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Séance du 25 juin 1998





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DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE

Suite d'un débat sur une déclaration du Gouvernement

M. le président. Nous reprenons le débat d'orientation budgétaire.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 57 minutes ;
Groupe socialiste, 49 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 41 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 26 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes.
Dans la suite du débat, la parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je n'ai pas l'intention d'épuiser les trente-six minutes qui sont imparties au groupe des Républicains et Indépendants, mais je tenais à m'exprimer au nom de celui-ci, tout particulièrement en concertation avec mon collègue Roland du Luart, qui devait intervenir cet après-midi mais qui a été retenu dans son département.
Après avoir lu avec attention le rapport pour le débat d'orientation budgétaire et après avoir écouté ce matin avec tout autant d'attention l'intervention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que la vôtre, monsieur le secrétaire d'Etat, je confirme que j'apporte mon entier soutien à l'analyse faite par la commission des finances, à laquelle j'ai l'honneur d'appartenir, et que je fais miens les propos tenus par M. le président de la commission des finances et par M. le rapporteur général.
M. Fourcade, en particulier, a présenté tout à l'heure beaucoup des observations que je souhaitais faire moi-même. Je ne les reprendrai donc pas, même si ma modeste voix pouvait donner encore plus de force aux convictions énoncées par le président de la commission des affaires sociales.
Ma contribution à ce débat s'articulera en quatre points.
En premier lieu, je ferai part de quelques réflexions sur la portée et la signification du débat lui-même.
En deuxième lieu, j'aborderai la question de l'adéquation entre la proposition d'équilibre budgétaire qui nous est soumise et la conjoncture. Cette adéquation existe-t-elle réellement ?
En troisième lieu, rejoignant entièrement les propos de M. le rapporteur général, j'évoquerai l'insuffisante maîtrise de la dépense publique, du déficit et de la dette. C'est sur ce point que porte notre critique majeure et, comme la République, monsieur le secrétaire d'Etat, elle est une et indivisible. Car tout se tient : c'est évidemment parce que vous maîtrisez de manière insuffisante les dépenses publiques que le déficit atteint un niveau excessif, ce qui explique que la dette, malheureusement, n'amorce pas un mouvement de régression.
Enfin, en quatrième lieu, je traiterai de ce que l'on pourrait appeler la « vraie fausse réduction des prélèvements obligatoires ».
Ce débat, le Sénat l'a demandé. Un tel débat avait déjà eu lieu en 1990, ainsi qu'au printemps de 1996. En cette fin du moi de juin 1998, nous nous interrogeons cependant sur sa portée.
Je n'irai pas jusqu'à me demander, comme certains à l'Assemblée nationale ou dans la presse, à quoi sert le débat d'orientation budgétaire. On a même parlé de « débat de désorientation budgétaire » ! Mais c'est peut-être là une critique excessive.
Disons tout de même que, pour une part, il intervient trop tôt et, pour une autre part, trop tard.
Il intervient trop tôt puisque nous ne savons rien de la stabilité des relations entre les collectivités locales et l'Etat : nous n'en serons informés que le 9 juillet.
Il intervient trop tôt aussi en matière de recettes puisque nous ne saurons là encore qu'en juillet quelles seront les orientations de la réforme fiscale et des différents impôts.
Par ailleurs, il intervient trop tard puisque, d'après ce qui m'est indiqué, les lettres de cadratage budgétaire sont à la signature. Or elles déterminent complétement la physionomie du budget de l'année 1999.
Mais il y a plus grave, monsieur le secrétaire d'Etat : ce débat, on l'a déjà souligné, porte sur l'« orientation budgétaire », au singulier. Cela signifie qu'on ne vous présente pas des alternatives de choix politiques, avec les avantages et les inconvénients respectifs des différentes solutions envisageables. C'est d'ailleurs ce qui explique l'insatisfaction de la gauche plurielle face à ce débat. A l'Assemblée nationale et en commission, plusieurs représentants de cette gauche plurielle ont expliqué que l'on avait escamoté le débat sur l'utilisation des ressources fiscales supplémentaires.
Pour nous, c'est-à-dire l'opposition, cette « petite musique » que nous entendons, « cette politique budgétaire, la mienne, c'est la meilleure, et c'est même la seule », est tout le contraire d'une invitation au débat démocratique, où l'on présente des options et où l'on discute des avantages et des inconvénients des différentes possibilités.
A cet égard, le débat sur les orientations budgétaires au niveau national est en quelque sorte inférieur en qualité à ce qu'il peut être dans beaucoup de collectivités régionales. Et si je dis cela, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est au fond pour vous inciter à faire mieux l'année prochaine, afin que le débat soit encore plus riche.
Par ailleurs, on ne peut pas dire, comme je l'ai entendu ce matin : « l'opposition aurait fait pire » ou « l'opposition ferait-elle mieux ? ». Cet argument n'est pas recevable, car c'est vous qui assumez la responsabilité de la politique économique et de la politique budgétaire, avec les atouts comme les risques et les handicaps.
J'en arrive à mon deuxième point : l'adéquation par rapport au cycle conjoncturel.
En résumant les explications très techniques qui figurent dans le rapport déposé par le Gouvernement, on pourrait dire que votre doctrine et votre pratique s'inspirent d'un néo-keynésianisme contra-cyclique. Sans doute est-ce là langage de technocrate.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Académique !
M. Jean-Philippe Lachenaud. En clair, et pour faire simple, cela signifie que vous estimez qu'il faut continuer à soutenir un peu la croissance, qu'il ne faut probablement pas aller trop loin dans la réduction des déficits, tout en se recréant cependant une petite marge de manoeuvre pour faire face au retournement de la conjoncture, lorsque le taux de croissance atteindra, comme beaucoup d'experts le prévoient, un niveau inférieur à celui que nous connaissons actuellement.
J'entendais encore ce matin à la radio que, selon certains experts, le retournement du cycle allait intervenir dans les douze mois qui viennent et que le taux de croissance descendrait jusqu'à 2,5 %. Vous avez retenu l'hypothèse selon laquelle il serait plutôt de 2,7 %, et vous proposez donc d'utiliser l'élasticité des finances publiques pour aller à contre-cycle, afin d'éviter un ralentissement trop important.
Nous partageons, pour l'essentiel, cette analyse conjoncturelle, qu'il s'agisse de 1997, de 1998 ou de 1999.
Nous pensons qu'il faut manifester une certaine prudence en raison de la crise asiatique et de la crise en Russie.
Nous pensons aussi que l'investissement industriel ne progresse encore que très lentement puisque la demande intérieure qui soutient la croissance résulte plus de la consommation que de l'investissement.
Sur cette analyse de la conjoncture et sur l'objectif de réaction contra-cyclique, nous pouvons tomber d'accord. Mais nous considérons que vous n'allez pas jusqu'au bout de votre logique : vous faites preuve de beaucoup de timidité et vous réduisez les marges de manoeuvre dont vous pourriez disposer.
Pourquoi ne pas pousser plus loin la réduction du déficit ? Cela vous donnerait tout de même des atouts supplémentaires et des armes plus efficaces lorsque interviendra, hélas ! la phase du retournement conjoncturel.
Ne prenez pas prétexte de cette mise en garde que nous vous adressons pour faire à l'opposition un procès d'intention en nous accusant de ne pas nous réjouir suffisamment de l'amélioration conjoncturelle, d'accepter d'un coeur léger l'existence du chômage ou de ne pas conforter tous vos efforts pour redresser la situation des finances publiques.
En vérité, toutes les propositions que nous formulons sont inspirées par un seul objectif : créer les conditions d'une croissance durable. Comment obtenir cette croissance durable, au-delà du cycle conjoncturel ? En amorçant les réformes structurelles susceptibles, à terme, de la garantir.
S'agissant maintenant de l'insuffisante maîtrise de la dépense publique, du déficit et de la dette, dont il a déjà été beaucoup question, il est clair que 1 % de croissance en volume, c'est trop.
Vous aviez d'ailleurs fait beaucoup mieux en 1997. Pourquoi ne récidivez-vous pas en 1998 ? Vous aviez réussi avec un budget que vous estimiez mauvais, puisque c'était celui de votre prédécesseur, mais vous attribuez à votre extraordinaire efficacité ce résultat tout à fait remarquable. Ce résultat, nous le validons en vous invitant à faire aussi bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Et nous ne comprenons absolument pas pourquoi cette hypothèse de la stabilisation des dépenses en volume n'a pas été étudiée et présentée dans les orientations budgétaires, avec ses avantages et ses inconvénients. Voilà qui donnerait lieu à un véritable débat d'orientation budgétaire !
Les rigidités de la dépense publique sont soulignées mais il n'est pas question des moyens de les remettre en cause. Sur ce point, j'adhère totalement à l'argument de M. le président Fourcade : comment pouvez-vous écrire que trois postes de dépenses, l'emploi, la dette et la fonction publique, représentaient 57 % du budget en 1990 et qu'ils en représentent 88 % en 1998 sans en tirer la moindre conclusion, la moindre proposition de réforme structurelle et d'action ? Je dois dire que la lecture de cette page de votre rapport nous a laissés quelque peu pantois !
Pour ce qui est des redéploiements, tous ceux qui ont exercé des responsabilités importantes et géré des budgets savent qu'il en existe trois sortes : les redéploiements que l'on fait en silence - ce sont les meilleurs - les redéploiements que l'on annonce mais que l'on ne fait pas, les rédéploiements douloureux et qui ne sont pas acceptables politiquement.
Je crains fort, monsieur le secrétaire d'Etat, que les redéploiements que vous annoncez dans le secteur de l'emploi, on ne les voie jamais. Or ils portent sur 24 milliards à 26 milliards de francs puisque c'est la réforme des systèmes et des politiques d'aide à l'emploi qui est en cause.
S'agissant du déficit, ou plutôt du besoin de financement des administrations publiques, la grande incertitude qui règne a été soulignée par le président de la commission des affaires sociales et elle le sera tout à l'heure à nouveau par mon collègue et ami Jacques Oudin : je veux évidemment parler du dérapage des dépenses de la sécurité sociale.
Vous écrivez dans le rapport, et nous en sommes tout à fait d'accord, que la signification de l'objectif de 3 % n'est plus la même aujourd'hui : c'est un plafond. L'idée est sans doute d'arriver à 0 %, monsieur le rapporteur général. Mais pour arriver à ce 0 %, il faut se donner comme objectif de passer par l'étape de 1 % ! Franchement, dans les orientations budgétaires qui nous sont présentées aujourd'hui, nous ne voyons pas pourquoi on s'arrête en chemin, c'est-à-dire à 2,3 %.
Quant à la dette, pour la première fois, et j'en donne acte au Gouvernement, elle est bien caractérisée : elle est trop lourde, elle est injuste, elle est improductive, elle a un côté « boule de neige ». L'analyse est parfaite et, monsieur le secrétaire d'Etat, évidemment, nous y souscrivons totalement. Mais encore faudrait-il amorcer sa réduction, ce qui, vous le savez, ne serait possible qu'à un taux voisin de 1,5 %. Rien n'est fait en ce sens et l'endettement continuera donc à financer entre 90 milliards de francs et 100 milliards de francs de dépenses de fonctionnement, sans que l'on sache exactement à quelle hauteur, puisque la distinction entre budget de fonctionnement et budget d'investissement n'est pas établie, ce qui est d'ailleurs normal, au stade actuel des orientations budgétaires. Nous vous interrogerons de nouveau sur ce point au moment de la discussion du budget, mais, d'ores et déjà, on peut estimer que ces dépenses continueront, en 1999, à être financées par de l'endettement et de l'emprunt.
Au fond, on a une exception française ; on la trouve tout à fait satisfaisante et l'on continue dans ce sens, alors que six pays européens ont à la fois maîtrisé la dépense, réduit les déficits et diminué les impôts.
Transition immédiate et évidente pour le dernier point que j'aborderai maintenant : la « vraie-fausse » réduction des prélèvements obligatoires.
Nous vous en donnons acte, monsieur le secrétaire d'Etat, les prélèvements obligatoires sont réellement stabilisés. Vous allez peut-être y arriver ! Mais ce sera une apparence statistique qui va se heurter à la réalité vécue par nos concitoyens et au bon sens.
A supposer même que le taux des prélèvements passe de 46,1 points à 45,7 points, force est de reconnaître que nous ne sommes pas les meilleurs de la classe et que, par rapport au taux moyen des pays de l'Union européenne - 41,8 points - il nous reste encore du chemin à faire.
Mais, quand on analyse la façon dont on parvient à ce résultat, on voit immédiatement qu'il est dû à la croissance fiscale et aux bons résultats escomptés de la sécurité sociale et des collectivités locales.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Pour l'instant !
M. Jean-Philippe Lachenaud. C'est quand même très aléatoire !
Dans son rapport écrit, M. Lambert dresse la liste des majorations successives des impôts d'Etat : de l'ordre de 24 milliards de francs en 1997, 56 milliards de francs en 1998, sans doute autant l'année prochaine. Telle est la réalité !
Le plan relatif à l'impôt sur le revenu a été abandonné, la TVA n'a pas été diminuée...
M. Claude Estier. Par qui a-t-elle été augmentée ?
M. Jean-Philippe Lachenaud. ... et le quotient familial majoré, soit toute une série de modifications qui vont dans le même sens : l'alourdissement des impôts. C'est ainsi que le ressentent nos concitoyens. On a beau leur dire que, dans la comptabilité nationale, le pourcentage des prélèvements obligatoires a baissé, ils constatent que non seulement la masse des impôts a augmenté mais aussi que chaque impôt pris un par un a augmenté.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Ils le voient à leur feuille d'impôt !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Effectivement ! C'est la raison pour laquelle il s'agit pour moi d'une « vraie-fausse » réduction des prélèvements obligatoires.
A cela vient s'ajouter l'incertitude de la réforme fiscale.
Il est de tradition, dans les cours de finances publiques - nous avons quelques souvenirs ! - de dire qu'il existe une contradiction entre trois objectifs en matière de politique fiscale. M. le ministre n'en a donné que deux ce matin : l'objectif de l'équité et l'objectif de l'efficacité économique. Quant à l'objectif de rendement, je suis convaincu que vous ne l'auriez pas oublié, vous, monsieur le secrétaire d'état !
Je n'ai rien entendu ce matin, en dehors d'une déclaration de principe de M. Strauss-Kahn, qui puisse faire penser que l'on veillerait réellement à ce que les nouvelles dispositions fiscales ne nuisent pas à l'emploi. Je n'ai pas non plus ressenti une volonté dynamique de réforme fiscale, sur les trois chantiers que vous avez annoncés, qui irait dans le sens de l'allégement des impôts.
M. Philippe Marini. C'est le moins qu'on puisse dire !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Le premier objectif de la réforme fiscale est-il l'allégement des impôts et donc des prélèvements obligatoires relevant de l'Etat ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. Non, c'est le contraire !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Le Gouvernement manifeste-t-il une réelle volonté d'allégement fiscal ?
Plus fondamentalement encore, je m'interroge sur l'harmonisation des systèmes fiscaux européens, harmonisation qui semble recueillir l'accord de tous. Au fond, ce qu'il faudrait améliorer, ce sont les dispositifs favorables à l'initiative individuelle, favorables aux entrepreneurs, favorables à la création d'entreprises, à ceux qui créent réellement des emplois en France, à ceux qui ont des possibilités de localisation, ou de délocalisation, qui ont des possibilités de dynamisme et d'investissement. Plutôt que de rechercher une équité fiscale qui pourrait conduire à des solutions contraires à l'efficacité économique, je préférerais que l'on travaille sur les dispositifs qui doivent être améliorés, notamment pour faciliter la recherche - vous l'avez fait l'an dernier - ainsi que les initiatives des particuliers comme des entreprises.
En conclusion, monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne serez pas surpris que je reprenne un des points essentiels, et très politiques, de la déclaration de M. Strauss-Kahn. « J'ai de la chance », nous dit-il. Oui, et c'est tant mieux pour la France. « Reconnaissez que je suis assez habile : j'aurais pu faire pire », poursuit-il. Nous le créditons, en effet, d'une très grande habileté.
M. René Régnault. Comment l'interprétez-vous ?
M. Jean-Philippe Lachenaud. M. le ministre a de la chance, il est très habile, et pas uniquement dans l'expression. Mais fera-t-il quelque chose ? C'est la question que je pose. Nous aimerions, nous, qu'il manifeste un degré supplémentaire d'activité. Mais, pour ce faire, il ne doit plus être empêtré dans les contradictions de la gauche plurielle, qu'il doit surmonter.
M. Michel Moreigne. Cela n'ajoute pas grand-chose au débat !
M. Claude Estier. Vous êtes bien placé pour parler de contradictions !
M. Paul Loridant. Il n'y en a pas, à droite ?
M. Jean-Philippe Lachenaud. Il lui faut surmonter aussi quelques timidités et prendre résolument le chemin d'une action budgétaire beaucoup plus dynamique.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez parlé d'équilibre dynamique, mais, dans vos propositions, on ne trouve ni dynamisme ni équilibre ! Vous allez, certes, dans le bon sens, mais pas assez vite, et pas assez loin.
M. René Régnault. C'est déjà bien d'aller dans le bon sens !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. C'est mieux que de conduire les yeux fixés sur le rétroviseur !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Un budget un peu plus équilibré, plus dynamique, c'est cela aller dans le bon sens !
Nous considérerons le projet de budget, à l'automne, en toute liberté, mais avec conviction, c'est-à-dire en cohérence avec les déclarations que nous aurons faites aujourd'hui, à l'occasion de ce débat d'orientation budgétaire. On nous a dit, ce matin, que nous allions plonger dans une contradiction. Il est vrai qu'il serait délicat pour nous de préconiser, aujourd'hui, une baisse de la dépense publique et de proposer, lors du débat budgétaire, des augmentations sur tel ou tel chapitre. Mais ce ne sera pas mon cas !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Il y a un précédent !
M. Jean-Philippe Lachenaud. Nous avons fait une première approche du prochain projet de budget. Nous apprécierons, le moment venu, suivant quelles modalités, à quel niveau et comment nous formulerons notre approche sur le projet de budget pour 1999, et ce, encore une fois, en totale liberté.
Il y a un carré vertueux pour la croissance durable, dont un des éléments est la stabilité de la monnaie, et, sur ce point, je vous donne acte de la cohérence entre votre politique budgétaire et votre politique monétaire. C'est important pour les taux d'intérêt, pour le financement de la dette et à beaucoup d'autres égards encore.
Ce carré, c'est donc une monnaie stable, une dépense publique stabilisée, un déficit et des prélèvements à la baisse. Monsieur le secrétaire d'Etat, entrez-y carrément, dans ce carré vertueux ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Régnault.
M. René Régnault. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous avons engagé aujourd'hui notre troisième débat d'orientation budgétaire, le premier ayant eu lieu en 1990. La pérennisation d'un tel débat, demandée depuis plusieurs années par les parlementaires, est une bonne chose, même si la formule peut encore être améliorée.
La préparation d'un budget étant, bien sûr, étroitement dépendante du contexte économique, je vais d'abord tenter d'analyser ce dernier.
Nous pouvons, je crois, considérer que la situation économique française est aujourd'hui caractérisée par une croissance retrouvée et équilibrée, avec un bon coefficient de pérennité.
La croissance a aujourd'hui clairement repris : après avoir été limitée à 1,2 % en 1996, elle a atteint 2,3 % en 1997 et elle devrait s'élever à 3 % en 1998.
La reprise européenne est l'une des causes de ce retour bienvenu de la croissance, après plus de cinq années de conjoncture maussade, mais il est évident que la politique suivie depuis un an a aussi sa part, et une grosse part, dans cette évolution. Une seule série de chiffres l'atteste : en rythme annuel, le taux de croissance s'établissait à 2,6 % au premier semestre de l'année 1997 et atteignait 3,4 % au second semestre, alors même que, chez nos cinq principaux partenaires européens, il ralentissait, passant de 3,2 % à 2,3 %.
Un ralentissement serait perceptible en ce début d'année 1998, qui serait la conséquence d'une répercussion plus forte que prévue de la crise asiatique sur le commerce mondial. Cependant, cela ne doit pas susciter de réelle inquiétude s'agissant des trois points de croissance espérés, car la reprise de la demande intérieure est aussi plus forte que prévue, en ce qui concerne aussi bien l'investissement des entreprises que la consommation des ménages.
L'essentiel est que la croissance économique en France a, en effet, non seulement changé de rythme, mais aussi de nature, de source. Au premier semestre de 1997, le seul élément dynamique était constitué par les exportations : la consommation croissait très faiblement et l'investissement diminuait, alors qu'il augmentait déjà fortement chez nos partenaires européens. Depuis l'automne, la consommation des ménages se consolide mois après mois, alors que l'investissement des entreprises enregistre un sursaut spectaculaire. La demande intérieure a ainsi progressé de 1,2 % au premier trimestre de 1998.
Le gouvernement de M. Jospin mène, depuis un an, une politique qui a permis d'introduire et d'accompagner ce changement de nature, alors que le gouvernement précédent avait fait le choix de ponctionner les ménages français, ce qui avait entraîné un essoufflement de la reprise en 1995.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Et vous poursuivez la même politique !
M. René Régnault. Non, et la meilleure preuve en est que, depuis ce matin, vous ne cessez de nous expliquer qu'il faudrait en changer !
