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Séance du 19 octobre 1999





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M. le président. « Art. 3 bis A. - Le livre VI de la première partie du même code est complété par un titre III ainsi rédigé :

« TITRE III

« SAISISSABILITÉ DES INDEMNITÉS
DE FONCTION DES ÉLUS LOCAUX

« Art. L. 1631. - Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux en application des articles L. 2123-20, L. 2511-33, L. 3123-15, L. 4135-15, L. 4422-18, L. 4432-6, L. 5211-7, L. 5215-17 et L. 5216-13 du présent code ainsi que les indemnités votées par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours pour l'exercice effectif des fonctions de président et de vice-président ne sont saisissables que pour la partie qui excède la fraction représentative des frais d'emploi, telle que définie à l'article 204-0 bis du code général des impôts. »
Sur l'article, la parole est à M. Lassourd.
M. Patrick Lassourd. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cet article 3 bis A est le seul à traiter du statut des élus, mais il le fait vraiment de façon insignifiante et par le biais unique des indemnités.
Il est clair qu'à l'heure d'une véritable « professionnalisation » du politique une limitation du cumul des mandats s'impose, notamment, pour rajeunir et élargir le champ des élus.
Nous sommes nombreux sur ces bancs à le penser et le dire haut et fort : une telle loi sur le cumul ne peut devenir effective et cohérente sans la mise au point préalable d'un véritable et très précis statut de l'élu.
Les deux projets de loi qui nous sont présentés aujourd'hui s'emploient, pour l'essentiel, à fixer des incompatibilités, à émietter les fonctions, à établir des normes pour les responsabilités, à doser les seuils, bref à surencadrer les mandats.
Les arguments vertueux de renouvellement de la classe politique et d'efficacité du travail de l'élu que le Gouvernement avance ne nous trompent pas sur les considérations électorales et les stratégies des partis auxquelles ces projets de loi obéissent. Ces considérations sont bien éloignées des attentes réelles de nos concitoyens et des besoins de ceux qui les représentent, car la politique est avant tout affaire de passion, d'engagement, de dévouement.
Le premier devoir de l'Etat serait donc de donner à ces hommes et à ces femmes qui choisissent avec courage et conviction le service de leurs concitoyens un véritable statut, qui est un préalable à toute loi concernant le cumul des mandats. C'est là une urgente nécessité.
Dans les textes sur le cumul que nous examinons aujourd'hui, le statut de l'élu n'est abordé que sous le seul aspect de la rémunération, laquelle, bien entendu, serait à la charge de la collectivité locale. Or, la réflexion doit être globale et concerner aussi et surtout le problème de la compatibilité de la profession de l'élu avec son mandat.
Je rappelle que 50 % des Français vivent dans des communes de moins de 9 000 habitants. Les maires de ces communes, face à une complexité et à une densité croissantes de leurs tâches, sont bien souvent confrontés à des dilemmes pour concilier leur vie professionnelle avec leurs responsabilités électives.
Le choix peut les mener à la cessation pure et simple de leur activité ! J'en parle en connaissance de cause, ayant moi-même dû faire ce choix, bien avant d'être élu au Sénat.
Certes, la loi du 3 février 1992 avait jeté les bases d'un statut de l'élu en encadrant les conditions d'exercice des mandats locaux, tout en assurant une meilleure protection des élus en matière de rémunérations, de retraites, de moyens, d'information, de formation, et de facilités horaires. Les grandes dispositions de la loi visaient à donner un cadre légal au travail de l'élu. A la fois normatif et protecteur, ce texte, qui constituait un premier pas, demeure toutefois une ébauche bien insuffisante.
Un véritable statut prendrait ce problème à bras-le-corps, en mettant un terme à l'extraordinaire injustice qui règne entre les élus qui appartiennent à la société civile et ceux qui appartiennent à la société administrative.
Si les fonctionnaires colonisent autant la vie publique, c'est parce qu'ils sont assurés de retrouver leur poste dès la fin de leur mandat. Ce choix de la politique « sans risques » pervertit la vie politique française et pénalise, voire décourage, des actifs qui pourraient faire profiter la collectivité de leur expérience.
A ce titre, je peux citer l'exemple de l'Ille-et-Vilaine où, sur 26 conseillers généraux de gauche, 22 sont issus de la fonction publique ! Il faut donc favoriser un reclassement professionnel de tous les élus, quelle que soit la profession qu'ils exercent, et en finir avec les privilèges dévolus à la seule fonction publique.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Patrick Lassourd. Voilà, à mon sens, une vraie solution pour renouveler significativement notre classe politique. Cette solution serait bien plus efficace que des limitations de cumul !
