SÉANCE DU 29 JANVIER 1998

M. le président. « Art. 31. _ Il est ajouté, dans la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée, un article 13 ainsi rédigé :
« Art. 13. _ Dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays, l'asile territorial peut être accordé par le ministre de l'intérieur après consultation du ministre des affaires étrangères à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
« Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application du présent article. »
Par amendement n° 38, M. Masson, au nom de la commission des lois, propose de supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson, rapporteur. Nous sommes là en présence d'une innovation puisqu'il s'agit d'introduire dans la loi la notion d'« asile territorial ». En vérité, nous pensons beaucoup de mal de ce dispositif.
Monsieur le ministre, vous le savez mieux que quiconque pour recevoir chaque semaine sur votre bureau des dossiers brûlants de ce genre, tous les gouvernements pratiquent quotidiennement l'asile territorial. Il va de soi que cette pratique doit obéir à la plus grande discrétion, aussi bien dans l'intérêt des personnes concernées elles-mêmes que dans l'intérêt national.
Nous ne sommes plus dans le système de l'asile tel qu'il est issu de la Convention de Genève et tel qu'il est mis en oeuvre par l'OFPRA. Il ne s'agit plus d'apprécier la situation d'étrangers dont la personne, l'intégrité, la famille ou les biens sont menacés du fait du pouvoir en place dans leur pays : ces cas sont clairement définis par la Convention de Genève et traités en France, dans des conditions que personne ne conteste, par le Gouvernement, avec le concours de l'OFPRA.
Il s'agit, avec cet article, du cas de personnes qui, chez elles, sont menacées, non par le gouvernement officiel, mais par des groupes qui sont hostiles à celui-ci.
Chacun a ainsi présent à l'esprit les situations auxquelles le Gouvernement se trouve régulièrement confronté. En l'espèce, ce n'est pas le comportement d'un gouvernement étranger vis-à-vis des droits de l'homme qui est en cause. Ce qui est en cause, à la limite, c'est la capacité de ce gouvernement à maintenir l'ordre chez lui. Il s'agit d'accorder une protection à ceux qui, dans leur pays, dont le gouvernement est censé respecter les libertés, sont en butte aux agissements de bandes ou de groupes qui, bravant le pouvoir en place, instaurent l'insécurité en proférant des menaces et en menant des actions violentes.
Bien entendu, ceux qui, dans de telles conditions, ne peuvent plus compter sur le secours de leur propre gouvernement pour être, avec leur famille, en sécurité et défendre normalement leurs idées viennent chez nous : ces gens-là demandent à la France de leur donner le droit d'entrer dans notre pays et de leur accorder un titre de séjour.
Tous les jours, le Quai d'Orsay, l'OFPRA, la commission des recours, un consulat ou une ambassade signalent à qui de droit et au ministre de l'intérieur, parfois par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères, la situation de telle famille, de tel journaliste ou de tel intellectuel qui se trouvent constamment menacés, subissant une pression non seulement physique mais aussi morale. Cette pression engendre une angoisse permanente : ils n'osent plus sortir, leurs enfants n'osent plus aller à l'école, etc. Depuis que, dans certains pays, la situation est devenue confuse, instable, dangereuse, tous les gouvernements français ont effectivement accordé la protection de la France à des personnes ou à des familles qui étaient confrontées à une telle situation.
Mais cela s'est fait dans la discrétion, et celle-ci est indispensable. En effet, fatalement, en accueillant ainsi des personnes qui ne se sentent plus en sécurité dans leur pays bien qu'elles ne soient nullement pourchassées par le gouvernement officiel, nous mettons en cause la capacité de celui-ci de garantir l'ordre public, nous reconnaissons son impuissance à maîtriser la situation. Cependant, je le répète, jusqu'à présent, nous le faisions en observant un silence tout diplomatique.
Or voilà que, tout à coup, le Gouvernement invente la notion d'asile territorial et propose de lui donner valeur législative.
J'attire votre attention, mes chers collègues, sur la confusion que peut introduire l'utilisation du mot « asile » à propos de l'asile territorial, alors qu'il existe l'asile au titre de la Convention de Genève et l'asile constitutionnel.