M. Alain Lambert, rapporteur général. Quel impôt avez-vous baissé ? Citez-m'en un seul !
M. René Régnault. Le gouvernement socialiste a su, avec doigté, réussir un rééquilibrage en faveur, monsieur le rapporteur général, du pouvoir d'achat et de la consommation, tout en réduisant le déficit budgétaire. Les mesures de redressement ont porté uniquement sur les grandes entreprises, qui bénéficiaient de taux d'intérêt bas et d'un taux d'autofinancement élevé. Plusieurs mesures de soutien au pouvoir d'achat et à la consommation ont été prises telles que le transfert des cotisations sur la CSG ou la majoration du SMIC, notamment.
Cette croissance retrouvée et équilibrée ainsi que les mesures volontaristes prises par le Gouvernement ont d'ores et déjà des répercussions positives en matière d'emploi : c'est l'objectif sur lequel nous devons réussir, car c'est bien la priorité des priorités !
Le taux de chômage se réduit, il est déjà redescendu, passant de 12,4 %, en 1997, à 11,9 %. En tout, durant l'année 1998, on verrait 300 000 emplois salariés créés, contre seulement 168 000 en 1997 et pratiquement aucun en 1996.
Pour 1999, l'ensemble des prévisionnistes prolongent, certes en les infléchissant quelque peu, les tendances observées en 1998. Ainsi la croissance serait-elle toujours soutenue par le dynamisme de la demande intérieure, mais elle se ralentirait légèrement en moyenne annuelle, pour s'établir à 2,8 %, selon le Gouvernement.
En fait, tout dépend des effets de la crise asiatique. Deux scénarios sont possibles. Pour les uns, l'impact maximal du ralentissement résultant de la crise asiatique est encore à venir, de sorte que la seconde moitié de l'année 1998 devrait être moins favorable que la première. Pour d'autres, et j'en fais partie, l'effet ne serait guère plus important que celui que nous connaissons déjà, de sorte que l'accélération de la croissance française devrait continuer : l'année 1999 devrait être au moins aussi bonne en termes de croissance que l'année 1998.
Permettez-moi alors un pronostic, tel que les prévisionnistes internationaux l'ont formulé voilà quelques semaines au Sénat.
En effet, d'après un récent rapport intitulé « Perspectives à moyen terme de l'économie mondiale », que j'ai pour ma part cautionné comme vice-président de la délégation du Sénat pour la planification, il ressort que, sur la période allant jusqu'à 2005, la croissance devrait demeurer constante et contenue dans une fourchette de 2,5 % à 3 %, laquelle permet d'envisager un dégonflement du nombre des chômeurs de l'ordre de 1 million.
Le contexte du budget 1999 est donc radicalement différent de celui des autres budgets de la décennie, encore plus quand on sait que nous sommes désormais dans l'euro, et donc dans une politique budgétaire coordonnée. Ce sera donc un budget très important puisqu'il ouvre une nouvelle phase de l'action gouvernementale.
Quels doivent être les principes susceptibles de guider notre politique budgétaire ?
A court terme, il s'agit d'assurer la pérennité et l'équilibre de la croissance - elle est aujourd'hui sur de bons rails - il faut financer les actions prioritaires définies pour la législature, afin d'accroître l'emploi, objectif principal et prépondérant de la politique économique.
A long terme, il s'agit de préparer nos finances publiques à des chocs conjoncturels toujours possibles. Ce matin, M. le ministre de l'économie et des finances y a d'ailleurs fait allusion, non pas avec habileté, mais avec un esprit rationnel et une forte conviction.
M. Michel Mercier. L'habileté n'est pas un défaut !
M. René Régnault. Il s'agit aussi de préparer nos finances publiques à des enjeux structurels tels que le financement des retraites, notamment, qui a été évoqué voilà quelques instants.
C'est pourquoi le groupe socialiste du Sénat adhère sans réserve aux orientations qui sont présentées par le Gouvernement.
La première d'entre elles, c'est la poursuite de la diminution des déficits publics. Ceux-ci devront revenir à 2,3 % du PIB en 1999, dont 2,7 % pour le budget de l'Etat, soit une baisse de 18 millions de francs correspondant à un tiers des ressources nouvelles espérées. En l'an 2000, cet effort important sera poursuivi afin que ces déficits passent sous la barre des 2 %.
Pour apprécier cet effort, il faut rappeler que voilà seulement un an le déficit des finances publiques se tenait dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 %. Cette situation difficile avait d'ailleurs contraint - chacun s'en souvient - le Président de la République à dissoudre l'Assemblée nationale.
Face à cette dégradation, qui n'était aucunement liée à la croissance, le Gouvernement Jospin avait réagi et annoncé une série de mesures visant à réduire le déficit de l'Etat de 0,4 % du PIB, soit la correction des dérapages du budget de 1997.
L'objectif d'un déficit des finances publiques de 3 % avait ainsi été conservé. Puis, la loi de finances pour 1998 a maintenu le déficit public à 3 %, ce qui, compte tenu de la disparition de la soulte de France Télécom - 35 milliards de francs, souvenez-vous-en - représente une nouvelle baisse de 0,5 %, c'est sensible, monsieur Lachenaud, et cela aurait mérité d'être signalé par vous-même, voilà quelques instants.
Trois raisons militent en faveur de la poursuite de cette politique.
Première raison : il faut casser la tendance structurelle à la dégradation du solde public apparue depuis vingt ans. Nos finances publiques basculent rapidement, mais elles mettent de nombreuses années à se rétablir, et la gestion du précédent gouvernement n'a pas amélioré la situation.
Deuxième raison : il est indispensable de stabiliser puis de baisser la charge de la dette publique. Dès l'an 2000, le poids de la dette par rapport au PIB diminuera. C'est important car elle absorbe aujourd'hui 20 % des recettes fiscales, contre 12 % seulement en 1990. Cela réduit d'autant les actions budgétaires et transfère aux générations suivantes une charge très lourde.
Troisième raison : il faut reconstituer nos « réserves » pour les périodes plus difficiles - être un peu fourmi - en sachant que, du fait du pacte de stabilité et de croissance, notre déficit public ne pourra plus dépasser 3 %.
Ainsi, en 1985, le déficit budgétaire était inférieur à 3 %, les dépenses de l'Etat représentant 23 % du PIB. En 1998, il sera toujours de 3 %, mais les dépenses de l'Etat représenteront 20,4 % du PIB.
En conséquence, il faut rechercher d'abord une croissance durable et soutenue, qui permet une évolution suffisante des recettes et une réduction rapide et pérenne des déficits. Les exemples étrangers le montrent aisément : après combien d'années de croissance la situation des finances publiques des Etats-Unis et du Royaume-Uni est-elle redevenue convenable ? Sept ans dans le premier cas, cinq ans dans le second.
La France n'est qu'au début de son cycle de croissance : il ne faut donc pas mener une politique budgétaire trop stricte, qui risquerait de réduire cette croissance indispensable à la baisse des déficits.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Il n'y a pas de risque !
M. René Régnault. D'autant que, comme le remarque d'ailleurs également M. le rapporteur général, la politique monétaire, désormais conduite par la Banque centrale européenne, pourrait se resserrer. Il faut donc poursuivre cet ajustement fin, excellement réalisé par M. le ministre de l'économie et des finances, entre le soutien à la croissance, la baisse du chômage et la réduction des déficits. Là réside un retour durable à l'équilibre.
La deuxième orientation, c'est la stabilisation puis la réduction des prélèvements obligatoires dans un contexte de fiscalité plus juste et plus favorable à l'emploi.
Après avoir augmenté de plus de 2 points de PIB sous la précédente législature, les prélèvements obligatoires devraient baisser de 0,4 point en 1998. L'objectif du Gouvernement serait de les stabiliser en 1999, pour les réduire ensuite. Le groupe socialiste partage cet objectif réaliste. Les baisses d'impôt non financées, comme celles de M. Juppé, doivent être proscrites. En effet, on peut parler de baisse générale des impôts d'autant qu'il en est question dans une loi de finances mais elle doit être financée. Il est facile de promettre quand on ne prévoit pas les moyens correspondants !
En revanche, monsieur le secrétaire d'Etat, s'il y a des surplus de recettes en 1998 - je crois qu'il en aura et c'est heureux - une baisse des impôts ne pourrait-elle pas être engagée dès 1999 ? Reste à définir sur quels impôts ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. Oui, lesquels ?
M. René Régnault. Je pense qu'il faudrait faire un effort sur la TVA ou sur la taxe d'habitation, c'est-à-dire sur les impôts les plus injustes.
Mais, le projet de loi de finances pour 1999 sera l'occasion de deux réformes fiscales d'envergure : l'une sur la fiscalité du patrimoine,...
M. Alain Lambert, rapporteur général. L'ISF ?
M. René Régnault. ... l'autre sur la fiscalité écologique.
S'agissant de la fiscalité du patrimoine, le groupe socialiste du Sénat souhaite la réintégration dans l'assiette des oeuvres d'art et des biens professionnels, avec des aménagements liés à leur spécificité. M. Alain Lambert, rapporteur général. Comme le Gouvernement ?
M. René Régnault. Attendez ! Vous interrogez le Gouvernement depuis ce matin, il vous répondra.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Nous sommes impatients de la réponse !
M. René Régnault. Le groupe socialiste mène sa propre réflexion. Je vous ai dit ce matin qu'il appartient à la majorité et que ses membres ne sont pas des « godillots ».
Ainsi, pour les oeuvres d'art, il serait possible de prévoir une imposition forfaitaire au taux de 5 % de la valeur du patrimoine déclaré. Pour les biens professionnels, il faudrait un taux forfaitaire très bas, après application d'un abattement. Cette dernière réforme devrait s'accompagner d'un allégement sensible des droits de mutation, et ce afin de faciliter la transmission des entreprises au bon moment, pour assurer leur pérennité et donc celle de l'emploi.
Les objectifs de la réforme seraient ainsi clairs : il s'agit non pas d'augmenter les prélèvements, mais d'encourager la mobilité du capital et le développement des entreprises, notamment petites et moyennes.
S'agissant de la fiscalité écologique, là encore, toute réforme fiscale devra être réalisée à somme nulle. Si un nouveau prélèvement, dénommé éco-taxe, était instauré sur le principe « pollueur-payeur », son produit devrait ainsi être recyclé sous forme d'incitations fiscales en faveur des consommateurs ou des entreprises.
Cela concerne notamment la fiscalité des carburants. Prenant acte des conclusions du rapport de 1997 du Comité de la prévention et de la précaution, relatif aux inconvénients sur la qualité de l'air et, partant, sur la santé des Français d'une consommation de gazole excessive, nous soutiendrons la politique visant à réduire le différentiel de taxation entre le supercarburant sans plomb et le gazole.
Nous souhaitons également, comme nous l'avions proposé lors de l'examen de la dernière loi de finances, que des aides fiscales soient prévues pour l'équipement en véhicules propres.
Mais la fiscalité écologique, c'est aussi la fiscalité sur les ordures ménagères. Je rappelle au Gouvernement qu'il est nécessaire d'instaurer un taux réduit de TVA de 5,5 %, au lieu de 20,6 %, sur l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères, comme nous y autorise l'annexe H de la directive de 1992.
M. Philippe Marini. Nous souhaiterions que cela soit prévu dans le prochain projet de loi de finances !
M. René Régnault. Voilà un point sur lequel nous pourrions être d'accord.
M. Philippe Marini. Absolument !
M. René Régnault. La troisième orientation, c'est le financement des priorités de l'action publique dans un contexte d'amélioration de la qualité de l'intervention publique.
En 1999, les dépenses de l'Etat augmenteront de 1 % en volume. Il s'agit de financer les priorités mises en oeuvre depuis juin 1997 - emplois-jeunes, réduction du temps de travail, lutte contre l'exclusion - et les choix budgétaires. Les lettres de cadrage distinguent cinq ministères prioritaires qui pourront voir leurs crédits augmenter plus vite que la moyenne des dépenses de l'Etat : emploi et solidarité, justice, éducation, environnement, culture.
L'opposition, qui critique fortement ce retour qu'elle qualifie de « laxisme budgétaire », oublie que, sous la législature précédente, les dépenses publiques ont augmenté, alors qu'elles baissent depuis 1997. En 1996, elles sont passées à 55,2 % du PIB, contre 54,6 % en 1995. En 1997, elles sont redescendues à 54,7 %.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Donnez-nous des chiffres en valeur !
M. René Régnault. Les chiffres ? Je vous les donne, mais vous ne m'écoutez pas, monsieur le rapporteur général !
Pour 1999, elles baisseront une nouvelle fois, et les dépenses de l'Etat atteindront leur niveau le plus bas depuis vingt ans.
Là encore, l'opposition veut aller plus loin : il faut geler les dépenses. En clair, il faut réduire les effectifs de la fonction publique. Mais M. le rapporteur général omet de nous dire dans quels secteurs !
M. Alain Lambert, rapporteur général. Cela viendra !
M. René Régnault. Il ne fallait pas augmenter modestement les traitements des fonctionnaires, il ne fallait pas financer des emplois-jeunes, il ne fallait pas financer la réduction du temps de travail, il ne fallait pas financer les mesures contre les exclusions... Et il ne faudra pas accroître les interventions pour la ville, pour l'aménagement du territoire, pour le logement social... pour tant de besoins encore mal satisfaits et que nos concitoyens expriment.
C'est un choix : le vôtre. Ce n'est pas le nôtre ! Son efficacité en termes de réduction des déficits n'est pas certaine, je l'ai déjà démontré. En revanche, son efficacité contre l'emploi, contre le pouvoir d'achat des Français, contre la solidarité que nous devons aux plus fragiles, est certaine. Mais les Français ont eu l'occasion de dire leur préférence, il y a un an, au vu des résultats de votre politique.
Sauf à considérer que toute dépense publique est par nature improductive, il faut maintenir une régularité dans l'évolution des dépenses...
M. Alain Lambert, rapporteur général. Il faut investir !
M. René Régnault. ... et savoir développer certaines dépenses quand celles-ci sont clairement productives économiquement ou socialement. Il faut, et c'est ce que fait le Gouvernement, réorienter les crédits afin que la dépense publique soit la plus efficace possible.
Je voudrais, enfin, évoquer la situation des collectivités locales.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Ah !
M. René Régnault. Dans ce domaine également, le budget pour 1999 est un budget de fondation puisque le pacte de stabilité prend fin en 1998, alors que des réformes fiscales devraient être élaborées.
Programmer pluriannuellement les évolutions des dotations aux collectivités locales est une excellente idée. Mais, contrairement au pacte précédent, le nouveau contrat devra être consensuel et permettre une évolution convenable et suffisante des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
Le contrat devra être consensuel, donc signé par les deux parties. Le diktat imposé en 1995 a été une très mauvaise manière. L'Etat et les collectivités locales doivent être partenaires confiants, de vrais partenaires, tant ils ont à réaliser ensemble. D'ailleurs, ce contrat doit être complété par un engagement de l'Etat sur la maîtrise des transferts de charges aux collectivités locales et sur les ressources affectées en compensation.
Le contrat devra être convenable.
Il devra d'abord l'être dans sa définition. Un périmètre de pacte peut être conservé, à condition qu'il n'incorpore plus des dotations passives, ce qui en exclut la dotation de compensation de taxe professionnelle. De même, la régularisation négative de la DGF doit être supprimée puisqu'elle contredit l'objectif de stabilité assigné.
Mais un contrat convenable, c'est aussi un contrat qui permet aux collectivités territoriales d'assumer leur rôle essentiel pour la cohésion sociale, et de participer de façon déterminante aux investissements, aux équipements publics, à la création d'emplois en soutenant des secteurs importants comme le BTP ou l'environnement. (Signes d'assentiment sur le banc des commissions.) Vous voyez, nous pouvons nous retrouver !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Il va voter avec nous !
M. René Régnault. Non, c'est l'inverse, monsieur le président, mais j'apprécie tout de même !
Un contrat convenable, c'est encore un contrat qui redonnera à la péréquation et à la solidarité entre les communes et entre les établissements publics de coopération intercommunale une signification qu'elles n'auraient pas dû perdre, et ce au travers de la dotation globale de fonctionnement des communes et des intercommunalités, ou encore de la taxe professionnelle, en créant une taxe professionnelle unique, en instituant un minimum de taxe professionnelle de 1 % de la valeur ajoutée, en affectant la taxe professionnelle des grands établissements, comme France Télécom et La Poste, au Fonds national de péréquation.
Sans être exhaustif, un contrat convenable, c'est encore un contrat qui permet de maîtriser les dépenses ; je pense ici, notamment, à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la CNRACL, dont il conviendrait de réduire la participation, non justifiée aujourd'hui, à la surcompensation afin, notamment, de compenser la remontée des dépenses de personnel découlant des accords salariaux intervenus.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Ah !
M. René Régnault. Un contrat convenable, c'est enfin un contrat par lequel l'Etat assume et honore tous ses engagements en matière d'écrêtements, de dégrèvements, d'exonérations sur les impôts locaux et s'engage, avant de faire peser toute nouvelle charge sur les collectivités locales, à en étudier l'impact financier et les moyens de les compenser.
M. Michel Mercier. Comme avec la loi contre les exclusions !
M. René Régnault. Le contrat devra être suffisant. Portant sur l'ensemble du périmètre, il devra prévoir une indexation sur les prix,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. René Régnault. ... complétée par une part de la croissance d'au moins 50 %.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Michel Mercier. De mieux en mieux !
M. René Régnault. C'est cela qu'il faut faire ! Il faut défendre de bonnes causes pour avoir raison au bon moment !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Si le Gouvernement ne le fait pas, vous ne voterez pas pour lui ! (Sourires.)
M. René Régnault. Si les collectivités locales doivent participer à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, il est indispensable qu'elles puissent remplir leurs missions économiques et sociales et répondre aux nouvelles charges qu'elles assument, notamment les emplois-jeunes, l'évolution salariale ou l'environnement. Rappelons à cet égard que la rigueur du pacte précédent a eu comme corollaire une baisse des investissements !
Le groupe socialiste est attaché à ce que les réformes touchant la fiscalité locale soient menées à bien. La décentralisation devait ainsi être complétée par la réforme d'impôts locaux qui cumulent de nombreux défauts, à savoir l'injustice ou l'assiette anti-économique. Or rien n'est venu, sinon des replâtrages constants qui ne satisfont personne, et surtout pas vous, monsieur le secrétaire d'Etat au budget, qui êtes amené chaque année à prendre en charge des compensations importantes.
Deux chantiers sont principalement ouverts : la taxe professionnelle et la taxe d'habitation.
Sur le premier, il faudra toucher à l'assiette. Progressivement, car les transferts risquent d'être importants, mais certainement, car il n'est pas acceptable que les entreprises de main-d'oeuvre soient les plus lourdement taxées. Ma préférence va en tout cas à une suppression de la part « salaires » et à son remplacement par une part « bénéfices ».
Mais, surtout, il faut développer le prélèvement au niveau des structures intercommunales. Ce sera l'objet d'un projet de loi qui sera prochainement déposé. Je n'y insiste donc pas, sinon pour plaider en faveur de la mise en place d'une taxe professionnelle unique pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Concernant la taxe d'habitation, je ne suis pas partisan de la multiplication des exonérations et abattements divers, qui, un jour ou l'autre, risquent d'être supportés par les collectivités locales.
Après avoir plaidé pour une taxe d'habitation au moins partiellement calée sur le revenu, je dirai en conclusion que l'action du Gouvernement depuis un an, telle qu'elle s'est traduite dans l'adaptation du budget de 1997 puis dans la loi de finances initiale pour 1998, a su satisfaire simultanément réduction des déficits publics, convergence avec les critères de Maastricht, relance sensible et durable de la croissance et progrès social. Vous avez ainsi entraîné la réconciliation de la France, notamment de ses forces vives, avec la confiance.
Le groupe socialiste du Sénat vous soutient dans vos démarches. Il partage vos choix. Il vous confirme sa volonté de vous accompagner de sa participation constructive. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, pour la première fois depuis 1996, un véritable débat d'orientation budgétaire permet aux parlementaires de s'exprimer sur la politique budgétaire et économique menée par le Gouvernement.
Nous pouvons nous féliciter du renouveau de cette pratique, qui permet aux deux assemblées de participer à l'élaboration du prochain budget. Une telle initiative conduit, il est vrai, les parlementaires à être mieux informés des perspectives gouvernementales pour 1999. C'est pourquoi nous profiterons du temps qui nous est imparti pour formuler nos critiques et présenter nos préférences.
En premier lieu, qu'il me soit permis d'attirer votre attention, mes chers collègues, sur l'état général de nos finances publiques.
Aujourd'hui, la conjoncture économique paraît favorable : le rythme annuel de croissance en France, qui s'établissait à 2,6 % au premier semestre de 1997, a atteint 3,4 % au second semestre. De nombreux secteurs de la vie économique ont vu leurs activités se dynamiser. C'est ainsi que l'on a pu assister non seulement à une forte progression de nos exportations, mais aussi à un redémarrage de la demande intérieure, c'est-à-dire de la consommation et de l'investissement.
Pour que cela dure, encore faut-il restaurer plus encore la confiance des ménages et celle de nos entreprises. Or ces dernières, malheureusement, sont trop souvent la cible de politiques fiscales complexes, versatiles et confiscatoires. L'outil de travail est surtaxé, freinant ainsi l'investissement et l'emploi. Les lourdeurs administratives et le poids des charges sociales n'encouragent pas véritablement l'innovation et la création d'entreprises, seules garantes d'une croissance durable et profitable à tous.
Le redémarrage de l'investissement n'est que l'amorce d'un rattrapage car, même si l'investissement industriel progressait de 10 % en volume cette année, il resterait encore inférieur de 22 % à son niveau de 1990.
