[Sénat - Travaux - [Séance du 10 décembre 1998]

Séance du 10 décembre 1998

VOLONTARIAT DANS LES CORPS
DE SAPEURS-POMPIERS

Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discusion des conclusions du rapport (n° 85, 1998-1999) de M. René-Georges Laurin, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la proposition de loi (n° 19, 1998-1999) de M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. René-Georges Laurin, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai déjà eu l'occasion de dire, tant en commission qu'ailleurs, que je n'étais pas d'accord sur la forme qu'avait prise ce texte puisque c'est la précipitation qui explique le dépôt d'une proposition de loi et non d'un projet de loi.
En ce qui concerne la vétérance, qui nous occupe aujourd'hui, la loi du 3 mai 1996, votée avec l'accord du Sénat, remédiait aux insuffisances de recrutement après que l'on eut constaté une crise dans le volontariat du corps des sapeurs-pompiers.
Cette loi a amélioré la protection sociale des volontaires et entendu faciliter leur disponibilité en mettant en place un régime d'autorisation d'absence et en consacrant leur droit à percevoir des vacations horaires.
Elle a, enfin, généralisé l'allocation de vétérance, destinée à marquer la reconnaissance de la collectivité pour les services rendus au public.
La proposition de loi que nous avons à examiner porte uniquement sur l'allocation de vétérance. Elle tend, d'une part, à en élargir les conditions d'attribution et, d'autre part, à en réviser le financement.
Actuellement, l'allocation de vétérance est soumise à deux conditions : premièrement, le sapeur-pompier doit avoir accompli vingt années de service ; deuxièmement, son engagement prend fin lorsqu'il a atteint la limite d'âge de son grade, soixante ans pour les officiers et cinquante-cinq ans pour les autres. La limite d'âge est ramenée à quarante-cinq ans pour les personnes atteintes d'une incapacité opérationnelle.
L'allocation de vétérance est composée de deux éléments.
Elle comprend, d'abord, une part forfaitaire, identique pour tous, effectivement versée depuis cette année, et dont le montant a été fixé à 1 927,86 francs par an. La part forfaitaire est à la charge des collectivités et établissements, autorités d'emploi.
Elle est constituée, ensuite, d'une part variable, modulée en fonction des services rendus par le sapeur-pompier volontaire, suivant les critères de calcul qui devaient être fixés par décret. Son financement est prévu, pour la moitié au moins, par les autorités d'emploi et, pour le surplus, par les contributions des volontaires, prélevées sur les vacations horaires.
L'absence d'accord entre les parties concernées sur la nature des services à prendre en considération, à savoir les activités opérationnelles, l'exercice des responsabilités ou leur durée, ainsi qu'une certaine réticence des volontaires sur le principe même de leur participation financière à la part variable, ont fait obstacle à la publication du décret prévu.
De ce fait, la part variable de l'allocation de vétérance ne peut pas être versée aux personnes y ayant droit, en dépit de l'entrée en vigueur des dispositions législatives, fixée par la loi au 1er janvier 1998.
L'article 1er de la proposition de loi assouplirait les conditions d'attribution de cette allocation, en supprimant la condition de la poursuite de l'engagement jusqu'à la date de la limite d'âge, tout en maintenant les autres conditions, notamment celle de la justification de vingt années de service, ou quinze années en cas d'incapacité opérationnelle. L'allocation serait versée à compter de la limite d'âge.
Actuellement, le volontaire qui cesse son activité à l'âge de cinquante ans, après trente-quatre années de service - l'engagement est possible à partir de l'âge de seize ans - n'a pas droit à l'allocation de vétérance.
En revanche, celui qui cesse son engagement lorsqu'il a atteint la limite d'âge - mais après vingt ans de service seulement - peut prétendre à cette prestation.
Il en résulte ce que d'aucuns appellent une iniquité à laquelle cette proposition de loi entend remédier.
Selon les informations qui m'ont été communiquées par le ministère de l'intérieur, le décret d'application de la proposition de loi que nous examinons - si elle était adoptée par le Sénat - fixerait la part variable de l'allocation à une vacation horaire par année complète de service au-delà de la quinzième année. Le montant de la vacation varie entre 41,92 francs pour le sapeur et 63,06 francs pour l'officier.
Sur ces bases, l'allocation de vétérance totale - part forfaitaire plus part variable - atteindrait en moyenne 2 700 francs par an.
Le nombre des bénéficiaires potentiels de l'extension proposée du champ des bénéficiaires de l'allocation est évalué à trois mille par le ministère de l'intérieur. Son coût total serait donc de 8,1 millions de francs, ce qui paraît acceptable, compte tenu des objectifs fixés.
L'article 3 réformerait le mode de financement de l'allocation de vétérance.
Le texte proposé supprimerait la contribution des sapeurs-pompiers volontaires, rendant ainsi la totalité de la charge du financement de l'allocation de vétérance aux collectivités et aux établissements, autorités d'emploi.
Selon les évaluations du ministère de l'intérieur, la réforme proposée entraînerait un transfert de charges évalué au total à 28 millions de francs.
Certes, s'agissant d'une prestation destinée à marquer la reconnaissance de la collectivité, l'absence de contribution des intéressés n'apparaîtrait pas choquante dans son principe.
Il serait cependant regrettable, monsieur le ministre, que la totalité de l'effort demandé repose uniquement sur les collectivités territoriales.
Vous avez laissé entendre, monsieur le ministre, le 5 novembre 1998 à l'Assemblée nationale, que vous étiez disposé à engager une réflexion sur la recherche de ressources extra-budgétaires pour le financement de la sécurité civile afin de ne plus laisser une part trop importante aux collectivités territoriales.
