ALLOCATION SPÉCIFIQUE AUX CHÔMEURS
ÂGÉS DE MOINS DE SOIXANTE ANS
Adoption d'une proposition de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition
de loi (n° 341, 1997-1998) adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale
en deuxième lecture, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux
chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations
d'assurance vieillesse. [Rapport n° 366 (1997-1998).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean Madelain,
rapporteur de la commission des affaires sociales.
Monsieur le président,
monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes appelés
aujourd'hui à examiner en deuxième lecture la proposition de loi visant à
instituer une allocation spécifique d'attente en faveur des personnes âgées de
plus de cinquante-cinq ans ayant cotisé au moins cent soixante trimestres au
régime d'assurance vieillesse et éligibles soit à l'allocation de solidarité
spécifique, soit au revenu minimum d'insertion.
Au cours de sa séance du 3 février dernier, le Sénat avait approuvé à
l'unanimité le principe de cette allocation spécifique, qui constitue une
mesure d'équité et de justice à l'égard de nos concitoyens qui, dans l'attente
de leur retraite, relèvent aujourd'hui de la solidarité nationale, bien que
leur vie professionnelle ait été incontestablement bien remplie.
Notre Haute Assemblée avait adopté deux amendements. Le premier, dû à
l'initiative du Gouvernement, précise que le financement de l'allocation
spécifique d'attente, l'ASA, sera assuré par le budget de l'Etat au sein du
fonds de solidarité, qui assure déjà la charge de l'allocation de solidarité
spécifique et de l'allocation d'insertion.
Le second amendement, qui résulte d'une proposition de notre commission, a
permis de clarifier les conditions dans lesquelles sera concrètement assuré le
service de la nouvelle allocation.
Sa distribution sera effectuée par l'organisme qui verse l'allocation de
solidarité dont relève l'intéressé, à savoir les caisses d'allocations
familiales et la mutualité sociale agricole pour le RMI, ou les ASSEDIC pour
l'allocation de solidarité spécifique.
Le texte adopté par le Sénat prévoit la signature d'une convention entre les
organismes concernés et l'Etat pour la distribution de la nouvelle allocation,
ce qui devrait conduire à une réflexion préalable sur les moyens à mettre en
oeuvre de part et d'autre.
Il convient de relever, pour nous en féliciter, que l'Assemblée nationale, sur
ces deux points, a voté sans modification le texte que nous lui avions
transmis.
Le débat au Sénat avait porté également sur la question de l'instauration
d'une allocation proportionnelle aux revenus de la dernière année d'activité
des intéressés.
Plusieurs d'entre vous, dans la majorité comme dans l'opposition, se sont émus
du sort défavorable réservé à certains chômeurs âgés, cadres ou agents de
maîtrise, qui sont pénalisés par le système d'allocation forfaitaire. Vous
souhaitiez l'adoption d'une majoration de l'allocation spécifique d'attente
prenant en compte, à hauteur de 57,4 %, le niveau des revenus de la dernière
année d'activité, sans remettre en cause le minimum garanti de l'allocation
forfaitaire.
Au terme d'un large débat, le Sénat était prêt à voter un amendement de
synthèse instituant, au-delà du plancher de 1 750 francs prévu, une allocation
proportionnelle plafonnée par décret afin d'éviter les excès qu'aurait pu
entaîner la référence à des salaires élevés.
Le Gouvernement n'a pas été sensible à notre argumentation et a invoqué
l'article 40 de la Constitution à l'encontre de l'amendement présenté, ce que
nous avons vivement regretté.
En deuxième lecture à l'Assemblée nationale, un débat similaire s'est instauré
et a connu la même conclusion négative. C'est pourquoi la commission a jugé
inutile de déposer à nouveau un amendement, malgré notre désir très vif
d'introduire une certaine proportionnalité dans le calcul de l'allocation.
