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SÉANCE DU 22 JANVIER 1998




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FONCTIONNEMENT
DES CONSEILS RÉGIONAUX

Adoption d'une proposition de loi en deuxième lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi (n° 207, 1997-1998), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au fonctionnement des conseils régionaux. [Rapport n° 214 (1997-1998).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes amenés à discuter de nouveau aujourd'hui de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux, que vous aviez examinée en décembre dernier et qui a été adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale voilà deux semaines.
A ce stade, ce texte a donc donné lieu à un débat riche, ouvert et, je pense, à une assez large convergence d'analyse, quant à son objectif et à ses modalités, de la part de la représentation nationale.
Ce texte est le fruit, vous le savez, de l'initiative de parlementaires siégeant sur différents bancs de l'Assemblée nationale. On ne peut que se féliciter de voir ainsi progresser le travail du Parlement, qui use pleinement de sa capacité d'initiative.
Les problèmes de fond à l'origine du dispositif envisagé ont été longuement débattus, ce qui a permis à chacun d'en mesurer les enjeux.
Nul ne méconnaît la nécessaire réflexion qu'il faudra mener sur le mode de scrutin régional, en dépit ou compte tenu, précisément, des nombreuses difficultés qu'une telle réflexion devrait rencontrer.
Mais chacun reconnaît également, me semble-t-il, à ce point de la discussion parlementaire, l'utilité de disposer dans l'immédiat, pour les conseils régionaux, d'un outil complémentaire de nature à éviter les risques de blocage dans l'adoption des budgets.
Certes, le rapporteur de votre commission des lois a tenu à le souligner, de telles situations de crise demeurent encore en nombre limité. Le bon sens prévaut souvent ; on ne peut que s'en réjouir. Cependant, le caractère répétitif de certaines crises et le risque de les voir s'étendre à un nombre plus important de régions sont des possibilités que nous ne pouvons écarter. Cela ne manquerait pas de retentir sur le fonctionnement régulier de l'institution régionale, qu'il faut, au contraire, conforter.
Il est de l'intérêt des régions et du succès de la décentralisation que l'adoption d'un acte aussi important que le budget, malgré un contexte localement difficile, soit d'abord et avant tout le résultat de la volonté des élus, dans des conditions suffisantes de transparence et d'efficacité, l'intervention de l'Etat devant rester exceptionnelle. Autrement dit, il faut faire confiance au sens de la responsabilité des élus, mais il n'est pas mauvais de les y inciter.
C'est l'objectif que l'Assemblée nationale puis le Sénat, par leur vote, ont entendu, je crois, privilégier. Le Gouvernement y souscrit bien volontiers, même si l'on peut regretter que toutes les conséquences n'en aient pas été complètement tirées s'agissant de la position du président dont le budget ne serait pas adopté.
Le dispositif que l'Assemblée nationale laisse à votre appréciation en deuxième lecture est proche, dans son esprit, pour une grande part, de celui que vous aviez adopté, à partir de la proposition de votre commission des lois et de son rapporteur. Il est fondé sur la possibilité offerte à l'exécutif régional, faute d'adoption dans les délais légaux, de faire aboutir son projet de budget sauf si une motion, votée à la majorité absolue des membres du conseil régional, impose un budget alternatif.
Le texte qui vous est soumis aujourd'hui a tenu compte, en outre, d'un certain nombre d'ajustements rédactionnels ou d'améliorations que votre commission avait souhaités, telle la consultation du conseil économique et social régional.
Sur d'autres points, des divergences demeurent, certaines significatives, d'autres plus formelles ou procédurales.
C'est ainsi que l'Assemblée nationale a jugé utile de réaffirmer le rôle du bureau, s'il y a lieu, au regard du caractère exceptionnel du dispositif, même si l'exécutif régional conserve seul le pouvoir d'initiative. De même, il lui a paru nécessaire, afin d'éviter des procédures dilatoires, d'asseoir le dépôt - et pas seulement le vote - de la motion sur la majorité absolue des membres du conseil régional.
Compte tenu de l'importance des problèmes en cause, de la solennité et, en même temps, de l'efficacité attendue du nouveau dispositif, le Gouvernement, vous le savez, est enclin à partager ces analyses, tout en connaissant vos remarques.
Enfin, il vous est proposé d'examiner deux autres dispositions qui touchent au fonctionnement des conseils régionaux.