Néanmoins, si 1998 reste l'année de la reprise, 1999 risque de voir le taux de croissance tomber à 2,8 % du PIB. Dans une telle perspective, il serait souhaitable que le Gouvernement ne soit pas tenté par un alourdissement des dépenses publiques et par une hausse des prélèvements fiscaux, qui méritent, bien au contraire, une tout autre attention.
Les recettes pour 1998 seront en nette augmentation. Cette hypothèse est la suite logique d'une croissance économique bien plus forte qu'elle ne l'avait été les années précédentes. Au total, ces recettes auront progressé de 3,6 %.
Les mesures de redressement fiscal et financier ont permis de rétablir une situation qu'un faible taux de croissance avait jusqu'à présent compromise. Les recettes fiscales nettes ont été supérieures de 1,5 % aux prévisions initiales.
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il semble trop tôt pour donner une explication précise à un tel résultat.
Il semblerait qu'il soit dû à de meilleurs encaissements de TVA et à la hausse du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Certes, nous ne pouvons que nous en réjouir, mais l'arbre ne doit pas cacher la forêt. En effet, la structure des dépenses de l'Etat s'est fortement rigidifiée. Elle s'est infléchie progressivement pour faire une part grandissante aux dépenses obligatoires de fait ou de droit, tout en minorant la part des dépenses discrétionnaires.
Ainsi, en 1999, les dépenses de l'Etat augmenteraient de 2,2 %, soit une augmentation en volume de 1 %. Dans le cadrage préliminaire pour l'année prochaine, six ministères verront cependant leur dotation augmenter plus vite que la moyenne du budget général : la culture, l'éducation nationale, l'emploi, l'environnement, la justice et la solidarité.
Pour ce qui concerne l'éducation nationale et la justice, cette perspective s'inscrit dans une logique de hausse des crédits alloués à l'ensemble de la fonction publique, qui verra ses charges de personnel augmenter de près de 15 milliards de francs.
En outre, ce cadrage préliminaire ne saurait trouver de meilleure efficacité si l'on tient compte des réformes qui s'imposent pour l'avenir : celles de la justice, de l'emploi et de la solidarité sont en cours ; l'éducation devra, elle aussi, s'y soumettre.
Théoriquement, le déficit budgétaire devrait être ramené à 2,7 % du PIB. Si un tel résultat demeure conforme aux exigences du pacte de stabilité, il n'en est pas moins significatif du poids toujours trop lourd de la dette publique, qui ne pourra être entravée que si l'on réduit le besoin de financement des administrations publiques.
Rappelons que la dette publique a énormément progressé ces dernières années, passant de 45,3 % du PIB en 1993 à 58,1 % en 1997. Les administrations publiques doivent, par conséquent, contribuer au redressement des finances publiques.
Mais doit-on pour autant faire l'impasse sur l'impressionnant déficit des comptes sociaux ? Il est fort probable que celui-ci subira une hausse caractéristique en 1999 si l'objectif de maîtrise des dépenses sociales n'est pas tenu !
Le défi consistera désormais à assurer un retour à l'équilibre général sans remettre en cause la qualité des prestations offertes par la sécurité sociale.
L'amélioration prévue en 1999 ne doit pas nous faire oublier non plus le défi du prochain millénaire, à savoir la répercussion dynamique des retraites qui, dès 2005, pèsera lourdement sur les dépenses.
Enfin, il me semble opportun de vous rappeler, mes chers collègues, que seuls les comptes des collectivités locales sont excédentaires. Pareille situation requiert, à mon avis, une double explication.
D'une part, la pression fiscale reste, dans son ensemble, suffisamment puissante pour assurer aux collectivités des recettes consistantes. Prenons garde, toutefois, de ne pas asphyxier nos contribuables en cumulant excessivement la charge des prélèvements locaux et nationaux.
D'autre part, les collectivités locales ont significativement diminué leur capacité à investir, tout le monde le reconnaît. A défaut de dépenser plus, elles s'appliquent, désormais, à dépenser mieux. Rationaliser les dépenses et alléger la pression fiscale, tels semblent être les nouveaux objectifs.
Néanmoins, je ne vous cacherai pas mon inquiétude sur la fin du pacte de stabilité dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. Ces relations étaient indexées sur la croissance. Qu'en sera-t-il demain ? J'ose espérer que le Gouvernement aura à coeur de développer une meilleure péréquation financière sans accroître la pression de la fiscalité locale !
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tels sont, en quelques mots, le bilan provisoire et les perspectives à court terme que nous pouvons dresser de nos finances publiques.
Le débat d'orientation budgétaire nous invite, en outre, à émettre certaines propositions pour le prochain projet de loi de finances.
Je vous ferai part de deux séries d'observations relatives aux mesures fiscales. Tout d'abord, nous sommes tous d'accord pour constater que les prélèvements obligatoires ont atteint, dans notre pays, le seuil maximum de tolérance, c'est-à-dire 46 % du PIB.
Les expériences étrangères, aux Etats-Unis en particulier, nous ont appris l'efficacité, en termes de croissance, d'une baisse de l'impôt plutôt que de nouvelles augmentations de la dépense publique. C'est pourquoi il paraît urgent de diminuer l'impôt direct le plus confiscatoire qui soit, à savoir l'impôt sur le revenu. Ce dernier, par sa pression constante et ses taux élevés, risque de freiner sérieusement toute relance de la consommation, sans laquelle il n'est de croissance saine et durable.
Chez nombre de nos partenaires européens souffle le vent de la réforme : ainsi, l'Espagne et l'Italie n'ont pas hésité à diminuer ce taux pour ne pas décourager l'initiative, le travail et l'esprit d'entreprise. La diminution de l'impôt sur le revenu profiterait donc à tous, car elle stimulerait davantage encore l'investissement et la création d'emplois.
Dès lors, pourquoi ne pas simplifier cet impôt en diminuant le nombre de ses tranches et en atténuant sa progressivité ? Cette simplification profiterait à tous, y compris à l'administration fiscale.
La seconde réflexion que m'inspire ce débat concerne le taux de TVA. Je ne crois pas, mes chers collègues, qu'une baisse radicale du taux actuel soit nécessaire, et ce pour deux raisons.
D'abord, parce que seuls les produits de première nécessité devraient, en principe, bénéficier d'un taux très faible. Je vous rappelle à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, que mon collègue François Lesein avait interpellé le Gouvernement sur un éventuel assujettissement à un taux dérogatoire pour la distribution d'électricité sur tout le territoire national.
Ensuite, parce que, pour appliquer des taux de TVA dérogatoires, encore faut-il obtenir un avis conforme de la Commission europénne. Or souvenons-nous qu'elle s'y était opposée après que le Président de la République lui-même avait souhaité fixer un taux de 5,5 % à certains produits multimédia. Là aussi, les difficultés soulevées par l'harmonisation fiscale européenne n'ont pas encore trouvé de solution concrète et définitive pour la TVA.
En revanche, une diminution d'un point du taux normal de TVA aurait été possible. Le coût pour l'Etat d'une telle réduction serait d'environ 30 milliards de francs.
Il est sûr que les consommateurs ne bénéficieront pas de l'intégralité de cette diminution. En revanche, il serait tout à fait envisageable de consacrer ces 30 milliards de francs à l'amélioration de la situation financière, souvent catastrophique, des caisses de retraite.
En tout état de cause, avec l'avènement de l'euro, il paraît indispensable que les différents pays européens rapprochent leurs taux de TVA. Cette coordination s'inscrit dans une démarche de rééquilibrage de la construction européenne.
Voilà, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les quelques suggestions budgétaires pour 1999 que je tenais à formuler au nom du groupe du Rassemblement démocratique et social européen.
N'oublions pas, néanmoins, les priorités du prochain budget : l'encouragement à la création d'emplois, la réduction des dépenses publiques et la baisse des impôts.
Aussi serait-il judicieux de tirer parti de la croissance pour consolider l'état de nos finances publiques. En effet, malgré la crise asiatique, l'environnement international devrait continuer de soutenir nos exportations. Par ailleurs, les conditions financières et monétaires restent favorables à l'activité économique. Le Gouvernement devra désormais rétablir la confiance des ménages et encourager la reprise des investissements par une baisse significative des impôts. Dès l'automne prochain, le Parlement sera attentif aux perspectives budgétaires pour 1999. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat sur les orientations budgétaires présente cette année un caractère novateur qui peut se révéler plein de promesses.
Le Gouvernement a-t-il la volonté de nous entendre, alors qu'il s'agit de son premier grand débat d'orientation ? Les orientations ne doivent pas être un succédané de la politique de droite, qui marque encore le budget précédent, fondé encore partiellement sur une politique engagée antérieurement, ultralibérale, malthusienne, inégalitaire et mise au service des grandes puissances d'argent.
Le Gouvernement a-t-il la volonté, bien au-delà du Parlement, de répondre à l'espérance profonde de changement exprimée par une majorité de Français en 1997 ?
Si le Gouvernement a cette volonté d'écoute et de réponse, alors ce débat, loin d'être un échange académique, devient annonciateur de mesures profondément novatrices et de progrès.
Pour notre part, écoute et réponse doivent être axées autour de deux actions principales : le budget pour 1998 doit traiter des vrais besoins des Français, quels qu'ils soient, jeunes, chômeurs, smicards, femmes, personnes âgées, mal logés, etc. ; le budget pour 1999 doit mettre en chantier une réforme fiscale fondée sur la recherche de l'égalité entre les citoyens et sur l'efficacité économique maximale des mesures prises.
Le rapport sur les orientations budgétaires que vous nous présentez, monsieur le secrétaire d'Etat, est sous-tendu par trois grandes orientations.
Premièrement, vous proposez de concilier le financement de l'action publique avec la maîtrise de la progression globale de la dépense, donc avec sa diminution.
Deuxièmement, les prélèvements obligatoires doivent être stablilisés pour consolider la croissance.
Troisièmement, le Gouvernement propose de réduire les déficits en période de croissance pour rendre à la politique budgétaire toute son efficacité.
Ces trois grandes orientations ont une base identique : la baisse durable de la charge de la dette - moins de 2 % du PIB à l'horizon 2000 - et la diminution du poids des dépenses improductives.
Ces trois grandes orientations conduisent à ne plus proposer qu'une progression de 1 % des dépenses de l'Etat, avec une nouvelle baisse du financement des dépenses publiques attendue.
Nous craignons que cette baisse ne conduise à une sorte d'austérité larvée, camouflée. Nous trompons-nous ?
J'observe, monsieur le secrétaire d'Etat, que, dans le domaine public, aucune création d'emploi n'est prévue et que seulement 15 milliards à 20 milliards de francs seront distribués au titre de la croissance.
Il y a peut-être une autre approche, partant de la notion de besoin en matière d'emploi. Est-elle réaliste ? Nous le pensons.
Nous vivons, dans notre pays, un paradoxe : les experts et les analystes s'accordent à reconnaître que les jeunes, les salariés eux-mêmes, disposent d'un haut niveau de qualification et de formation, que leur pouvoir innovateur est grand et souvent précurseur ; pourtant, malgré cette situation, persiste un niveau de sous-emploi particulièrement élevé puisque le taux de chômage demeure proche de 12 %.
Le Gouvernement a entamé, en ce domaine, deux réformes essentielles, celle de la réduction du temps de travail et celle de la mise en oeuvre des emplois-jeunes.
Il est encore trop tôt pour tirer les conclusions de ces deux lois votées depuis le début de la session et, sans doute, pour croire les oiseaux de mauvais augure qui nous ont annoncé, dans cette assemblée, l'échec prévisible de l'une et de l'autre.
Il faut cependant être attentif, monsieur le secrétaire d'Etat. Des problèmes sont à revoir sérieusement.
Une politique prioritaire en faveur de l'emploi ne peut s'accommoder plus longtemps du flou et de l'opacité en matière d'attribution de fonds publics pour l'emploi, comme de toutes les mesures qui ont pu, dans le cadre de la loi quinquennale pour l'emploi, réduire les capacités d'intervention des salariés sur la gestion de leur entreprise.
Elle ne peut pas se passer d'un secteur public puissant, cohérent, pour atteindre une politique économique de haut niveau.
Elle ne peut pas non plus faire l'économie de la reconnaissance des droits des salariés dans l'entreprise, avec des droits nouveaux, des possibilités d'intervention et de décision dans la gestion.
La communauté des entreprises et sa gestion ne peuvent pas être laissées à la seule appréciation des actionnaires ou de leurs représentants, désireux de constater la progression de la rentabilité de leurs investissements. Il faudra se résoudre à des changements de comportement.
Elles doivent aussi être ouvertes à l'intervention des salariés, et cela passe par une modification sensible des règles de la négociation collective.
Cette négociation collective, si elle doit intégrer la réduction du temps de travail ou la question de l'insertion des sans-emploi, doit envisager aussi le développement de la formation des salariés et la mise en question des décisions de gestion qui pénalisent l'emploi et le développement de l'entreprise.
La bataille du chômage ne peut pas être gagnée sur le seul front des effets de la croissance ou des effets du développement de la demande mondiale adressée à la France.
Elle peut et doit aussi être gagnée par le développement de la démocratie dans l'entreprise. La bataille pour l'emploi doit, pour triompher, devenir l'affaire d'un plus grand nombre.
Le problème du logement est une autre question à revoir. Le nombre des logements HLM construits a en effet été en baisse sensible au cours de ces dernières années, tandis que la mise en place du dispositif Périssol a littéralement fait disparaître tout programme d'accession sociale à la propriété.
Des mesures adaptées s'imposent, et nous ne devons pas nous tromper, monsieur le secrétaire d'Etat.
Nous ne sommes pas convaincus, par exemple, que la réduction du taux de rémunération du livret A constitue la meilleure réponse possible au problème du financement du logement social. De même, nous ne pensons pas que la réduction de la TVA, assortie de la réduction des taux de subvention PLA, puisse être le meilleur choix.
La baisse du taux du livret A entraînera, à coup sûr, une baisse des possibilités d'investissement en matière de logement social, tant il est à craindre une diminution de la collecte.
Même si la baisse des taux d'intérêt peut permettre aux organismes d'HLM de restructurer leur dette PLA, elle n'a encore que peu d'impact sur le niveau des loyers de « sortie », qui demeure trop élevé dans les programmes neufs et qui tend donc à solliciter, eu égard au niveau de ressources des locataires, les aides personnelles au logement dans des proportions demeurant parfois importantes.
Nous estimons, pour notre part, que des mesures de bonification de prêts doivent être prises, tandis que le niveau de subvention doit être relevé.
Dans le même temps, il convient de redonner au 1 % logement toutes ses potentialités et d'assortir sa gestion, comme nous avons pu le souligner plus haut, d'une plus grande démocratie.
Il s'agit aussi de concevoir un nouveau circuit de financement de l'accession sociale à la propriété, qui, laissant de côté ce qui a été pensé par le biais du dispositif Périssol, parte de l'essentiel, à savoir répondre aux besoins des demandeurs de logement avant de donner satisfaction aux seuls investisseurs et aux banquiers.
S'agissant des besoins auxquels il conviendrait de répondre, je pourrais parler encore des domaines de la santé, de la culture ou du développement du sport.
Je me permettrai d'insister sur la question de la santé. Est-il vrai que le Gouvernement envisage de légitimer par des décrets des plans sociaux de licenciement dans les hôpitaux ? En matière d'emploi, il convient de rester fidèle aux engagements pris par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, aux Assises régionales de la santé du 30 mars dernier, où elle affirmait qu'il n'y aurait pas de licenciement dans le secteur hospitalier.
Pour moderniser notre système de santé, il faut investir et non licencier.
Il importe aussi, de notre point de vue, que la question de l'éducation soit de nouveau posée de la manière dont elle a pu l'être par les jeunes, les parents et les enseignants de Seine-Saint-Denis, au printemps dernier.
Je souhaite maintenant vous interroger sur la réforme fiscale, monsieur le secrétaire d'Etat.
De 1993 à 1997, les orientations ont conduit à des choix pour le moins discutables : baisse du taux de l'impôt sur les sociétés, allégement de la participation des plus hauts revenus au financement de la dépense publique, dispositifs d'optimisation fiscale promotionnés et mis en oeuvre au nom, bien souvent, de la réduction de la dépense publique.
Mon intervention ne suffirait pas, manifestement, à faire le tour de l'ensemble des mesures fiscales qui ont pu être prises durant ces années et qui n'ont pas, à l'examen de la situation économique du pays, permis de résoudre les besoins collectifs, accompagnant même, soit dit en passant, une contraction de la croissance et un relèvement du niveau des prélèvements obligatoires, notamment au travers des impôts sur la consommation.
Le Premier ministre a ouvert plusieurs chantiers de réforme fiscale : la fiscalité écologique, la fiscalité du patrimoine, la fiscalité locale.
La situation est claire pour nous : la portée des réformes que nous devons entreprendre appelle des mesures plus audacieuses que ce qui a été entrepris en 1997 pour le budget de 1998 et que ce qui nous a été, pour le moment, annoncé, monsieur le secrétaire d'Etat.
Nous pensons, en particulier, que, s'agissant de l'impôt sur le revenu, ce n'est pas en mettant uniquement en question les réductions d'impôt ou la portée du quotient familial que l'on trouvera une solution au problème.
Si nous voulons répondre aux besoins qu'expriment les salariés et les familles de notre pays, il importe effectivement de mettre en question le traitement des placements et des revenus financiers au regard des revenus d'activité et du travail.
Nous pensons, notamment, que nous devons revoir le dispositif d'imposition des plus-values et mettre en cause le système des prélèvements libératoires, qui permet à des revenus particulièrement importants d'échapper au barème progressif.
Par ailleurs, se pose la question du devenir de l'impôt sur les sociétés.
Nous sommes satisfaits de constater que le Gouvernement s'inscrit dans la lutte contre le dumping fiscal qui existe en Europe, dans l'Europe de la monnaie unique.
Nous pensons toutefois que, au-delà du débat sur le taux d'imposition qui doit être retenu, se pose le problème de l'efficacité économique et sociale de cet impôt. L'ensemble des dispositions actuelles qu'il faut modifier font que les revenus financiers des entreprises échappent pour l'essentiel à toute imposition et font porter l'effort uniquement sur la production.
Concernant l'imposition des patrimoines, il conviendrait de ne pas se laisser impressionner par le discours alarmiste de certains devant toute réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Soyons sérieux ! Voilà un impôt dont le poids politique est apparemment plus important que le rendement puisqu'il ne représente que moins de 1 % des recettes fiscales de l'Etat, alors même que les patrimoines imposées représentent l'équivalent de la moitié du budget de l'Etat : dix milliards de francs de rapport pour 600 milliards de francs de patrimoine.
Il est vrai que le simple fait de toucher aux patrimoines les plus importants de notre pays constitue, en tant que tel, une véritable provocation pour tous ceux qui ont pour mission et pour raison d'être de les défendre. Un gouvernement voulant une politique de gauche doit s'interroger et se montrer radical.
Nous continuons donc de considérer qu'il est nécessaire de remettre en question l'exonération des biens professionnels, afin d'accroître le rendement de l'impôt lui-même et surtout de rétablir l'égalité de traitement entre les assujettis.
L'impôt de solidarité sur la fortune doit devenir, monsieur le président de la commission des finances, cet impôt moderne sur le capital dont le pays a besoin.
Nous estimons, par ailleurs, que les taux d'imposition du barème ne doivent pas être réduits de manière significative et que l'augmentation du produit de l'impôt de solidarité sur la fortune doit aller de pair avec la remise en question de dispositions fiscales plus inégalitaires, notamment l'ensemble des dispositions touchant à la consommation.
A ce titre, il est important que soit examinée dès la prochaine loi de finances la perspective de la réduction du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée, tandis que nous devons poursuivre, y compris à l'échelon européen, toute démarche de réduction du taux d'imposition sur un certain nombre de biens et de services. Je pense ici, en particulier, à ceux qui sont indispensables à la vie quotidienne, comme l'énergie ou les services de télécommunication.
S'agissant de la fiscalité écologique, vous me permettrez de ne pas considérer cette question comme tout à fait prioritaire, attendu que, bien souvent, cette fiscalité s'assortit d'une sorte de droit à polluer qui ne résout en rien les problèmes d'environnement.
La hausse régulière des taxes sur les carburants, pour le moins injuste, à notre avis, n'a pas empêché, reconnaissons-le, le développement de désordres particulièrement graves en matière d'environnement, comme en témoigne la qualité de l'air.
Nous estimons donc nécessaire de repenser globalement la politique d'aménagement urbain et d'aménagement du territoire, en vue notamment de favoriser le développement des transports collectifs et les pratiques les moins polluantes en ces matières.
Cela ne passe que de façon marginale, de notre point de vue, par une incitation ou plutôt, en l'occurrence, une dissuasion fiscale.
On le voit : les chantiers qui nous sont offerts sont vastes, importants, et imposent une volonté politique forte pour être menés à bien.
Nous vous proposons, monsieur le secrétaire d'Etat, de prendre en considération les propositions découlant de notre analyse et que je résume.
La bataille pour l'emploi ne se gagnera pas sans engager de profondes réformes de structure favorisant une autre utilisation de l'argent et entraînant une politique active et novatrice véritablement de gauche.
Nous ne pensons pas que l'invitation de la Commission de Bruxelles à réduire les déficits en diminuant les dépenses courantes soit d'une grande efficacité économique.
Nous ne pensons pas non plus que la priorité de réduction de la dette puisse être une fin en soi. Elle peut très bien être obtenue par une politique budgétaire active, une action contre les inégalités, contre la spéculation et non par une réduction des investissements.
Nous pensons, comme vous, qu'il ne convient pas d'augmenter le niveau global des prélèvements obligatoires. Nous sommes d'accord, mais il ne faudrait quand même pas oublier que le déséquilibre entre impôt - revenu du capital et impôt - revenu du travail, s'il demeure au niveau actuel, est préjudiciable à une politique de progrès.