Je le répète, l'asile territorial ne relève pas du tout de l'asile tel qu'il est déjà défini juridiquement, notamment dans les conventions internationales. Le titulaire d'un titre de séjour qui a demandé l'asile territorial - notion qui deviendrait désormais officielle - ne souhaite pas rompre avec son pays, ne veut pas remettre son passeport : il demande simplement à bénéficier chez nous d'une situation stable, lui permettant de se mettre un moment à l'abri des assassins ou des persécuteurs, étant entendu que, dès que la situation sera redevenue supportable, il reprendra le chemin de son pays. Cela n'a rien à voir avec la situation de celui qui rend son passeport et qui dispose d'un titre international : celui-là a un droit chez nous.
Avec cette formule, « asile territorial », monsieur le ministre, vous introduisez manifestement une confusion qui aura des conséquences juridiques en France, bien sûr, mais aussi au regard de certains de nos engagements internationaux. En effet, dans les autres pays européens, on ne saura comment traiter un titulaire de l'asile territorial en France dans la mesure où ce dispositif n'a aucune correspondance dans les autres droits européens.
On retrouve là le grief que j'ai adressé au Gouvernement qui, d'une manière générale, sur ce texte, a arrêté sa position à partir d'une réflexion strictement hexagonale, comme s'il ne se passait rien à l'extérieur.
En introduisant cette confusion des genres, à travers l'inscription dans les textes d'une pratique constante mais discrète, on ne peut que faire naître des problèmes avec nos voisins, quelles que puissent être, par ailleurs, les dispositions internationales auxquelles nous avons souscrit.
D'autre part, monsieur le ministre - peut-être abordons-nous là un débat complémentaire, celui qui est relatif à la clandestinité et à l'appel d'air que nous évoquons pour décrire les effets pernicieux des dispositions que vous nous proposez - nous allons manifestement être confrontés à un afflux de demandes abusives : les procédures qui existent sont, évidemment, faites pour servir !
Dès lors que la multiplication des recours permet d'allonger les délais, rien n'interdit à quelqu'un à qui a été refusé l'asile juridiquement défini par la Convention de Genève de s'adresser au ministre de l'intérieur - puisque c'est lui qui va gérer cela - pour demander un asile territorial.
Et au cas où le ministre de l'intérieur ne ferait pas droit à cette demande, en rendant une décision officielle de refus, l'intéressé pourra introduire un recours contre cette décision. C'est le tribunal administratif de Paris qui devra alors juger de la qualité du recours et dire s'il y a eu ou non abus de droit de la part du ministre de l'intérieur quand celui-ci a refusé l'asile territorial à quelqu'un qui estimait devoir en bénéficier.
Le tribunal administratif de Paris, dois-je le préciser, ne connaît évidemment rien à ces affaires. Bien sûr, il s'y initiera, mais il reste que cette notion n'a rien à voir avec ce dont il traite tous les jours. Vous allez donc, monsieur le ministre, dans les faits, créer un embouteillage qui alourdira encore les contentieux.
La succession des procédures ouvertes par le texte proposé permet donc à un demandeur d'asile abusif, et il en existe - personne ici ne veut faire de l'angélisme - de s'installer durablement sur le territoire alors qu'il ne répondait ni aux conditions d'obtention du statut de réfugié ni même à celles qui sont requises par l'article 31 pour l'asile territorial. Mais il sera resté un certain temps : cela signifie s'installer, prendre des habitudes, être connu dans le quartier, devenir finalement un « irrégulier régulier » et attendre la nouvelle régularisation qui interviendra à un moment ou à un autre.
C'est ainsi que l'on développe les mécanismes ouvrant la voie à la clandestinité et que l'on multiplie les cas de clandestins.
Enfin, la convention de Dublin, qui détermine quel est l'Etat responsable du traitement des demandes d'asile, s'applique aux seuls réfugiés au sens de la Convention de Genève. Les demandeurs d'asile territorial n'en relèveront donc pas, et nous ne pourrons pas nous référer à cette convention de Dublin pour constater qu'ils ont déjà formulé des demandes ailleurs.
Par conséquent, nous devrons craindre l'arrivée de clandestins qui viendront nous demander l'asile territorial, la convention de Dublin leur interdisant d'engager des demandes en vue d'obtenir l'asile tel que prévu par la Convention de Genève dans plusieurs pays, lesquels sont autorisés à renvoyer systématiquement les « récidivistes ».