Je ne vous ais pas caché à plusieurs reprises qu'une réflexion de cette nature pourrait se révéler utile. En effet, il s'agit du souci majeur de la commission.
Dans l'immédiat, afin de rendre effective la généralisation de l'allocation de vétérance, déjà approuvée par le Sénat, le dispositif proposé pour le financement de cette prestation pourrait être accepté.
Enfin, la loi de 1996 avait ouvert la possibilité, pour les volontaires bénéficiant, dans le régime antérieur, d'une allocation supérieure à celle résultant du nouveau dispositif, de percevoir une allocation différentielle, si les autorités d'emploi le décident.
L'article 4 reporterait du 1er janvier 1995 au 1er janvier 1998, la date à laquelle le montant de l'ancienne prestation serait apprécié, pour l'application de cette disposition transitoire.
Cet aménagement, motivé par le retard pris dans la mise en oeuvre de l'allocation de vétérance, n'entraînerait aucune majoration de charge pour les collectivités, puisqu'il s'agirait d'une faculté de maintien du niveau d'une prestation déjà versée.
Aussi l'adaptation proposée pourrait-elle être acceptée.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d'adopter la proposition de loi dans la rédaction qu'elle a retenue.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée se saisit aujourd'hui, en accord avec le Gouvernement, d'un texte visant à compléter certaines dispositions relatives à l'organisation des secours dont bénéficient nos concitoyens.
Les deux lois du 3 mai 1996, le rapporteur l'a rappelé à juste titre, ont posé deux grands principes, d'une part, l'organisation départementale du système de distribution des secours au niveau des hommes comme à celui des équipements et, d'autre part, le développement du volontariat au sein des sapeurs-pompiers, afin de promouvoir cette mixité des professionnels et des volontaires, qui a fait ses preuves et à laquelle les Français sont attachés.
Solidairement, avec les 23 000 sapeurs-pompiers professionnels, les 200 000 sapeurs-pompiers volontaires de notre pays sont indispensables au bon fonctionnement des services d'incendie et de secours. Ils prennent largement leur part du lourd tribut payé chaque année par les sapeurs-pompiers tombés en service pour secourir nos concitoyens : sur seize sapeurs-pompiers décédés depuis le début de cette année, dix étaient des volontaires.
La nation leur doit sa reconnaissance. Nous devons en ce qui nous concerne faciliter les conditions de développement du volontariat et permettre à ce vivier de se renouveler.
C'est le sens des principes qu'a posés la loi du 3 mai 1996, en affirmant le droit à la disponibilité du volontaire dans le cadre de conventions avec leurs employeurs, l'obligation de formation initiale et de perfectionnement, le droit à percevoir des vacations pour des missions qu'ils assurent et une allocation de vétérance à la fin de leur engagement.
La proposition de loi déposée sur le bureau de la Haute Assemblée vise à parfaire la mise en oeuvre de ce dernier principe. La loi du 3 mai 1996 a disposé que tout volontaire pouvait percevoir l'allocation de vétérance, au terme de son engagement, lorsqu'il atteint la limite de son grade et s'il a effectué au moins vingt ans de service.
Le financement de cette allocation, divisée en une part forfaitaire et une part variable, était laissé, pour la part forfaitaire, à la charge des collectivités locales et des établissements publics concernés, et partagé, pour la part variable, entre ces mêmes collectivités et établissements et les sapeurs-pompiers volontaires.
Il est apparu que la loi avait fixé, voilà deux ans, des conditions très contraignantes ayant notamment pour effet de restreindre fortement le nombre des bénéficiaires, et également de les obliger à prolonger leur engagement jusqu'à l'âge de cinquante-cinq voire soixante ans, ce qui peut présenter des risques importants.
Dans ces conditions, il est apparu, à l'Etat comme aux élus, nécessaire de corriger ces règles.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise ainsi à dissocier la durée d'activité de vingt ans de l'obligation d'exercice jusqu'à l'âge limite. La durée de service exigée est maintenue à vingt ans, mais peut être réduite à quinze ans en cas d'incapacité opérationnelle reconnue.
Par ailleurs, les critères de calcul de la part variable seront définis par décret. Le financement des deux parts sera désormais intégralement assuré par les collectivités locales et les établissements publics.
S'ajoute une dernière clarification visant à permettre aux bénéficiaires, avant le 1er janvier 1998, d'allocations d'un montant supérieur à la part forfaitaire de continuer à percevoir ce montant, sous la réserve que les collectivités concernées acceptent d'assumer financièrement cette différence.
Les incidences financières des dispositions ont été rappelées par M. René-Georges Laurin. Elles sont de l'ordre de 36 millions de francs, soit 8 millions de francs du fait de l'extension du nombre de bénéficiaires et 28 millions de francs à la charge des collectivités et établissements publics pour financer intégralement la part variable.
Votre assemblée a, par ailleurs, été saisie d'un amendement relatif aux modalités de fonctionnement des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS.
Je rappelle que la départementalisation des services départementaux d'incendie et de secours a abouti à la création, dans chaque département, d'un établissement public doté de ses institutions propres, notamment de son conseil d'administration, et chargé de définir la politique de couverture des risques et l'acquisition des équipements correspondants. Des textes réglementaires ont précisé, au cours des deux dernières années, les modalités d'organisation de ces services départementaux ainsi que le cadre indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels.