Enfin, nous nous permettons d'insister pour que se réconcilient crédit et politique industrielle, qui peuvent guider nos choix pour la croissance et l'emploi, un grand projet industriel pour la France devenu nécessaire.
La réduction des charges patronales, dont parle Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, l'expérience l'a montré, n'est pas efficace.
La France a besoin d'un crédit non inflationniste, pour investir, créer, innover par le jeu d'un pôle bancaire public et semi-public.
Ces orientations nous semblent réalistes, susceptibles d'être fécondes. Elles peuvent constituer l'armature d'une politique nouvelle de progrès social.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Cela nous a déjà coûté cher !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Telles sont, monsieur le secrétaire d'Etat, les orientations que nous retenons avec le groupe communiste républicain et citoyen. Une telle politique sera durable et de gauche.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Gouvernement a de la chance, c'est vrai.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. De vous écouter !
M. Philippe Marini. La conjoncture est favorable, la croissance repart... Tout cela forme un tableau assez agréable, il faut en convenir. Mais cette chance crée des devoirs, monsieur le secrétaire d'Etat, et mon sentiment est que le Gouvernement n'utilise pas comme il convient la chance qu'il a.
Je voudrais montrer, en une brève intervention, que la politique esquissée au stade des orientations budgétaires est une politique incertaine, incertaine car votre majorité, monsieur le secrétaire d'Etat, n'a pas résolu ses contradictions internes.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Ah ?
M. Marc Massion. Et l'opposition ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat La paille et la poutre !
M. Philippe Marini. Cela me paraît évident, d'abord du point de vue de la politique européenne, ensuite pour ce qui concerne le partage des fruits de la croissance et, enfin, pour ce qui est des ressources de l'Etat et de la politique fiscale.
Après avoir rappelé les raisons pour lesquelles, à mon avis, votre politique est encore trop indéterminée, incertaine - et je ne fais là que rejoindre certaines des appréciations portées tout à l'heure par mon collègue Jean-Philippe Lachenaud - après avoir tenté cette démonstration, je voudrais rappeler qu'une autre politique est possible, nécessaire, une politique de rupture par rapport au passé et au présent, et affirmer que le Sénat est le lieu où peut s'incarner une telle politique pour l'avenir, pour un avenir sans doute indéterminé mais qui viendra un jour ou l'autre.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Plutôt l'autre !
M. Philippe Marini. Une politique incertaine en matière européenne.
Nous sommes plongés, de par notre volonté, dans un système compétitif ; l'euro est le révélateur de compétitivité que nous nous sommes donné et qui nous impose des disciplines en même temps qu'il nous ouvre des potentialités tout à fait remarquables.
M. le rapporteur général a rappelé, parmi nombre d'autres choses, que la dette, qui est un facteur limitatif de notre indépendance économique, par définition, continue à s'accroître tant que le déficit public n'est pas tombé en-dessous de 1,8 % environ de la production intérieure brute.
Il convient d'ajouter que la France sera sans doute en 1999 le seul grand pays de l'Union européenne à voir ainsi progresser le stock de sa dette.
A la lecture de certains éléments des comparaisons internationales, on ne peut pas dire, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'approche du Gouvernement soit volontariste et de nature à servir la compétitivité de notre pays autant qu'elle le pourrait.
Avec une dette qui continue à augmenter, et malgré l'effort de réduction des déficits publics, qui reste insuffisant, nous ne figurons pas parmi les pays qui affichent les meilleures performances. Il n'y a rien là de fétichiste, les chiffres n'ont pas d'intérêt en eux-mêmes ; ce qu'il faut voir, ce sont les conséquences de telles comparaisons.
La compétitivité, cela signifie qu'il faut être meilleur que les autres, et ce dans notre propre intérêt, et ne pas borner ses ambitions à vouloir rejoindre la moyenne. Si nous envisageons la politique financière européenne, et l'harmonisation fiscale en particulier, comme un mouvement inéluctable pour rejoindre des données moyennes européennes, nous ne servons pas la compétitivité de notre pays. En effet, pour être meilleurs que les autres, il importe d'anticiper et de s'efforcer, au moins sur certains sujets, d'aller sensiblement plus loin que ne le font la moyenne de nos partenaires sur les sujets en question.
Dans ce domaine de la politique européenne, si vous affirmez des choix et prenez des engagements au nom de notre pays, je persiste à dire, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous n'en tirez pas toutes les conséquences opérationnelles dans le cadre que vous avez estimé devoir être celui de la politique économique de la France. Il en est ainsi parce que votre majorité a, sur ce sujet, une approche souvent divergente des problèmes, qui vous contraint à retenir une sorte de plus petit commun dénominateur.
M. Paul Loridant. Il n'existe pas !
M. Marc Massion. Et vous, avec votre alliance de moribonds !
M. Jean-Philippe Lachenaud. C'est un peu faible comme argument !
M. Philippe Marini. En tout cas, l'alliance n'est pas au Gouvernement !
M. Alain Lambert, rapporteur général. L'Alliance, c'est la renaissance !
M. Philippe Marini. Il en est de même en ce qui concerne le partage des fruits de la croissance - car il y a croissance ; des marges de manoeuvre se dégagent.
Je le répète, l'alliance n'est pas au Gouvernement. Je m'adresse à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui s'est exprimé ce matin sur le ton d'un opposant, en l'occurrence un opposant à M. le rapporteur général, qui me paraissait pourtant avoir une vision cohérente et responsable des problèmes. C'était un peu « à fronts renversés » - pardonnez-moi cette appréciation.
Pour revenir, monsieur le secrétaire d'Etat, au partage des fruits de la croissance, quel est le débat ?
Pour 1999, vous nous proposez des dépenses publiques en augmentation de 2,2 %. Je pense que cet affichage est un non-choix, une absence de choix. C'est une dérive que vous acceptez pour ne pas faire trop de peine à tel ou tel, alors qu'il eût été possible - d'autres l'ont dit avant moi - de se donner une contrainte et de la gérer de manière sélective selon les domaines d'activité de l'Etat, afin de faire prévaloir l'essentiel de ses missions.
Une augmentation de 2,2 % en 1999, c'est pour moi un mauvais indicateur et un non-choix. Mais ce n'est pas si grave en soi ; ce qui importe, c'est le moyen terme : que va-t-il se passer au-delà de 1999 ?
Toutes sortes d'hypothèques pèsent pour l'avenir sur les dépenses de fonctionnement de l'Etat : la fonction publique, dont les effectifs continuent de progresser et dont la masse salariale va être très sensiblement revalorisée ; les emplois-jeunes, utiles sans doute, mais qu'il faut supporter financièrement et budgétairement au niveau de l'Etat ; les conséquences des 35 heures sur le rythme de travail des agents de l'Etat, donc sur le poids de leurs rémunérations ; le financement de la lutte contre les exclusions... Et puis, un sujet dont nous ne saurions, ni les uns, ni les autres, faire l'économie, ni du point de vue intellectuel et du débat public, ni du point de vue tout simplement financier : les retraites.
Comme notre collègue Jean-Philippe Lachenaud, qui relevait l'exactitude des constatations figurant dans votre document d'orientation budgétaire, je dirai, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'après avoir énoncé des chiffres qui nous interpellent très fort, j'ai le sentiment que vous ne tirez pas de conséquences concrètes et que vous ne vous interrogez pas sur l'avenir ni sur la manière dont vont évoluer les données structurelles de vos budgets au cours des prochaines années.
En ce qui concerne le partage des fruits de la croissance, quel est le débat, et le débat éternel ?
A mon avis, il se situe entre consommer aujourd'hui ces marges de manoeuvre ou mieux maîtriser demain, quand la conjoncture sera plus difficile et quand on sera à contre-cycle de l'économie.
Il faut savoir que la chance dont vous bénéficiez aujourd'hui ne se reproduira pas forcément demain. Quels que soient au demeurant les majorités ou les gouvernements, c'est une réalité physique, et une réalité que l'on a souvent observée : la rigueur évitée dans l'instant peut fort bien être plus tard, à moyen terme, simplement plus cruelle. Or je crois que nous demeurons sur la pente d'une politique qui, d'une certaine manière, est une politique de facilité, ou d'absence de choix suffisamment résolus.
Politique incertaine aussi, et je dirai peut-être surtout, en ce qui concerne les ressources de l'Etat.
Tout d'abord, qu'en est-il de la pression fiscale ?
Vous nous parlez de stabilisation des prélèvements obligatoires en 1999. Certes. Mais n'est-elle pas en trompe-l'oeil dès lors qu'on se réfère à un produit intérieur brut en croissance de près de 3 % ? N'est-il pas vrai que la pression fiscale sur les contribuables va continuer de croître ? N'est-il pas vrai que l'on aurait pu, là encore, comme en matière de dépenses publiques, s'assigner des objectifs plus ambitieux ?
Au vu non pas du niveau des prélèvements obligatoires, mais des choix en matière de politique fiscale, à la vérité, monsieur le secrétaire d'Etat, on serait tenté de parler non pas d'une politique fiscale de votre gouvernement, mais d'une cacophonie fiscale.
S'agissant, notamment, de l'impôt de solidarité sur la fortune, faut-il ou non taxer l'outil de travail et les oeuvres d'art ? Un débat a lieu sur ce point. Il est des voix très autorisées qui s'expriment, d'un côté et de l'autre.
Bien entendu, pour ma part, sur le fond, je souscris tout à fait aux préoccupations qui ont été exprimées à très juste titre par M. Christian Poncelet. Mais, que je sache, les choses ne sont pas tranchées, et le débat se poursuit.
Ainsi, voilà un instant, Mme Beaudeau exprimait une volonté idéologique que je comprends fort bien, même si je ne la partage pas.
A cet égard, une clarification me paraît indispensable pour que les acteurs du jeu économique sachent où ils en sont.
De même, pour ce qui est de la fiscalité locale, bien des sujets évoqués par notre collègue René Régnault nécessiteraient des arbitrages, des arbitrages qui ne sont pas rendus.
En matière de taux de TVA applicables à certaines prestations de nos collectivités territoriales, en matière de taxe professionnelle et de réforme de celle-ci, le projet de loi que nous annonce M. Chevènement - et dont il nous a fait parvenir une première mouture - semble arriver bien tard par rapport aux besoins ; il est, de plus, susceptible de susciter bien des débats et des contradictions.
La taxe départementale sur le revenu, la nouvelle taxe d'habitation, est-ce une idée morte ou une idée qui renaît ? J'aimerais bien le savoir, et les contribuables aussi.
M. Christian Poncelet président de la commission des finances. Et les communes aussi !
M. Philippe Marini. Absolument !
Nous sommes donc dans le flou et la cacophonie fiscale.
J'ose à peine évoquer l'aller et retour sur la politique familiale, car, là aussi, on voit faseyer la voile gouvernementale.
On ne peut vraiment pas dire que les orientations soient déterminées. Il est vraiment surprenant que, moins d'un an plus tard, on en soit à expérimenter une seconde formule, alors qu'on avait exprimé une volonté réformatrice très claire à l'automne dernier.
Je voudrais évoquer un autre thème de la politique fiscale : quel est votre message, quelle est votre volonté en matière de fiscalité de l'épargne ? Où en sont les discussions sur les fonds d'épargne retraite ? Envisagez-vous des fonds partenariaux, comme le voudrait M. Fabius ? En restera-t-on au dispositif de l'assurance-vie investie en actions, selon le processus, fort utile, des produits « DSK », comme on les appelle ? Avez-vous l'intention de nous en dire plus d'ici à l'examen de la loi de finances sur l'évolution de la fiscalité de l'épargne ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. M. le secrétaire d'Etat nous en parlera tout à l'heure !
M. Philippe Marini. Ce sont des sujets, monsieur le secrétaire d'Etat, qui nécessitent une politique claire, une politique à long terme, et qui supposent que la parole de l'Etat soit affirmée puis respectée, car il convient d'assurer la stabilité des cadres juridiques et fiscaux dans lesquels les agents économiques et financiers sont susceptibles de se mouvoir, pour la gestion des marchés et le financement de nos entreprises.
Cela a été fort bien formalisé par la commission des finances du Sénat, qui a d'ailleurs énoncé les principes constants, presque intemporels, d'une politique de la fiscalité de l'épargne. Il s'agit là de vérités physiques, de vérités qui n'appartiennent à aucune majorité, à aucune opposition, et qui doivent structurer le discours que l'on peut tenir sur ces sujets.
En matière de fiscalité de l'épargne, j'ai bien entendu Mme Beaudeau et M. Strauss-Kahn - non pas au Sénat mais ailleurs - et je ne vois vraiment pas de cohérence particulière entre leurs propos.
En matière de fiscalité indirecte, on parle de baisse de la TVA. C'est une promesse électorale, une promesse opportune sans doute, puisque les résultats vous ont été favorables. Mais que fait-on, compte tenu de l'ampleur des masses financières en jeu ?
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Nous tiendrons notre promesse !
M. Philippe Marini. Monsieur le secrétaire d'Etat, avez-vous l'intention de vous livrer à un redéploiement de la politique fiscale pour permettre cette avancée au bénéfice de toutes celles et de tous ceux qui paient la TVA lors des transactions ?
M. Marc Massion. Une législature dure cinq ans !
M. Philippe Marini. Certes, mais il y a déjà un an de passé ! Vous n'en avez donc plus que quatre devant vous.
M. Paul Loridant. Nous, nous n'allons pas dissoudre !
M. Philippe Marini. Durant ces quatre ans, nous allons observer, affirmer nos idées et nos valeurs.
Pour l'heure, nous n'avons toujours pas compris quelle est la politique fiscale de l'actuel Gouvernement.
Enfin, qu'est-ce que la fiscalité écologique ? Quelqu'un est-il capable de nous l'expliquer ? Quelqu'un peut-il nous dire quel va être « l'angle d'attaque », si j'ose m'exprimer ainsi, qui sera choisi à l'égard du gazole ?
Pour ma part, depuis des années, je suis un partisan du rééquilibrage des taxes sur les différentes catégories de produits pétroliers, et j'ai en ce domaine des idées indépendantes - comme dans tous les autres domaines d'ailleurs. J'aimerais bien, là encore, savoir si ce sont les propos de Mme Voynet qu'il faut croire, ou si ce sont d'autres propos tout à fait contraires.
Comment s'exprimer à l'occasion d'un débat d'orientation budgétaire si, sur des questions aussi fondamentales touchant à la conception de la politique fiscale de notre pays, le débat est sans cesse ouvert au sein de votre majorité plurielle ?
Face à une politique incertaine, peu déterminée, quelles sont les particularités qui peuvent s'exprimer dans cette enceinte ?
Certains critiquent nos neuf ans de mandat et la manière dont les sénateurs sont élus. Cela répond pourtant à la tradition républicaine, qui nous permet certainement de faire preuve de beaucoup plus de détachement, par rapport à des choses immédiates qui suscitent des mouvements de l'opinion publique, que dans l'autre chambre du Parlement.
A mon avis, ces neuf ans de mandat nous permettent et nous imposent, monsieur le secrétaire d'Etat, d'exercer notre devoir d'anticipation, et lorsque nous sommes quelques-uns à vous inciter à la prudence et à vous demander de ne pas manger le blé en herbe...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Philippe Marini. ... et d'être attentifs à la situation difficile dans laquelle nous pourrions nous trouver les uns ou les autres dans quelques années,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Oh oui !
M. Philippe Marini. ... que faisons-nous, sinon exercer notre mandat de sénateur, avec la durée qui nous a été donnée ?
Ce n'est pas par plaisir de jouer les Cassandre que nous lançons de tels avertissements. Même si tout, sauf au Japon et en Russie, paraît favorable, des questions de fond doivent néanmoins être tranchées, et il faut avoir le courage de mettre en chantier certaines réformes.
Il faudra ainsi que vous choisissiez entre, d'un côté, l'Europe, le développement et la compétition, et, de l'autre, certains fantasmes, qui existent et que vous avez encouragés, certaines demandes ou prétentions des réseaux, des groupes sociaux et des syndicats qui vous soutiennent.
Vous devrez, d'une manière ou d'une autre, redéfinir le système fiscal, et vous ne pourrez pas contenter tout le monde. Il faudra bien, ce jour-là, que vous disiez si vous voulez mettre en oeuvre une politique de gauche, comme le souhaitait Mme Beaudeau, ou faire un autre choix.
Il faudra bien que ce moment de vérité arrive. Vous ne pourrez pas tenir très longtemps deux langages, l'un pour parler à Tony Blair dans les conférences européennes, et l'autre à usage interne, pour vous adresser à Robert Hue ou à Dominique Voynet. Il faudra bien choisir !
Quant à la commission des finances, monsieur le secrétaire d'Etat, elle est dans son rôle quand elle affirme avec constance ses analyses et ses convictions, dont je ne reprendrai que quatre éléments.
En premier lieu, la réforme de l'Etat est une nécessité. Elle ne doit pas être abordée de façon purement quantitative. Elle ne se réduit pas à des considérations d'effectifs et de masse salariale. Elle est affaire de motivation, de restructuration interne, de mobilisation des ressources humaines de l'Etat.
Il faut s'atteler à cette tâche. Vos prédécesseurs ne l'ont pas fait autant qu'ils l'auraient dû, mais vous ne le faites pas du tout ! Pourtant, il faudra le faire un jour.
En deuxième lieu, le dossier angoissant des retraites nécessite autre chose que des concertations, des rapports et des études, aussi éminents et cultivés que puissent être leurs auteurs. Là encore il faudra bien choisir !
Concernant les fonctionnaires - je ne parle pas du secteur privé - il faut tenir compte d'un certain nombre de variables pour agir. Il s'agit de la durée de la période de cotisation, c'est-à-dire l'âge du départ en retraite, et du taux de cotisation, c'est-à-dire du prélèvement obligatoire sur les bénéficiaires des futures retraites. Il s'agit aussi de l'effort budgétaire de l'Etat. Mais nous savons que celui-ci est limité par toutes sortes de contraintes, et nous connaissons la loi de progression des chiffres.
Il faudra agir sur cette variable. On ne pourra pas se borner à réduire ou non les pensions, c'est-à-dire à agir sur le taux de remplacement - revenus de retraite/revenus d'activité - inciter à la capitalisation, développer le système PREFON, les méthodes de capitalisation qui se mettent en place timidement et de façon encore confidentielle au profit des agents de l'Etat. Mais quels seront les incitations fiscales, les moyens et le degré de transparence ?
Tout cela, monsieur le secrétaire d'Etat, ce sont bien des questions auxquelles vous devrez répondre ; et le temps presse.
Je répète que ce n'est pas parce que ces sujets n'ont pas beaucoup progressé au cours des années récentes que, vous considérant comme de passage, vous devez vous borner à laisser à vos successeurs des rapports et des livres blancs.
En troisième lieu, il faut lutter contre les délocalisations. Nous sommes, en effet, menacés de voir partir de notre pays toutes sortes de détenteurs de pouvoir économique et financier.
Il nous faut lutter contre les délocalisations de matière grise, car le brain drain dont parlaient les Anglais dans les années cinquante et soixante, c'est nous qui le subissons aujourd'hui. Pour eux, hier, la menace venait des Etats-Unis ; pour nous, elle vient de la Grande-Bretagne et de bien d'autres pays. C'est une réalité, qu'on le veuille ou non, et il faut lutter contre cette pratique par des dispositions fiscales, et économiques de nature à développer la motivation de chacun.
Il nous faut aussi lutter contre les délocalisations de l'épargne et de l'investissement, et donc poser le problème de la fiscalité de l'épargne.
Il nous faut encore lutter contre les délocalisations d'emplois, ce qui pose le problème des charges salariales et de la nécessité qu'évoquait ce matin M. Christian Poncelet.
M. Christian Poncelet, président de la commission. Une proposition de loi va venir en discussion !
M. Philippe Marini. Effectivement, une proposition de loi viendra en discussion lundi prochain. Elle porte sur un sujet essentiel : les charges pesant sur les bas salaires.
Il faut donc lutter contre les délocalisations d'emplois et reconsidérer pour ce faire la politique fiscale. Mais, je le répète, cela nécessite que des choix soient faits.
Enfin, en quatrième lieu, il convient d'accroître la compétitivité de la France en Europe.
Nous plaidons ainsi pour la diminution de la dette, pour la stabilisation de la dépense, pour la diminution des prélèvements obligatoires. Non pas pour obéir à je ne sais quel principe d'orthodoxie financière, qui n'existe pas, mais parce que nous avons le sentiment qu'il y va de l'intérêt réel, quotidien, de nos concitoyens. Nous avons le devoir de le dire. Et vous, monsieur le secrétaire d'Etat, qui êtes aux affaires, qui avez cette chance dans une conjoncture aussi belle, eh bien, vous avez le devoir de servir la compétitivité de la France en Europe, dans cette Europe ouverte, dans cette Europe de l'euro que vous voulez, comme la veut une grande majorité du Sénat.
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il reste beaucoup à faire d'ici à la discussion de la loi de finances. Nous pouvons faire confiance à notre commission des finances pour assumer la continuité de ses positions. Quant au Gouvernement, nous espérons que ce débat d'orientation budgétaire lui permettra d'apporterla lumière dans nos esprits et de répondre à un certain nombre d'interrogations fondamentales qui se sont exprimées. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Christian Poncelet, président de la commission. Très bien !
M. le président. La parole est à M. de Villepin.
M. Xavier de Villepin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la prochaine loi de finances, sortie de son contexte, peut apparaître comme vertueuse, avec la réduction des déficits en1999-2000. Or, au-delà des apparences, votre politique économique et budgétaire, monsieur le secrétaire d'Etat, souffre de trois défauts.