Ces règles ne s'appliquent pas à l'asile territorial et nous ne pourrons donc pas nous abriter derrière la convention de Dublin ! Les amateurs de demandes d'asile à répétition - ils existent - seront fortement tentés de se présenter chez nous par la brèche ainsi ouverte, de façon à la fois imprudente et, me semble-t-il, intempestive, dans notre droit.
Pour tous ces motifs, la commission des lois dans sa majorité propose la suppression de cet article capital et demande à la majorité sénatoriale de la suivre.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. L'avis du Gouvernement va, évidemment, à l'encontre de celui de M. Masson, qui propose ici la suppression d'une disposition très importante visant à donner à l'asile territorial le statut clair qui jusqu'à présent lui faisait défaut.
L'article 31 est en effet limpide : « Dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays, l'asile territorial peut être accordé par le ministre de l'intérieur après consultation du ministre des affaires étrangères à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
« Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application du présent article. »
Nous cessons donc de naviguer à l'estime pour aborder un terrain juridique solide.
J'ajoute que, si la notion d'asile territorial avait mieux pénétré les mentalités, nous aurions été capables, le titre scientifique aidant, d'accueillir Einstein sur notre sol en 1934 !
Si j'en crois l'argumentation de M. Masson, tout devrait se faire sous la table, dans une totale opacité. Le Gouvernement est d'avis contraire.
Le statut législatif conféré par l'article 31 à l'asile territorial, qui sera accordé, je le précise, par le ministre de l'intérieur, permettra de mieux assurer la protection de personnes menacées de persécutions diverses mais ne bénéficiant pas de la qualité de réfugié en tant que combattant de la liberté au sens strict que j'ai défini tout à l'heure.
L'article 26 du projet de loi impose par ailleurs, on l'a vu, au directeur de l'OFPRA de saisir le ministère de l'intérieur du cas de toute personne à laquelle il n'a pas reconnu la qualité de réfugié et dont il estime qu'elle relève de l'asile territorial.
Au travers de ces deux dispositions, la France se donne les moyens d'assurer, de manière claire et officielle, la protection d'une catégorie de ressortissants étrangers qui ne pouvaient jusqu'à présent bénéficier du droit de se maintenir en France, sauf à titre humanitaire dans le cadre de procédures informelles tout à fait aléatoires.
J'ajoute, parce qu'il faut être complet, mesdames, messieurs les sénateurs - M. le rapporteur ne présente, lui, qu'un très petit aspect des choses - j'ajoute, disais-je, que la possibilité donnée au préfet par l'article 30 du projet de loi d'utiliser la procédure prioritaire et de refuser le séjour aux demandeurs d'asile ressortissants d'un pays dont les nationaux font l'objet de l'article 1er C 5 de la Convention de Genève doit permettre de réduire fortement les risques de détournement de l'asile territorial.
M. Paul Masson, rapporteur. Nous avons voté cette disposition.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Oui, vous l'avez votée en adoptant l'article précédent et si j'y reviens c'est parce que cela montre que le Gouvernement ne s'avance pas à l'aveuglette.
Plus d'un quart des demandeurs d'asile, je le rappelle, sont originaires de pays auxquels s'applique la clause dite de cessation, compte tenu de leur situation satisfaisante au regard des droits de l'homme. La plupart du temps, les demandes sont dénuées de tout rapport avec la notion de persécution et visent à obtenir une autorisation de séjour provisoire, avec les avantages qui s'y rapportent.
En contrepartie, un cas d'examen prioritaire des demandes d'asile est supprimé au même article. Il s'agit de la situation où il est établi que le demandeur d'asile est admissible dans un Etat autre que celui où il redoute d'être persécuté. Cette suppression est conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat, dont je rappelle l'arrêt « Peter Rogers » du 18 décembre 1996. Elle permet donc de consacrer dans les textes une pratique bien établie en même temps que respectueuse d'une stricte interprétation de la Convention de Genève.
La position du Gouvernement est-elle imprudente ? Agit-il légèrement ?