Reste à déterminer, et c'est l'objet de l'amendement déposé devant la Haute Assemblée, certaines modalités de fonctionnement des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours. Il s'agit, d'abord, dans le silence à cet égard de la loi du 3 mai 1996, de prévoir la possibilité d'indemniser, au titre de leurs fonctions, les présidents et vice-présidents des conseils d'administration. Le principe en étant fixé, il appartiendra ensuite au pouvoir réglementaire de déterminer, par décret en Conseil d'Etat, les référentiels qui permettront le calcul des indemnités en fonction de diverses hypothèses qui sont actuellement à l'étude.
D'autres dispositions visent à assurer, au profit des vice-présidents, la continuité de l'exécutif de l'établissement public en cas d'absence ou d'empêchement du président. Il s'agit, enfin, de faciliter le fonctionnement administratif et financier des services départementaux d'incendie et de secours en augmentant le nombre d'agents susceptibles de bénéficier d'une délégation de signature.
La proposition de loi et les amendements qui vous sont ainsi soumis recueillent l'accord du Gouvernement. Recevant en juin dernier l'ensemble des présidents des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours, M. Jean-Pierre Chevènement avait eu l'occasion de leur dire combien il était favorable à leurs demandes et qu'il s'emploierait à les faire aboutir.
J'ai moi-même reçu, il y a quelques semaines, une délégation des présidents des conseils d'administration des SDIS - M. Bimbenet en faisait partie - qui m'ont renouvelé leur demande.
Je souhaite que la Haute Assemblée donne à cette demande sa traduction législative et permette ainsi à l'ensemble des services d'incendie et de secours, et donc à l'ensemble des sapeurs-pompiers, de mieux assumer leur difficile mission au service de la protection de nos concitoyens. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à Mme Derycke.
Mme Dinah Derycke. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers volontaires a consacré la reconnaissance de la nation aux sapeurs-pompiers volontaires qui constituent, en dehors des grandes agglomérations, l'ossature essentielle des services départementaux d'incendie et de secours.
L'allocation de vétérance est un élément important de cette reconnaissance. Mais au-delà l'objectif est évident, il s'agit, d'une part, d'encourager le volontariat et, d'autre part, de fidéliser et de récompenser les sapeurs-pompiers volontaires les plus actifs.
Cette loi a permis de mettre fin à une situation qui se caractérisait par une extrême hétérogénéité et d'harmoniser le montant et les conditions de versement de l'allocation de vétérance.
Cette loi a également permis de reconnaître la mission des sapeurs-pompiers volontaires, de prendre en compte les services rendus par ces hommes qui bénéficient de la reconnaissance et de l'admiration de nos concitoyens.
Rappelons que, chaque année, M. le rapporteur l'a souligné, une vingtaine de sapeurs-pompiers volontaires paient de leur vie leur dévouement envers leurs concitoyens et le service rendu à la nation.
La proposition de loi que nous avons déposée reflète l'esprit qui a présidé à l'instauration de l'allocation de vétérance, en tire les conclusions logiques et tente de remédier aux difficultés qui sont apparues lors de sa mise en oeuvre.
Ce dispositif prévoit le droit pour tout sapeur-pompier volontaire de percevoir une allocation de vétérance, dès lors que son engagement prend fin à la limite d'âge de son grade et qu'il a effectué au moins vingt années de service. Mais trois difficultés sont apparues.
Tout d'abord, l'obligation de répondre à des conditions de limite d'âge et de durée de service s'est révélée injuste. Elle a, en effet, pour conséquence d'écarter les sapeurs-pompiers volontaires qui ont mis fin à leur activité avant la limite d'âge mais qui avaient cependant accompli vingt ans ou plus de service.
Ainsi, un jeune homme qui a intégré le corps des sapeurs-pompiers volontaires à seize ans et qui a terminé officier est tenu de servir, s'il veut pouvoir prétendre à une allocation de vétérance, de seize à soixante ans, soit durant quarante-quatre ans.
Cela n'était d'ailleurs pas passé inaperçu lors du vote de la loi, plusieurs de nos collègues ayant attiré l'attention sur ces questions. Mais ils n'avaient pas été suivis à l'époque, essentiellement pour des raisons financières.
J'en reviens à la deuxième difficulté. Les règles du cofinancement de la part variable entre les collectivités locales, les établissements publics de coopération intercommunale, d'une part, et les sapeurs-pompiers volontaires, d'autres part, se sont révélées financement très difficiles, voire impossibles à mettre en oeuvre.
Ce serait la conséquence du défaut de publication du décret d'application devant fixer les critères de calcul, mais aussi de l'absence d'accord entre les parties concernées sur la définition des services accomplis, ainsi que de la réticence des sapeurs-pompiers volontaires à apporter leur propre contribution. On peut cependant comprendre les raisons de leur réticence, puisqu'il s'agit, en fait, d'une allocation destinée à marquer la reconnaissance de la collectivité pour services rendus !
La troisième difficulté a trait au retard pris pour l'application de cette loi, qui pénalise les sapeurs-pompiers volontaires remplissant les conditions exigées entre le 1er janvier 1995 et le 1er janvier 1998.
Il convient donc de corriger les règles fixées par la loi du 3 mai 1996, afin que les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de la loi perçoivent la part forfaitaire de cette allocation s'ils remplissent les conditions requises.
Mais, ceux qui bénéficient au 1er janvier 1995 d'une allocation de vétérance supérieure à celle qui résultait de la loi du 3 mai 1996 peuvent percevoir, en outre, une somme égale à la différence entre ces deux montants, si les autorités d'emploi le décident.
Les solutions apportées par la présente proposition de loi ont été parfaitement exposées par M. le rapporteur ; il n'est pas utile de les développer.