Elle renoue tout d'abord avec un certain laxisme au niveau de la dépense publique. Parallèlement - vous êtes pourtant un grand expert de l'Asie - elle ne tient pas compte d'un possible retournement de la conjoncture internationale. Enfin, le Gouvernement se refuse à engager les réformes de structure dont notre pays a un besoin urgent dans la perspective de son intégration dans l'Union économique et monétaire.
En premier lieu, donc, le prochain budget pour 1999 se caractérise par une augmentation en volume de la dépense publique, cela sur la base d'hypothèses économiques favorables.
Le Gouvernement choisit d'assouplir la rigueur budgétaire, avec un budget en augmentation de 1 % en francs constants. Ainsi, l'objectif de 2,3 % de déficits publics en 1999, de 2,7 % pour le budget de l'Etat, nous est présenté, avec toute la modestie qui vous caractérise, monsieur le secrétaire d'Etat, comme ambitieux. Or, il est nettement en retrait par rapport à un pays comme l'Italie, qui annonce un taux de déficits de 1,5 % dès l'année prochaine !
Le plus grave est l'augmentation des dépenses de la fonction publique, qui devraient croître de 23 milliards de francs en 1999 compte tenu de l'accord salarial et de l'augmentation automatique des charges de personnel de l'Etat.
Ces 23 milliards de francs représenteraient près des deux tiers des nouveaux crédits. Une grande partie de la marge budgétaire offerte l'année prochaine par l'embellie de la croissance va être ainsi consommée par la section fonctionnement du budget.
En refusant de réduire le nombre de fonctionnaires, le Gouvernement s'enferme dans une logique dont la principale conséquence est une augmentation automatique des charges de personnel et du poids relatif des dépenses de fonction publique : ces dernières représentaient 671 milliards de francs en 1997, soit 50 % du budget de l'Etat, hors remboursement de la dette.
La « divergence » budgétaire voulue par le Gouvernement par rapport au reste de l'Union européenne est sans doute - n'y voyez pas malice ! - le reflet direct des ambiguïtés de la majorité « plurielle » : cette majorité est, dans son ensemble - c'est bien normal - impatiente de percevoir les dividendes d'une reprise économique venue de l'extérieur, et profondément divisée sur les objectifs à long terme. Le projet de budget pour 1999 sera donc, très probablement, un compromis entre les points de vue très contradictoires des plus interventionnistes, le plus souvent « eurosceptiques », d'un côté, et, de l'autre, de la tendance sociale-démocrate du parti socialiste.
En outre, la reprise économique à l'échelon international - ce sera le second point de mon propos - reste fragile, et l'un des torts du prochain budget sera peut-être de ne pas anticiper un éventuel retournement de conjoncture.
Certes, le fait de prévoir l'évolution de l'économie est devenu, j'en conviens, un art difficile pour tous les gouvernements dès le début de la crise en 1973-1974.
Malgré les bons indices actuels, tous les experts reconnaissent que les conséquences de la crise asiatique sur les exportations françaises, et donc sur la croissance, ont été sous-estimées. C'est le cas notamment de l'INSEE, qui notait au premier trimestre 1998 une augmentation du produit intérieur brut en France moins forte que prévu, puisqu'elle était de 0,6 % au lieu de 0,8 %, du fait d'une contribution négative des échanges extérieurs.
Or, depuis le début du mois de mai, on assiste à une nouvelle dégradation de la situation économique en Asie. L'économie japonaise est entrée en récession...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Eh, oui !
M. Xavier de Villepin. ...et connaît de graves difficultés financières ainsi qu'une forte augmentation du chômage. Le plan de relance du 24 avril pourrait permettre à l'activité de reprendre à l'automne. Mais, en tout état de cause, le Japon ne pourra pas, jusqu'à cette période, jouer son rôle normal d'entraînement dans la région.
Pour l'instant, seuls la Chine, Taïwan et les Philippines peuvent espérer conserver un taux de croissance positif en 1998.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Ce n'est pas certain pour la Chine !
M. Xavier de Villepin. Même Hongkong, symbole de prospérité et de dynamisme économique et financier, paraît à présent menacé. Au même moment, deux autres zones géographiques connaissent également de graves difficultés économiques : l'Amérique latine et, ce qui est plus préoccupant encore, la Russie.
Ce dernier pays est confronté à une crise monétaire sans précédent : 80 % des ressources publiques y sont consacrés au service de la dette.
Ces crises conjuguées ont pour effet direct de ralentir la demande mondiale et, donc, influent négativement sur nos exportations et sur l'activité économique.
Au-delà des incertitudes de la conjoncture, le tort majeur du Gouvernement est de ne pas engager les grandes réformes structurelles dont notre pays a impérativement besoin à la veille de la réalisation de l'Union économique et monétaire.
La clef de la réussite de l'intégration de l'économie française dans la zone euro sera l'investisement. L'objectif prioritaire des pouvoirs publics aux niveaux national et local ces prochains mois et ces prochaines années doit donc être d'accroître l'attractivité de la France vis-à-vis des investisseurs étrangers. Pour cela, il faut, comme M. Marini l'a dit, et je l'approuve, non seulement assainir durablement nos finances publiques, mais aussi réformer l'Etat et réduire les prélèvements obligatoires.
A cet égard, les premiers signaux lancés par l'actuel pouvoir sont plutôt mauvais, avec, en particulier, la majoration sur trois ans de l'impôt sur les sociétés, le renforcement des effectifs du secteur public à travers la création des emplois-jeunes et le projet de passage de 39 heures à 35 heures de travail hebdomadaire.
Le Gouvernement a annoncé des allégements de charges dans un avenir proche. Mais, en 1999, je crains qu'il ne dispose pas des marges financières nécessaires à de telles mesures.
La réduction des charges en France reste une absolue nécessité, alors que la concurrence s'intensifie encore au sein de l'Union.
Je pense, bien sûr, aux cotisations patronales, qui représentent le double des cotisations acquittées en moyenne par les entreprises européennes et américaines.
Parmi les autres prélèvements que la France va devoir impérativement réformer et alléger figure évidemment la taxe professionnelle ; n'oublions pas non plus l'impôt sur les sociétés. A l'heure actuelle, le différentiel de taux entre la France et plusieurs de ses voisins constitue un facteur potentiel de délocalisation des activités productives.
Si une politique fiscale différenciée est indispensable en faveur des PME-PMI, des entreprises de main-d'oeuvre ou de haute technologie, la priorité doit être d'abaisser globalement les prélèvements sur le secteur productif, sans discrimination et avec le souci majeur d'éviter les transferts d'activités à l'étranger et de rendre notre pays plus attractif pour le capital étranger.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il suffit de parler d'un impôt sur l'outil de travail pour être sûr que, par anticipation, des entreprises chercheront des points de chute à l'étranger. Condition sine qua non de l'allégement des charges, une modernisation de l'Etat doit être également engagée. Il est nécessaire de réduire le poids de l'administration dans ce pays, même si je reconnais qu'elle est de qualité.
Cette « révolution culturelle » pour un pays comme le nôtre, de tradition plutôt centralisatrice, avait été esquissée sous de précédents gouvernements. Mais elle est devenue obligatoire à la veille du troisième millénaire. C'est l'ensemble du secteur public qui doit être profondément réformé et restructuré.
Les privatisations doivent être évidemment poursuivies pour les entreprises du secteur concurrentiel. La très bonne santé, peut-être anormale, du marché boursier dans les pays occidentaux constitue, à ce propos, un facteur plutôt favorable.
Monsieur le secrétaire d'Etat, un tel contexte aurait pu être l'occasion de privatiser une entreprise comme Air France, qui doit faire face à des concurrents particulièrement dynamiques et en cours de regroupement.
Les entreprises publiques n'ont pas besoin, seulement, d'une adaptation de leur statut et de l'apport de capitaux extérieurs. Leur bonne santé financière dépend également de la capacité de l'Etat actionnaire à prendre ses responsabilités à leur égard en exerçant son pouvoir de contrôle.
En conclusion, il est primordial de réformer dès que possible nos structures économiques et sociales, issues de l'après-guerre, afin de permettre à la France de disposer d'un maximum d'atouts dans un contexte inédit : au moment même de l'instauration de la monnaie unique européenne, le budget pour 1999, dont vous allez bientôt nous présenter le projet, monsieur le secrétaire d'Etat, vous en offre l'opportunité.
Il appartiendra donc à l'opposition et à sa représentation parlementaire au sein du Sénat de présenter aux Français un projet économique alternatif. Ce sera l'objet du débat budgétaire à l'automne prochain.
Enfin, je tiens à remercier vivement notre rapporteur général, mon collègue et ami Alain Lambert, ainsi que le président de la commission des finances, de l'excellent travail qu'ils ont effectué, comme toujours, dans la perspective de ce débat. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Merci, cher collègue !
(M. Jean Delaneau remplace M. Michel Dreyfus-Schmidt au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN DELANEAU
vice-président

M. le président. La parole est à Mme Bergé-Lavigne.
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, chacun sait ici que la discussion budgétaire, si elle constitue théoriquement le moment principal de la vie parlementaire, est, dans la pratique, ressentie et vécue comme un rite, une coutume, un passage obligé qui ne change pas grand-chose puisque, en réalité, les décisions sont prises par l'exécutif ; le Parlement les officialise, sous réserve de quelques modifications de détail qui représentent moins de 2 % des crédits.
Aussi, l'instauration d'un débat d'orientation budgétaire comme celui d'aujourd'hui est-il une heureuse innovation puisque, en tant que parlementaires, nous sommes associés à la préparation du budget, nous pouvons nous exprimer sur les grandes orientations présentées par le Gouvernement et nous avons ainsi la capacité de mieux défendre nos propositions budgétaires.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très, très bien !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Mais, pour que ce débat serve vraiment ses objectifs, encore faut-il que le Gouvernement informe les parlementaires des prévisions économiques qu'il retient pour l'élaboration de la loi de finances, ainsi que des évaluations prévues pour les ressources et les charges. Dans ses choix, le Parlement est dépendant dans ses choix des prévisions du Gouvernement.
Monsieur le secrétaire d'Etat, ce qui suit ne s'adresse ni à vous, ni au Gouvernement ; c'est un problème qui tient à la Constitution et au partage des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif. Mais ne sommes-nous pas dans le règne des faux-semblants ? Quel pouvoir peut être le nôtre, alors que nous débattons dans le brouillard, que nous sommes dans l'incapacité d'évaluer le coût, les conséquences et les retombées concrètes des propositions, des orientations, notamment fiscales, formulées par le Gouvernement ou par la commission des finances ?
Certes, nous disposons des rapports de la Cour des comptes, du rapport du conseil des impôts... Mais tout cela a posteriori, quand les décisions sont prises et sont traduites dans la vie quotidienne.
Il manque au Parlement un outil d'évaluation. Certes, l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques devrait remplir ce rôle en amont, mais il faudrait alors qu'il change de nature et devienne un véritable outil d'expertise, avec ordinateurs, réseaux et techniciens, un peu comme le CBO américain.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Ainsi doté, le Parlement pourrait alors prétendre exercer un réel et sérieux pouvoir de proposition et d'orientation.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est vrai !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Après mon collègue René Régnault - c'est vous dire si ce sujet nous tient à coeur ! - je vais évoquer la situation des collectivités locales, qui attendent beaucoup de cette loi de finances.
Depuis 1993, les collectivités locales subissent un effet de ciseau entre des dépenses de fonctionnement en croissance toujours plus rapide et des recettes de plus en plus malmenées, notamment en ce qui concerne les dotations de l'Etat.
Sous la précédente législature, les dotations de fonctionnement ont stagné et les dotations d'équipement ont fortement baissé, alors que perduraient les allégements décidés par l'Etat.
Au total, les modifications d'indexation et les ponctions diverses ont entraîné plus de 25 milliards de francs de pertes financières pour les collectivités locales. Les maires ont dû restreindre leurs efforts d'équipement, qui ont baissé en 1995 et en 1996 et, de ce fait, augmenter significativement la fiscalité locale. La situation est préoccupante.
Même si elles sont de plus en plus maîtrisées, les dépenses de fonctionnement vont continuer d'augmenter du fait de l'accord salarial de la fonction publique, de la poursuite des demandes sociales, des conséquences de la loi sur l'exclusion et du financement des emplois-jeunes, toutes choses indispensables sauf à considérer que les collectivités locales ne doivent plus assurer leurs missions essentielles d'équilibre social, de lutte pour l'emploi, de développement équilibré du territoire et de protection de l'environnement.
En outre, pour que les collectivités locales tiennent pleinement leur place dans le développement de notre pays, une nouvelle dynamique doit être donnée aux dépenses d'investissement. Rappelons que les communes, les départements et les régions réalisent 80 % des investissements publics...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est exact.
Mme Maryse Bergé-Lavigne. ... et 12,5 % de l'ensemble des investissements de la nation. Derrière ces chiffres, il y a des entreprises qui tournent et donc des emplois.
Au cours des prochaines années, les collectivités locales seront confrontées à de lourds besoins d'investissement pour assurer l'entretien d'unpatrimoine de 2 300 milliards de francs, l'assainissement et le traitement des eaux, le traitement des déchets ménagers, les travaux de rénovation et de sécurité des locaux scolaires, les mises aux normes européennes, les investissements dans les transports, etc.
Beaucoup l'ont rappelé à cette tribune, y compris certains de nos collègues siégeant sur les travées de droite, depuis trois ans, les collectivités locales ont subi les effets du « pacte » de stabilité imposé par le gouvernement précédent.
Si l'idée d'un contrat passé entre l'Etat et les communes est bonne, cette démarche contractuelle doit être négociée entre les partenaires. Elle doit être acceptée par tous et déboucher sur un vrai pacte de développement apportant la visibilité nécessaire aux élus pour leur permettre de programmer leurs propres budgets locaux, pour contribuer à leur assurer les moyens budgétaires maîtrisés, mais suffisants, nécessaires à leur mission et leur apporter des assurances sur la question des transferts de charges.
Le Gouvernement - c'est heureux ! - a engagé une concertation avec les différentes associations d'élus sur la sortie du pacte de stabilité. La méthode tranche avec la pratique précédente, qui n'avait donné lieu qu'à une apparence de concertation et avait fortement mécontenté les élus.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. L'essentiel, c'est la fin !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. La fin justifie les moyens !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Nous souhaitons vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'arbitrage rendu aille dans le sens d'une prise en compte importante du taux de croissance pour l'évolution des dotations et rompe ainsi avec trois années difficiles pour les collectivités locales.
S'ils sont vigilants sur l'évolution des dotations d'Etat, les élus veulent aussi une fiscalité locale qui permette aux collectivités qu'ils animent d'assurer elles-mêmes, et dans de bonnes conditions, leur développement économique et le bien-être de leurs administrés.
La fiscalité locale est archaïque et complexe. Ses coûts de gestion sont exorbitants : trois fois plus élevés que ceux qui sont engendrés par les impôts d'Etat. La notion de valeur locative cadastrale est fictive et subjective, héritée d'une société rurale qui n'existe plus aujourd'hui, inadaptée aux réalités économiques actuelles.
La fiscalité locale est mal acceptée et injuste. Les impôts locaux font l'objet du plus grand nombre de réclamations : 3 millions environ par an. Elle entraîne des différences injustifiées entre les contribuables locaux, entre les entreprises, entre les collectivités locales.
Enfin, la fiscalité locale va à l'encontre des nécessités de l'aménagement du territoire. On observe aujourd'hui une profonde inégalité entre les ressources des différentes collectivités territoriales, qui sont pourtant les principaux acteurs de l'aménagement du territoire. Plus le potentiel fiscal d'une commune est important plus la pression fiscale est faible : les riches deviennent plus riches et les pauvres s'appauvrissent.
Quant aux mécanismes péréquateurs mis en place, ils apparaissent largement insuffisants.
La loi de décentralisation du 2 mars 1982 avait prévu qu'un texte ultérieur fixerait « la répartition des ressources publiques résultant d'une nouvelle règle de la fiscalité locale et des transferts de crédits aux collectivités locales ». Il devait s'agir du complément indispensable à la décentralisation. Cette loi n'a jamais vu le jour.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est vrai !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Seules quelques mesures de plafonnement des taxes fiscales ont été accordées aux contribuables les plus taxés.
La loi sur le développement et l'aménagement du territoire n'a pas non plus apporté les réponses appropriées. Le « grand chambardement » cher à M. Pasqua n'a pas eu lieu.
Le Gouvernement a manifesté son intention de réformer la fiscalité, notamment la fiscalité locale. D'autres avant vous, monsieur le secrétaire d'Etat, qui l'avaient annoncé, y ont renoncé.
M. Michel Mercier. Ça, c'est une autre affaire !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Allez-vous le faire ? Cette réforme devient pourtant une urgente nécessité, et elle est très attendue par les élus locaux.
La réforme la plus importante et la plus souhaitée est sans doute celle de la taxe professionnelle.
Les fondements actuels de la taxe professionnelle sont unanimement jugés compliqués, injustes et inadaptés. Cet impôt est très contesté : entre 1987 et 1995, les réclamations ont augmenté de 60 %. Il est également complexe du fait des dérogations, allégements et passe-droits divers auxquels il donne lieu, ce qui le rend incompréhensible, difficile à calculer, impossible à contrôler. C'est une aubaine pour tous les conseillers en mal d'optimisation fiscale.
En outre, l'assiette de la taxe professionnelle est anti-économique, elle pénalise l'investissement et l'emploi. Plus une entreprise embauche ou investit, plus sa taxe professionnelle augmente. Cette taxe engendre des inégalités géographiques dont sont victimes les zones rurales et les banlieues pauvres.
Je pourrais allonger la liste des travers de ce malheureux impôt, monsieur le secrétaire d'Etat, chacun les connaît. Mais, jusqu'à présent, je le répète, aucun gouvernement n'a osé s'attaquer à une réforme globale de la taxe professionnelle.
Notre système fiscal est ainsi fait que, comme un château de cartes de notre enfance, si l'on touche trop brutalement à une carte, tout l'édifice s'écroule.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Eh oui !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Pourtant, monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement ne peut faire l'économie de cette réforme. Comme l'a déclaré M. Strauss-Kahn, nous ne demandons pas de « grand soir fiscal », on ne « chamboule pas la fiscalité en une nuit ». Mais, avec doigté, patience, sagesse et courage, il va bien falloir faire bouger cet impôt.
M. le président. Veuillez conclure, madame, sinon il ne restera plus que peu de temps de parole à M. Moreigne !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Je conclus, monsieur le président.
La commission des finances du Sénat avait organisé trois jours d'audition réservés à la réforme de la taxe professionnelle. Fiscalistes de talent, conseillers à la Cour des comptes, membres du conseil des impôts, représentants des associations patronales, des associations d'élus locaux, chacun est venu présenter ses critiques et ses propositions.
Pour quelqu'un qui n'évolue pas avec jubilation dans le maquis des taxes, assiettes, bases, taux, liaisons et déliaisons ou qui n'a pas le dernier rapport du conseil des impôts comme livre de chevet, faire le tri parmi toutes les propositions qui furent formulées était difficile.
Cependant, avec la modestie qui convient, j'ai relevé quelques évidences qui ont émergé de ces auditions et de ce que disent sur le terrain les élus locaux, notamment les maires.
Personne ne défend la version actuelle de la taxe professionnelle ; il faut donc la réformer.
Tous ont reconnu que son assiette pénalisait l'emploi et l'investissement. Il faut donc changer cette assiette et peut-être passer à la valeur ajoutée, qui présenterait l'avantage d'avoir une meilleure rentabilité, de taxer les richesse une fois qu'elles ont été produites, non avant, et de préserver l'emploi. Le premier principe énoncé ce matin par M. Strauss-Kahn, et que nous partageons évidemment pleinement, n'est-il pas de tout faire pour l'emploi.
Enfin, la répartition de cette taxe doit être plus juste et mieux équilibrée entre les communes qui ont les entreprises et la richesse, et celles, voisines, qui ont les charges, les nuisances et... leurs yeux pour pleurer !
Jean-Pierre Chevènement et Dominique Voynet vont justement présenter l'un et l'autre au Parlement deux projets de loi qui ne pourront « vivre » que portés par une fiscalité locale mieux prélevée et plus équitablement répartie. Le moment est donc propice, monsieur le secrétaire d'Etat, pour engager une vraie réforme de la taxe professionnelle. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, des taux de croissance estimés à 3 % pour 1998 et à 2,8 % pour 1999 devraient permettre à l'Etat de bénéficier, à fiscalité inchangée, d'un surplus de recettes fiscales de l'ordre de 50 milliards à 60 milliards de francs.
Dans ces conditions, il est parfaitement normal que s'engage, entre le Gouvernement et le Parlement, un débat sur l'utilisation des fruits de cette croissance retrouvée, dans l'optique de la préparation du projet de budget pour 1999.
Ma collègue Marie-Claude Beaudeau a marqué la volonté des différentes composantes du groupe communiste républicain et citoyen d'utiliser ces marges de manoeuvre, d'une part, pour réduire les injustices fiscales, notamment en matière de taxe sur la valeur ajoutée, laquelle grève inégalement la consommation ou plutôt le budget des ménages qui consomment et pèse donc sur la croissance, d'autre part, pour améliorer l'efficacité de l'action publique et combler l'immense attente sociale de nos concitoyens.
Il s'agit de répondre à une nécessité sociale mais aussi à un impératif économique.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, j'avais insisté sur la fragilité d'une croissance essentiellement stimulée, à l'époque, par des parités monétaires plus justes, notamment avec le dollar, et par la reprise américaine, ces éléments favorables dopant temporairement nos exportations.