La première concerne le principe d'une déclaration d'orientation de la part des candidats à la présidence du conseil régional. La seconde est relative au déroulement des séances de la commission permanente, à laquelle on étend les règles de publicité qui sont applicables aux séances du conseil régional lui-même.
Ces dispositions ne soulèvent pas d'objection de la part du Gouvernement, dès lors qu'elles participent toutes deux du souci de transparence du débat politique, et donc de la démocratie.
Au total, la discussion parlementaire a permis d'aboutir, jusqu'à présent, à un texte qui répond à l'objectif premier de garantir un meilleur fonctionnement des conseils régionaux, notamment au moment du vote des budgets.
Telle est donc l'orientation, à la fois pragmatique et respectueuse de l'esprit de la décentralisation, à laquelle le Gouvernement entend continuer à se rallier, en souhaitant que la conclusion prochaine des débats rende le dispositif applicable rapidement. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du RDSE. - M. Hoeffel applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'Assemblée nationale a, d'une certaine manière, pris en compte nombre d'observations que le Sénat avait faites.
Je rappelle que cette proposition de loi est censée remédier au défaut majeur des régions qui, compte tenu du mode de scrutin demeuré inchangé, n'ont pas de majorité stable. Il s'agit d'éviter qu'un budget refusé par l'assemblée ne soit réglé par le préfet. Le dispositif prévoit que, le cas échéant, un budget peut être soit adopté contre la volonté du président, mais après toute une procédure, à la majorité absolue des membres du conseil régional, soit imposé sans vote si le nombre de conseillers régionaux qui souhaiteraient faire voter un budget alternatif n'est pas suffisant.
Il faut tout de même rappeler que, en l'état actuel, le nombre de budgets qui sont rejetés est limité. Cette situation n'étant donc pas fréquente, le caractère général qu'aura le nouveau dispositif est sans doute un peu excessif.
Après avoir apprécié de manière assez caricaturale les travaux du Sénat, l'Assemblée nationale a pris en compte -, je l'ai dit voilà un instant - certaines de nos observations. Cela concerne trois points.
Le premier, c'est la modification des modalités relatives à l'élection du président. L'Assemblée nationale avait imaginé un système complexe dans lequel, entre autres dispositions, le candidat devait, avant chaque tour de l'élection, déclarer à qui il donnerait délégation en vue de la constitution du bureau. Nous avons fait observer que cette désignation était incompatible avec les textes qui régissent la délégation de signature et la composition de la commission permanente. L'Assemblée nationale nous a suivis sur ce point.
En revanche, elle a maintenu, en la modifiant légèrement, une idée qu'elle avait déjà émise en première lecture, idée qui consiste à soumettre le candidat à l'obligation de dépôt entre les mains du doyen d'âge, dont le rôle se trouve ainsi un peu modifié - il l'est cependant moins que dans la première version - d'une déclaration fixant ses grandes orientations.
Au cours du débat à l'Assemblée nationale, de nombreux députés ont fait remarquer le caractère parfaitement superfétatoire, voire quelque peu ridicule, de cette formalité, dans la mesure où le candidat a évidemment participé à la campagne et, par conséquent, exposé devant tous les électeurs ses grandes orientations. En revanche, l'existence de cette disposition peut aboutir à la contestation, dans des conditions un peu complexes, des élections.
Monsieur le ministre, permettez-moi de citer un exemple simple : admettons qu'un candidat soit élu après avoir déposé devant ses collègues une déclaration d'orientation générale dans laquelle il affirmait qu'il oeuvrerait au mieux des intérêts de la région. Cela sera-t-il considéré comme suffisant devant les tribunaux en cas de recours en annulation ?
La formulation me paraît trop imprécise et la formalité me semble trop dangereuse, parce que vide de sens ou source de contentieux inextricables, pour que cette disposition puisse être maintenue.
J'en viens à la deuxième divergence d'appréciation : l'Assemblée nationale a cru devoir raccourcir le délai rallongé que nous avions mis en place pour la date de discussion des débats d'orientation budgétaire. En effet, un délai de dix semaines nous avait paru de nature à permettre le passage devant le conseil économique et social régional du projet de budget. C'est la singularité des régions. L'Assemblée nationale a retenu un délai de neuf semaines, mais je pense que nous pourrons en revenir à dix semaines.
Le problème le plus important concerne la fameuse motion « de défiance » avec budget alternatif, la mise en cause ou non, dans le cadre de la motion, de la responsabilité du président du conseil régional et son remplacement éventuel.
Sur ce point, toute une série de dispositions maintenues, arrêtées ou rétablies par l'Assemblée nationale séparent les deux assemblées.