Et qu'on ne vienne pas me dire que ma remarque émane d'une assemblée rétrograde ! Elle vient d'une assemblée réaliste, très proche du terrain !
Dans vos propres rangs, monsieur le secrétaire d'Etat, Laurent Fabius affirmait récemment, aux Assises des petites villes de France, tout l'attachement qu'il portait à l'élaboration nécessaire d'un « vrai statut de l'élu, clé d'une modernisation véritable de notre vie politique ». Il en va, disait-il, « de la santé de notre démocratie » !
En désaccord avec la précipitation du Premier ministre à faire voter les normes irréalistes et paralysantes de la loi sur le cumul, le président de l'Assemblée nationale fait tout simplement le constat du bon sens, celui que nous vivons au quotidien dans nos mairies, nos structures intercommunales, nos assemblées départementales ou régionales.
Encadrons les hommes avant d'encadrer les fonctions ! Définissons leurs droits et obligations, avant d'établir une longue et arbitraire liste d'incompatibilités ! C'est une question de pure logique.
M. Fabius ne dit pas autre chose lorsqu'il plaide pour « un statut qui fixe les conditions non seulement indemnitaires, mais également professionnelles et sociales ». Il a souligné la nécessité d'étudier le sort de ces « petits » élus locaux, chevilles ouvrières de nos 37 000 communes, dont la tâche est si difficile.
Sait-on, par exemple, qu'il n'est pas rare qu'après trois mandats le maire d'une commune de moins de 500 habitants touche une pension de seulement 200 francs par an ?
L'élaboration d'un statut de l'élu va de pair avec une réforme des retraites et de la couverture sociale.
Mais il faut également réfléchir à la responsabilité pénale des élus, trop souvent et trop vite mise en cause.
M. Dominique Braye. C'est vrai !
M. Patrick Lassourd. On doit aussi nuancer les règles en fonction du mandat local ou national, du poids économique et des disparités régionales. Un élu de Lozère n'aura pas les mêmes problèmes qu'un élu d'Ile-de-France.
M. Jean-Jacques Hyest. On ne sait jamais !
M. Patrick Lassourd. C'est seulement à ce prix que l'on pourra « moraliser » et diversifier, au-delà de la fonction publique, le personnel politique de notre pays.
Ce statut que nous appelons de nos voeux devra enfin accorder toute la place qui leur revient aux femmes, en facilitant la conciliation de leur mandat avec leur vie familiale.
Vous le voyez, monsieur le secrétaire d'Etat, mon propos n'est pas partisan, puisqu'il est partagé par nombre de vos alliés politiques.
Comme on le constate, le statut de l'élu est le préalable à toute réglementation d'incompatibilités, à toute loi sur le cumul, car il privilégie la réflexion de fond aux lois de circonstance ! Quoi qu'en dise M. Allouche, ce statut conditionnera la confiance des électeurs et l'efficacité des élus.
De plus, ce statut doit s'accompagner d'une décentralisation plus poussée.
La confiance : voilà ce qui manque cruellement à notre vie politique et que ce statut de l'élu pourrait restaurer. Force est de constater une crédibilité ébranlée par des scandales médiatisés à outrance, un enthousiasme déçu par des promesses non tenues.
Du coup, on note une certaine désaffection pour la politique : 2 000 maires élus en 1995 ont démissionné et, dans les communes de moins de 20 000 habitants, 40 % des maires ne souhaitent pas se représenter en 2001. Quant à la responsabilité pénale, elle préoccupe 100 % des maires actuels.
L'image de l'homme débordé collectionnant les mandats, qui a tant desservi l'image de l'élu auprès de la population, a vécu. On sait que beaucoup d'élus sacrifient leur vie professionnelle et nombre de leurs projets pour servir leur région. Encore faut-il leur laisser ce lien charnel avec le territoire qu'ils incarnent.
Un homme, un mandat, c'est irréaliste. Un élu, deux mandats, l'un national et l'autre local exécutif, voilà le bon sens, et cela a été dit tout à l'heure.
Mais ce lien doit être renforcé par un statut de l'élu qui mette à la disposition de celui-ci des instruments juridiques et financiers adaptés à ses responsabilités.
Plaçons les hommes avant les normes, le statut avant la loi sur le cumul.
Pour finir, j'ajouterai qu'à mes yeux la meilleure garantie contre le cumul excessif reste le suffrage universel. La politique s'incarne d'abord dans les hommes et les idées qu'ils véhiculent. Il faut donc à tout prix s'attacher à leur donner des droits et leur fixer des devoirs, afin de préserver une politique de « proximité », à l'écoute et au service de l'électeur. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Par amendement n° 8 rectifié, M. Larché, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit l'article 3 bis A :
« Le livre VI de la première partie du même code est complété par un titre II ainsi rédigé :