Il s'agit d'étendre le champ d'application du droit à la perception de l'allocation de vétérance à tout sapeur-pompier volontaire dès lors qu'il a accompli vingt ans de service et d'abaisser à quinze ans la durée minimale de service pour ceux qui seraient victimes d'une incapacité opérationnelle médicalement reconnue. La limite d'âge serait donc une condition non plus d'attribution, mais de versement. En outre, il n'y aurait plus d'allocation de vétérance maximale, celle-ci étant à l'avenir fixée en application de critères de calcul définis par décret en Conseil d'Etat.
Mais la suppression de l'allocation de vétérance maximale pose problème pour la réversion aux veuves et aux enfants mineurs.
M. René-Georges Laurin, rapporteur. Un amendement du Gouvernement a été déposé !
Mme Dinah Derycke. Des explications nous seront données à l'occasion de l'examen de cet amendement.
Mon souhait est que ni les veuves, ni les enfants mineurs ne soient pénalisés par une disposition que, par mégarde, nous n'aurions pas parfaitement étudiée.
Cette proposition de loi tend également à simplifier les modalités de calcul de la part variable et à supprimer la contribution apportée par les sapeurs-pompiers volontaires.
Enfin, ce texte permet aux sapeurs-pompiers volontaires qui percevaient, avant le 1er janvier 1998, une allocation supérieure à la part forfaitaire de percevoir la même somme si les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale concernés le décident.
Il s'agit d'un texte de toilettage qui s'inscrit dans la démarche retenue en 1996 et que nous avons approuvée.
Ces dispositions sont, selon nous, de nature à inciter un engagement plus fort dans cette carrière et dans le bénévolat. Elles permettent d'aller plus loin dans la reconnaissance, la gratitude et le respect dus aux sapeurs-pompiers volontaires.
Certes, ces mesures ont un coût qui a été rappelé par M. le ministre, mais qui n'est pas exorbitant au regard des services rendus et de l'importance des missions remplies.
L'objectif de la loi du 6 mai 1996 était de mettre un terme à la désaffection à l'égard du volontariat et de remédier, en particulier dans les petites communes, à la difficulté de recruter des jeunes.
Les présentes dispositions vont dans le bon sens. Ce texte nous semble donc réaliste et équitable.
Le groupe socialiste a déposé des amendements.
Le premier vise à permettre au président du conseil d'administration des services départementaux d'incendie et de secours d'opérer des délégations de signature afin de faciliter, bien entendu, l'administration et la gestion de ces services.
Le deuxième amendement tend à réparer une autre injustice, en proposant la mise en place d'un régime indemnitaire pour les présidents et les vice-présidents de conseils d'administration des SDIS.
En effet, la loi du 3 mai 1996 relative à l'organisation de ces services départementaux est muette sur l'indemnisation du président et du vice-président de cet organisme. Pourtant, les élus chargés de l'exécutif doivent être de plus en plus disponibles et la responsabilité qui pèse sur eux est de plus en plus lourde, notamment en raison de l'importance des budgets.
La seule possibilité offerte aujourd'hui aux élus des conseils d'administration est de bénéficier, ce qui est le moins qu'on puisse faire, du remboursement des frais de déplacement et de séjour liés à l'exercice de leur fonction.
Les présidents et les vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale - syndicats de communes, districts, communautés de communes, communautés de villes, communautés urbaines, etc. - bénéficient d'une indemnité de fonction, en application de l'article 19 de la loi du 2 février 1992, relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.
C'est ainsi que le président d'un syndicat de communes qui gère une piscine dont dépendent sept ou huit maîtres-nageurs, deux agents techniques et un agent administratif, peut percevoir des indemnités.
En conséquence, le troisième amendement que nous avons déposé tend à fixer un régime indemnitaire pour les présidents et les vice-présidents de SDIS, selon les modalités prévues par décret en Conseil d'Etat.
Mais cette question ne concerne pas les seuls conseils d'administration de SDIS. En effet, de nombreux établissements publics locaux présentent les mêmes caractéristiques. Je pense notamment aux offices publics communaux, départementaux ou interdépartementaux d'HLM, aux centres communaux d'action sociale de villes importantes ou à certains syndicats mixtes.
Les fonctions de président et de vice-président ne sont pas indemnisées dans ces cas-là alors que le travail demandé et les responsabilités sont importants. C'est pourquoi nous demandons leur indemnisation afin de leur permettre d'exercer pleinement leur mandat, sans déléguer excessivement à leurs administrations.
Il me semble que nous pourrions parvenir à un accord qui permettrait de régler ces questions à la grande satisfaction de tous, des élus bien sûr, mais aussi et surtout des sapeurs-pompiers bénévoles. Cela en vaut la peine :il s'agit de la sécurité de nos concitoyens. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers a permis une reconnaissance juridique de l'existence des pompiers volontaires, qui s'est traduite, notamment, par l'aménagement d'une disponibilité pour la formation et les interventions.
Ce texte a reconnu par ailleurs les services rendus par les sapeurs-pompiers volontaires par le droit de percevoir des vacations horaires et par le versement d'une allocation de vétérance.
A l'époque, mon groupe, par la voix de M. Robert Pagès, s'était abstenu sur l'ensemble du projet de loi en déclarant : « Ce texte a rendu possibles quelques avancées non négligeables en ce qui concerne l'allocation de vétérance et grâce aux dispositions que nous venons d'adopter pour les veuves et les salariés agricoles. Néanmoins, par rapport, à l'immense service rendu par les sapeurs-pompiers volontaires, nous devons reconnaître que le texte reste bien en deçà de ce qu'il aurait dû être. Rien n'a été prévu concernant les tâches de prévention ou la participation financière de l'Etat. »
Si la loi de 1996 a permis de remédier aux disparités dans le versement de l'allocation de vétérance et d'unifier les conditions de son financement, ce qui est favorable aux sapeurs-pompiers volontaires, nous avions considéré, toutefois, qu'il n'était pas normal d'en faire supporter le coût aux collectivités locales.
