PLANS D'ÉPARGNE RETRAITE
Adoption des conclusions modifiées
d'une commission mixte paritaire
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 206,
1996-1997) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur
les dispositions restant en discussion de la proposition de loi créant les
plans d'épargne retraite.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous arrivons au terme de
ce long processus. Ce fut d'abord un long processus intellectuel, puisque la
discussion sur l'insertion dans notre système de protection contre le risque
vieillesse d'éléments de capitalisation a fait l'objet d'un débat très
approfondi, qui a duré de longues années.
En outre, monsieur le ministre, je fais allusion au processus parlementaire
qui avait commencé ici, au Sénat, en 1993, avant de se poursuivre à l'Assemblée
nationale. Sur la base de la proposition finalement établie par M. Jean-Pierre
Thomas et plusieurs de ses collègues, ce processus a débouché sur les lectures
auxquelles nous nous sommes livrés dans le strict respect du bicamérisme.
Je crois que l'on peut dire que ce texte sur l'épargne retraite reflète tout à
la fois une bonne coopération entre le pouvoir législatif et le pouvoir
exécutif, chacun exerçant ses compétences, monsieur le ministre, et un bon
fonctionnement de notre système bicaméral.
Comme vous le savez, la commission mixte paritaire est parvenue à un accord
auquel nous avons travaillé de manière très assidue et qui doit beaucoup aux
talents de négociateur du président Christian Poncelet.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation.
Merci, monsieur le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je vais vous tracer les grandes lignes de cet accord.
Je ne sais pas si je dois le faire, mais je m'y autorise : je rappellerai que
nos différences d'appréciation avec l'Assemblée nationale portaient, pour
l'essentiel, sur cinq points, que je vais très rapidement balayer. Je voudrais
d'emblée exprimer une satisfaction : en ce qui concerne quatre points et demi,
ce sont les positions du Sénat qui ont été adoptées par la commission mixte
paritaire.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Me permettez-vous de vous
interrompre, monsieur le rapporteur ?
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je vous en prie.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission, avec l'autorisation de M. le
rapporteur.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Vous avez bien voulu faire état
de mes talents de négociateur, j'y suis sensible et je vous remercie de ce
compliment. Cela étant, je voudrais souligner la solidarité des membres
sénateurs de la commission mixte paritaire lors de cette discussion.
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Restaient en discussion cinq points essentiels. Sur quatre et
demi d'entre eux, disais-je, nous avons pu convaincre nos collègues de la
commission mixte paritaire, du moins une majorité d'entre eux, de bien vouloir
conforter les positions de la Haute Assemblée.
Quels sont ces points ?
Le premier, à l'article 23, c'est la question des ratios prudentiels, en
d'autres termes la question de la répartition sécuritaire, prudente des actifs
gérés dans les futurs fonds de pension. Cette question, apparemment technique,
est très substantielle, car c'est celle des objectifs.
Quels sont-ils ? Nous l'avons toujours dit ici, il en est, selon nous, un seul
qui soit légitime : servir des suppléments de rente. S'il existe, grâce aux
mécanismes que nous mettons en place, des effets économiques positifs ou
vertueux, on ne pourra que s'en réjouir. Toutefois, ne confondons pas les
effets et l'objectif. Cela vaut tout particulièrement pour la question des
placements en actions. C'est bien parce que l'observation des marchés montre
que le placement en actions est sur le long terme le placement le plus à même
de garantir le pouvoir d'achat de l'épargne qu'il convient sans doute - mais ce
sera au gérant de prendre cette décision - de privilégier ce type de placement.
Ce n'est pas parce que l'on veut réaliser un maximum de placements en actions
que l'on crée les fonds d'épargne retraite. C'est en vertu de cet ordre des
choses, de cet ordre des priorités, que le Sénat a attaché beaucoup
d'importance à la disposition qu'il a votée concernant les ratios prudentiels.
Sur ce point, la proposition de la commission mixte paritaire est totalement en
phase avec la thèse que nous avions défendue ici même.