Tout d'abord, s'agissant de l'enclenchement de la procédure, si l'Assemblée nationale a accepté deux de nos préoccupations, c'est-à-dire, d'une part, l'enclenchement de la procédure dès l'émission d'un vote négatif, sans attendre la date butoir du vote des budgets, et, d'autre part, pour raccourcir un peu les délais, le choix du 20 mars comme date butoir normale du vote normal des budgets, sauf insuffisance des renseignements fournis par l'Etat, elle a en revanche rétabli le 15 avril comme date butoir des années de renouvellement. Or, je rappelle à nos collègues que deux conseils régionaux ont choisi de ne pas voter, cette année, leur budget avant le renouvellement, parce qu'ils changeront certainement de président et parce qu'ils ont jugé cette procédure plus démocratique.
Je me tourne vers vous, monsieur le ministre, pour vous dire qu'il me semble tout de même dangereux de maintenir la date butoir au 15 avril. En effet, voilà des majorités, relatives ou réelles, qui vont se mettre en place au plus tôt le 20 mars, puisqu'il faudra attendre, pour commencer à travailler, au moins, j'imagine, l'élection du président et, probablement, la constitution globale de l'ensemble des conseils régionaux, vraisemblablement dans la semaine qui suivra le 20 mars de l'année 1998 ; et je ne vois donc pas très bien comment ces nouvelles majorités pourront concevoir, soumettre au conseil économique et social régional et faire voter un budget pour le 15 avril. Honnêtement, pour les années de renouvellement, retenir le 30 avril comme date butoir semble plus cohérent que choisir le 15 avril.
L'objection soulevée par l'Assemblée nationale, c'est que le préfet n'engage éventuellement la procédure d'arbitrage qu'au 15 avril. Il n'empêche que l'on crée, là encore, une source de contentieux pour tout contribuable contre un budget arrêté après le 15 avril et sans enclenchement de la procédure par le préfet. C'est ce qui nous amène à penser que la date du 30 avril doit être rétablie.
Voilà pour le démarrage de la procédure.
Quant à la procédure elle-même, l'Assemblée nationale a rétabli deux dispositions que nous avions écartées en première lecture.
La première consiste à imposer une majorité absolue des membres du conseil régional pour signer la motion, que l'Assemblée nationale a d'ailleurs bizarrement rétablie dans son appellation « motion de défiance », sans prévoir l'engagement de la responsabilité du président du conseil régional.
Je me demande vraiment quelle sera la position d'un président de conseil régional contre lequel aura été votée une telle motion de défiance, déposée par la majorité absolue des membres de son conseil, votée par la même majorité et qui resterait en place pour exécuter un budget évidemment élaboré contre le sien !
Nous pensons, quant à nous, que, pour que la procédure puisse effectivement être utilisée un jour, si elle est utile, on ne peut pas exiger que la motion soit déposée par une majorité des membres du conseil régional. Elle doit pouvoir être présentée par un tiers des membres et votée à la majorité, certes dans des conditions de quorum que nous vous proposons de rétablir aux deux tiers des conseillers régionaux présents au moment du vote. Mais imposer la majorité absolue dès la rédaction de la motion paralysera le dispositif : il s'agira alors, en réalité, d'un faux-semblant consistant à dire que les budgets des présidents de conseils régionaux, s'ils ne sont pas votés dès la première délibération, sont adoptés sans vote.
La seconde disposition rétablie par l'Assemblée nationale concerne le rôle du bureau.
Pour pouvoir présenter un nouveau projet de budget et obtenir éventuellement une adoption sans vote, le président du conseil régional serait tenu de recueillir l'approbation de son bureau, c'est-à-dire des membres du conseil régional auxquels il a donné délégation.
Dans un premier temps, cette mesure nous a été présentée comme étant couplée avec l'obligation pour le candidat de communiquer, avant l'élection, la liste des membres à qui il donnera délégation. Mais la discussion à l'Assemblée nationale a fait apparaître une nouvelle notion : ce rôle du bureau serait bien l'amorce d'une collégialité, conséquence du fait que l'élection se fait à la représentation proportionnelle. De curieux arguments ont d'ailleurs été avancés à cet égard ; ainsi, ce serait parce que la logique majoritaire, qui préside à la toute puissance du président du conseil régional, découlait de la composition des conseils régionaux en 1982, à l'époque où ces derniers étaient des émanations des conseils généraux, des villes et des parlementaires, qu'il faudrait, maintenant que l'on est passé à la représentation proportionnelle, revenir sur la toute puissance du président et mettre en place une collégialité du bureau.