En effet, considérant qu'il s'agissait d'un désengagement de l'Etat au détriment des collectivités locales, nous avions déposé un amendement, qui n'a pas été adopté, prévoyant la participation financière de l'Etat pour financer l'allocation de vétérance. Telle est toujours notre opinion en la matière.
C'est pourquoi nous défendrons tout à l'heure un amendement dans ce même esprit.
Dans les faits, alors qu'une partie de plus en plus importante des risques est liée aux politiques générales - transport, urbanisme, extension des friches, allongement des parcours pour accéder aux hôpitaux - l'Etat ne participe que très peu au financement des secours.
La part de l'Etat en la matière est généralement inférieure à 3 %, le reste, soit 97 %, se répartit entre les conseils généraux et les communes, dans des proportions qui peuvent être très variables d'un département à l'autre. Et la part des communes est presque toujours supérieure à celle du conseil général.
Mes chers collègues, tant que cette question du financement ne sera pas traitée en profondeur, on ne réglera pas les problèmes auxquels les services d'incendie et de secours, les communes et les départements doivent faire face, qu'il s'agisse des investissements, du paiement des salaires des professionnels, des vacations horaires et de l'allocation de vétérance des volontaires.
Concernant cette allocation de vétérance, qui se compose d'une part forfaitaire et d'une part variable, il s'est révélé en pratique que cette dernière n'a jamais été versée, faute d'accord entre les parties pour son calcul.
Le décret n'a jamais été publié : seule la part forfaitaire de cette allocation était donc versée.
La présente proposition de loi tend à remédier à cette situation.
L'article 1er assouplit les conditions d'attribution de l'allocation de vétérance attribuée aux sapeurs-pompiers volontaires pour ne retenir que la seule condition des vingt années de services.
Cette disposition devrait bénéficier à 3 000 bénévoles et entraîner une augmentation des charges des collectivités et établissements concernés évaluée à 8,1 millions de francs par an par rapport à la loi de 1996.
L'article 3 supprime la contribution des volontaires au financement pour la part variable de l'allocation vétérance, qui sera désormais supportée par les collectivités territoriales et établissements publics, autorités d'emploi des pompiers volontaires.
Si la suppression de la contribution des sapeurs-pompiers volontaires au financement de la part variable ne nous choque pas au niveau du principe même - le but étant de marquer la reconnaissance de la collectivité pour les services rendus - l'on peut regretter, en revanche, que le dispositif ainsi proposé ne comporte toujours pas de participation financière de la part de l'Etat.
Il se limite à un nouveau transfert de charges vers les collectivités concernées, même si le coût ainsi engendré se limite à 28 millions de francs.
L'article 4 reporte au 1er janvier 1998 le versement d'une prestation différentielle pour les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficient d'une allocation supérieure à celle qui est instituée par la loi.
Si, sur le fond, nous émettons quelques réserves concernant le financement des présentes dispositions, en revanche, sur la forme, nous considérons que ces dispositions amélioreront la situation des sapeurs-pompiers volontaires et leur assureront une meilleure reconnaissance.
Toutefois, du sort de notre amendement dépendra notre vote final.
Monsieur le ministre, permettez-moi de vous poser une question concernant la réorganisation du service départemental d'incendie et de secours, telle qu'elle découle de la loi du 3 mai 1996.
Mon attention a été attirée en effet, comme celle de l'ensemble de mes collègues, sur les plans local et national, sur le problème de l'indemnisation des présidents et vice-présidents des services d'incendie et de secours, qui n'a pas été prévue dans cette loi.
Comme l'a rappelé Mme Derycke il y a un instant, ceux-ci se trouvent dans une situation difficile au regard des responsabilités qui leur incombent et de la grande disponibilité que la loi exige de leur part.
Cette question fait l'objet de plusieurs amendements, quoique l'on puisse s'interroger sur l'opportunité d'en parler à l'occasion de cette proposition de loi relative au volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers.
M. René-Georges Laurin, rapporteur. J'en suis bien d'accord.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. C'est vrai.
M. Robert Bret. Nous allons cependant les examiner.
Monsieur le ministre, pouvez-vous en conséquence nous apporter quelques éléments de réponses à ce sujet ?
Je terminerai, en attirant l'attention du Gouvernement sur le dossier des marins-pompiers de Marseille, dont la charge est assurée en totalité par la seule ville de Marseille, vous le savez.
Monsieur le ministre, la professionnalisation des armées va entraîner pour cette commune un coût supplémentaire de 21 millions de francs.
Les Marseillais, très attachés à leur bataillon de marins-pompiers, singularité de l'histoire de cette ville et de ses rapports avec l'Etat, ne comprennent pas l'absence de participation financière de l'Etat, comme c'est le cas pour les pompiers de Paris. Si l'Etat pouvait regarder ce dossier de plus près, les Marseillais en seraient ravis.
M. René-Georges Laurin, rapporteur. Il n'y a pas que les Marseillais ; tout le monde serait ravi !
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà une proposition de loi apparemment utile puisqu'elle remédie essentiellement à une imperfection de la loi sur le développement du volontariat dans le corps des sapeurs-pompiers, qui privait de nombreux vétérans d'une allocation méritée lorsqu'ils mettaient fin à leur engagement avant la limite d'âge.