Le deuxième point concerne les règles déontologiques, à savoir la protection
des investisseurs. C'est sur l'initiative du Sénat que sera inscrite dans la
loi, si les conclusions de la commission mixte paritaire sont adoptées, un
précepte simple faisant interdiction aux gérants d'un fonds d'épargne retraite
de faire passer avant les intérêts de leurs souscripteurs tous autres intérêts,
à commencer par ceux de leurs actionnaires.
J'ajoute que nous tenons beaucoup à ce que cette « muraille de Chine » soit un
élément novateur, important, structurel pour l'organisation de nos marchés
financiers. De plus, nous souhaitons que de telles dispositions soient
assorties de sanctions civiles, à savoir la mise en jeu de la responsabilité
civile des gérants qui ne déféreraient pas à cette règle. En effet, dans ce
domaine - il s'agit d'un point de vue constant que notre commission aura à
défendre en bien d'autres occasions - la sanction civile est certainement
beaucoup plus efficace que la sanction pénale.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Sans aucun doute !
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Le troisième point concerne les conditions d'adhésion et de
souscription. A cet égard, la commission mixte paritaire a bien voulu adopter
une rédaction qui tient compte des préoccupations des uns et des autres.
S'agissant, tout d'abord, des conditions de souscription, a été retenu le
principe de subordonner la possibilité pour un employeur de souscrire un fonds
de pension par décision unilatérale à l'échec de négociations collectives.
C'est bien l'idée que l'Assemblée nationale voulait faire prévaloir. Le Sénat,
quant à lui, a souhaité que cet ordre de priorité s'inscrive dans un calendrier
raisonnable. Nous avons donc prévu un délai de six mois à compter du début de
la négociation, délai pendant lequel on peut s'entendre et trouver une solution
par la négociation collective. Ensuite, la décision unilatérale sera, le cas
échéant, possible. Bien entendu, si la négociation ne peut pas s'ouvrir faute
de représentants du personnel, cette disposition n'a pas lieu d'être.
S'agissant, ensuite, des conditions d'adhésion, la suggestion du Sénat devant
permettre à un salarié d'une entreprise n'ayant pas pu ou pas voulu mettre en
place un fonds de pension de se rallier en quelque sorte à un autre plan
existant a été retenue. Cette faculté sera offerte à tous les salariés dans le
délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi.
Le quatrième point sur lequel la commission mixte paritaire a suivi le Sénat,
c'est la possibilité d'un transfert individuel des droits tous les dix ans ou
au moins la possibilité de transfert susceptible d'être exercée deux fois dans
le cours de l'existence du fonds d'épargne retraite. Il s'agit d'établir une
salutaire concurrence entre fonds de pension et d'éviter que quiconque ne se
sente piégé dans un système susceptible de ne pas répondre à toutes les
exigences que les épargnants peuvent légitimement attendre.
En ce qui concerne le cinquième point, qui est complexe, le Sénat n'a pas été
totalement entendu. Il s'agit, d'une part, de l'obligation de délégation de la
gestion à un prestataire de services d'investissement et, d'autre part, de
l'interdiction des contrats à prestations définies. Je regroupe ces deux sujets
dans un même ensemble bien qu'ils reflètent chacun un débat particulier.
Le Sénat était favorable à l'obligation de la délégation de la gestion.
L'Assemblée nationale souhaitait en rester à un dispositif facultatif. C'est ce
dernier qui, en définitive, a été retenu.
La position du Sénat, qui avait fait l'objet d'un long débat et de plusieurs
votes, était motivée par deux aspects.
Le premier, c'est la prudence et la cohérence du système de contrôle des
intervenants de la Place. Nous avions, à cet égard, la volonté d'assurer la
présence de la COB, la Commission des opérations de bourse, dans le contrôle
des fonds d'épargne retraite. Nous avions aussi un objectif d'organisation de
l'industrie financière, visant à permettre l'éclosion d'initiatives nouvelles
dans les métiers de la gestion.