Un dispositif en partie proportionnel aurait permis de lever le sentiment
d'injustice que ne pourront s'empêcher de ressentir les titulaires de
l'allocation spécifique par rapport à ceux qui sont dans la même situation et
ont bénéficié, depuis le 1er janvier 1997, du régime plus avantageux de
l'allocation aux chômeurs âgés. Prendre en compte cette considération n'aurait
constitué qu'un assouplissement limité et temporaire aux règles de calcul
traditionnelles des allocations de solidarité.
Depuis le débat au Sénat, M. le Premier ministre, intervenant le 26 février
dernier à la suite des mouvements de chômeurs, a annoncé plusieurs mesures dont
deux ne sont pas sans rapport avec la proposition de loi soumise à notre
examen.
Tout d'abord, M. Lionel Jospin a déclaré qu'il serait procédé à une
revalorisation de 6 % de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS, avec
effet rétroactif au 1er janvier 1998. Cette revalorisation entraîne, bien
entendu, celle des plafonds de ressources correspondants.
Le Gouvernement nous a assuré que cette revalorisation n'aurait pas
d'incidence sur le montant prévu de l'allocation forfaitaire, qui reste fixé à
1 750 francs. Les chômeurs concernés par le dispositif et éligibles à
l'allocation de solidarité spécifique majorée, qui représentent près de 90 %
des intéressés, recevront donc en définitive 5 200 francs par mois environ,
soit près de 200 francs de plus par rapport à la situation antérieure.
Le Premier ministre a par ailleurs intégré l'allocation spécifique d'attente
dans le champs des réponses apportées aux problèmes soulevés par les mouvements
de chômeurs.
Ainsi, il a notamment déclaré : « Les chômeurs âgés de plus de cinquante-cinq
ans qui ont cotisé quarante ans à la sécurité sociale et qui touchent
actuellement soit l'ASS soit le RMI bénéficieront d'une augmentation de 1 750
francs par mois jusqu'à l'âge de soixante ans, c'est-à-dire qu'ils ne pourront
pas toucher moins de 5 000 francs par mois ».
Cette déclaration a été prise à la lettre par les députés qui, lors de
l'examen de la proposition de loi en deuxième lecture, le 5 mars dernier, ont
voté un amendement tendant à garantir effectivement ce montant pour tous les
allocataires du dispositif.
Cet amendement complète le premier paragraphe de l'article L. 351-10-1 du code
du travail et dispose que « le total des ressources des bénéficiaires de
l'allocation spécifique d'attente ne pourra être inférieur à un montant fixé
par décret ».
La fixation du montant relève en effet du domaine réglementaire, mais M. le
secrétaire d'Etat a confirmé que serait retenu le chiffre de 5 000 francs
mensuels.
Cet amendement permet d'améliorer la situation des personnes qui
n'atteignaient pas 5 000 francs de ressources en cumulant l'allocation
spécifique et l'ASS ou le RMI. Il s'agit de celles qui ne bénéficient pas de
l'ASS au taux majoré, parce que leur période de travail salarié a été trop
courte, ou encore des personnes isolées percevant le RMI.
Les titulaires de l'ASS sans majoration percevront donc 5 000 francs au lieu
de 4 150 francs, soit une augmentation de 850 francs par mois ; les personnes
isolées recevant le RMI connaîtront, quant à elles, une augmentation de leurs
revenus de l'ordre de 820 francs par mois.
Cela dit, il faut remarquer que la mention ajoutée par l'Assemblée nationale
sur le minimum de ressources, appelle deux observations.
Tout d'abord, cette mention n'allège pas le dispositif de la proposition de
loi qui fait désormais référence à un décret en Conseil d'Etat et à deux
décrets différents pour définir respectivement le montant minimum des
ressources prises en compte et le montant de l'allocation. Il est même permis
de se demander si la précision apportée dans le texte n'aurait pas pu être
prise directement par le Gouvernement dans le cadre de son pouvoir
réglementaire, tant la formule du dernier alinéa était vague.
Il reste que la portée symbolique des déclarations déjà faites est telle qu'il
serait évidemment inopportun de revenir, pour des questions de forme, sur le
dispositif adopté.