C'est également une proposition de loi apparemment nécessaire, monsieur le ministre, parce que les textes d'application de ladite loi se font attendre. Cela ne concerne pas seulement le calcul de la part variable de l'allocation de vétérance : à ma connaissance, mais je peux me tromper, le dispositif d'encouragement à l'embauche de sapeurs-pompiers volontaires par des entreprises privées, sous forme d'une réduction de leur prime d'assurance et qui exigeait la signature d'une convention, n'est pas encore en application.
L'allocation de vétérance doit rester une disposition incitative au développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers, dont nous connaissons tous le dévouement et l'efficacité, notamment mais pas exclusivement, en zone rurale.
Je n'évoquerai donc pas, monsieur le rapporteur, la question de la constitutionnalité de ce projet de loi - il s'agit bien d'un projet de loi camouflé - je ferai simplement remarquer que l'amendement n° 8 rectifié, qui ne concerne en rien les sapeurs-pompiers, n'a rien à voir avec ce texte et qu'il est manifestement anticonstitutionnel puisqu'il accroît la charge publique.
M. René-Georges Laurin, rapporteur. La commission l'a refusé.
M. Yves Fréville. Très bien !
Les dispositions de cette proposition de loi ne sont cependant pas toutes aussi justifiées les unes que les autres.
J'approuve pleinement la suppression de la disposition quelque peu absurde qui interdisait aux sapeurs-pompiers ayant plus de vingt ans de service de bénéficier de l'allocation de vétérance s'ils n'étaient pas encore en activité à cinquante-cinq ans, à soixante ans pour les officiers.
Cependant, dans mon département d'Ille-et-Vilaine, j'ai calculé que 16 % des sapeurs-pompiers, soit 152 sur 935, satisfaisaient à ces nouvelles conditions et auraient, de ce fait, droit à l'allocation de vétérance, ce qui coûterait aux SDIS environ 300 000 francs.
Je me suis livré à un petit calcul en extrapolant ces chiffres à la France entière. Selon mes estimations, cela coûterait aux SDIS non pas 8 millions de francs, mais au moins 20 millions à 25 millions de francs, soit trois fois les chiffres donnés par le ministère de l'intérieur.
Je formulerai une deuxième remarque, portant sur le décret de modulation de la part variable. Celle-ci, selon les termes de la proposition de loi, doit tenir compte des services accomplis par les sapeurs-pompiers suivant des critères définis par décret. J'approuve notre excellent rapporteur de ne pas vouloir les figer dans la loi.
Cette modulation me paraîtrait bien modeste, monsieur le ministre, si elle ne tenait compte que du grade et du nombre des années de service. Il me semble nécessaire de prendre en compte d'autres éléments constitutifs de l'activité réelle des sapeurs-pompiers.
Doit-on assimiler l'activité du sapeur-pompier d'un petit corps de première intervention, qui est appelé cinquante fois par an, au travail accompli par le volontaire d'un centre de secours en zone touristique, celui de Cancale par exemple - je choisis des noms qui évoquent quelque chose... (Sourires.) - où le nombre d'interventions est de 1 000 ou celui de Dinard, où le nombre d'interventions atteint 1 300 ?
Ne pas vouloir tenir compte de cette disparité aboutirait à défavoriser ceux qui se dévouent à la collectivité dans les centres de secours ayant une forte activité.
Ne pas donner certains avantages à ces sapeurs-pompiers reviendrait indirectement à dire qu'il faudra bien, un jour, affecter des sapeurs-pompiers professionnels dans tous ces centres de secours et ne plus utiliser les capacités de volontariat que nous y rencontrons encore.
Ma troisième remarque portera sur la suppression de toute contribution de la part des sapeurs-pompiers volontaires.
Ce qui est en cause, à mon sens, ce n'est pas le transfert de charges, assez modeste, supporté par les collectivités locales, c'est plutôt la question de principe que cela pose. En effet, je ne pense pas qu'il soit tout à fait souhaitable d'abandonner toute référence à un système de répartition au profit d'une totale prise en charge par les collectivités locales. Une participation, à concurrence de 25 % au maximum comme cela était prévu, aurait pu jouer le rôle utile de « ticket modérateur ».
Ne pas prévoir cette participation, c'est en outre se priver de l'instrument d'évaluation qui permettrait d'estimer quelle a été, au cours de sa vie active, la participation du sapeur-pompier volontaire. C'est un peu regrettable.
En guise de conclusion, je souhaiterais dire, mes chers collègues, mon inquiétude quant au financement de ces mesures qui, ajouté à celui de beaucoup d'autres, retombe, via le SDIS, sur nos communes et nos départements.
Certes, le transfert total paraît modeste : 28 millions de francs, disait M. le rapporteur. J'ai expliqué pourquoi ce chiffre me paraissait sous-estimé, mais, de plus, il va augmenter très rapidement, notamment en ce qui concerne la part variable.
En effet, celle-ci n'est accordée qu'au flux des nouveaux bénéficiaires, et pas au stock existant, qui bénéficie de la part fixe au 1er janvier 1998. Or, bien entendu, en 1999, ce flux concernera deux années de nouveaux bénéficiaires. Chaque année, il y aura une augmentation considérable, de telle sorte que, à moins que l'on ne me démente, et je suis tout prêt à accepter la critique, nous arriverons très vite à un coût non pas de 30 millions de francs, mais de 100 millions de francs pour cet ensemble de mesures. Or cette mesure supplémentaire s'ajoute à toutes celles qui ont été évoquées, comme les 5 % de régime indemnitaire supplémentaire ou les mesures réglementaires qui induisent de nouveaux contrats d'entretien.
L'Etat, cela a été dit, ne prend pas sa juste part de cet effort en faveur de la sécurité.