Voilà qui me semble tout de même curieux dans la mesure où l'introduction de la représentation proportionnelle intégrale est intervenue en 1985, pour les élections de 1986, si mes souvenirs sont exacts. Par conséquent, en toute logique, c'est à ce moment-là qu'il aurait fallu en tirer les conséquences et établir cette collégialité du bureau. C'est une première anomalie.
J'en viens à la seconde anomalie, qui ne me semble pas moindre : suivant qu'il y a ou non un bureau - les présidents de conseils régionaux n'étant pas tenus de donner délégation à qui que ce soit, certaines régions peuvent donc ne pas avoir de bureau - nous nous trouvons devant une différence très notable de procédure et de situation.
Dans les régions où il y a un bureau, le président le consulte et en obtient ou non l'approbation. S'il l'obtient, la procédure se déroule ; s'il ne l'obtient pas, c'est le préfet qui prend en main la liquidation du budget. Dans les régions où il n'y a pas de bureau, la seconde partie de la procédure ne peut pas s'enclencher et le préfet ne peut en aucun cas se trouver en situation de liquider le budget.
Il y a donc une différence de traitement qui mériterait peut-être des réflexions d'ordre constitutionnel.
Enfin - c'est une autre divergence entre les deux assemblées - le texte adopté par l'Assemblée nationale évoque une motion « de défiance » présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional et « adoptée à la même majorité », ce qui constitue une rédaction quelque peu ambiguë.
Voilà, brièvement retracées, les divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ce texte.
Reste un apport final totalement inattendu de l'Assemblée nationale ; je veux parler de la publicité systématique des séances de la commission permanente, sauf décision de cette dernière, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional, de se réunir à huis clos.
Une telle mesure a semblé à la commission des lois très abusive. En effet, jusqu'ici, c'est le règlement intérieur qui fixait ce genre de situation. Il ne semble pas opportun de rendre les séances de commissions permanentes systématiquement publiques et, par dérogation, non publiques, car cette publicité entraînera toute une série de procès d'intention ou d'équivoques.
La commission des lois considère donc que cet ajout est inutile, voire dangereux. C'est la raison pour laquelle elle demandera au Sénat de le supprimer.
En définitive, mes chers collègues, la commission des lois vous demandera de revenir à un texte assez voisin de celui que nous avions adopté en première lecture. La commission mixte paritaire nous permettra peut-être, ensuite, de trouver un terrain d'entente avec l'Assemblée nationale sur un certain nombre de points, pour ne pas dire sur tous, ce que, personnellement, je souhaite.
C'est sous le bénéfice des amendements qu'elle vous présentera que la commission des lois vous recommandera, en fin de débat, mes chers collègues, d'adopter ce texte qui, il est vrai, apportera un élément d'assouplissement relatif dans le fonctionnement des conseils régionaux, même s'il ne faut sans doute pas y voir la panacée que certains avaient décrite comme étant à la fois le but et les conséquences. Je crois en effet, pour ma part, que ce texte sera en définitive plus modeste qu'on ne l'avait affiché au départ. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'accord sur le principe même de cette modification du fonctionnement des conseils régionaux s'est fait dès la première lecture.
En effet, après des débats ardents et quelque peu dissonants, la majorité sénatoriale a fini par surmonter ses réticences elle a accepté de voter, dans sa grande sagesse, le principe du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, même si des divergences demeurent sur les modalités de sa mise en oeuvre.
Pour la deuxième lecture de cette proposition de loi, qui tend à mettre en place un dispositif exceptionnel permettant l'adoption d'un budget alternatif en cas de situation de blocage, je constate et je souligne que les points de vue se rapprochent encore.
L'économie de cette réforme est comprise par tous. J'en veux pour preuve l'adoption de cette proposition de loi, à l'Assemblée nationale, par tous les groupes, à l'exception du groupe de l'UDF, qui s'est abstenu en deuxième lecture, après avoir voté contre en première lecture.
M. Henri de Raincourt. Cela progresse !
M. Guy Allouche. Quel progrès, effectivement !
L'Assemblée nationale a fait un pas dans la direction du Sénat en acceptant un certain nombre de modifications introduites en première lecture. Je ne les rappellerai pas, car le rapport écrit de la commission des lois en fait un relevé précis et M. le rapporteur vient de les signaler.
