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SÉANCE DU 23 OCTOBRE 1997




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UTILISATION À TEMPS PARTIEL
DE BIENS IMMOBILIERS

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 208, 1997-1998) portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 1994 concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers. [Rapport n° 322 (1996-1997).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de présenter au nom du Gouvernement tend à transposer dans notre droit positif une directive du 26 octobre 1994 dont le but est de protéger le consommateur qui acquiert d'un professionnel la jouissance à temps partagé d'un bien immobilier. Le Gouvernement vous propose d'en transposer les dispositions dans le code de la consommation.
Nous sommes ici dans le domaine, connu sous sa dénomination d'origine, de la « multipropriété ».
L'idée de donner à plusieurs personnes le droit d'occuper successivement un immeuble pendant une période limitée de l'année est née en France, dans les années soixante, pour favoriser le développement de l'immobilier de loisir, comme il est rappelé dans le rapport de M. Balarello.
La dénomination de « multipropriété », qui a le mérite de la simplicité, a subsisté en pratique alors qu'elle est devenue juridiquement incorrecte lorsqu'elle est appliquée à l'ensemble des contrats conclus.
En 1986, le législateur a réglementé la société d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé, qui a pour effet de faire découler le droit de jouissance non d'un droit de propriété mais d'un droit personnel d'associé.
Cependant, cette structure sociétaire n'étant pas la seule possible, d'autres formes juridiques se sont développées qui font appel à différentes branches du droit : droit des biens, droit des obligations ou droit des sociétés et associations.
Les montages se sont diversifiés et la nature de ce droit, comme celle du contrat dont il découle, varient : usufruit, bail, société d'attribution en jouissance, adhésion à un club, par exemple.
La question de la jouissance d'immeuble à temps partagé ne revient pas devant vous aujourd'hui pour que vous en examiniez à nouveau le support juridique, mais pour que vous portiez remède aux conséquences de la mise en oeuvre, par certains professionnels, de méthodes contestables de commercialisation qui ont pour effet de compromettre la liberté du consentement des personnes démarchées.
A cet égard, la méthode la plus couramment dénoncée consiste à offrir, dans des circonstances banales de la vie quotidienne, sur la voie publique ou dans une boutique, voire à domicile, un agréable séjour gratuit, dans un pays de préférence ensoleillé, au cours duquel les personnes ainsi approchées sont soumises à de trop efficaces méthodes de persuasion, faites de séduction et de contrainte mêlées, qui les conduisent à prendre un engagement irrévocable qu'elles regrettent dès leur retour à la réalité.
Si le piège s'ouvre en France, il se referme souvent à l'étranger, et c'est pourquoi le remède devait relever d'une initiative communautaire.
Longuement préparée et négociée - les travaux ont en effet débuté en 1991 - la directive que le projet de loi soumis à votre examen a pour objet de transposer se fonde sur l'article 100 A du traité.
Elle vise, en l'état actuel de la disparité des législations nationales en ce domaine et dans le respect du principe de subsidiarité, à créer un socle minimal de règles communes pour assurer le bon fonctionnement du marché et, par ce biais, la protection du consommateur.
Elle régit les relations entre un professionnel et un consommateur, définies de façon suffisamment large pour englober toutes les techniques juridiques utilisées.
Son objet est de protéger le consommateur en lui assurant l'information et le délai de réflexion nécessaires à l'expression d'un consentement éclairé, tout en laissant aux Etats membres la possibilité de prévoir des règles de protection plus contraignantes.
En outre, elle contient une disposition de droit international privé en vue d'assurer son application dès lors que le bien est situé sur le territoire d'un Etat membre.
Le projet de loi n'a pas pour objet de réglementer le contrat de base, car il n'est pas question d'entraver le développement économique de ce secteur. Il a pour ambition d'assurer la liberté du consentement du consommateur dans le respect de notre tradition juridique du droit des obligations et, plus particulièrement, du droit de la consommation.