La crise asiatique, si elle devait se poursuivre, ne manquerait pas de produire ses effets sur les économies européenne. Je pense d'ailleurs que ces derniers sont largement sous-estimés. Dès lors, se pose pour notre pays la question des moyens à mettre en oeuvre pour en atténuer les effets sur notre économie.
Le bon sens voudrait que l'on mène une politique budgétaire active afin de financer des grands travaux d'équipement en matière de transport et de logement, et de répondre à la situation particulièrement préoccupante de nos banlieues.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je souscris totalement à votre objectif de réduction du déficit public et de l'endettement de l'Etat, mais on peut se demander s'il ne serait pas socialement et économiquement plus efficace d'atteindre cet objectif en amplifiant la croissance, génératrice de recettes fiscales supplémentaires.
Les collectivités locales, sur lesquelles je ferai porter l'essentiel de mon intervention, peuvent parfaitement jouer un rôle de multiplicateur de l'investissement et de la croissance si l'Etat s'engage à négocier dans de bonnes conditions un pacte de stabilité et de croissance ou, selon la terminologie nouvelle, un contrat de progrès et de solidarité.
Le pacte de stabilité avait été imposé aux collectivités locales par le gouvernement de 1995 et aucune association d'élus, je le rappelle, n'avait accepté de le signer. Même s'il était censé répondre à une vieille revendication, il avait laissé les élus locaux insatisfaits.
Afin de ne pas gaspiller les deniers publics et de procéder à une gestion prévisionnelle de leurs budgets, les élus doivent disposer d'un environnement stable.
Je rappellerai une nouvelle fois que le pacte de stabilité de 1995 reposait sur une ambiguïté : les élus voulait une stabilité des règles et un cadre recouvrant l'ensemble des recettes venant de l'Etat, alors que le gouvernement de l'époque et les services de Bercy, eux, pensaient à une stabilité de l'enveloppe financière.
La garantie triennale introduite par le pacte de stabilité en 1995 s'est en quelque sorte traduite par un manque à gagner de 7 milliards de francs par rapport aux règles qui s'appliquaient précédemment.
De plus, si les collectivités locales avaient bénéficié à égalité avec l'Etat des fruits de la croissance, à laquelle elles contribuent puisqu'elles financent 70 % de l'investissement public civil, elles auraient perçu 19 milliards de francs supplémentaires.
Autant dire que ce pacte de stabilité a été un véritable marché de dupes : sans stabilité des règles, il a essentiellement permis à l'Etat d'utiliser les dotations aux collectivités locales comme variable d'ajustement de son budget.
De surcroît, il ne tenait pas compte des charges nouvelles assumées par les collectivités territoriales.
Je sais, monsieur le secrétaire d'Etat, que le ministre de l'intérieur, les services de Bercy et vous-même êtes prêts à négocier un nouveau pacte avec les collectivités locales.
Ce nouveau cadre des relations entre l'Etat et les collectivités locales devrait, selon moi, s'appuyer sur trois éléments.
Le préalable me semble être la concertation avec les élus locaux et leurs représentants. Ce dialogue, le gouvernement précédent n'avait pas cru bon de l'entreprendre. Or, sans véritable implication des collectivités locales dans la définition du nouveau plan triennal, rien ne sera possible.
Par ailleurs, il importe d'asseoir ce pacte sur la croissance, en tenant compte de l'inflation. Nous proposons d'atteindre cet objectif en trois ans : inflation plus un tiers du taux de croissance la première année, inflation plus deux tiers du taux de croissance la seconde année, etc. Il faudra aussi tenir compte, bien sûr, du volet des dépenses nouvelles qui grèvent les budgets des collectivités locales.
M. le président. Veuillez conclure, je vous prie, monsieur Loridant.
M. Paul Loridant. J'en arrive presque à ma conclusion, monsieur le président.
Enfin, il convient de remédier aux injustices fiscales entre les collectivités locales. La question essentielle porte sur la répartition de la taxe professionnelle, principale recette fiscale pour les communes. La taxe professionnelle pose, en effet, de sérieux problèmes d'équité dans les agglomérations, où les égoïsmes communaux, exacerbés par la décentralisation et la concurrence fiscale entre communes, ont abouti à une accentuation des inégalités et de la fracture territoriale.
En conclusion, je dirai que la réussite de la politique du Gouvernement, que ce soit en matière de soutien à la croissance ou en matière d'emploi - je pense en particulier aux emplois-jeunes - suppose que l'Etat cesse de considérer les concours qu'il accorde aux collectivités locales comme une charge. Les collectivités locales participent à l'activité économique et au bien-être social, et ces concours correspondent aussi à des prestations qu'elles assurent pour le compte de l'Etat.
C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, je me permets d'insister sur toute l'attention que, dans le budget pour 1999, le Gouvernement devra porter aux collectivités territoriales. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en tant que rapporteur pour avis de la commission des finances sur les lois de financement de la sécurité sociale, je souhaite apporter un éclairage complémentaire dans un débat où beaucoup a déjà été dit.
Il est devenu commun de souligner que le volume des dépenses des régimes de base de sécurité sociale, soit 1 730 milliards de francs pour 1998, dépasse maintenant celui du budget général, soit 1 680 milliards de francs pour la même année.
Cette comparaison n'est toutefois pas exacte, car elle repose sur les conventions de présentation du budget général. Si l'on prend en compte les opérations définitives des comptes spéciaux du Trésor, les fonds de concours et les prélèvements sur recettes, les dépenses de l'Etat dépasseront largement 2 000 milliards de francs en 1998. Elles resteront donc supérieures à celles de la sécurité sociale, ce qui n'est d'ailleurs pas nécessairement pour nous réjouir.
Quoi qu'il en soit, l'importance des finances sociales n'est pas à démontrer.
Le rapport présenté par le Gouvernement couvre d'ailleurs un champ plus large que le seul budget de l'Etat. Cela me paraît d'autant plus justifié que je suis convaincu de la nécessité de préserver une vision globale de prélèvements obligatoires, qu'ils soient fiscaux ou sociaux. Cette vision globale est la première condition de leur maîtrise effective.
Vous savez certainement, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'un débat est relancé chaque année à ce sujet, la commission des finances s'occupant des prélèvements fiscaux et la commission des affaires sociales des prélèvements sociaux. Peut-être de semblables problèmes existent-ils au sein du Gouverment ; à moins que la coordination n'y soit meilleure qu'ici ! (Sourires.)
Il faut également rappeler qu'un montant considérable de crédits budgétaires est en fait affecté au financement de la sécurité sociale. Depuis deux ans, une annexe budgétaire, élaborée d'ailleurs à la demande du Parlement, retrace ces crédits de nature très diverse. Ce document nous permet d'établir qu'en 1998 le total des dépenses budgétaires affectées au financement de la sécurité sociale s'élève à 220 milliards de francs, et à 378 milliards de francs si l'on y inclut les charges de pension de l'Etat.
Ces dépenses sociales fondues dans les dépenses budgétaires correspondent à des droits ouverts et possèdent une dynamique de progression autonome. Elles contribuent donc à la rigidification des dépenses de l'Etat, que le Gouvernement déplore, sans pour autant y remédier jusqu'à présent.
Pour 1998, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de mai confirme globalement le niveau du déficit de la sécurité sociale prévu en loi de financement. Je rappelle que les mesures contenues dans cette loi visent à ramener le déficit tendanciel de 33 milliards de francs à 12 milliards de francs. La croissance étant au rendez-vous - et nous nous en réjouissons - l'hypothèse de progression des cotisations sociales et de la contribution sociale généralisée n'est, pour une fois, pas démentie.
Toutefois, le niveau du déficit de la sécurité sociale n'est pas en soi très significatif. En effet, l'essentiel de l'effort de redressement des comptes sociaux en 1998 est fondé sur des recettes nouvelles et sur des mesures de trésorerie non renouvelables, ce qui laisse présager, à terme, quelques difficultés.
L'augmentation des prélèvements sociaux est une tendance lourde, qui explique l'essentiel de la progression des prélèvements obligatoires.
En 1980, les prélèvements au profit de l'Etat représentaient 18,2 % du PIB, tandis que les prélèvements au profit de la sécurité sociale en représentaient 18,1 %. En 1997, ces deux taux étaient respectivement de 15,7 % et de 21,6 %. Ainsi, alors que la part de l'Etat dans l'économie s'est réduite en dix-sept ans de 2,5 points de PIB, ce qui est considérable, celle de la sécurité sociale a augmenté de 3,5 points, ce qui ne l'est pas moins.
On assiste donc à une véritable éviction de la dépense budgétaire par la dépense sociale, dans un contexte d'augmentation globale des prélèvements obligatoires, et avec, en toile de fond, la très grande difficulté qu'il y a à maîtriser les dépenses sociales, c'est-à-dire celles qui représentent la plus grande masse et qui ont la plus grande inertie.
C'est donc avec un grand intérêt que je note que le Gouvernement s'engage à ne pas augmenter les prélèvements obligatoires l'an prochain. Cet engagement vaut aussi, j'en suis certain, pour les prélèvements sociaux. Mais je crains que le Gouvernement ne compte surtout sur les effets mécaniques de la croissance pour pouvoir le tenir.
Pour 1999, le rapport présenté à l'appui du débat d'orientation budgétaire prévoit un excédent représentant 0,1 % du PIB pour les administrations de sécurité sociale en 1999, soit environ 8 milliards de francs. Cette prévision reprend tout simplement la projection présentée lors de la réunion de la commission des comptes de la nation du mois d'avril.
L'amélioration financière prévue l'an prochain résulterait du dynamisme des recettes et de l'embellie de la situation de l'emploi.
Je veux toutefois rappeler une évidence : à la différence des crédits budgétaires, les dépenses sociales ne sont pas limitatives. L'excédent prévu pour 1999 résulte de la projection purement tendancielle des évolutions passées. Or, sur le long terme, les dépenses sociales font preuve d'une remarquable dynamique puisque leur part dans le PIB est passée de 16 % en 1970 à 25 % en 1997.
A court terme, les dépenses sociales apparaissent toujours non maîtrisées - et je crains qu'il n'en soit de même à moyen terme - ce qui me conduit à rester très prudent sur la perspective d'un retour des comptes sociaux à l'équilibre en 1999.
Cela étant, on peut aussi s'interroger sur la fiabilité des comptes sociaux. Dans cette enceinte, voilà quatre ans, nous avons demandé que la comptabilité de la sécurité sociale soit réalisée en droits constatés, et non simplement en encaissements-décaissements. Hier, il a été fait état devant la commission des affaires sociales des difficultés qui surgissent lorsqu'il s'agit de réaliser cette mise en conformité des comptes sociaux avec les principes élémentaires de la comptabilité, quelle soit publique ou privée.
Il en ressort que nous avons quelque mal à connaître la totalité des comptes et leur consolidation. Cela nous amène parfois à entendre des polémiques entre le ministre des affaires sociales et le directeur de la caisse nationale d'assurance maladie.
Je formulerai quelques observations sur ce sujet.
Premièrement, le ralentissement des dépenses d'assurance maladie est loin d'être acquis. Le message brouillé du Gouvernement, qui n'a pas cru bon de reprendre clairement à son compte la réforme de son prédécesseur, semble avoir favorisé un redémarrage des dépenses de santé. La progression des honoraires des médecins a été de 3,8 % sur les quatre premiers mois de l'année. Le mécanisme de reversement risque de devoir être mis en oeuvre pour la première fois à la fin de cet exercice.
Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité vient d'annoncer que des mesures de redressement allaient être prises au cours de l'été. Nous voilà revenus une fois encore à ces plans d'économies brutaux pour la sécurité sociale, auxquels le Gouvernement précédent avait voulu mettre fin en réformant en profondeur notre système de protection sociale.
Mais la volonté politique semble avoir fait défaut pour mettre en place rapidement les outils de régulation et de restructuration prévus par la réforme de 1996. Nous en voyons aujourd'hui les conséquences. Or seuls ces outils peuvent rendre intelligible et acceptée la maîtrise comptable des dépenses de santé, maîtrise comptable, qui, je ne crains pas de le dire, est à la fois légitime et inéluctable.
Deuxièmement, en matière de prestations familiales, le Gouvernement a annoncé un certain nombre de mesures, dont la principale est l'abandon du plafonnement des allocations familiales ; nous l'avions demandé l'année dernière, mais en vain. Le coût total de ces mesures serait supérieur à 4 milliards de francs.
Ces dépenses supplémentaires devraient être financées par un abaissement du plafond du quotient familial. Cependant, cet aménagement fiscal se traduira d'abord par une hausse de l'impôt sur le revenu et les modalités du transfert de ce surcroît de recettes du budget de l'Etat vers la branche famille ne sont pas encore connues ; je souhaite qu'elles le soient pour notre débat de l'automne.
Troisièmement, les gestionnaires de l'assurance chômage sont d'ores et déjà invités à engager des négociations pour utiliser l'excédent probable de l'UNEDIC, en finançant soit l'extension de l'allocation retraite pour l'emploi, soit l'amélioration des conditions d'ouverture des droits à indemnisation.
Quatrièmement, enfin, rien n'est décidé pour les retraites. Les régimes spéciaux poursuivent leur dérive financière, qui hypothèque les comptes de l'Etat et des collectivités locales. La branche vieillesse du régime général n'est toujours pas équilibrée, en dépit des effets positifs de la réforme de 1993. Curieusement, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale, son déficit se creuse de manière inexpliquée en 1998, avec un surcroît de dépenses de près de 2 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Là encore, c'est un problème de comptes !
A moyen terme, le rapport présenté par le Gouvernement confirme la gravité du problème financier posé par le ressaut démographique de 2005. Toutes choses étant égales par ailleurs, le montant des prestations de retraite devrait augmenter de 251 milliards de francs entre 1995 et 2005, et de 413 milliards de francs entre 2005 et 2015. Les recettes ne suivant pas, le taux de cotisation devrait passer, en moyenne, de 20 % à 35 % pour maintenir le taux de remplacement. Je crains que nous n'ayons là quelques difficultés.
Pourtant, tout en reconnaissant l'urgence de mesures structurelles d'ajustement, le Premier ministre s'est contenté de confier au Commissariat général du Plan une « mission destinée à élaborer un diagnostic précis et concerté de la situation ». Je n'ai rien contre la concertation, mais que de temps déjà perdu depuis le premier Livre blanc, qui date, si j'ai bonne mémoire, de 1991 !
Dois-je rappeler que le précédent Premier ministre, loin de vouloir réformer d'autorité les retraites des fonctionnaires, avait annoncé, à l'automne 1995, une première étape de clarification ? Il s'agissait de mettre en place une commission d'études sur les régimes spéciaux et de rendre comptablement autonome le régime des agents de l'Etat.
Comme chacun le sait, ce premier pas mesuré vers une réforme justifiée, et inéluctable, s'est heurté à un refus de principe. Je souhaite à M. Lionel Jospin d'avoir plus de chance, mais je crains que, de Livre blanc en Livre blanc, on ne parvienne à une situation particulièrement sombre à moyen terme.
Votre gouvernement, monsieur le secrétaire d'Etat, me paraît tenté de mettre à profit l'amélioration conjoncturelle des recettes de la sécurité sociale pour repousser les réformes structurelles. Comme en matière budgétaire, ce serait une grave erreur. Pour l'essentiel, vous vous contentez de prendre acte des tendances de l'économie, et de mesurer l'étroitesse de vos marges de manoeuvre dès lors que vous repoussez toute décision susceptible de déplaire.
Cette attitude, que je qualifierai de laxiste, est d'autant plus erronée que certains projets dont le coût est mal évalué risquent de remettre en cause l'excédent annoncé pour l'an prochain. Ainsi, le financement du projet de loi de couverture maladie universelle est encore indéterminé. Rien ne garantit qu'il sera neutre pour la branche maladie. De même, le Gouvernement laisse entendre que les exonérations de cotisations sociales destinées à encourager la réduction du temps de travail, qui sont évaluées à 7 milliards de francs pour 1999, pourraient ne plus être intégralement compensées à la sécurité sociale.
A priori, ces mesures ne sont pas prises en compte dans l'excédent purement tendanciel annoncé par la Commission des comptes de la nation.
De toute façon, même s'il devait se confirmer, l'excédent hypothétique des administrations de sécurité sociale prévu pour l'an prochain risque fort d'être dilapidé. L'expérience montre que, dès qu'un excédent apparaît dans un organisme quelconque de sécurité sociale, le réflexe est toujours, soit de le ponctionner au profit d'autres organismes en situation déficitaire, soit de créer des dépenses nouvelles pour utiliser cette marge de manoeuvre.
Or une priorité absolue doit être donnée au remboursement de la dette de 227 milliards de francs cantonnée dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES. Vous me permettrez, en tant que président du conseil de surveillance de cette caisse, d'insister sur ce point.
Ce recours à l'endettement, que je n'ai jamais admis que comme un pis-aller, reste en effet un aberration au regard de la logique même d'un système de sécurité sociale fondé sur la répartition.
C'est pourquoi j'estime, monsieur le secrétaire d'Etat, que tout éventuel excédent du régime général de sécurité sociale devra être aussitôt affecté à la CADES, pour accélérer le remboursement de la dette sociale. Que votre gouvernement refuse de faire les réformes structurelles que chacun sait nécessaires est une chose ; qu'il engage des dépenses nouvelles avant de rembourser les dettes passées en est une autre.
Pour réussir, le redressement de nos finances publiques doit être mené sur deux fronts parallèles, le front budgétaire, dont il a déjà été longuement question aujourd'hui, et le front social, que je me permets d'aborder. Une fois encore, l'étranger nous donne l'exemple. Pour 1999, les Etats-Unis envisagent d'affecter leur excédent budgétaire au provisionnement des charges futures de leurs régimes de retraite. Ah, quelle époque !
Une telle proposition, transposée en France, semblerait relever de la politique-fiction. Ce n'est pourtant qu'une mesure de saine gestion. C'est dire à quel point la culture de la dépense publique et du déficit est profondément ancrée dans les mentalités et dans le pays tout entier.
Je crois donc utile, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, de rappeler aux Français cette vérité première : on ne doit pas financer un système de protection sociale à crédit. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Badré.
M. Denis Badré. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes heureux de renouer aujourd'hui avec un débat d'orientation budgétaire organisé avant l'été, donc lorsque les derniers arbitrages ne sont pas encore rendus... même à l'intérieur de votre majorité, si j'ai bien compris, monsieur le secrétaire d'Etat ! (Sourires.)
Il est bon que ce débat nous permette de travailler sur les orientations à moyen terme qui vont guider la préparation du budget pour 1999, plutôt que sur une sorte d'avant-projet de budget pour 1999.
S'agissant du moyen terme, cependant, les responsables politiques doivent rester très modestes. Les marchés mondiaux, nous le savons bien, peuvent en effet connaître de brusque variations, des évolutions imprévisibles.
En dépit de l'efficacité incontestable du Fonds monétaire international et de progrès réalisés dans la coordination des politiques des principaux pays industrialisés, nous ne sommes pas à l'abri de nouveaux soubresauts financiers ou monétaires.
Par ailleurs, le marché européen va être radicalement transformé par l'institution de la monnaie unique, mais, là, les changements sont prévisibles, et leurs conséquences programmables.
Dans un tel contexte d'évolutions, les unes prévisibles, les autres beaucoup plus aléatoires, le projet de budget peut favoriser ou contrecarrer la reprise de la croissance.
Nous connaissons actuellement une embellie économique, comme dans la quasi-totalité des autres pays européens, le rapporteur général l'a d'emblée souligné. Tous les clignotants, ou presque, sont au vert ; c'est le cas du taux de croissance, bien sûr, mais plus significatif encore, également de la production industrielle et de l'investissement, donc de l'emploi.
Néanmoins, plusieurs dangers menacent une reprise encore fragile. Un nouveau retournement de la conjoncture économique mondiale reste possible.
Un tel retournement de tendance pourrait être catastrophique si nous poursuivions une politique budgétaire qui ferait la part trop belle à la dépense publique ou si nous reportions à plus tard, c'est également important, les grandes réformes de structure engagées courageusement par le gouvernement précédent et qui restent plus que jamais indispensables, la plus importante étant évidemment la réduction des prélèvements obligatoires. Nous ne devons pas prendre ce risque.
Je n'insisterai pas sur les aléas de la conjoncture internationale : le niveau du dollar doit, à cet égard, être suivi avec une attention toute particulière. Qu'arrivera-t-il, demain, si la baisse des profits des entreprises américaines, sensible depuis un semestre, finit par freiner la croissance aux Etats-Unis ?
Il est, de même, difficile de prévoir quelles seront les conséquences réelles, pour nos économies européennes, de la crise que connaît actuellement la Fédération de Russie sur les plans financier et politique.
En dehors de ces facteurs extérieurs, nous devons plus généralement nous interroger sur la capacité de la France à s'inscrire actuellement dans un cycle de croissance durable tel que celui que connaissent les Etats-Unis depuis maintenant sept ans. Notre pays, plus que la plupart de nos partenaires de l'Union européenne, souffre, en effet, de la persistance de facteurs de rigidité économique.
A nouveau, ces rigidités résultent d'abord du poids de la dépense publique, nous l'avons dit et j'y insiste. Celle-ci atteint un niveau tout à fait excessif dans notre pays. A ce niveau, il ne peut plus être question de relance de la consommation par une nouvelle augmentation de la dépense publique. Il ne peut plus y avoir qu'une asphyxie générale, celle qui affecte déjà les entreprises, les ménages et, bien entendu, l'Etat.
