin.
Dans le domaine culturel, il est difficile de travailler utilement sur le plan
multinational. Les accords doivent être, de préférence, bilatéraux. N'oublions
pas en effet que nous serons pratiquement seuls, au sein de l'Union européenne,
pour défendre le français. L'anglais serait-il devenu la seule langue
officielle de l'Europe, pour que les autorités de Bruxelles négocient
exclusivement en anglais, comme cela a été le cas, je le répète, même avec des
Etat désireux de rejoindre la communauté francophone ?
A ce sujet, on pourrait d'ailleurs évoquer la situation particulière des trois
Etat baltes, dont il n'a pas été question. Ceux-ci, pour leur part, relèvent
d'accords d'association proprement dits.
Pour plusieurs de ces pays, il est urgent de conclure des accords bilatéraux
dans le domaine culturel, car des problèmes se posent.
En Ukraine, par exemple, une communauté française d'une certaine importance
s'est établie. Une petite école a été créée à Kiev, qui fonctionne sans être
rattachée a été à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, dont vous
exercez la cotutelle, monsieur le ministre. Kiev frappe à la porte de cette
agence depuis déjà trois ans ; l'école fonctionne, mais elle n'a pas pu encore
être conventionnée et elle rencontre de grandes difficultés.
On comprend que les autorités de Bruxelles ne se soucient pas le moins du
monde d'une telle question. C'est à nous, Français, qu'il appartient de la
traiter. Il faut encourager la création d'établissements français dans les
grandes villes des anciens pays de l'Union soviétique - il existe déjà un lycée
français à Moscou - et les aider à se développer.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,
les quelques observations que je voulais formuler à l'occasion de la discussion
de ces textes. Cela dit, tout en restant très attentifs à l'action des
autorités de Bruxelles, nous voterons les projets de loi autorisant la
ratification des accords de partenariat et de coopération entre les Communautés
européennes et les cinq pays concernés, dont la Russie et l'Ukraine, de
l'ancienne Union soviétique.
(Applaudissements sur les travées du RPR et de
l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Lesein.
M. François Lesein.
Je voudrais d'abord me réjouir de l'examen par notre assemblée de ces accords.
En tant que président du groupe d'amitié France-Ukraine, j'en remercie les
promoteurs, mais je tiens aussi à formuler quelques réflexions critiques,
monsieur le ministre.
On sent bien, à travers l'excellent rapport de notre ancien collègue Yves
Guéna, la préférence dont bénéficie la Russie. L'Europe a-t-elle toujours peur
de la tête pensante de l'ex-URSS ?
J'affirme ici, mais je l'ai toujours soutenu dans d'autres circonstances et M.
de Villepin l'a bien laissé entendre, que les conditions consenties à la Russie
sont tout de même plus confortables que celles dont bénéficient les quatre
autres nouvelles républiques.
J'évoquerai ainsi les problèmes liés à l'environnement, à propos desquels on
adresse des reproches, par exemple, à l'Ukraine. Sans vouloir raviver une fois
de plus de mauvais souvenirs, permettez-moi de m'interroger : qui, dans ces
républiques, en particulier en Ukraine, a exigé la création de centrales
nucléaires qui, aujourd'hui, connaissent de graves défaillances ? La Russie n'a
jamais proposé à qui que ce soit de participer et elle demande à l'Union
européenne et à la communauté internationale de tout faire pour effacer ses
erreurs.
Quel contraste entre le rôle joué autrefois par la Russie, qui était le coeur
de l'URSS, et le comportement que nous avons aujourd'hui quant à la
non-exigence de réparation !
Voilà un problème qui reste pendant et qui, pendant très longtemps encore,
nous conduira à ne pas admettre ces pays dans le concert européen, comme ils le
souhaiteraient, tant qu'ils ne seront pas en règle dans le domaine de
l'environnement.
En ce qui concerne la Biélorussie, je pense, monsieur le président de la
commission, que les choses seront plus simples. Vous avez certainement lu comme
moi, dans le
Bulletin quotidien
d'avant-hier, que M. Eltsine avait sorti
la tête de sa tente à oxygène
(Sourires.)
pour annoncer qu'une coopération allait s'instaurer avec la
Biélorussie et qu'un vote, peut-être un référendum, serait organisé pour
intégrer demain ce pays à la Russie. Ainsi, lorsque, comme nous sommes en train
de le faire, on concède un avantage à la Russie - rassurez-vous, je voterai le
texte - on l'accorde aussi à la Biélorussie, dont l'actuel président représente
vraiment un danger.
J'en viens maintenant, comme plusieurs orateurs, au problème du non-respect de
l'utilisation de la langue française comme langue officielle de l'Union
européenne.