La France est en effet dotée d'un ensemble de règles protectrices du consommateur lorsque ce dernier est confronté à un professionnel dans un rapport économiquement déséquilibré. Ce droit a acquis au fil du temps une cohérence dont la codification est un signe et un facteur de renforcement.
La transposition de la directive s'en est trouvée facilitée.
Le projet de loi reprend, pour le processus de formation du contrat, les exigences de la directive en s'inspirant de la réglementation d'autres contrats de consommation, prêt ou démarchage.
Le professionnel doit mettre le consommateur en possession d'une offre écrite contenant une information complète. Cette offre doit être maintenue pendant un délai de sept jours. Le consommateur peut librement se rétracter pendant dix jours après avoir donné son acceptation. Ce n'est qu'au terme de ce délai que le contrat est, le cas échéant, définitivement formé. Auparavant, le professionnel ne peut recevoir aucune avance.
L'échange des consentements répond à un formalisme justifié par le souci d'assurer le respect de ces délais, cruciaux au regard de la finalité du texte, qui est d'assurer au consommateur le temps nécessaire à une saine réflexion avant d'accepter de se lier.
Les règles édictées sont sanctionnées, comme cela est habituel en matière de consommation, sur le terrain civil, par la nullité du contrat et, sur le terrain répressif, par des peines d'amende.
La commission des lois du Sénat a souhaité dissocier les infractions pour prendre en compte la différence de gravité des manquements. Le Gouvernement est favorable à cette proposition.
En ce qui concerne la langue du contrat, le projet de loi impose, en plus de la langue choisie par le consommateur, ce qui est conforme à la directive et primordial compte tenu de l'objectif recherché, que l'offre soit rédigée en français dès lors que le consommateur réside sur notre territoire ou que le bien y est situé.
Avec le souci constant de protéger le consommateur, le projet du Gouvernement apporte deux compléments importants à la directive : l'un concerne le droit international privé, l'autre les intermédiaires.
Le premier, particulièrement opportun compte tenu du caractère transfrontalier des litiges en la matière, prolonge, dans le même esprit, la directive. Celle-ci s'impose aux Etats lorsque le bien est situé sur le territoire d'un Etat membre. Le projet transpose cette exigence, mais va plus loin.
Dans le respect des conventions internationales, il permet dans certaines conditions l'application de la directive en faveur des résidents communautaires même lorsque le bien est situé en dehors de l'Union européenne et limite les clauses attributives de compétence.
Le second complément vise à généraliser l'application de la réglementation des activités des intermédiaires de l'immobilier.
La commission propose d'autoriser les agents de voyages titulaires d'une licence à intervenir dans ce domaine, sous couvert de leur réglementation, mais en les soumettant pour cette activité à des règles adaptées s'agissant de la garantie, de la responsabilité civile professionnelle et du mandat, qui devront être complétées par décret en Conseil d'Etat.
L'expérience de ces professionnels, dont l'activité consiste essentiellement dans la vente de séjours, diffère sensiblement de celle des mandataires de l'immobilier. Le Gouvernement est toutefois prêt à soutenir cette proposition dans la mesure où elle permet d'ouvrir l'activité aux agents de voyages tout en assurant aux consommateurs une protection égale et aux professionnels des obligations similaires respectant le jeu de la libre concurrence.
Je tiens à remercier la commission - spécialement son rapporteur - de l'attention qu'elle a portée à ce texte et des améliorations qu'elle a proposées, améliorations auxquelles le Gouvernement se rallie volontiers. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. José Balarello, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le présent projet de loi porte transposition en droit français de la directive européenne du 26 octobre 1994 qui a pour objet d'unifier dans les législations européennes, comme vient de l'indiquer Mme le garde des sceaux, un certain nombre de dispositions destinées à protéger les acquéreurs - que nous appellerons d'ailleurs, dans notre texte, les consommateurs - lors de l'acquisition de droits de jouissance à temps partagé de biens immobiliers.