Enfin, je ne crois pas - et là je m'exprime vraiment à titre personnel ; j'ai même l'impression de clamer dans le désert (sourires) - que le problème du financement du SDIS pourra continuellement être résolu par le recours au contingent.
En effet, j'ai toujours dit que le SDIS devrait être financé par une ligne supplémentaire. Pour quelle raison ? Et là je m'adresse au ministre de l'intérieur, qui aura à défendre le projet de loi sur l'intercommunalité, qui devrait encourager le développement des communautés d'agglomérations, qui seront financées par la taxe professionnelle unique.
Monsieur le ministre, je voudrais vous rendre conscient de l'absurdité du système auquel nous allons aboutir.
Dans mon département, un peu pilote, 500 000 sur 800 000 habitants connaissent déjà le régime de la taxe professionnelle d'agglomération.
Considérons le district de Rennes, qui a la compétence en matière d'incendie : il comprend 300 000 habitants qui contribuent actuellement au financement de l'allocation de vétérance. Mais qui paiera les suppléments ? Uniquement les entreprises, puisque le district bénéficie de la taxe professionnelle d'agglomération.
Considérons sept communautés de communes, rurales pour l'essentiel, qui sont soumises à la taxe professionnelle d'agglomération. Là, la compétence est à l'échelon communal. Qui va payer ? Uniquement les ménages. En effet, il n'est plus question, à cet échelon, de faire payer les entreprises, puisque c'est à l'échelon communal que l'impôt est perçu.
Enfin, considérons un dernier groupe de 300 000 habitants soumis au régime habituel des communes, qui sont financées à la fois par les entreprises, par le biais de la taxe professionnelle, et par les ménages.
Dans ce cas, les dépenses de sécurité seront financées à la fois par les ménages et par les entreprises.
On ne peut pourtant pas avoir un système où ce sont tantôt les entreprises seules, tantôt les ménages seuls, et tantôt les entreprises et les ménages qui paient ! Il faudra bien, un jour, le simplifier !
Cette remarque n'a pas d'application immédiate dans la loi mais, monsieur le ministre, je tenais à montrer que ces problèmes existent et qu'il faudra bien les résoudre. Or la seule façon d'y parvenir sera d'instituer une fiscalité spécifique aux SDIS.
Je voterai cette proposition de loi mais j'espère, monsieur le ministre, que vous prendrez en considération nos observations concernant, d'une part, l'accroissement des charges des SDIS et, d'autre part, la nécessité de mieux témoigner notre reconnaissance aux vétérans pour les services qu'ils ont rendus. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est un complément de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
Le titre II de cette loi traite des vacations horaires et son article 12, de l'allocation de vétérance. Celle-ci, qui existait depuis de nombreuses années, a été ainsi rendue obligatoire.
L'allocation de vétérance est due lorsque l'engagement du sapeur-pompier volontaire prend fin parce qu'il atteint la limite d'âge de son grade, après avoir effectué au moins vingt ans de service, cette limite d'âge étant ramenée à quarante-cinq ans en cas d'incapacité opérationnelle reconnue médicalement.
Le montant de l'allocation ainsi définie ne représente que la première part, qui est forfaitaire. Peut s'y ajouter une seconde part, qui est variable.
Le calcul de cette seconde part, prévue par la loi du 3 mai 1996, s'est révélé trop compliqué, et le décret qui devait en fixer les modalités n'a jamais été publié.
C'est pourquoi, lors de l'une des réunions que nous avons régulièrement avec le ministère de l'intérieur - réunions auxquelles je participe maintenant comme représentant de l'association des présidents de conseil d'administration des SDIS - j'ai été amené à présenter un rapport sur ce problème de l'allocation de vétérance. Je suis heureux de constater que la présente proposition de loi reprend pratiquement l'intégralité des conclusions de ce rapport, y compris en ce qui concerne l'allocation de réversion aux ayants droit, veuves ou enfants mineurs. Je vous remercie d'ailleurs, monsieur le ministre, de l'amendement que le Gouvernement a déposé à ce sujet.
Aux termes de cette proposition de loi, il n'est plus nécessaire que les volontaires atteignent la limite d'âge de leur grade pour percevoir l'allocation de vétérance, mais ceux qui auront toutefois accompli plus de vingt années bénéficieront d'un supplément. C'est précisément ce supplément qui devient la part variable, assise sur le nombre d'années de service supérieur à vingt ans, durée ramenée à quinze ans en cas d'incapacité opérationnelle.
Par ce nouveau texte, il s'agit donc de rendre possible l'application d'un article de la loi adoptée il y a deux ans et de respecter ainsi l'engagement que nous avions pris le 3 mai 1996 : reconnaître la valeur de l'action de celles et ceux qui, pendant vingt ans et plus, se dévouent pour venir au secours des personnes et des biens, les « récompenser » pour cette action, en quelque sorte.
Cela dit, lorsque l'on sait qu'une telle allocation s'élève au maximum à 3 200 francs par an, après trente ans ou trente-cinq ans de service, on comprend qu'il s'agit là d'une récompense plus morale que matérielle.
Les 205 000 sapeurs-pompiers volontaires qui, alliés aux 29 000 professionnels, permettent de garantir la sécurité civile auxquels nos concitoyens aspirent et dont les maires, responsables de la sécurié dans leur commune, ont besoin, méritent bien ce modeste témoignage de reconnaissance.
Je vous remercie, mes chers collègues de l'appui que vous apportez à cette proposition, car les occasions que nous avons de marquer notre gratitude aux sapeurs-pompiers volontaires sont bien peu fréquentes.