La seconde observation tient aux effets indirects de l'instauration d'un
minimum de 5 000 francs sur les titulaires de l'allocation chômeurs âgés,
l'ACA. Pour ces derniers, en effet, l'allocation, calculée par référence à
l'allocation unique dégressive, ne peut être inférieure à un montant de l'ordre
de 4 300 francs, c'est-à-dire en dessous du seuil symbolique de 5 000
francs.
L'allocation chômeurs âgés, dont le financement est assuré par les partenaires
sociaux dans le cadre des conventions UNEDIC, risque de s'avérer moins
avantageuse que l'allocation spécifique d'attente pour les personnes dont le
revenu d'activité était le plus faible. En revanche, comme on l'a vu, le
dispositif forfaitaire de l'allocation spécifique d'attente est pénalisant par
rapport au régime de l'allocation chômeurs âgés pour ceux dont le revenu
d'activité était supérieur à la moyenne.
Sant doute serait-il utile de veiller à ce que les deux dispositifs soient
rendus les plus cohérents possible.
Voilà bien, en effet, l'illustration des difficultés et des effets néfastes
qu'entraîne la juxtaposition de multiples mesures dites spécifiques destinées à
apporter, à titre provisoire, un complément de ressources aux personnes qui en
ont besoin.
Dans le cas présent, n'aurait-il pas été plus simple, tout aussi efficace et,
surtout, plus compréhensible pour tous d'accorder d'ores et déjà aux personnes
visées par la proposition de loi la retraite qu'elles auraient touchée à
soixante ans ? L'Etat aurait dans ce cas dû transférer vers les caisses de
retraite les sommes qui financent ces allocations spécifiques. Il faudrait, sur
ce point, mener une réflexion globale.
Ces observations étant faites, il ne convient pas de retarder plus longtemps
la mise en application d'une mesure très attendue et annoncée, rappelons-le,
dès le printemps 1997 par le précédent gouvernement. C'est pourquoi la
commission des affaires sociales vous propose d'adopter conforme la présente
proposition de loi.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner,
secrétaire d'Etat à la santé.
Monsieur le président, mesdames, messieurs
les sénateurs, en l'absence de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité,
qui se trouve présentement à Rome, il me revient, au nom du Gouvernement,
d'intervenir à l'occasion de l'examen en deuxième lecture de la proposition de
loi tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de
moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations à l'assurance
vieillesse.
Il n'était pas acceptable que des hommes et des femmes qui ont contribué
pendant quarante ans non seulement à l'assurance vieillesse, mais également à
la prospérité du pays ne vivent que du RMI et de l'allocation de solidarité,
alors même qu'ils rencontrent les plus grandes difficultés pour retrouver un
emploi.
Une volonté commune de mettre fin à cette situation s'est manifestée depuis
plusieurs mois. Diverses propositions de loi ont été déposées. Le Gouvernement
a dégagé les moyens financiers dans le projet de loi de finances pour 1998,
sans attendre le programme de prévention et de lutte contre les exclusions dans
lequel cette disposition trouve naturellement sa place. Le groupe communiste a
décidé de mettre son texte à l'ordre du jour dans le cadre de la séance
mensuelle réservée aux propositions de loi du mois de janvier. Enfin et
surtout, les différentes lectures ont donné lieu à des votes unanimes, marquant
un consensus sur le principe de la mesure proposée, tant à l'Assemblée
nationale qu'au Sénat.
Les débats parlementaires ont été riches et ont contribué à améliorer le texte
initial. Je vous en remercie.
En première lecture à l'Assemblée nationale, le débat a porté principalement
sur la démarche à suivre. Permettez-moi brièvement de vous la rappeler. Deux
méthodes étaient possibles, chacune ayant sa justification et sa cohérence. Le
versement d'un montant identique de 1 750 francs pour toutes les personnes
concernées a été retenu. Je reviendrai sur les raisons qui ont conduit le
Gouvernement à appuyer ce choix.
