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Séance du 16 novembre 1999





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FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2000

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi (n° 40, 1999-2000) de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour l'assurance vieillesse. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la branche vieillesse du régime général a connu en 1998 un redressement spectaculaire de ses comptes.
La commission des comptes de la sécurité sociale prévoyait pourtant en 1998 que le déficit de la branche atteindrait cette année-là 5,6 milliards de francs. En réalité, les comptes définitifs font apparaître un déficit de seulement 224 millions de francs, soit une situation proche de l'équilibre. On ne peut donc que s'en réjouir !
M. Claude Domeizel. Cela commence bien !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ne vous réjouissez pas trop tôt, mon cher collègue !
La différence entre ces deux chiffres - 5,4 milliards de francs - résulte pour l'essentiel de 4,6 milliards de francs de recettes, attendues, largement imputable à l'instauration, en 1998, du nouveau système de répartition des recettes entre branches, dit RACINE. En procédant ainsi, on peut bien sûr améliorer facilement les comptes !
Le système RACINE a en effet profondément modifié la répartition des encaissements entre branches du régime général. Mais cette modification a un revers. En effet, ce nouveau mode de répartition des encaissements a été défavorable à la branche maladie et, au contraire, très favorable à la branche vieillesse, qui a bénéficié en 1998 d'un surcroît de recettes de 5,2 milliards de francs.
L'impact du système RACINE sur les recettes de la branche s'est répercuté par un effet de base sur l'année 1999, et la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoyait ainsi un déficit de 3,87 milliards de francs pour la branche vieillesse. Le solde devrait finalement présenter un excédent de 4,4 milliards de francs, les recettes se révélant supérieures de 7,7 milliards de francs à ce qui avait été anticipé un an plus tôt.
Pour leur part, les dépenses évoluent malgré tout de manière tout à fait prévisible. Le rythme d'évolution en volume des prestations financées par le régime général a continué à fléchir de 1996 à 1999, puisque des générations creuses arrivent actuellement à l'âge de la retraite. C'est ainsi que les droits directs ont crû de 3,2 % en 1996, de 3 % en 1997, de 2,9 % en 1998 et de 2,8 % en 1999. La hausse est donc chaque fois moins sensible d'une année sur l'autre, mais on constate malgré tout une hausse.
Ce fléchissement tient d'abord à une évolution favorable du nombre des bénéficiaires, due à l'arrivée à l'âge de la retraite des générations peu nombreuses des années précédant la Seconde Guerre mondiale.
Madame le secrétaire d'Etat, je ne doute pas que vous ferez part du propos que je vais tenir maintenant à Mme Aubry, laquelle reprochait tout à l'heure aux membres de la majorité sénatoriale qui avaient soutenu les gouvernements précédents d'avoir adopté une position attentiste à propos des réformes de la sécurité sociale à mettre en oeuvre.
Je puis témoigner ici, sous le contrôle de nos collègues, que, en matière de retraite, s'il est vraiment des élus qui ont engagé des réformes, ce sont, bien entendu, ceux qui composent aujourd'hui la majorité du Sénat et en aucun cas ceux qui appartiennent à sa minorité. En effet, en ce qui concerne les retraites - j'y reviendrai tout à l'heure - c'est l'attentisme le plus complet. Or toute année perdue aura des conséquences douloureuses pour les cotisants ; cela se traduira inévitablement par une augmentation sensible des cotisations pour assurer le financement des retraites.
Cette amélioration de la situation s'explique également par les premiers effets de la réforme de 1993 qui a été initiée par le Premier ministre de l'époque, M. Balladur, et la majorité qui le soutenait, et dont l'impact financier est évalué à 1,5 milliard de francs en 1997, à 2 milliards de francs en 1998 et à 2,5 milliards de francs en 1999. Voilà donc des acquis positifs dont le Gouvernement actuel bénéficie mais qui sont le résultat des politiques qui ont été conduites avec courage et ténacité par les gouvernements précédents.
A législation constante, cette tendance à la moindre progression des dépenses ne devrait commencer à s'inverser qu'avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses d'après-guerre.
En 2000, l'excédent « spontané » de la branche vieillesse, c'est-à-dire avant toute mesure nouvelle décidée par le Gouvernement, serait de 8,3 milliards de francs, et non de 6,5 millards de francs comme il a été annoncé par le Gouvernement. En effet, ce dernier chiffre tient compte du prélèvement de 1,8 milliard de francs au titre du financement des 35 heures.
A l'évidence, la branche vieillesse du régime général jouit aujourd'hui d'une situation exceptionnellement favorable, résultant de la conjugaison d'une croissance économique forte - sur ce point, nous rejoignons le constat dressé par Mme Aubry -...