J'ai déposé plusieurs amendements sur ce texte, non pour en modifier l'essence, mais, notamment, pour permettre aux présidents de SDIS de donner certaines délégations de signature aux vice-présidents, aux directeurs de SDIS, aux responsables des affaires administratives et financières, aux chefs de groupement et du service de santé et de secours médical.
Je vous proposerai aussi de préciser que des indemnités pourront être accordées aux présidents de SDIS, comme cela se fait dans la plupart des syndicats intercommunaux.
Je m'en expliquerai plus amplement lors de la présentation de ces amendements.
Je conclurai mon intervention en regrettant - mais soyez persuadés que je n'en garde vraiment aucune rancoeur - de ne pas avoir été l'un des signataires de cette proposition de loi. L'ancien officier de sapeur-pompier volontaire que je suis est néanmoins heureux d'y avoir été associé en étant intervenu dans ce débat ! (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il est évident que tous les élus sont attachés au développement du volontariat. En effet, si ces 200 000 volontaires n'étaient pas là, il ne serait pas possible d'assurer la sécurité des biens et des personnes dans notre pays !
Cela ne veut pas dire du tout que certaines collectivités, notamment dans les grandes agglomérations, ne sont pas amenées à recruter des professionnels. Ainsi, dans les villes nouvelles, mais aussi dans d'autres secteurs, force est de recruter des professionnels parce que, dans la journée, il n'y a personne, ou presque, et il ne peut donc y avoir de volontaires pour prodiguer les secours.
La loi de 1996, même si elle n'a pas été complètement mise en oeuvre, permet de développer le volontariat. Certes, dans certains départements, la création des observatoires ne va pas assez vite, la signature des conventions avec les entreprises marque le pas. Monsieur le ministre, pourquoi ne pas dire aux préfets - je l'ai fait dans mon département - que les services de l'Etat devraient donner l'exemple ? L'ensemble des collectivités publiques devraient d'ailleurs donner l'exemple ! Car on ne peut demander aux entreprises privées de consentir un effort que l'on ne consent pas soi-même !
Des efforts sont accomplis en matière de formation. Si nous voulons que les volontaires puissent exercer véritablement leur mission, il faut développer la formation, et la loi de 1996 le permet, au moins potentiellement.
Pour ce qui concerne l'indemnité de vétérance, je dirai que les 1 000 sapeurs-pompiers volontaires de Seine-et-Marne qui en bénéficient ne se posaient pas vraiment de problèmes métaphysiques puisque nous leur versons une indemnité bien supérieure à celle qui est autorisée, même avec la part variable.
En fait, les sapeurs-pompiers exercent bien souvent leur volontariat pendant vingt ou vingt-cinq ans. Par la suite, ils peuvent connaître des changements dans leur situation familiale ou être obligés, par exemple, de déménager. Ce n'est pas obligatoirement de seize ans à cinquante-cinq ans que l'on est sapeur-pompier !
Comme le disait Yves Fréville, les coûts vont augmenter progressivement, ne serait-ce qu'en raison de l'allongement de la durée de vie, chez les sapeurs-pompiers volontaire comme chez tous les Français, et c'est tant mieux. Figurez-vous que nous avons fêté la semaine dernière, en Seine-et-Marne, le centenaire d'un sapeur-pompier volontaire. N'est-ce pas extraordinaire ?
M. Robert Bret. Montait-il encore à l'échelle ? (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest. Il marchait encore très bien ! De surcroît, il avait fait la guerre de 1914-1918. Il n'a d'ailleurs pas eu la Légion d'honneur. Sans doute un oubli !
Pour ce qui est de la part variable, l'augmentation restera modérée, la durée moyenne de service n'étant pas, selon moi, aussi importante qu'on le dit. C'est surtout sur la part fixe que portera l'augmentation, et cela dans l'immédiat.
Mais il faut, monsieur le ministre, que les autres dispositions de la loi de 1996 soient mises en oeuvre.
Il est impératif de favoriser le volontariat. C'est indispensable pour le pays mais c'est aussi très utile pour les jeunes dans la mesure où la conscription est supprimée.
Le service de sapeur-pompier volontaire est, en effet, une excellente école de civisme, on le constate à l'évidence sur le terrain. C'est en outre un facteur de promotion sociale. Je connais personnellement des cas de jeunes gens qui n'étaient pas pourvus de toutes les chances de faire un bon départ dans la vie mais qui, ayant suivi une bonne formation en tant que sapeur-pompier volontaire, sont devenus ensuite professionnels. Dans certains départements, on favorise ce cheminement. C'est une preuve de plus de la nécessité de favoriser le volontariat.
Que peut-on faire pour corriger ou aménager les dispositions de la loi de 1996 dont la mise en oeuvre se fait parfois avec difficulté ?
Le problème est réel mais je dois dire que certaines des propositions qui nous sont soumises n'emportent pas mon adhésion. Ainsi, je regrette que ne soient pas visés les établissements publics locaux pour le cumul des indemnités.
Si je ne suis pas défavorable à la délégation de signature au vice-président ou au directeur - cela figure déjà dans la loi - je ne suis pas d'accord sur les autres délégations de signature. Nous le savons, certains veulent instituer une fonction de secrétaire général. Il ne faut pas entrer dans cette voie.
Pour ce qui concerne la disposition générale, sachant que le Parlement est saisi d'un texte concernant - j'allais dire « le cumul des mandats» , mais il est interdit d'utiliser cette expression dans cet hémicycle ! (Sourires) - la compatibilité entre certains mandats, je pense qu'elle y trouverait mieux sa place que dans celui-ci, dont l'objet est strictement le volontariat chez les sapeurs-pompiers.
M. Yves Fréville. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

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