SÉANCE DU 23 OCTOBRE 1997

M. le président. Par amendement n° 1, M. Fauchon, au nom de la commission, propose d'insérer, après le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L.O. 227-1 du code électoral, un alinéa ainsi rédigé :
« Ainsi qu'il est prévu à l'article 88-3 de la Constitution, ce droit leur est ouvert sous réserve que l'Etat dont ils sont ressortissants accorde un droit équivalent aux Français qui y résident, dans les conditions prévues par le traité sur l'Union européenne et selon sa législation nationale propre. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il s'agit ici de la réciprocité. Je m'en suis expliqué voilà quelques instants ; je n'y reviens donc pas.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je crois devoir rappeler à M. Fauchon et, à travers lui, à la Haute Assemblée que la Cour de justice des Communautés européennes a souligné, à plusieurs occasions, qu'un Etat membre ne saurait exciper du principe de réciprocité et alléguer une méconnaissance éventuelle du traité par un autre Etat membre pour justifier l'inexécution, même temporaire, des obligations qui lui incombent.
J'ai bien entendu M. Fauchon évoquer le cas des ressortissants belges ou grecs, mais je l'invite non pas à faire de mauvaises manières à ces peuples amis, mais plutôt à considérer qu'en droit communautaire la réciprocité est acquise dès lors que le traité sur l'Union européenne a été ratifié par tous les Etats membres de l'Union européenne.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement n° 1.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Guy Allouche. Je demande la parole contre cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur cette notion de réciprocité, deux interprétations s'opposent. Les termes du débat sont connus. Ils ont été rappelés tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.
Juridiquement, la condition de réciprocité est acquise dès lors que le traité se trouve ratifié par tous les Etats intéressés. Le fait que la directive de mise en oeuvre du traité ne soit pas transposée dans l'un des pays signataires ne constitue pas une condition suffisante pour rendre la condition de réciprocité inopposable. Cette appréciation est fondée sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, qui s'est prononcée clairement à plusieurs reprises sur cette question, comme vient de le rappeler M. le ministre.
Ce rappel du principe de réciprocité voulu par le Sénat est donc inutile, car la France ne pourra opposer ni une interdiction de son inscription sur une liste électorale ni l'interdiction de se présenter aux fonctions de conseiller municipal au ressortissant européen originaire d'un pays qui n'a pas encore transposé la directive.
Ce rappel est également superflu, car il ne représente que la reprise d'une condition déjà exigée par l'article 88-3 de la Constitution, et le fait que le législateur se trouve aujourd'hui devant une procédure de transposition ne change rien à la règle.
A cette série d'arguments simples et précis, la position du Sénat est difficile à saisir.
Par la voie de son rapporteur, la Haute Assemblée refuse d'examiner « les subtilités juridiques sur la notion de réciprocité en droit international, en droit communautaire ou en droit constitutionnel » mais, dans le même temps, elle fait état de son interprétation qui est la sienne et selon laquelle la condition de réciprocité vaut non seulement pour l'application du traité lui-même, mais également pour la directive d'application.
Surtout, par la voix du rapporteur de la commission des lois, le Sénat nous renvoie au « bon sens ». Mais, face au sens commun, il y a le droit, il y a la loi. L'introduction dans la loi organique de la clause de réciprocité contrarie le principe de primauté du droit communautaire.
Ainsi que le rappelait M. Fauchon en première lecture, la question de la condition de réciprocité est « formelle ». Il ne paraît pas nécessaire que la Haute Assemblée fasse de cette question un point de fixation, d'une part, parce qu'elle ne repose pas sur un fondement juridique solide et, d'autre part, parce qu'elle n'offre aucun effet pratique.
M. Jacques Habert. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert. La position des sénateurs représentant les Français établis hors de France est exactement inverse. Nous pensons, en effet, que le principe de réciprocité est essentiel dans nos rapports avec toutes les nations.
Actuellement, un million et demi de nos compatriotes vivent à l'étranger. Si on les traite mal dans les pays où ils résident, ou si on ne leur accorde pas les droits auxquels ils devraient normalement accéder, nous avons parfaitement le droit - et même, dirai-je, le devoir - de faire la même chose chez nous.
Ce serait d'ailleurs une façon de faire pression sur les Etats concernés pour qu'ils rectifient leur législation de telle sorte que ces exceptions n'existent plus.
Ce que nous voulons, c'est non seulement que les Européens puissent participer en France aux élections municipales lorsqu'ils sont établis chez nous, mais surtout que tous les Français qui se trouvent à l'étranger, notamment dans les pays de l'Union européenne, puissent exercer le même droit de vote.
Si on leur dénie ce droit, je pense que nous pouvons prendre une mesure non pas de rétorsion, mais d'avertissement - qui d'ailleurs ne sera que temporaire, je le sens bien - signifiant que nous nous empresserons d'appliquer la loi européenne dès que le pays étranger aura accordé ce droit de vote aux Français qui s'y trouvent.
Il s'agit d'un principe de réciprocité auquel tous nos compatriotes expatriés sont à la fois sensibles et attentifs.
Dans ces conditions, nous remercions la commission des lois et son rapporteur, M. Fauchon, de la position qu'ils ont prise. Nous devons persister dans notre fermeté, avec l'espoir que cette question pourra très vite être résolue.
Nous voterons donc l'amendement n° 1.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je voudrais répondre à M. Allouche.
Le bon sens ne suffit pas, avez-vous dit, mon cher collègue. Je ne suis pas tellement surpris de cette réflexion de votre part. Je crois, au contraire, que le bon sens est très important, et nous sommes nombreux à le penser. Je sais qu'il a moins bonne réputation pour vous, et entre vous.
En effet, à l'égard d'un texte pour lequel la réponse juridique n'est pas du tout évidente, contrairement à ce que vous semblez vouloir dire, puisque la transposition dans notre Constitution de l'article 88-3 commence par affirmer l'exigence de réciprocité, le bon sens conserve toute sa valeur.
Là où vous me surprenez davantage, cher ami, c'est lorsque vous affirmez que cela n'aura aucun effet dans la pratique. Cela a été votre dernier mot. Au contraire, cela changera beaucoup, surtout dans le cas de la Belgique. Pour la Grèce, le changement sera moindre, car il n'y a pas encore beaucoup de Grecs qui résident en France ou de Français qui résident en Grèce. Mais, entre la Belgique et la France, les cas peuvent être très nombreux, et la question risque donc de se poser souvent.
En tout cas, ne nous dites pas que l'exigence de réciprocité, que nous maintenons, n'a pas de raison d'être pratique. Au contraire, elle en a une qui est évidente.
M. Jacques Habert. Tout à fait !
M. Guy Allouche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le rapporteur, je n'ai pas mis en cause le bon sens, qui doit au contraire prévaloir en la circonstance !
Vous le savez très bien - je réponds également à M. Habert, qui semble confondre ce qui se passe au niveau de l'Union européenne entre les pays qui ont ratifié le traité et ce qui se passe avec les autres pays étrangers - telle est l'interprétation que donne la haute juridiction européenne. Si, demain, un citoyen européen veut s'inscrire sur une liste française, personne ne pourra l'en empêcher. Si, d'aventure, l'administration française s'y opposait, elle serait condamnée par la Cour de justice européenne. Alors, pourquoi une telle exigence, d'autant que, d'ici à l'application de cette directive - dans un an ou un an et demi - d'ici aux prochaines élections municipales, les autres pays européens auront procédé à la ratification ? La question ne se posera donc plus.
M. Jacques Habert. C'est une question de principe !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L.O. 227-1 du code électoral.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L.O. 227-3 DU CODE ÉLECTORAL