Il s'agit, mes chers collègues, pour le Parlement européen et pour le Conseil des ministres de la Communauté, de réduire les disparités entre législations nationales et de créer un socle minimal de règles communes pour assurer une meilleure protection des consommateurs.
Nous appelons l'attention du Sénat sur le fait que le présent projet de loi intègre ces nouvelles dispositions dans le code de la consommation et non dans le code civil. Anciennement désigné sous les termes de multipropriétés ou de propriétés spatio-temporelles, ce type de transaction est actuellement plus connu sous le nom de jouissance à temps partagé de biens immobiliers, en anglais time share ou time sharing.
Cette formule touristique est une invention française, utilisée en 1967 par la Société des grands travaux de Marseille dans la station de Superdévoluy, dans les Hautes-Alpes.
En 1970, le concept s'est exporté aux Etats-Unis, où ont été créées en 1974 et 1976 deux bourses d'échange de séjours, RCI et Interval international.
Dans les années quatre-vingt, ce produit s'est développé en Europe et surtout en Espagne, en particulier dans les îles Canaries et aux Baléares. La France, qui est pourtant la première destination mondiale avec plus de 65 millions de touristes en 1996, ne compte que 2,6 % des résidences européennes et se situe ainsi loin derrière l'Espagne, qui en totalise 53,7 %, ou même l'Allemagne 3,2 % et l'Italie 6,9 %.
Au niveau mondial, cette activité connaît un fort dynamisme, sa progression ayant été de 24 % par an entre 1980 et 1994.
Le retard enregistré par la France a des causes multiples : attachement traditionnel à la pierre, donc à la propriété, ou scandales retentissants ayant provoqué la spoliation des titulaires de droit de jouissance non protégés par un droit réel immobilier.
Ainsi, dans ma petite commune de Tende, madame le garde des sceaux, pas moins de 150 multipropriétaires ont été spoliés. A l'heure actuelle, ils sont sous le coup d'une vente aux enchères engagée par le fisc car la société devait des impôts ; ils n'ont aucun droit réel, à leur grande surprise, évidemment.
La directive européenne du 26 octobre 1994 vise à réduire les distorsions de concurrence en imposant aux Etats membres de la Communauté des règles communes protégeant le consommateur.
Afin de bien appréhender l'objet de la directive, la commission des lois a examiné successivement : la multiplication des schémas juridiques fondant le droit de jouissance périodique tant en France qu'à l'étranger ; la protection du consommateur telle qu'elle a été organisée dans les pays européens à la suite des abus constatés ; enfin, la directive, sa transposition en droit interne et les propositions du rapporteur.
Mes chers collègues, nous passerons brièvement sur les schémas juridiques qui ont vu le jour tant en France qu'à l'étranger.
A l'origine, dans notre pays, ce fut une adaptation du statut de la copropriété.
Ce cadre juridique s'étant révélé inadapté aux besoins de protection des associés, la loi du 6 janvier 1986, relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé - expression un jeu barbare, d'ailleurs - fut votée. Ce texte contenait un ensemble de dispositions protectrices des associés, notamment des garanties financières, la plus importante étant que les associés ne peuvent être recherchés pour les dettes sociales qu'à due concurrence de leur apport, ce qui est tout de même important.
D'autres montages ont vu le jour, tels les contrats d'hôtellerie, les baux à loyers en meublés et le trust d'origine anglo-saxonne.
A l'étranger, de nombreux mécanismes sont apparus : la nouvelle propriété, la prépropriété, l'écopropriété, ce dernier système prévoyant le transfert de l'usufruit pour certaines périodes suivi du transfert de la pleine propriété.
Un autre dispositif est le système à points ou club-hôtel, les points donnant droit à des semaines de séjours dans les différents hôtels ou résidences d'une même chaîne.