S'agissant du premier objectif, le Sénat a, me semble-t-il, parcouru une bonne
partie de la distance qu'il s'était assignée. En effet, non seulement deux
membres du collège de la COB seront présents dans la commission
ad hoc
instituée pour assurer le contrôle des fonds d'épargne retraite - il leur
appartiendra, s'ils veulent faire prévaloir leurs thèses, d'être
particulièrement attentifs au sujet et d'être concernés par les affaires de
cette commission, et nul doute qu'ils y prendront toute leur place - mais, en
outre, et ce point n'a sans doute pas été suffisamment souligné, aux termes du
texte de la commission mixte paritaire, la COB va être en mesure d'exercer un
contrôle direct sur les dirigeants des fonds d'épargne retraite en ce qui
concerne l'obligation de vote.
C'est un point que je n'ai pas évoqué tout à l'heure, mais qui constitue, à
mon sens, une avancée intellectuelle importante : c'est un élément structurel
en matière de progrès du gouvernement d'entreprise dans ce pays. Nous avons
ainsi obtenu que les dirigeants des fonds d'épargne retraite soient tenus, de
par la loi, d'exercer les droits de vote attachés aux actions qu'ils auront
souscrites pour le compte de leurs ayants droit, actions qui prendront place
dans les portefeuilles qu'ils auront ainsi constitués.
Je ne reviendrai pas sur les objectifs auxquels répond cette disposition. Je
rappellerai simplement qu'elle se réfère à des pratiques internationales très
largement répandues et qu'elle représente un réel progrès en matière de
transparence et de défense des droits des épargnants, et, en même temps, pour
l'animation des marchés financiers.
Corrélativement, nous avons prévu - et la commission mixte paritaire nous a
suivis - que la commission des opérations de bourse contrôlerait précisément
les conditions dans lesquelles cette obligation de vote serait mise en
oeuvre.
Quant à l'aspect professionnel concernant l'industrie financière, nous y
reviendrons sans doute de manière plus générale à l'occasion de l'examen du
projet de loi sur la gestion collective que, d'après les assurances que vous
avez données à plusieurs reprises dans les deux assemblées, monsieur le
ministre, vous nous soumettrez dans les mois qui viennent.
Enfin, la commission mixte paritaire s'est accordée pour interdire les
contrats à prestation définie en fonction du salaire, car les dangers de tels
contrats sont manifestes. Nous avons ainsi adopté une position qui tient compte
des préoccupations exprimées dans les deux assemblées, et je crois que le texte
est, à cet égard, satisfaisant.
A titre de conclusion, monsieur le ministre, permettez-moi quelques brèves
considérations personnelles.
Au nombre des satisfactions, je soulignerai, bien sûr, le bon fonctionnement
de l'initiative parlementaire. La réforme structurelle que nous mettons
aujourd'hui en place répond à l'attente de l'opinion publique, de larges
couches de salariés dans ce pays. Nous les avons entendus ! Un certain nombre
de sondages montrent d'ailleurs que ce texte est bien accueilli par les
salariés des entreprises, dans toute leur diversité.
De ce point de vue, je crois que la majorité a su faire la preuve de sa
capacité à engager une réforme structurelle malgré les embûches qui ont été
placées sous ses pas. Aussi, monsieur le ministre, il nous faut rendre hommage
à la ténacité de tous les acteurs qui ont contribué à l'élaboration de ce
texte, rendre hommage à nos collègues députés, notamment à M. Jean-Pierre
Thomas et à ses amis, et, bien entendu, à vous-même, monsieur le ministre,
ainsi qu'à M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, sans oublier vos
collaborateurs car, tout ce travail, nous l'avons en grande partie accompli
ensemble.
Je terminerai toutefois par un regret, une inquiétude peut-être : je pense que
nous aurons manqué une bonne occasion, avec ce texte, d'introduire la fiducie
en droit français ; je le regrette, et j'espère que le débat pourra être ouvert
à nouveau en d'autres occasions, car se borner à la modalité juridique du
contrat d'assurance pour gérer de tels engagements ne me semble pas, je
persiste à le dire, parfaitement satisfaisant.