Je relis les propos que M. Pasqua, dans l'émission de Michel Field, a tenus au mois de décembre dernier sur l'immigration : « Je suis partisan de régulariser l'immigration. Nous pouvons choisir les immigrés en fonction d'un certain nombre de critères : nécessité économique, cela s'est toujours fait ; nous pouvons les choisir également en fonction de leur connaissance et de leur pratique du français. Il est plus facile à quelqu'un qui parle français de s'assimiler qu'à quelqu'un qui parle le srilankais, par exemple. »
M. Pasqua ajoutait : « Je considère qu'on devrait donner la priorité pour l'entrée sur le sol national aux ressortissants des pays qui ont autrefois servi sous notre drapeau : ce sont les Africains, ce sont les Maghrébins dans certaines conditions. Il y aurait une chose simple à faire : donner la priorité aux descendants de ceux qui ont donné leur sang pour la France. »
La personne qui demande l'asile territorial n'entend pas ne pas respecter les lois de la République - elle reste en position de demandeur - mais demande au contraire à bénéficier de l'hospitalité républicaine pour échapper à un sort funeste.
Eh bien, dans ces conditions, les propositions formulées par M. Pasqua lors de l'émission de Michel Field devraient lui être appliquées !
La France a toujours été un pays d'immigration. Elle ne veut pas devenir un pays d'immigration incontrôlée. Elle a toujours parfaitement réussi l'intégration. Qui d'entre nous n'a pas un grand-parent ou un trisaïeul d'origine étrangère ? Il n'y a là aucun problème.
M. Pasqua ajoutait que les immigrés devaient respecter les lois de la République. Naturellement, et nous ne disons pas autre chose !
Dans le vif d'un débat, on peut sans doute défendre des positions dictées par une logique partisane. Mais, si l'on va au fond des choses, on ne peut nier que l'histoire a tissé des liens entre la France et certains pays de l'espace francophone. Dans l'univers troublé qui est le nôtre, nous ne saurions rester indifférents au sort de ceux qui sont réellement menacés.
Encore faut-il, bien entendu, qu'ils fassent la preuve de cette menace et que celle-ci soit avérée. Bien entendu aussi, il faut tenir compte des intérêts de notre pays, ce qui implique un certain encadrement, mais, sur le principe, je ne crois pas qu'il y ait de discussion possible.
Il convient par conséquent d'avancer franchement dans cette direction et d'abandonner le flou qui entourait l'asile territorial : les progrès de l'Etat de droit coïncident avec la mise au jour de règles parfois strictes mais toujours publiquement énoncées.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 38.
M. Christian Bonnet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bonnet.
M. Christian Bonnet. Monsieur le ministre, vous avez cité à l'instant - je regrette qu'il n'ait pas été là pour l'entendre - M. Pasqua face à Michel Field.
En ce qui me concerne, je considère la mesure que vous proposez comme une régression des attributions régaliennes de l'Etat.
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. Christian Bonnet. Elle peut ainsi devenir dangereuse pour celui-là même dont le nom sera livré en pâture à la publicité médiatique, même si c'est seulement à la presse écrite : il ne sera plus à l'abri des indiscrétions qu'assure l'exercice régalien du droit d'asile territorial par le ministre de l'intérieur.
L'article 31 peut donc avoir des conséquences extrêmement graves et, de surcroît, absolument imprévisibles.
J'ajoute que, indépendamment du flou qui entoure certaines notions, il y a contradiction entre cet article et la responsabilité reconnue à un seul Etat membre d'examiner une demande d'asile, car nous allons être les seuls, me semble-t-il, à pratiquer le double examen en la matière.
De ce fait, nous risquons d'attirer vers la France des demandeurs d'asile déboutés dans d'autres pays de l'Union.
C'est une autre raison de considérer que cette mesure est extrêmement grave. Vous-même et vos successeurs auraient à en assumer les imprévisibles conséquences dans des conditions particulièrement délicates !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Monsieur Bonnet, vous avez été ministre de l'intérieur. Toute décision prise par le ministre de l'intérieur n'est pas livrée en pâture à l'opinion publique !
Ce qui peut éventuellement devenir public, c'est le recours contre une décision du ministère de l'intérieur.
M. Christian Bonnet. Voilà, tout est là !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Bien sûr, mais tout ce qui sera accordé restera, comme aujourd'hui, du domaine de la confidentialité, et il appartiendra aux demandeurs d'asile territorial de faire la part des choses.
J'ajoute que votre deuxième argument méconnaît le fait que l'asile territorial aura un encadrement juridique très strict à travers le décret en Conseil d'Etat visé à l'article 31.
La France ne deviendra pas le « pays d'appel » pour tous ceux qui auraient été déboutés du droit d'asile dans l'espace Schengen.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 31 est supprimé.

TITRE III

DISPOSITIONS DIVERSES

Article additionnel avant l'article 32