Enfin, la formule anglo-saxonne du trust ou club trustee, comporte un schéma triangulaire : le promoteur qui construit l'immeuble, la société trustee à laquelle est transférée la propriété de l'immeuble et qui le gère, les bénéficiaires membres du club. La dépossession du promoteur en faveur de la société trustee est destinée à garantir les détenteurs des droits d'occupation contre les risques d'aliénation ou de prise d'hypothèques grevant les biens.
Ne conviendrait-il pas d'introduire dans la législation française un dispositif permettant de réaliser une structure analogue à celle du club trustee ? J'ai indiqué, en commission, que j'étais partisan d'élaborer un texte en la matière, car il constituera, selon moi, la meilleure protection pour celui qu'on appelle le client, le copropriétaire, le multipropriétaire ou le consommateur.
Quoi qu'il en soit la grande variété des montages juridiques et le caractère de plus en plus transnational des opérations ont révélé un besoin de sécurisation et de protection du consommateur, notamment à la suite de la mise en liquidation judiciaire - je ne vous l'apprendrai pas, madame le garde des sceaux - d'importants intermédiaires tels que Lagon vert et Altitude Voyage. En 1996, par exemple, 298 plaintes ont été enregistrées à Paris dont 145 à l'encontre de la seule société Lagon vert.
Les griefs sont toujours les mêmes : ils tiennent aux méthodes agressives de vente, à la publicité mensongère, aux contrats rédigés en langues étrangères, incomplets quant à la description du bien, aux difficultés liées aux bourses d'échange ainsi qu'au montant élevé des charges annuelles qui ne sont bien évidemment pas annoncées au moment de la souscription du contrat.
Rappelons que, en France, la protection du consommateur est très complète et résulte de six textes que j'ai énumérés dans mon rapport écrit. Je ne les reprendrai donc pas ici.
En Europe, d'autres pays ont adopté une législation protectrice. Tel est le cas de l'Allemagne, depuis 1987, et de la Grande-Bretagne où le délai de rétractation ne peut être inférieur à quatorze jours.
Cependant, afin de réduire les disparités entre les législations nationales et de mettre fin à un certain nombre d'abus, notamment en ce qui concerne les ventes en Espagne, la Communauté européenne a élaboré une directive tendant à lutter contre les conséquences des méthodes de vente agressives au sens littéral du terme car les contrats sont parfois conclus lors de réceptions fortement arrosées.
Cette directive du 26 octobre 1994 relève du droit de la consommation et vise à protéger le consommateur en amont et lors de la conclusion du contrat dans les Etats membres de la Communauté.
Elle fixe un cadre contractuel englobant toutes les formes juridiques utilisées, l'objectif étant de protéger le consommateur en lui assurant au moment de l'offre une information détaillée et un délai de réflexion nécessaire à l'expression d'un consentement éclairé.
La directive prévoit qu'un document complémentaire doit être mis à disposition de toute personne qui le demande, celui-ci contenant des renseignements précis qui doivent être intégrés au contrat en cas d'acceptation de l'offre. Le droit à l'information est sanctionné par une faculté de résiliation dans un délai de trois mois et, si les informations font défaut dans le contrat, par un délai de rétractation de dix jours.
La directive régit également la langue du contrat et contient des dispositions de droit international privé, comme l'a indiqué Mme le garde des sceaux, pour assurer la protection du consommateur lorsque le bien concerné est situé sur le territoire d'un Etat membre.
Elle renvoie cependant aux Etats le soin de définir les sanctions ainsi que la nature juridique du droit donnant vocation à la jouissance du bien, conformément au principe de subsidiarité. Un délai de trente mois était accordé aux Etats membres pour procéder à la transposition ; celui-ci ayant expiré le 26 avril 1997, il est urgent de légiférer ; nous sommes en bonne voie.
Le projet de loi soumis à notre examen et adopté par la commission reprend globalement le texte de la directive dont la transposition est facilitée en droit français par la proximité des règles qu'elle instaure avec notre législation relative à la protection du consommateur, panel de textes que j'ai évoqués voilà quelques instants et qui sont énumérés dans mon rapport écrit.