Le contrat fiduciaire, en d'autres termes le trust, est sans doute une
modalité qui apporterait plus de garanties aux épargnants et aux futurs
retraités, mais je pense que ce point, qui déborde très largement l'épargne
retraite, pourra être repris à l'occasion d'autres débats.
Enfin, j'avais exprimé au cours de la discussion une inquiétude concernant la
physionomie des futurs fonds d'épargne retraite, leur finalité économique, leur
mode de fonctionnement. Je considérais qu'il était dommage que certains
initiateurs de ces fonds puissent être entraînés, par la force des structures
et surtout par la force des habitudes, à en faire une sorte d'assurance-vie à
trente ou quarante ans. Je crois, monsieur le ministre, que, sur ce sujet, nous
partageons la même crainte et la même prévention contre ce type de formule.
Certes, les assureurs sont soucieux de promouvoir des produits qu'ils
maîtrisent déjà, et il est toujours difficile d'innover, de se projeter dans un
contexte intellectuel différent.
Par ailleurs, face à des offres comprenant, d'une part, des produits à capital
garanti, voire à taux garanti, et, d'autre part, des produits plus dynamiques
mais qui supposent de prendre une part supplémentaire de risques, il n'est pas
évident que nos concitoyens choisissent toujours la seconde formule. Il est
même probable qu'ils choisiront la première.
Sur le plan commercial, la voie de la facilité demeurera sans doute celle des
produits classiques assurantiels placés largement en valeurs à revenus fixes,
de nature obligataire, notamment en valeurs émises par l'Etat. Mais les choses
évolueront certainement, du fait, en particulier, de la concurrence
européenne.
A la vérité, le texte que nous figeons aujourd'hui sera, malgré tout, évolutif
dans la pratique, en fonction de la réalité de la concurrence. Je crois très
sincèrement, monsieur le ministre, que le salut ou, en tout cas, le progrès -
soyons mesurés ! - nous viendra de l'Union européenne et de la concurrence
libre entre les prestataires de services en Europe.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Très bien !
M. Philippe Marini,
rapporteur.
C'est à partir de là, en effet, que les positions
commerciales seront prises et que la diversité des offres pourra totalement
s'exprimer.
Monsieur le ministre, le texte que nous nous apprêtons à adopter, après
quelques retouches formelles, ouvre un champ nouveau à la liberté. Il répond à
une réelle attente sociale et, à présent, il ne demande qu'à vivre.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean Arthuis,
ministre de l'économie et des finances.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, je me réjouis de l'aboutissement de ce long processus
d'élaboration d'un texte qui constituera une réforme fondamentale.
L'introduction dans notre droit des plans d'épargne retraite est un facteur
déterminant qui apporte une sécurité supplémentaire à ceux de nos compatriotes
qui souhaitent se doter d'une retraite fondée sur la capitalisation et non plus
seulement sur la répartition.
Je tiens, une nouvelle fois, à souligner que cette épargne retraite ne vient
nullement concurrencer ou altérer la retraite par répartition. Si nous voulons,
dans dix ou vingt ans, et au-delà, gager la pérennité de la retraite par
répartition, il est impératif de créer des emplois. A cette fin, ayons la
sagesse de rassembler, de mobiliser et d'orienter une épargne vers l'économie
productive. C'est en cela que cette réforme est fondamentale.
Je voudrais souligner le travail accompli par le Parlement, puisque c'est sur
la base d'une proposition de loi que vous avez réfléchi, apporté votre
contribution et vos enrichissements. L'Assemblée nationale a ouvert le débat à
partir d'un texte préparé par M. Jean-Pierre Thomas, mais, à la vérité, cette
discussion aurait pu commencer au Sénat...
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Elle avait déjà commencé,
monsieur le ministre, vous en savez quelque chose !