Nous sommes ici, monsieur le secrétaire d'Etat, au coeur du débat d'orientation budgétaire. M. Strauss-Kahn reconnaissait tout à l'heure que l'on peut avoir sur ce sujet des approches différentes : le Gouvernement estime que la dépense publique sert la croissance ; quant à nous, nous ne le croyons pas.
Approfondissons la réflexion sur ce sujet, car c'est bien, je pense, l'intérêt d'un débat d'orientation budgétaire.
Monsieur le secrétaire d'Etat, notre dépense publique atteint un niveau déraisonnable, je le disais à l'instant. Si votre thèse est exacte, si la dépense publique nourrit la croissance, nous ne devons plus nous inquiéter, et il est inutile d'en rajouter. Par conséquent, la question est alors de savoir jusqu'à quel niveau et dans quel contexte votre thèse - la dépense publique sert la croissance - peut l'emporter ou, plus simplement, si c'est son niveau ou son augmentation, quel que soit le niveau d'où l'on part, qui sert la reprise de la croissance.
Au niveau actuel, la dépense publique a, je le pense et je l'espère, un effet. Mais elle a surtout un coût. Pire, elle détruit toute marge de manoeuvre dans notre budget. Or il nous faut aujourd'hui d'abord redonner de l'oxygène aux particuliers et aux entreprises, avant qu'ils aillent le chercher ailleurs ou qu'ils se découragent. Et il nous faut également redonner de l'air à l'Etat.
Vous choisissez d'augmenter encore les dépenses publiques et de réduire le déficit, en mobilisant donc, sur ces deux postes, les fruits d'une croissance retrouvée. Nous préférerions très clairement que vous mobilisiez ces fruits pour réduire plus vite le déficit et pour alléger les prélèvements obligatoires, ce qui impliquerait évidemment que nous renoncions à voir la dépense publique déraper à nouveau.
Ce matin, M. Strauss-Kahn entonnait un hymne à la stabilité fiscale. En des temps plus difficiles, M. Juppé nous avait proposé un programme pluriannuel d'allégement de l'impôt sur le revenu. Il faut vous en inspirer, monsieur le secrétaire d'Etat !
Pour retrouver confiance et pour investir, nos compatriotes aspirent à plus de lisibilité, à moyen ou à long terme. Ce qu'ils rejettent avant tout, ce sont les changements incessants de cap.
Je ne vous étonnerai pas non plus, monsieur le secrétaire d'Etat, en revenant sur notre déficit. Je n'aurai pas la cruauté de rappeler longuement comment certains de vos amis ironisaient sur le fait que M. Balladur avait laissé augmenter la dette. Cette année, la dette va encore augmenter. Et c'est, pour vous comme pour M. Balladur, le poids du déficit accumulé entre 1989 et 1993 qu'il s'agit de payer. Cela relativise les leçons que vous nous donniez voilà trois ans. Il est temps de cesser de nous donner des leçons les uns aux autres !
Vous l'avez compris, je crois, il est urgent de ramener le déficit à un niveau où le poids de la dette cesse de croître, c'est-à-dire dans les conditions actuelles, à un niveau compris entre 1,5 % et 2 % du PIB. Vous faites un nouveau pas dans ce sens, et vous en annoncez d'autres pour les années suivantes. C'est bien ! Ce serait mieux que vous choisissiez d'aller encore plus vite dans ce sens en modérant davantage les dépenses.
A cet égard, je propose une réforme toute simple et peu coûteuse : nous pourrions convenir d'appeler désormais « emprunt » ce « déficit » ; nous l'inscririons en recette dans notre budget, comme tout le monde. Alors, nous reviendrions peut-être plus facilement à des pratiques aussi saines que celles qui interdisent d'emprunter pour couvrir des dépenses de fonctionnement !
Je souhaite maintenant revenir sur les effets de la mise en place de l'euro.
Nous avons devant nous un vrai débat : faut-il aller vite et loin en matière d'harmonisation fiscale ou, au contraire, devons-nous prendre notre temps et respecter certaines différences ?
Un simple exemple permet d'illustrer les écarts excessifs de charges sociales et fiscales entre les pays membres de l'Union : les charges sur les salaires sont ainsi de 50 % environ en France, contre 18 % seulement en Espagne.
La divergence fiscale est inévitable au sein de l'Union europenne. Même un pays fédéral comme les Etats-Unis conserve des différences de fiscalité, de l'ordre de 5 % à 6 % entre les Etats.
En Europe, cependant, ces différences sont trop marquées. Une harmonisation raisonnée et étalée sera nécessaire. C'est un grand chantier qui est ouvert devant nous. Dans ce contexte, sachons cependant que, globalement, la France figure parmi les pays européens qui ont la fiscalité la plus lourde.
Quelle que soit l'évolution du débat sur l'harmonisation fiscale, la France doit s'y préparer en modérant sa fiscalité. Or cela ne me paraît pas être le chemin que vous avez choisi. C'est vrai pour l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le patrimoine, la taxation de l'épargne... C'est vrai aussi pour l'impôt sur le revenu.
En l'absence d'une réelle harmonisation des règles d'imposition entre pays de l'Union, gardons-nous de toute réforme hâtive motivée par des considérations plus ou moins idéologiques, dont l'effet pourrait être catastrophique pour le financement de nos entreprises comme pour notre économie.
Je note au passage que, pour effacer la mesure désastreuse que vous aviez prise à l'automne en soumettant à condition de ressources les allocations familiales, vous n'avez à nouveau rien trouvé de mieux que la voie fiscale.
Pour les familles donc, le bilan net de l'opération depuis votre arrivée en juin 1997 reste négatif : elles sont moins aidées. Pour la fiscalité, le bilan est simple également : elle est alourdie. Nous perdons sur les deux tableaux !
Mais, dans l'immédiat, le danger d'une délocalisation des capitaux, plus généralement au profit de pays comme la Grande-Bretagne, ou même l'Allemagne, reste très réel. Globalement, la fiscalité de l'épargne est déjà plus lourde en France que dans d'autres pays de l'Union, en raison de la superposition d'impôts sur la détention, la cession, la transmission et les revenus de l'épargne. N'aggravons pas ce phénomène par de nouvelles mesures « boomerang ».
Le rééquilibrage de la fiscalité qui pèse sur le revenu du travail et du capital ne doit pas se faire en France par un alourdissement de celle qui pèse sur le capital, alors que, dans leur quasi-totalité, nos partenaires européens s'attachent, au contraire, et à juste titre, à alléger plutôt celle qui pèse sur le travail. Nous serons de plus en plus isolés et nous prendrons de plus en plus de retard sur nos partenaires à l'heure où l'euro ouvre l'ère d'un véritable capitalisme européen.
Dans ce contexte, les entreprises françaises sont confrontées non seulement à la lourdeur des prélèvements, mais également à un singulier défaut de sources de financement. Un grand patron disait récemment devant notre commission des finances qu'entre les fonds de pension américains et l'épargne administrée le chef d'entreprise français se trouve devant une tragique absence de choix. Il s'agit certes d'une formule, mais elle peut nous inciter à réfléchir.
Alors que l'inflation atteint dans notre pays, comme ailleurs en Europe, un minimum historique, le coût du crédit reste généralement encore trop élevé.
Début avril, à défaut de l'application de la loi sur les fonds de pension, vous évoquiez une mesure significative dans le cadre du projet de budget pour 1999 ? Qu'en est-il réellement, monsieur le secrétaire d'Etat ?
Nous ne voudrions pas que le projet de budget pour 1999 s'annonce orienté vers le très court terme. Il nous faut préparer l'avenir.
En matière de fiscalité, M. Strauss-Kahn calait, ce matin, son discours sur trois priorités : stabilité, emploi et justice. J'ajouterai l'harmonisation fiscale en Europe. Elle me paraît également devoir être prioritaire.
En effet, à quoi bon laisser déraper aujourd'hui des impôts que nous devrons soumettre demain à harmonisation ? Après nous avoir appelés à la sagesse en 1992, en rappelant que les déficits ne rapportaient rien, l'Europe va, je l'espère, nous appeler à la sagesse fiscale. C'est bien cette sagesse qu'il vous faut viser aujourd'hui pour ne pas avoir à payer demain budgétairement trop cher un retour à une norme européenne qui, elle, serait restée plus sage. Comment équilibrerions-nous alors notre budget ?
Notre choix est donc simple. Vous le trouverez peut-être simpliste, mais il me semble clair : c'est moins de dépenses - je l'ai déjà dit - et, en recettes, c'est beaucoup moins de déficit pour moins de dettes, et c'est moins de prélèvements !
J'aborderai un dernier point.
Ce matin, M. Strauss-Kahn a évoqué le budget européen. J'insiste à nouveau auprès de vous, monsieur le secrétaire d'Etat, pour que vous obteniez que le budget de l'Europe donne l'exemple de la rigueur. Un dérapage de la dépense européenne serait aujourd'hui incompréhensible, bien davantage encore que tout dérapage de la dépense publique française. Il pèserait en effet sur nos budgets nationaux, alors que l'Europe nous appelle précisément à être rigoureux. Plus grave encore, il dresserait les Etats et les citoyens contre l'Europe, qui retrouverait ainsi un statut de bouc émissaire que nous ne voulons plus lui voir jouer.
Plus précisément, monsieur le secrétaire d'Etat, il vous faut refuser aujourd'hui le budget supplémentaire et rectificatif préparé par la Commission, qui prévoit d'augmenter encore un budget 1998 que nous avions déjà jugé excessif. Il vous faut barrer la route à tout laxisme alors que nous préparons le budget européen de 1999, lequel servira de référence pour les années qui suivront. Il faut, enfin, faire prévaloir la plus grande rigueur pour préparer les perspectives financières qui seront arrêtées pour les années suivantes. Il faut le faire pour la France et pour l'Europe, et ceux qui connaissent un peu le budget européen savent que c'est possible. Il est plus facile de construire le budget européen que le budget français, je vous le concède, et nous le savons tous.
En m'arrêtant sur ce sujet, je pense être bien dans le cadre d'un débat d'orientation budgétaire. Il nous faut prendre l'habitude, dans ce genre de débat, de raisonner en Français mais aussi en Européens.
Je ne veux pas terminer, bien sûr, sans remercier le président de la commission des finances, M. Christian Poncelet, et le rapporteur général, M. Alain Lambert, qui ont marqué la préparation de ce budget de leur empreinte toujours forte, claire et constructive, empreinte que le groupe de l'Union centriste apprécie tout particulièrement. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Moreigne.
M. Michel Moreigne. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans quelques jours, le Gouvernement annoncera une série de mesures pour la ville, à la suite du rapport Sueur.
Qu'il me soit permis de rappeler qu'une mobilisation particulière est indispensable en faveur des zones rurales, tout particulièrement de celles qui sont en perte de croissance.
Banlieues et zones rurales ne sont que les deux faces d'un même problème, la redéfinition d'une politique d'aménagement du territoire doit en être la conséquence.
La question est en effet non plus seulement « Paris et le désert français », mais l'accentuation des déséquilibres territoriaux dans le double mouvement de métropolisation et de dévitalisation rurale, qui ne risquent que de s'aggraver du fait de la concurrence entre les territoires dans l'Europe et de la mondialisation, entre autres éléments.
Des mécanismes aboutissant au cumul des inégalités se sont donc mis en place et leurs effets s'accentuent à raison d'une simple localisation territoriale. Selon que l'on habite à Neuilly-sur-Seine ou dans un village de la Creuse, l'égalité des chances et des droits n'existe plus.
Les gouvernements précédents ont beaucoup annoncé, mais très peu réalisé. Ainsi, la loi Pasqua devait inventer la France du XXIe siècle, mais la majeure partie de ses dispositions sont restées lettre morte et les engagements pris ont été insuffisamment tenus ou pas tenus du tout.
De plus, les crédits dévolus à l'aménagement du territoire ont connu une baisse, notamment sous la précédente législature. Ainsi, le budget de 1997 était inférieur à celui de 1993 : le recul atteignait 15 % pour les crédits de paiement et plus de 25 % pour les autorisations de programme.
Le gouvernement actuel est en train de donner une priorité nouvelle à l'aménagement du territoire, ou plutôt « au développement solidaire et durable des territoires », expression qui reflète mieux sa volonté puisque les objectifs seront la restauration de la cohésion territoriale, le développement durable de tous les territoires et le renforcement des mécanismes de solidarité en faveur des territoires les plus fragiles.
Des projets de loi relatifs à l'aménagement du territoire, à l'intercommunalité et aux interventions économiques des collectivités locales seront déposés très prochainement. Ils permettront la redéfinition d'une véritable politique d'aménagement du territoire. Celle-ci devra être soutenue financièrement de façon forte, et c'est là l'objet principal de mon propos.
Tout d'abord, en termes de moyens, l'aménagement et le développement du territoire doivent être convenablement dotés, chacun en conviendra. Le budget pour 1998 a mis fin à la dérive que j'ai énoncée tout à l'heure, mais il est nécessaire que ce poste soit prioritaire pour les attributions au titre de 1999.
Les efforts doivent, par exemple, se poursuivre pour une meilleure desserte par les infrastructures. Je prendrai un exemple que je connais bien : les infrastructures transversales, qu'elles soient ferroviaires, telles que Bordeaux-Lyon via Guéret et Montluçon, ou routières, telle la voie Centre Europe-Atlantique, qui doit recevoir, au même titre que l'autoroute A-89 et dans le même temps, les financements nécessaires.
J'insiste également sur la nécessité du maintien des services publics de proximité dans les zones rurales, à conditions tarifaires égales pour tous, en particulier pour EDF et pour - ce qui est plus d'actualité aujourd'hui - La Poste.
Le contrat Etat-La Poste vient d'être signé ou va l'être. Il prévoit la mise en place d'instances départementales regroupant les responsables de la Poste et les élus locaux en vue de déterminer les conditions de maintien de la présence postale en milieu rural.
Les sénateurs socialistes se félicitent de ce souci de concertation du Gouvernement. Néanmoins, ils ont quelques inquiétudes, monsieur le secrétaire d'Etat, et aimeraient avoir des précisions sur les modalités que le Gouvernement entend mettre en oeuvre pour éviter la transformation, que je qualifierai d'abusive, de bureaux de poste bien réels en agences communales et sur la nécessaire clarification de leur statut.
Il en va de la responsabilité générale des maires, voire de leur responsabilité pénale - la question est importante - et - ne l'oublions pas ! - de l'avenir des budgets communaux.
L'agriculture est également une priorité pour le monde rural. Le budget qui lui est consacré devrait figurer parmi les budgets prioritaires ; il devrait donc augmenter, si mes informations sont bonnes, d'au moins 3,5 % par rapport à 1998, avec une traduction, dans le budget annexe des prestations sociales agricoles, des engagements pris pour la revalorisation, et c'est une deuxième étape, des retraites agricoles.
En 1998 déjà, 274 000 conjoints d'exploitant, aides familiaux ou exploitants ont vu leur retraite majorée en application de l'article 102 de la loi de finances, s'agissant des pensions liquidées avant le 1er janvier 1998. Il est, à l'évidence, nécessaire d'étendre cette disposition aux personnes retraitées après cette date afin d'assurer un traitement égalitaire.
De même, une deuxième étape de revalorisation globale des retraites agricoles, comme s'y était engagé M. Louis Le Pensec, doit trouver sa traduction dans le projet de loi de finances pour 1999.
Nous aurons bientôt à examiner le projet de loi d'orientation agricole. Il devra, lui aussi, être accompagné de moyens suffisants pour mettre en application, entre autres éléments, un slogan qui a sa valeur : plus de voisins et moins d'hectares !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Très jolie formule !
M. Michel Moreigne. C'est ce que souhaitent les jeunes agriculteurs pour s'installer. Je pense que nous pourrons y arriver ensemble.
Les dotations aux collectivités locales ont été largement évoquées par les collègues de mon groupe. Toutefois, il me paraît indispensable d'insister sur la nécessité de la péréquation. Les sommes qui y sont affectées sont toujours trop importantes à vos yeux, monsieur le secrétaire d'Etat, mais elles sont toujours trop faibles pour ceux qui les recoivent. De plus, il y a souvent absence de convergence entre la répartition des dotations et les priorités qui sont affirmées dans le cadre de l'aménagement du territoire.
Aussi, permettez-moi de souhaiter que le rapport sur le dispositif organisant la péréquation financière soit prochainement remis au Parlement, conformément à l'engagement qui a été pris.
Pour les départements et les régions, il semble indispensable de renforcer les dispositifs de péréquation horizontale. En effet, sans péréquation, certaines collectivités ne pourront plus assumer leurs missions. Là encore, une inégalité devant le service public est à redouter.
Au niveau des communes, la réponse la plus adaptée, la mieux appropriée semble bien être le développement de l'intercommunalité, qui s'attaque aux sources mêmes des inégalités financières et les traite par la mise en commun des bases taxables et le choix d'un taux unique d'imposition.
L'intercommunalité a été fortement encouragée par la loi du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République. On compte désormais plus de 1 450 établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre concernant, plus de 16 000 communes et 31 millions d'habitants.
Il est nécessaire de poursuivre dans cette voie par une définition et par un renforcement de la notion, encore un peu floue, de pays, qui pourrait être une bonne base, un bon niveau d'organisation des services en zone rurale, sur lequel semblent vouloir se fonder les futurs contrats Etat-région pour la répartition de crédits que je souhaiterais aussi importants que possible.
Dans le cadre du nouveau contrat de solidarité et de progrès - c'est ainsi qu'il faut l'appeler et que nous l'appelons nous-mêmes - entre l'Etat et les collectivités locales, cette spécificité de l'intercommunalité doit être prise en compte.
On n'évitera sans doute pas la création d'une dotation spécifique pour l'inercommunalité. Souhaitons, alors, que son indexation ne soit pas trop stricte ou trop restrictive.
M. Régnault et Mme Bergé-Lavigne ont suffisamment traité de la réforme de la taxe professionnelle ; je n'y reviendrai pas.
Je voudrais évoquer, dans le peu de temps qui me reste, une dernière question.
A notre connaissance, un des axes du projet de loi de finances pour 1999 paraît tendre à ce que la fiscalité puisse encourager l'environnement et la qualité de la vie. Nous partageons totalement cette orientation. De manière générale, je me dois de vous dire que ces mesures fiscales devraient autant que faire se peut être appliquées selon un principe de neutralité. En effet, cette fiscalité n'a pas vocation à dégager des recettes supplémentaires pour l'Etat.
Dans cet esprit, si ce que l'on appelle une éco-taxe était mise en place, elle devrait s'accompagner de baisses d'impôts sensiblement équivalentes pour les ménages et pour les entreprises. Par exemple, s'agissant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, un rééquilibrage entre le gazole et le supercarburant devrait, selon nous, être compensé pour les utilisateurs professionnels, notamment les transporteurs et les agriculteurs.
En ce qui concerne les déchets et les ordures ménagères, qui ont déjà fait l'objet des préoccupations exprimées par mes collègues, nous renouvelons notre souhait de voir le taux de TVA passer le plus rapidement possible à 5,5 % pour l'enlèvement et le traitement, ainsi que vous y autorise l'annexe H de la directive de 1992.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les principales observations que je souhaitais formuler, en regrettant que le temps de parole dont je disposais ne m'ait pas permis de préciser davantage mon propos. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, j'ai bien conscience de l'incongruité qu'il y a à prendre la parole devant la Haute Assemblée dans ce débat d'orientation budgétaire à cette heure.
Je dirai d'abord que je fais miens les propos tenus par les précédents orateurs du groupe de l'Union centrise, le président Xavier de Villepin et M. Denis Badré. Je reviendrai simplement sur les questions relatives à la fiscalité locale. Il n'est probablement pas inutile que le dernier orateur inscrit parle, précisément, de la situation financière des collectivités locales, que représente notre Haute Assemblée.
M. le rapporteur général, dans son rapport, indique qu'il y a, pour lui, un impératif : réduire les déficits pour résorber la dette et se préparer à l'avenir. Chacun peut faire sien cet impératif. Il y met une condition : ne pas transformer les collectivités locales en variable d'ajustement du déficit de l'Etat.
Je ne suis pas sûr qu'il y ait lieu de s'interroger vraiment quand on lit ce qu'écrit le Gouvernement à la page 49 du rapport qu'il nous a fourni pour alimenter ce débat : « Les collectivités locales présentent une situation exédentaire, fruit d'une évolution dynamique de leurs prélèvements et d'une orientation plus modérée de leurs dépenses. »
On a l'impression, lorsqu'on rapproche ces deux textes, que les difficultés de l'un pourraient trouver leur solution dans la situation idylliquement dépeinte des autres.
L'année 1999 apparaît pour les collectivités locales comme une année charnière. C'est en effet l'année qui marque la fin du pacte de stabilité, celle du début annoncé d'une réforme de la fiscalité locale et peut-être, monsieur le secrétaire d'Etat, celle qui verra l'introduction de bases que je n'ose plus qualifier de « nouvelles » dans notre fiscalité... peut-être, puisque vous-même, qui avez annoncé cette introduction voilà un an, n'en parlez plus, si bien que je me demande si tout le monde n'a pas abandonné peu ou prou cette idée.
A cette heure, je me bornerai à formuler quelques brèves remarques.
Je veux, à mon tour, insister sur la nécessité d'un engagement pluriannuel entre l'Etat et les collectivités locales. Mais, contrairement à Mme Bergé-Lavigne et MM. Régnault et Moreigne, je me demande si les jeux ne sont pas déjà faits, si l'Etat n'a pas pris sa décision. J'espère, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous pourrez me répondre négativement sur ce point.