Aussi les dispositions nouvelles s'inscrivent-elles dans le code de la consommation. Elles sont regroupées dans l'article 1er du projet de loi, qui comprend deux articles complémentaires, l'un étant un article de coordination et l'autre complétant la loi Hoguet du 2 janvier 1970. Le projet de loi transcrit fidèlement la directive du 26 octobre 1994 et ne s'en éloigne que sur quelques points.
C'est ainsi qu'il définit le contrat faisant l'objet de la réglementation comme celui qui est conclu à titre onéreux entre un professionnel et un consommateur pour conférer à ce dernier la jouissance d'un bien immobilier à usage d'habitation pour certaines périodes.
Il énumère la liste des mentions devant figurer dans l'offre, mentions destinées à assurer une information complète du consommateur, comme le prévoit la directive.
Il va au-delà des exigences résultant de celle-ci, en imposant que soient reproduites dans l'offre les dispositions relatives au délai de maintien de l'offre, aux modalités d'acceptation de l'offre, au délai de rétractation et à l'interdiction faite au professionnel de percevoir un quelconque versement avant l'expiration de ce dernier délai.
Se détachant de la directive, le texte prévoit la nécessité pour le consommateur de retourner au professionnel l'offre acceptée assortie de sa signature et des mentions de la date et du lieu, par voie de lettre recommandée avec accusé de réception, cette précaution tendant à prévenir les acceptations hâtives.
S'écartant toujours de la directive, ce qui est d'ailleurs juridiquement correct, le projet de loi ne retient pas le droit de résiliation ouvert par la directive au consommateur pendant un délai de trois mois sanctionnant les manquements à l'obligation d'information.
En effet, la résiliation du contrat, à l'initiative du consommateur, ne peut s'analyser au regard du droit français que comme une résolution puisqu'elle fait suite à l'inexécution par le professionnel de son obligation légale d'informer.
Le projet de loi a préféré à ce dispositif un mécanisme plus simple à mettre en oeuvre, plus en harmonie avec le droit français et assurant une meilleure protection du consommateur, mécanisme que nous avons détaillé dans le rapport écrit, notamment en ce qui concerne le délai de rétractation de l'offre du consommateur, qui est de dix jours, et l'interdiction de tout versement ou engagement de versement avant l'expiration de ce délai de rétractation. La renonciation emporte résiliation de plein droit du contrat de crédit qui a pu être conclu pour financer l'opération.
En application de la directive, le projet de loi prévoit que l'offre doit être rédigée en français lorsque le consommateur réside en France.
Cette obligation vaut également lorsque le bien est situé sur le territoire français, ce qui constitue un ajout par rapport à la directive.
Cependant, dans le respect de celle-ci, le projet de loi prévoit que l'offre peut également être rédigée, au choix du consommateur, dans la langue de l'Etat où il réside ou dont il est ressortissant.
Pour assurer l'application de l'ensemble de ces dispositions est prévu un double système de sanctions à la fois pénales, sous forme d'amendes, et civiles, à savoir la nullité du contrat.
Compte tenu du caractère souvent transnational des opérations considérées, le projet de loi limite la possibilité d'insérer dans le contrat des clauses attributives de compétence. De telles clauses figurent souvent dans les contrats, ce qui conduit parfois les avocats à se rendre très loin, voire aux antipodes, pour plaider. Les justiciables ne s'en sortent pas et cela entraîne des frais inconsidérés.
Deux autres articles complètent le texte.
L'article 2 du projet de loi procède à une coordination à l'article L. 141-1 du code de la consommation en ajoutant à son libellé la référence de la nouvelle disposition sanctionnant pénalement le non-respect des obligations résultant du projet de loi. Il s'agit de permettre aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d'user de leurs pouvoirs d'enquête, prévus au titre VI de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, pour rechercher et constater les infractions.