Ce débat a été poursuivi ici même en première lecture. Votre rapporteur en a
rappelé les termes. Par ailleurs, deux amendements ont été adoptés, le premier
visant à préciser que le financement sera assuré par le Fonds de solidarité, au
même titre que l'allocation de solidarité spécifique, et le second ayant pour
objet de confier le service de l'allocation spécifique d'attente à l'organisme
en charge de l'allocation qu'elle vient compléter, qu'il s'agisse des caisses
d'allocations familiales ou de la mutualité sociale agricole pour l'allocation
de revenu minimum d'insertion, ou encore des ASSEDIC pour l'allocation de
solidarité spécifique.
Le texte a une nouvelle fois été modifié en seconde lecture à l'Assemblée
nationale, afin de garantir à tous les bénéficiaires un revenu qui ne soit pas
inférieur à 5 000 francs par mois, comme votre rapporteur vient de le rappeler.
En effet, si l'allocation spécifique d'attente de 1 750 francs permettait à la
très grande majorité des bénéficiaires de dépasser les 5 000 francs, les
personnes isolées, avec 2 429 francs de RMI, et les moins de cinquante-cinq ans
ou n'ayant pas vingt ans de référence d'activité salariée et touchant une
allocation de solidarité spécifique de 2 434 francs n'atteignaient pas le seuil
des 5 000 francs.
Afin de ne pas retarder davantage l'entrée en vigueur de cette mesure
attendue, votre commission vous propose d'adopter la présente proposition de
loi sans modification, et le Gouvernement s'en félicite. Comme Mme la ministre
de l'emploi et de la solidarité s'y est engagée en première lecture à
l'Assemblée nationale, les textes réglementaires seront pris dans les plus
brefs délais.
Les personnes concernées vont connaître une amélioration très significative de
leur situation financière, dans l'attente de la liquidation de leur
retraite.
Pour ne citer que les cas les plus fréquents, les bénéficiaires de
l'allocation de solidarité spécifique majorée ayant cotisé pendant quarante ans
verront leurs ressources portées de 3 495 francs par mois à 5 145 francs par
mois, soit 50 % d'augmentation. Par ailleurs, les ressources des allocataires
du revenu minimum d'insertion isolés et sans enfant ou de l'allocation de
solidarité spécifique sans références longues d'activité seront doublées pour
ceux qui ont validé quarante ans de cotisations. Elles passeront en effet de 2
430 francs environ à 5 000 francs.
Afin de lever toute ambiguïté qui pourrait subsister malgré les longs débats
que nous avons eus, je voudrais rappeler les raisons qui ont conduit le
Gouvernement à soutenir le principe d'une allocation forfaitaire plutôt qu'une
allocation proportionnelle, souhaitée par certains d'entre vous.
La première raison est la solidarité envers les personnes qui ont connu des
fins de carrière difficiles, faites d'emplois précaires et faiblement
rémunérés. Le mécanisme forfaitaire permettra à tous, je l'ai dit, de disposer
d'un revenu supérieur à 5 000 francs. Une allocation proportionnelle de 57 % du
dernier salaire aurait pénalisé près des deux tiers des bénéficiaires de la
mesure. En effet, d'après les statistiques disponibles, pour 63 % des hommes et
des femmes concernés, ce dernier salaire représente moins de 8 600 francs : ils
auraient en conséquence reçu une allocation inférieure à 4 900 francs.
La deuxième raison est un souci de cohérence des interventions publiques.
L'allocation de solidarité spécifique et le revenu minimum d'insertion sont des
allocations de solidarité financées par l'Etat. Elles s'adressent à des
personnes qui ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage. L'allocation
spécifique d'attente, qui vient les renforcer, doit relever de la même logique,
et le Gouvernement se félicite que votre commission partage cette appréciation.
Cela implique un montant identique pour tous.
Il est vrai que le mécanisme retenu est moins avantageux pour environ un tiers
des bénéficiaires, ceux qui ont eu des revenus d'activité plus importants en
fin d'activité. Pour éviter cela, vous avez proposé un mécanisme hybride :
allocation forfaitaire de 5 000 francs pour ceux dont le dernier salaire est
inférieur à un plancher ; allocation proportionnelle au dernier salaire entre
ce niveau plancher et un plafond ; allocation forfaitaire de 8 000 francs ou 9
000 francs au-dessus de ce plafond.