La nécessité d'un engagement pluriannuel est évidente. C'est ce qui évite de chercher chaque année sur quelles règles doivent se fonder les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales ; c'est ce qui assure la lisibilité des choix, au moins à moyen terme.
Un tel engagement pluriannuel pose, c'est évident, à la fois des questions de forme et des questions de fond.
Nous avons souvent dit ce que nous pensions du premier et dernier pacte de stabilité. Pour nous, c'était plus une charte octroyée, évocatrice de l'histoire constitutionnelle de notre pays, qu'un véritable pacte.
Ce que nous voulons, c'est un véritable contrat, comme l'ont dit Mme Bergé-Lavigne et M. Régnault. Souhaitons qu'ils aient raison et qu'ils obtiennent de vous ce qu'ils nous ont annoncé, même si nous en doutons beaucoup !
Au-delà des questions de forme, il y a les questions de fond.
Un pacte financier liant l'Etat et les collectivités locales doit prendre en compte les recettes, c'est évident. Des questions se posent quant à l'évolution de ces recettes : doivent-elles suivre simplement l'évolution des prix ou l'évolution des prix et la croissance ? L'ensemble des orateurs qui se sont exprimés sur ce point estiment que les collectivités locales doivent avoir leur part de la croissance, croissance que le Gouvernement nous a annoncée forte, soutenue et pérenne, ce que nous souhaitons tous pour notre pays.
Mais un tel pacte n'a de sens véritable que s'il prend également en compte les dépenses. C'est sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat, que je m'interroge.
A la page 45 du rapport que vous nous avez remis, au chapitre relatif aux collectivités locales, vous ne nous laissez aucune illusion : « C'est pourquoi le Gouvernement souhaite faire évoluer la structure des dépenses et des recettes publiques pour améliorer la qualité de l'intervention des administrations dans leur ensemble et assurer le financement de ses priorités. » Vous annoncez très clairement les choses : le pacte que vous nous proposez est destiné à assurer le financement des priorités arrêtées par le Gouvernement.
Mme Bergé-Lavigne et ses collègues nous ont dépeint un pacte en quelque sorte idyllique liant l'Etat aux collectivités locales : programmeraient les collectivités locales leurs propres budgets locaux, c'est-à-dire leurs priorités.
Naturellement, vous nous annoncez autre chose. Aussi, pour ne pas être trop déçu, je rêve d'un pacte dans lequel l'Etat assurerait déjà aux collectivités locales le financement des dépenses qu'il entend mettre à leur charge.
M. Alain Lambert, rapporteur général. C'est la sagesse même !
M. Michel Mercier. Et puisque vous nous dites, monsieur le secrétaire d'Etat - on ne peut vous critiquer il n'y a pas de surprise : les choses sont claires - que l'Etat entend faire financer ses choix par les collectivités locales, je veux rappeler un certain nombre de choix faits ces derniers mois qui auront des conséquences extrêmement importantes sur les budgets locaux : l'accord salarial relatif à la fonction publique ; le régime de travail pour les sapeurs-pompiers ; les emplois-jeunes ; la loi relative à la lutte contre les exclusions, qui sera bientôt votée et dont les conséquences financières seront lourdes du fait des interventions du fonds d'aide aux jeunes et du fonds de solidarité logement. La loi sur l'assurance maladie universelle, qui nous est annoncée pour le mois de novembre, ne sera pas non plus sans conséquence.
Je citerai seulement pour mémoire le problème de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, dont on vous a déjà beaucoup parlé.
Enfin, j'évoquerai ce dont la presse s'est fait longuement l'écho ce matin à propos de La Poste : les petites communes qui veulent conserver un bureau de poste devront assurer au moins une part du financement de ce service public.
Tout cela ne peut que nous inquiéter.
Vous avez - cela est à mettre à votre crédit - lancé une large concertation. Vous avez réuni, voilà quelques jours, tout ce que la France compte de spécialistes des finances locales, ou presque.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Pas tous puisque vous n'y étiez pas ! (Sourires.)

M. Michel Mercier. En effet. Mais ce sera pour la prochaine fois, je n'en doute pas !
Cela étant, je me demande, si, en définitive, ce dialogue n'était pas plus formel qu'approfondi et si l'annonce de la création de groupes de travail n'est pas un moyen de renvoyer à plus tard les conclusions de ce dialogue alors que l'essentiel est déjà arrêté.
Je souhaite que vous puissiez, sur ce point, nous apporter quelques apaisement. J'attends au moins, je le répète, l'engagement que l'Etat financera ce qu'il met à la charge des collectivités locales. Ce serait déjà très bien et, d'une certaine façon, nous saurions nous en contenter.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Ce serait bien, effectivement, que le Gouvernement prenne cet engagement !
M. Michel Mercier. C'est vrai, ce serait un grand pas, même si ce n'est pas aussi beau que ce que souhaite Mme Bergé-Lavigne. En tout cas, ce serait nettement mieux que ce à quoi nous nous attendons.
Sur la réforme fiscale, je serai très bref.
Vous choisirez : ou bien la taxe professionnelle ou bien la taxe d'habitation. Dans les deux cas, le sujet est complexe et l'on se doit de l'aborder avec humilité. Personne ne sait vraiment faire et personne n'a de solution miracle. D'ailleurs, si cette solution miracle existait, nul doute qu'elle aurait été mise en oeuvre depuis longtemps !
A cet égard, j'éprouve deux craintes. Aujourd'hui, l'Etat est devenu le premier contributeur de la taxe professionnelle : il supporte plus d'un tiers de la taxe professionnelle. Cette situation est probablement anormale.
Mais, pour le moins, nous ne voudrions pas que le Gouvernement, en réformant la taxe professionnelle, n'assure plus aux collectivités locales le niveau de ressources qu'il leur assure actuellement par le biais de la compensation.
Des réformes modestes peuvent être menées à bien, notamment celle qui s'orienterait vers un taux unique de taxe professionnelle dans le cadre intercommunal. Ce serait déjà un progrès économique important, même si cela ne correspond pas à un progrès fiscal réel.
J'en viens à ma seconde crainte.
L'idée selon laquelle les collectivités locales se trouveraient en situation financière excédentaire me paraît être une fausse bonne idée. L'excédent est lié essentiellement au ralentissement des dépenses d'investissement des collectivités locales, ce qui est dommageable pour l'ensemble de la collectivité nationale.
Il n'y a pas matière, dans les budgets des collectivités locales, à aider l'Etat à diminuer son déficit.
Pour ma part, je souhaite que, grâce au dialogue que vous avez ouvert avec l'ensemble des élus locaux, nous trouvions un pacte raisonnable, dans lequel on ne promette pas la lune, mais qui assure au moins le maintien des équilibres actuels. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vais m'efforcer de répondre brièvement à des interventions qui ont montré l'utilité du débat d'orientation budgétaire, utilité qui a été soulignée ce matin par chacun des présidents de commission ainsi que par M. le rapporteur général.
Ce débat, qui a été utile pour la démocratie, l'a été également pour le Gouvernement. Il a mis en évidence qu'il n'y avait pas « une » orientation budgétaire, mais au moins deux familles d'orientations budgétaires clairement affirmées.
S'agissant de la procédure, M. Lachenaud s'est interrogé sur le point de savoir si ce débat ne venait pas trop tôt, ou trop tard.
Si ce débat avait eu lieu plus tôt, nous n'aurions pas bénéficié des informations importantes que la Cour des comptes a fournies sur l'année 1997.
S'il était intervenu plus tard, alors, oui, les choix du Gouvernement auraient été faits sur les grands postes de dépenses qui relèvent des lettres-plafonds : les choix fiscaux et, sujet sur lequel nombre d'entre vous sont intervenus, les choix en matière de relations entre l'Etat et les collectivités locales.
Sur chacun de ces grands sujets, le débat est donc arrivé au moment opportun.
Toujours à propos de la procédure - mais pas uniquement - M. le président Fourcade a dit qu'en fait ce débat portait non seulement sur le budget de l'Etat, mais encore sur l'ensemble des finances publiques, y compris sur l'avenir de la sécurité sociale, avenir auquel M. Oudin a consacré une analyse tout à fait minutieuse.
Peut-être faudra-t-il qu'en 1999, dans le prochain débat d'orientation budgétaire, nous trouvions ensemble une façon de traiter plus directement de la question de la sécurité sociale.
En tout cas, pour 1999, l'orientation du Gouvernement est claire : l'équilibre du régime général est atteint à la fois grâce à la croissance, qui apporte des ressources suppplémentaires - c'est l'un des bons côtés de la croissance - mais aussi grâce à la maîtrise des dépenses, qui sera poursuivie avec fermeté.
Cette fermeté - vous en avez été les témoins il y a peu de temps - le Gouvernement en fera preuve pour que l'objectif national de progression des dépenses d'assurance maladie de 2,2 %, fixé dans la loi de financement pour 1998, soit véritablement atteint. Vous avez vu que deux premières mesures ont été prises à cette fin touchant la profession dentaire.
Donc, il y a eu un vrai débat d'orientation budgétaire, entre, d'une part, ce que j'ai présenté et qui a été soutenu par la majorité issue des élections du 1er juin 1997, c'est-à-dire un équilibre dynamique - équilibre entre la croissance et la réduction des déficits, équilibre entre le développement de l'emploi et la justice sociale - et, d'autre part - sans vouloir caricaturer des interventions qui ont été riches - une sorte de dogmatisme de la soustraction - moins de dépenses, moins d'impôts... - développé parfois avec nuances, mais fréquemment aussi avec une certaine redondance.
Je répondrai maintenant rapidement à M. le rapporteur général.
Selon lui, aucun gouvernement ne peut changer la conjoncture. C'est vrai que la France ne fait pas lever le soleil et que, comme l'ont dit M. de Villepin, M. Badré et d'autres orateurs, nous sommes soumis à des aléas internationaux.
Tout de même, un exemple dans le passé prouve qu'un gouvernemennt peut changer la conjoncture : en 1995, le gouvernement Juppé, alors que l'économie française redémarrait, a donné un tel coup de bâton fiscal à la consommation des ménages que le pouvoir d'achat des Français a régressé en 1996 et qu'une reprise qui était en train de s'amorcer a été étouffée.
Aussi, je reprendrai volontiers à mon compte les propos de M. Strauss-Kahn : si nous n'avons pas entièrement provoqué la reprise, je pense que nous l'avons encouragée grâce à un certain nombre de mesures favorables à la consommation et au logement social. En tout cas, nous n'avons pas renouvelé ce que je considère comme des erreurs de nos prédécesseurs.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Vous avez gardé les impôts !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur général, vous nous avez accusés - sans employer un terme aussi vulgaire - de mollesse en matière de réduction de déficits. Je vous rappelle que, de 1993 à 1997, le déficit de l'Etat a été réduit de 50 milliards de francs, passant de 345 milliards de francs à 295 milliards de francs. Le Gouvernement, en deux ans, de 1997 à 1999, le réduira de 57 milliards de francs, le faisant passer de 295 milliards de francs à 238 milliards de francs. Je n'en tire aucune gloire, mais, en la matière les chiffres parlent d'eux-mêmes : nous réduirons le déficit de l'Etat plus rapidement que nos prédécesseurs.
Je souhaite aborder un dernier point de votre propos, monsieur le rapporteur général.
Vous avez accumulé ce que, dans notre jargon, nous appelons des « dépenses fiscales », c'est-à-dire des réductions d'impôt, dont l'addition est, je dois le dire, assez impressionnante - outre le fait que vous frappez systématiquement les impôts progressifs et les impôts qui touchent le capital ou l'épargne. S'agissant de l'impôt sur le revenu, vous proposez de revenir aux mesures du gouvernement Juppé : 18 milliards de francs. Pour ce qui est de l'impôt sur les sociétés, vous voulez abolir - c'est un remords que je comprends - la surtaxe de 10 % sur les PME et les grandes entreprises qui a été instaurée en 1995 - 20 milliards de francs ! - et la surtaxe de 15 % que nous avons mise en place temporairement - 10 milliards de francs. J'y ajoute la taxation de l'épargne : 23 milliards de francs. Vous souhaitez également rétablir la ristourne de 6,5 milliards de francs.
Je ne veux pas allonger l'addition, mais cela représente au total plus de 70 milliards de francs ! Véritablement, je ne sais pas - mais nous aurons l'occasion d'en reparler à l'automne - où vous allez trouver de quoi satisfaire toutes vos promesses.
Cher Christian Poncelet, selon vous, nous prendrions du retard dans la course à l'euro. Si je puis me permettre une métaphore qui est d'actualité, voilà un an, nous n'étions pas dans la course, nous étions dans les vestiaires de l'euro ! (Sourires.) C'est grâce à l'action du Gouvernement que nous sommes qualifiés pour figurer parmi les onze pays de l'euro. Nous en sommes tous fiers, me semble-t-il. En la matière, la France joue aujourd'hui, au coeur des onze pays de l'euro, un rôle tout à fait important, ce qui n'était pas évident voilà seulement un an.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Reconnaissez que notre marge est encore très faible !
M. Xavier de Villepin. Carton rouge ! (Sourires.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Certes, nous ne sommes pas encore en tête du peloton, mais nous sommes dans le peloton. Nous pouvions en douter voilà quelque temps.
Je vais peut-être centrer mes remarques, monsieur Poncelet, sur vos propos relatifs aux finances locales, et je répondrai en même temps à d'autres orateurs qui se sont exprimés.
Vous êtes parti du pacte de stabilité, qui, comme l'ont dit Mme Bergé-Lavigne, M. Régnault et M. Loridant, était un faux pacte. En effet, pour reprendre l'expression que je juge admirable de M. Mercier, c'était une « charte octroyée » par un gouvernement omniscient en matière de collectivités locales, le gouvernement de M. Juppé.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Nous l'avons dit à l'époque ici-même !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Tout à fait !
Nous voulons passer d'un faux pacte à un vrai contrat, dans lequel, après discussions, négociations, on trouvera un équilibre dynamique entre les devoirs et les droits de chacun.
Lorsque M. le Premier ministre recevra les représentants des collectivités locales le 9 juillet, vous pourrez constater que les décisions ne sont pas déjà arrêtées et que vos propos et vos suggestions auront été fort utiles pour forger la conviction du Gouvernement, pour le conforter dans sa volonté de conclure un contrat tout à fait sincère.
Je voudrais dire également - M. Moreigne en particulier a insisté sur ce point - que les collectivités locales ne doivent pas tout attendre de l'Etat.
M. Mercier a parlé d'une année charnière pour les collectivités locales. C'est vrai. En 1999, la croissance qui s'est manifestée en 1997 apportera son premier zéphir de gain de taxe professionnelle - avec les deux ans de décalage que chacun connaît - dans les caisses des collectivités locales. Nous connaîtrons donc une participation directe, même si certaines collectivités locales en bénéficieront plus que d'autres.
J'insisterai sur la notion de péréquation, qui a été développée par M. Régnault, Mme Bergé-Lavigne, MM. Moreigne et Loridant.
Effectivement, les collectivités locales doivent aussi trouver entre elles les termes d'une solidarité accrue pour que les zones rurales et les quartiers en difficulté bénéficient non seulement des concours de l'Etat mais aussi du soutien de l'ensemble des autres collectivités.
Telles sont les idées directrices du Gouvernement dans ce domaine.
Après mes remarques sur ce sujet très vaste, je répondrai maintenant à des questions plus précises.
M. le rapporteur général, dans son rapport, et M. le président de la commission des finances ont évoqué les déficits de fonctionnement. Ils souhaitent une présentation séparée des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement.
Cette distinction figure dans les documents budgétaires, mais elle est un peu cachée.
Le déficit des opérations de fonctionnement s'établissait à 115 milliards de francs en 1997 et à 98 millliards de francs en 1998. Nous continuerons sur la même tendance de réduction vigoureuse en 1999. Comme je l'ai déjà dit, pour la première fois en 1999 nous connaîtrons un excédent primaire des dépenses de l'Etat. Voilà longtemps que l'on n'avait pas vu cela. Monsieur le président de la commission, vous vous êtes inquiété des investissements publics. Dois-je vous rappeler que ces investissements publics - cela figure dans le remarquable rapport de M. Lambert - ont baissé de 1993 à 1997 et qu'en 1998 les autorisations de programme sont en hausse de 5,5 % et les crédits de paiement de 2,3 % ? Nous avons donc inversé la tendance en 1998 et nous continuerons en 1999.
M. Gouteyron va, me semble-t-il, avoir de bonnes surprises lorsqu'il découvrira le projet de loi de finances qui lui sera soumis à l'automne : l'éducation nationale en effet, comme la jeunesse et les sports, la culture, sont des budgets prioritaires pour le Gouvernement. J'espère que, satisfait de ces propositions, il approuvera l'ensemble du projet de budget qui lui sera proposé !
Je répondrai à M. Villepin que la réforme ambitieuse et inédite visant à rapprocher, voire à fusionner le ministère des affaires étrangères et celui de la coopération signifie non pas que l'on va restreindre la présence française à l'étranger - nous en avons déjà parlé - mais que l'on va l'adapter à l'évolution du monde, à l'instar d'un certain nombre de nos voisins.
MM. Hubert Védrine et Charles Josselin auront à coeur, avec l'ensemble du Gouvernement, de dépenser mieux, et non pas, comme vous l'avez un peu soupçonné, de continuer à dépenser moins, comme cela a été le cas dans le passé.
En ce qui concerne les crédits militaires, comment pouvez-vous soupçonner, monsieur de Villepin - mais c'était une formule de rhétorique, j'imagine - que le Gouvernement puisse ne pas respecter les engagements du Conseil de défense ? Par conséquent, après ce que vous avez appelé l'« encoche » de 1998, il y aura un « ressaut ». Vous aurez le plaisir de découvrir son ampleur, s'agissant des investissements militaires, dans le projet de loi de finances.
Je ne veux pas revenir sur le débat entre M. Lachenaud et M. Régnault. Il était de qualité et a bien montré qu'il existait deux orientations différentes.
Je voudrais simplement dire à M. Régnault que j'ai été particulièrement attentif aux suggestions fiscales qu'il a faites. Elles sont d'une très grande variété et d'une très grande précision.
Je veux ajouter à son intervention que le Gouvernement a le souci à la fois de l'équité - cela a été clairement affirmé - et de l'emploi. Il est évident que c'est en fonction de ces deux critères qu'il faut définir les bonnes réformes fiscales à faire dans la durée, parce que, comme l'a dit ce matin M. Strauss-Kahn, il ne faut pas bousculer la fiscalité. A cet égard, je crois que M. Régnault nous a établi un programme fiscal pour au moins une législature complète ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, rapporteur général. Nous n'avons pas de réponse sur l'ISF pour l'instant !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Rassurez-vous, monsieur le rapporteur général, vous l'aurez d'ici à l'automne !
M. Othily a souhaité une meilleure péréquation financière. Je ne reviendrai pas sur ce sujet, qui a déjà été évoqué.
Mme Beaudeau, pour sa part, a défini pour la réforme fiscale deux principes, que le Gouvernement prend entièrement à son compte : l'égalité entre les citoyens et l'efficacité économique. Nous avons la même grille de lecture, et je ne doute pas que nous trouverons, par le dialogue, des propositions fiscales qui répondent à ces deux impératifs.
J'ai noté, madame Beaudeau, l'importance que vous attachez, ainsi que le groupe auquel vous appartenez, au logement social, à la santé, à la culture, à la jeunesse et aux sports, et à l'éducation. Je suis sûr que vous trouverez vos souhaits en grande partie exaucés dans le projet de loi de finances.
M. Moreigne a fait allusion au budget de l'aménagement du territoire. Il est clair que c'est un budget tout à fait important !
M. Marini a marqué beaucoup de sollicitude pour la cohésion de la majorité - non pas la majorité sénatoriale mais celle qui soutient le Gouvernement. Il m'a rappelé, avec son style inimitable, la parabole de la paille et de la poutre. Je le remercie de l'intérêt qu'il porte à la majorité...
M. Marini a parlé de « cacophonie fiscale ». C'est vrai qu'il a peut-être eu l'habitude de l'exercice solitaire, silencieux et sourd du pouvoir durant la période de 1995 à 1997. Pour ce qui nous concerne, nous ne pratiquons pas la cacophonie : nous pratiquons la symphonie fiscale, où chacun dans la majorité, et parfois même dans l'opposition, joue sa partition. Vous verrez que le résultat, monsieur Poncelet, sera des plus harmonieux ! (Sourires.)
M. Alain Lambert, rapporteur général. Cela devient de la stéréophonie !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Mais certains musiciens ne voudront pas jouer dans l'orchestre ! (Nouveaux sourires.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je terminerai - j'y ai fait allusion dans mon discours initial - par l'Europe.
Je retiens les propos forts de M. François-Poncet sur le caractère fondamental du choix européen.
Je dirai à M. Badré que nous attachons une très grande importance à l'harmonisation fiscale européenne. Si un code de bonne conduite sur la fiscalité des entreprises voit le jour, je pense que la France n'y sera pas étrangère ; si une retenue à la source de 20 % doit être décidée, je pense que la France y sera pour quelque chose.
Le Gouvernement reprend tout à fait à son compte les propos de M. Badré sur le budget européen.
Veuillez m'excusez, monsieur le président, pour ces commentaires peut-être un peu longs, mais nous avons vécu ensemble une journée tout à fait passionnante.
Je veux remercier l'ensemble des membres de la Haute Assemblée d'avoir donné à ce débat d'orientation budgétaire un contenu extrêmement riche, dont le Gouvernement fera son profit. (Applaudissements.)
M. le président. Je constate que le débat est clos.

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