Outre des modifications de forme, l'Assemblée nationale s'est rangée à l'avis du Sénat pour ce qui concerne la consultation du conseil économique et social régional sur le projet de budget alternatif annexé à la motion ainsi qu'à ses arguments militant en faveur de la suppression de la communication par le candidat à la présidence de région des élus régionaux à qui il donnerait délégation pour la constitution du bureau. De même, elle a accepté que les délais prévus pour le débat d'orientation budgétaire soient allongés.
Deux points importants demeurent en discussion : les conditions de présentation de la motion et l'approbation du projet de budget alternatif par le bureau.
Sur les délais, il n'y a pas lieu d'insister. Il faut raisonner en tenant compte de la faisabilité de ce nouveau dispositif.
De même, l'expression motion « de défiance » est inappropriée, car, dans la mesure où il n'y a pas de sanction, le terme « défiance » n'a plus de raison d'être. Je rappelle que, en première lecture, le Sénat n'a pas retenu l'idée de changement d'exécutif en cas d'adoption de cette motion.
En revanche, à propos des conditions de présentation de la motion, la commission a tort de revenir sur la règle de la majorité absolue et peut-être plus encore sur la publication de la liste des signataires qui la soutiennent. Cela va à l'encontre de l'un des objets de cette proposition de loi, qui est d'éviter toute tentative de déstabilisation par une minorité agissante des exécutifs régionaux.
Cette procédure - faut-il le rappeler ? - est une procédure exceptionnelle. C'est pourquoi il convient qu'elle soit présentée par une majorité absolue, clairement affichée, en transparence totale, grâce à la publication de la liste des signataires. Rien ne saurait justifier la moindre opposition à la publication de cette liste. La transparence est de mise, surtout lorsqu'il s'agit du budget.
Une précision me semble utile : contrairement à ce qu'affirme M. Girod à la page 19 de son rapport écrit, une majorité absolue dépose sa motion, une majorité absolue la vote, d'autres votants pouvant parfaitement remplacer tel ou tel signataire. Même si la cohérence l'exige, la signature d'une motion n'implique pas l'obligation de vote.
Vous contestez le rôle dévolu au bureau au motif que sa mise en place n'est pas obligatoire, monsieur le rapporteur. Je regrette profondément cette absence d'obligation et je ne comprends pas que des formations politiques acceptent de ne pas l'instituer, et donc de ne pas participer au bureau.
Il faudra réparer cet oubli dès que possible, car je ne suis pas favorable à ce que tous les pouvoirs soient concentrés dans les mains d'un seul élu, même si, juridiquement, l'exécutif, c'est le président.
L'existence d'un bureau me paraît être un gage de transparence, de bon fonctionnement démocratique d'une assemblée territoriale et - dois-je l'ajouter ? - une limitation certaine de nombreux risques et travers de toute nature.
Bien qu'il subsiste plusieurs points de divergence d'importance inégale, un accord en commission mixte paritaire entre dans le domaine du possible.
Il est toujours difficile de résoudre une difficulté essentiellement politique par des dispositions techniques. La solution appropriée, la plus efficace, passe par la modification du mode de scrutin régional. Cela ne fait plus débat entre nous. Mais, par fidélité au principe désormais établi que l'on ne change pas le mode de scrutin dans l'année qui précède une élection, il nous faudra attendre encore un peu pour sa mise en oeuvre.
Au demeurant, nous sommes conscients que la situation rencontrée dans quelques conseils régionaux - et M. le rapporteur a eu raison de rappeler que fort peu de budgets n'ont pas été votés - et qui pourrait se développer dans d'autres régions si rien n'est entrepris, ne peut perdurer. Nous serions responsables, et même coupables, si rien n'était fait pour résoudre, certes partiellement, les difficultés prévisibles.
Je pense que nous sommes tous d'accord pour ne pas être favorables à l'élaboration d'un budget par le préfet ou la chambre régionale des comptes, car c'est une atteinte profonde à l'esprit et à la lettre de la décentralisation.
Pour conclure, je veux dire que cette proposition de loi n'a pas de caractère partisan. J'ai rappelé que l'Assemblée nationale l'avait compris et accepté. Chacun de nous ici, au Sénat, sait pertinemment que toutes les composantes républicaines du pays en feront le meilleur usage. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Charles Pasqua. Vos camarades ne vous ont pas applaudi bien fort, monsieur Allouche !
M. Guy Allouche. Vous auriez pu pallier cette carence ! (Sourires.)
M. Charles Pasqua. Il ne faut pas trop en demander ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 3




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