Le Gouvernement est sensible à vos préoccupations, je l'ai dit en première
lecture, je tiens à le réaffirmer ici. Il s'est néanmoins opposé à ce
mécanisme, avant tout parce qu'il s'écarte de la logique de solidarité des
interventions de l'Etat. En outre, vous en conviendrez, il est d'une grande
complexité. Moi-même, en le lisant, je me disais que tout cela n'était pas
simple. De plus, même si ce n'est pas une question centrale, une aggravation
des charges publiques en aurait résulté.
Enfin, nous devons veiller à un certain équilibre entre les allocataires du
RMI ou de l'ASS et les chômeurs qui n'en bénéficient pas parce qu'ils disposent
de revenus annexes - revenus du conjoint ou revenu d'épargne - supérieurs aux
plafonds de ressources qui y donnent droit. Il ne serait pas équitable de
verser une allocation totale pouvant atteindre 8 000 ou 9 000 francs aux
personnes qui sont en dessous de ce plafond et de ne rien verser à celles qui
sont au-dessus.
Enfin, et j'en terminerai par là, votre commission s'est posé la question du
remplacement des différentes mesures en direction des chômeurs ayant cotisé
pendant quarante ans par une mesure unique leur permettant de prendre leur
retraite à taux plein, une contrepartie étant versée au régime d'assurance
vieillesse par les différents financeurs, à savoir l'Etat et l'UNEDIC.
Là encore, si le Gouvernement partage cette volonté d'améliorer la situation
des demandeurs d'emploi ayant cotisé pendant quarante ans, une telle extension
pose un problème majeur de financement. En effet, d'après les données de la
CNAV, on peut estimer à plus de 500 000 le nombre d'assurés ayant validé
quarante annuités de contribution au régime d'assurance vieillesse, dont 200
000 actifs inoccupés et 300 000 actifs occupés.
Ces derniers - les actifs occupés - doivent être pris en compte : il est en
effet difficile de ne pas proposer aux salariés ayant cotisé quarante ans les
mêmes droits qu'aux chômeurs. En tout état de cause, si ne nous le faisions
pas, des stratégies de contournement passant par une période de chômage se
mettraient en place, à l'instar de celles que nous observons dans le cadre de
l'allocation chômeurs âgés, l'ACA.
Parmi les 500 000 personnes qui seraient concernées, certaines sont déjà
prises en compte par les différents dispositifs existants : c'est le cas des
préretraités - environ 100 000 - et des bénéficiaires de l'ACA versée par
l'UNEDIC, qui sont au nombre de 50 000. En outre, 20 000 personnes
supplémentaires entreront dans le nouveau système qui fait l'objet de la
présente proposition de loi. Mais il reste plus de 300 000 personnes
potentiellement concernées, et non prises en charge par les différents
régimes.
Or, le coût pour la collectivité de la prise en charge d'une retraite à taux
plein est de plus de 100 000 francs. Au total, ouvrir la retraite à taux plein
à l'ensemble des actifs ayant cotisé quarante ans au régime d'assurance
vieillesse aurait un coût pour la collectivité de plusieurs dizaines de
milliards de francs. Dans ces conditions, vous comprendrez qu'il est nécessaire
de marquer une priorité, comme nous le faisons aujourd'hui.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce qu'attendent avant tout nos concitoyens,
c'est de sortir rapidement du chômage, c'est de pouvoir vivre des revenus de
leur activité. C'est pourquoi le Gouvernement a fait le choix de mobiliser les
moyens qui ont pu être dégagés sur l'emploi : relance de la croissance,
réduction du temps de travail, programme « nouveaux services - nouveaux emplois
» et, enfin, le programme de prévention et de lutte contre les exclusions, qui
vient d'être rendu public et dont les dispositions d'application seront, dès le
mois prochain, débattues au Parlement.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les
sénateurs, je conclurai simplement en réaffirmant le souhait du Gouvernement
qu'un vote conforme sur ce texte, auquel vous invite votre commission,
permettra l'entrée en vigueur de l'allocation spécifique d'attente, sans
délai.
(Applaudissements.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.