Comme vous le savez, mes chers collègues, les contributions au budget européen
des pays qui y participent déjà financièrement resteront identiques, tandis que
celle de la Russie, qui y participera pour la première fois cette année, même
si c'est en y allant à reculons, servira à financer d'autres actions. Il est
question en particulier d'introduire une troisième langue de travail. Or
peut-être faudrait-il déjà que l'usage du français soit aujourd'hui respecté,
en tant que langue officielle de l'Union européenne, dans tous nos rapports
avec ces républiques nées de l'éclatement de l'ex-URSS.
J'ajouterai quelques mots à propos de la bilatéralité. Je suis d'accord avec
M. de Villepin et avec les conclusions du rapport de M. Yves Guéna pour estimer
que la multilatéralité ne permet pas d'exercer des contrôles suffisants, alors
que, au contraire, si les accords étaient bilatéraux, d'autres contrôles
seraient possibles, en particulier sur ceux qui sont chargés de la mise en
oeuvre des programmes TACIS.
En effet, si M. Guéna le laisse bien entendre dans son rapport et si M. de
Villepin l'a signalé lui-même à la tribune, j'aimerais à mon tour, pour
enfoncer un peu plus le fer dans la plaie, rappeler à ces personnes qu'elles
sont chargées de promouvoir le développement de la culture et la formation dans
ces républiques pour y créer des emplois, et non pas pour s'assurer un volume
d'activité. Il ne faudrait tout de même pas inverser la finalité des programmes
TACIS !
J'en terminerai par la culture, pour relever, monsieur le président de la
commission, que je ne suis pas entièrement d'accord avec vous. Jean Monnet,
quand il s'est retourné sur son enfant, a dit : « Si c'était à refaire, je
commencerais par la culture. »
M. Jacques Godfrain,
ministre délégué.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jacques Godfrain,
ministre délégué.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, je voudrais très rapidement évoquer deux points qui ont été soulevés
par certains des orateurs.
Le premier point est d'ordre linguistique.
En effet, certains propos témoignaient d'une inquiétude face à la place
grandissante tenue par la langue anglaise dans les discussions et dans les
appels d'offre.
Je voudrais vous rappeler que, à l'Assemblée nationale, le ministre délégué
aux affaires européennes a indiqué qu'il entreprendrait une démarche à ce sujet
auprès des autorités européennes compétentes. Ces propos ont été pleinement
confirmés et renforcés par ceux du ministre des affaires étrangères, qui a
écrit à M. Santer afin qu'environ 1 % du budget dévolu aux programmes TACIS
soit consacré aux traductions. Des précautions ont donc été prises et nous
resterons bien entendu vigilants, mais il est bon que cette exigence ait été
clairement exprimée lors du débat au Sénat. Nous espérons qu'elle sera entendue
par les autorités compétentes.
Le second point concerne, monsieur Lesein, l'importance que revêt l'accord
signé avec la Russie par rapport à ceux qui ont été conclus avec d'autres
républiques. Elle s'explique par l'histoire contemporaine, car la Russie est
une puissance nucléaire, membre permanent du Conseil de sécurité des Nations
unies, qui participe aux réunions du G7-G8.
Toutefois, le champ des autres accords pourra être étendu. On peut déjà le
constater, tout particulièrement en ce qui concerne l'Ukraine, qui pourra,
progressivement, participer, tout comme la Russie, à des réunions politiques et
à des commissions. Cela montre l'importance que nous attachons à d'autres pays
que la Russie.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
ACCORD AVEC LA RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 137.
« Article unique
. _ Est autorisée la ratification de l'accord de
partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats
membres, d'une part, et la République de Moldova, d'autre part, fait à
Bruxelles le 28 novembre 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi.
»
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD AVEC LA RÉPUBLIQUE KIRGHIZE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 138.
« Article unique
. _ Est autorisée la ratification de l'accord de
partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats
membres, d'une part, et la République kirghize, d'autre part, fait à Bruxelles
le 9 février 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD AVEC LA RÉPUBLIQUE DU KAZAKHSTAN
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 139.
«
Article unique.
_ Est autorisée la ratification de l'accord de
partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats
membres, d'une part, et la République du Kazakhstan, d'autre part, fait à
Bruxelles le 23 janvier 1995 (ensemble trois annexes, un protocole et un acte
final), et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD AVEC LA FÉDÉRATION DE RUSSIE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 140.
« Article unique
. _ Est autorisée la ratification de l'accord de
partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats
membres, d'une part, et la Fédération de Russie, d'autre part, signé à Corfou
le 24 juin 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD AVEC L'UKRAINE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 141.
« Article unique.
_ Est autorisée la ratification de l'accord de
partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats
membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part, fait à Luxembourg le 14 juin
1994, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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