« TITRE II

« SAISISSABILITÉ
DES INDEMNITÉS DE FONCTION
DES ÉLUS LOCAUX

« Art. L. 1618. - Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux en application des articles L. 2123-20, L. 2511-33, L. 3123-15, L. 4135-15, L. 4422-18, L. 4432-6, L. 5211-7, L. 5215-17 et L. 5216-13 du présent code ne sont saisissables que pour la partie qui excède la fraction représentative des frais d'emploi, telle que définie à l'article 204-0 bis du code général des impôts. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 52, présenté par M. Hoeffel, et tendant :
I. - A compléter in fine le texte proposé par l'amendement n° 8 rectifié par un alinéa ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Les indemnités visées aux articles L. 2123-20 à L. 2123-24, L. 2511-33 à L. 2511-35, L. 3123-15 à L. 3123-19, L. 4135-15 à L. 4135-19, L. 5211-12, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5216-4, L. 5216-4-1 et L. 5216-13 du présent code n'ont pas le caractère d'un salaire, d'un traitement ou d'une rémunération quelconque et ne sont pas prises en compte, ni pour l'attribution des prestations sociales de toutes natures, notamment celles relevant du code de la sécurité sociale ou du code de la famille et de l'aide sociale, ni pour l'attribution de l'allocation instituée par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion. Ces indemnités ne sont pas assujetties aux cotisations de sécurité sociale, sous réserve des dispositions prévues aux articles L. 2123-29 à L. 3123-24 et L. 4135-24 du même code. »
« II. - En conséquence, au début de l'intitulé proposé par cet amendement pour le titre II du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, à supprimer les mots : "saisissabilité des". »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 8 rectifié.
M. Jacques Larché, rapporteur. Je suis frappé de la pertinence du propos que vient de tenir notre collègue M. Lassourd. Il est vrai qu'il y a là un problème de fond qui n'est pas réglé et qu'il faudra bien aborder un jour si tant est que, lorsque nous prendrons l'initiative de le régler dans des conditions satisfaisantes, le Gouvernement ne nous opposera pas l'article 40, car c'est une arme dont il pourrait être tenté de se servir !
Pour ce qui est de l'amendement n° 8 rectifié, il a pour objet de préciser le caractère de ce qui est saisissable ou non des indemnités de fonction des élus locaux.
Nous affirmons que les indemnités de fonction comportent désormais une partie insaisissable qui correspondrait à la partie non imposable de l'indemnité.
M. le président. Dois-je comprendre que vous intégrez à votre amendement le sous-amendement n° 52, monsieur le rapporteur ?
M. Jacques Larché, rapporteur. Tout à fait, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 8 rectifié bis, présenté par M. Larché, au nom de la commission des lois et tendant à rédiger comme suit l'article 3 bis A :
« Le livre VI de la première partie du même code est complété par un titre II ainsi rédigé :

« TITRE II

« INDEMNITÉS DE FONCTION
DES ÉLUS LOCAUX

« Art. L. 1618. - Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux en application des articles L. 2123-20, L. 2511-33, L. 3123-15, L. 4135-15, L. 4422-18, L. 4432-6, L. 5211-7, L. 5215-17 et L. 5216-13 du présent code ne sont saisissables que pour la partie qui excède la fraction représentative des frais d'emploi, telle que définie à l'article 204-0 bis du code général des impôts. »
« Art. L. 1619. - Les indemnités visées aux articles L. 2123-20 à L. 2123-24, L. 2511-33 à L. 2511-35, L. 3123-15 à L. 3123-19, L. 4135-15 à L. 4135-19, L. 5211-12, L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5216-4, L. 5216-4-1 et L. 5216-13 du présent code n'ont pas le caractère d'un salaire, d'un traitement ou d'une rémunération quelconque et ne sont pas prises en compte, ni pour l'attribution des prestations sociales de toutes natures, notamment celles relevant du code de la sécurité sociale ou du code de la famille et de l'aide sociale, ni pour l'attribution de l'allocation instituée par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion. Ces indemnités ne sont pas assujetties aux cotisations de sécurité sociale, sous réserve des dispositions prévues aux articles L. 2123-29 à L. 3123-24 et L. 4135-24 du même code. »
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Jacques Larché, rapporteur. L'amendement n° 8 rectifié bis intègre le sous-amendement n° 52 dont la commission a débattu et qui me paraît utile.
Le problème est d'ailleurs partiellement réglé sur le plan juridique par un arrêt de la Cour de cassation. Mais cet arrêt n'a pas fait suffisamment école et il existe des décisions divergentes.
Il convient donc de prévoir qu'il n'est pas tenu compte de l'indemnité perçue par un maire ou par un élu local pour le calcul des montants qui lui donnent ou lui refusent le droit à certaines prestations sociales.
Il s'agit de régler des cas limites et tout à fait regrettables. Des maires chômeurs perçoivent le RMI - heureusement, ils ne sont pas trop nombreux dans ce cas - et l'on pourrait leur refuser ce revenu en leur opposant l'indemnité qu'ils perçoivent en tant qu'élus locaux.
Cela me semble tout à fait injuste. C'est pourquoi la commission des lois propose cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. La disposition dont nous discutons a été adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, malgré l'avis défavorable du Gouvernement. Le Gouvernement estime en effet que cette question ne doit pas trouver sa place dans le présent projet de loi et qu'elle renvoie à un débat de fond sur la nature même des indemnités de fonction des élus par rapport à la notion de salaire.
Le Gouvernement propose un examen de cette question avec le garde des sceaux, un examen particulier et approfondi dans un cadre adapté. Il est donc défavorable à l'amendement n° 8 rectifié bis.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié bis, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 3 bis A est ainsi rédigé.

Article 3 bis




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