M. Jean Arthuis,
ministre de l'économie et des finances.
... puisque M. Marini, alors
membre de la commission des affaires sociales, avait conçu un dispositif
semblable.
C'est donc, me semble-t-il, la grande convergence de vue entre sénateurs et
députés qui a permis d'aboutir de façon aussi constructive.
Il a fallu deux lectures devant chacune des deux assemblées avant de réunir la
commission mixte paritaire, dont je veux naturellement saluer les conclusions.
Cette réussite doit beaucoup à l'autorité et au talent de négociateur du
président de la commission des finances, M. Christian Poncelet, ainsi qu'au
talent et à la qualité de votre rapporteur, M. Philippe Marini, qui s'est
beaucoup impliqué dans la préparation de ce texte.
J'ai naturellement pris connaissance avec beaucoup d'intérêt des ultimes
aménagements issus de la commission mixte paritaire et je dois vous avouer,
monsieur le rapporteur, que je me suis demandé si le deuxième alinéa de
l'article 8, qui prévoit un transfert individuel des droits tous les dix ans,
est parfaitement en cohérence avec ce souci du placement à long terme. Mais,
comme vous l'avez dit, ce texte est aujourd'hui figé dans l'étape qui résulte
des délibérations de la commission mixte paritaire. Il faudra le faire vivre,
l'adapter et lui permettre d'évoluer.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
A chaque jour suffit sa peine
!
M. Jean Arthuis,
ministre de l'économie et des finances.
N'oublions pas, par ailleurs, ce
grand souffle de la concurrence salvatrice qui résultera de l'euro dès le 1er
janvier 1999, et ce souci d'aboutir à l'échéance prévue est un encouragement à
persévérer dans la voie de l'assainissement des finances publiques. De ce point
de vue, l'année 1997 ne sera pas décevante.
Vraiment, je veux vous exprimer toute la gratitude du Gouvernement. Nous avons
bien travaillé et c'est dans un esprit de concertation étroite, de grande
compréhension, que les deux assemblées ont mis en commun leur conviction et
leurs propositions, chacun ayant le même souci de mettre à la disposition de
nos compatriotes le meilleur texte possible.
Le Gouvernement, pour sa part, a été sensible à vos propos, monsieur le
rapporteur, et a tenu à tout mettre en oeuvre pour faciliter la bonne fin de
cette discussion.
C'est de cette confiante relation entre le Parlement et le Gouvernement que
sont issus les textes fondamentaux et je me réjouis de cette démarche originale
que nous avons mise en oeuvre et qui va aujourd'hui nous permettre de
conclure.
Le Gouvernement salue la contribution éminente du Sénat. Je remercie MM.
Poncelet et Marini, les membres de la commission des finances et de la
commission des affaires sociales, mais également le Sénat tout entier ainsi que
vos collaborateurs, monsieur le rapporteur, monsieur le président.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Je vous remercie, monsieur le
ministre.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Monsieur le ministre, la
commission des finances est sensible aux compliments que vous venez de lui
adresser.
Mais si nous aboutissons aujourd'hui à un projet cohérent, qui, je l'espère,
connaîtra un développement important sous le contrôle de M. le rapporteur, qui
proposera, dans l'avenir, les modifications nécessaires, c'est aussi grâce à la
coopération qui s'est instaurée avec vous, monsieur le ministre.
En effet, en la circonstance, vous vous êtes montré extrêmement réceptif aux
propositions du Sénat et attentif aux modifications qu'il souhaitait apporter.
C'est cette coopération qui, aujourd'hui, même si l'enfantement a été long et
l'accouchement difficile, nous permet de dire que l'enfant est beau.
(Sourires.)
Cela étant dit, monsieur le président, puisque le Gouvernement a déposé trois
amendements, je sollicite une brève suspension de séance afin que la commission
puisse se réunir pour les examiner.
M. le président.
Le Sénat va, bien entendu, accéder à la demande de la commission.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix heures, est reprise à dix-heures dix.)