Quant à l'article 3, il complète l'article 1er de la loi Hoguet du 2 janvier 1970 pour soumettre au régime des garanties fixées par cette loi qui concerne, rappelons-le, les agents immobiliers et administrateurs de biens, les professionnels se livrant ou prêtant leur concours à la conclusion de contrats de jouissance d'immeubles à temps partagé. Cette loi oblige à justifier d'une aptitude professionnelle et d'une garantie financière suffisante, à souscrire une assurance de responsabilité civile professionnelle. Elle exige que le professionnel puisse se prévaloir d'un mandat écrit lorsqu'il intervient en qualité d'intermédiaire.
Quelles sont, monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, les propositions de la commission des lois, qui a adopté vingt-neuf amendements pour la plupart d'ordre réactionnel et que nous examinerons dans quelques instants ?
Il s'agit, tout d'abord, de procéder à une clarification terminologique concernant la dénomination des parties au contrat.
Il s'agit, ensuite, d'aménager le dispositif relatif aux sanctions pénales pour distinguer deux catégories d'infractions : d'une part, les délits constitués par le non-respect des dispositions concernant l'information du consommateur et, d'autre part, le délit résultant du fait d'exiger ou de recevoir du consommateur un versement avant l'expiration du délai imparti pour exercer la faculté de rétractation, cette dernière infraction étant, selon nous, plus grave que la première.
Aussi, la commission propose de fixer à 100 000 francs le quantum de la peine applicable à la première infraction et de maintenir à 200 000 francs le montant de l'amende encourue par le professionnel pour la seconde infraction.
Elle a adopté également l'amendement de votre rapporteur visant à compléter l'article 3 pour permettre aux agents de voyage détenteurs d'une licence, soumis aux dispositions du titre Ier de la loi du 13 juillet 1992, de conclure ou de prêter leurs concours à la conclusion de contrats conférant un droit de jouissance d'immeubles à temps partagé.
L'article 3 du projet de loi réserve en effet cette possibilité aux personnes physiques ou morales titulaires d'une carte professionnelle délivrée par le préfet et satisfaisant à une série d'exigences définies par la loi du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet, et son décret d'application.
Or les agents de voyage licenciés demeuraient exclus de cette activité car la loi du 13 juillet 1992, qui régit leur profession, prévoit qu'ils doivent se consacrer exclusivement à l'exercice de certaines activités énumérées à l'article 1er de cette même loi : organisation et vente de voyages ou de séjours, délivrance de titres de transport, réservation de chambres, organisation de visites de musées, etc.
Les opérations tendant à commercialiser des droits d'utilisation de biens immobiliers à usage d'habitation à temps partagé correspondant plus à un produit touristique qu'à un produit immobilier, il nous a paru légitime et économiquement souhaitable d'ouvrir ce champ d'activité aux agences de voyage licenciées. La réserver aux seuls détenteurs d'une carte professionnelle « loi Hoguet », c'est-à-dire concrètement aux agents immobiliers, reviendrait à brider d'emblée le développement de cette activité qui représente pourtant un atout majeur pour l'industrie du tourisme.
Cependant, les opérations concernées correspondant parfois à des montages complexes, il convient d'offrir au consommateur les meilleures garanties, avec le souci de ne pas introduire de distorsions de concurrence entre les différences catégories de professionnels.
Aussi la commission des lois propose-t-elle d'ouvrir cette activité aux agents de voyage titulaires d'une licence, tout en prévoyant l'obligation pour eux de souscrire à des garanties comparables à celles qui résultent de la loi Hoguet. Je tiens d'ailleurs à remercier Mme le garde des sceaux d'avoir bien voulu nous indiquer qu'elle partageait, sur ce problème, le point de vue de la commission.
Mes chers collègues, la commission des lois vous propose d'adopter le projet de loi portant transposition de la directive européenne assorti des modifications précitées.
Je profite de l'occasion qui m'est offerte pour remercier Mme le garde des sceaux et tous ses collaborateurs de la Chancellerie de l'aide qu'ils ont apportée aux membres de la commission des lois, ce qui nous a permis de réaliser un travail fructueux en un délai très bref. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er




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