M. Claude Domeizel. Tout de même !
M. Jean Chérioux. Un peu de modestie : la croissance n'est pas de votre fait ! La croissance ne se décrète pas !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur Domeizel, la croissance économique est-elle uniquement le résultat de l'action gouvernementale ? N'est-elle pas plutôt due à un environnement européen et international favorable à la France ?
M. Jean Chérioux. La croissance ne se décrète pas !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale. Mais elle se soutient !
M. Alain Vasselle, rapporteur. La situation exceptionnellement favorable de la branche vieillesse résulte également d'un nouveau mode d'affectation des recettes de la sécurité sociale - j'en ai parlé au début de mon propos - d'une croissance très modérée des dépenses liée au creux démographique des générations d'avant-guerre et, en sus, je l'ai dit tout à l'heure, des réformes engagées par M. Balladur en 1993.
Sur deux points, nous pouvons être d'accord avec le Gouvernement : la croissance qui est au rendez-vous et qui permet d'améliorer la situation de la branche ; la diminution du chômage qui est la conséquence de la croissance.
Mme Aubry s'est vantée que cette amélioration de la situation de la sécurité sociale était due aux réformes structurelles qui « auraient » été engagées par le Gouvernement. C'est vrai peut-être pour partie pour la branche maladie ; mais ce n'est que le prolongement des mesures mises en place par le gouvernement de M. Juppé, à l'époque, avec toutes les difficultés qu'il a connues. En revanche, en ce qui concerne la branche vieillesse, aucune réforme structurelle n'a été engagée par le Gouvernement actuel. Nous attendons toujours !
Le calme relatif avant la tempête ne doit pas faire illusion. M. Domeizel se réjouissait tout à l'heure des chiffres que je citais. Je lui rappelle, ainsi qu'à ses collègues, que le rapport Charpin, qui a été remis au Gouvernement en avril dernier, insistait sur les menaces qui pèsent sur notre système de retraite, menaces toujours présentes.
Le rapport Charpin a en effet confirmé le diagnostic formulé à deux reprises en 1991 et en 1995. En raison du vieillissement de la population française, notre système de retraite sera confronté à un choc financier inéluctable à partir de 2006. Tous les experts en conviennent, comme tous ceux qui connaissent bien la situation de la branche vieillesse.
A réglementation inchangée, le maintien de la parité de niveau de vie entre retraités et actifs conduirait à multiplier par 1,55 le taux de cotisation d'équilibre à l'horizon 2040. A législation inchangée, la part de la richesse nationale consacrée aux retraites s'accroîtrait de 30 % à l'horizon 2040.
Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix serait maintenue, les charges de retraite des régimes seraient multipliées, en terme réels, par un facteur de 2,8 et progresseraient de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040.
Compte tenu de ces évolutions, le besoin de financement du système de retraite par répartition s'élèverait en francs constants à 190 milliards de francs en 2020 et à 700 milliards de francs en 2040, soit environ 4 points de PIB.
Dans ce contexte, le Commissariat général du Plan a examiné plusieurs pistes de réformes susceptibles d'assurer la viabilité du système de retraite par répartition : l'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention de la retraite à taux plein, la constitution de réserves permettant d'amortir le choc démographique, l'élargissement de l'assiette des cotisations et l'aménagement de différents dispositifs susceptibles d'avoir un impact sur le besoin de financement des régimes.
En conclusion, le rapport du Commissariat général du Plan recommande d'engager dès à présent la réforme du système de retraite avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets.
L'accent mis sur l'urgence des décisions à prendre n'a, à l'évidence, pas convaincu le Gouvernement puisque ce dernier annonce l'ouverture d'une nouvelle concertation. Les décisions sont encore une fois différées et le présent projet de loi témoigne d'un attentisme coupable.
M. Claude Domeizel. Il a créé le fonds de réserve !
M. Alain Vasselle, rapporteur. On sait ce qu'il y a dans ce fonds de réserve. Il fait complètement illusion, monsieur Domeizel, vous le savez bien !
M. Jean Chérioux. C'est infime : 2 milliards de francs !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Si le Gouvernement ne s'est pas résolu à engager la réforme des retraites, il n'hésite pas, pour autant, à ponctionner sévèrement la branche vieillesse.
La CNAVTS se voit ainsi doublement ponctionnée par la diminution de 2,3 milliards de francs de recettes qui lui sont affectées et par l'affectation de ces excédents au fonds de réserve pour les retraites. Mme le ministre l'a confirmé lors de son propos introductif.
L'article 2 du projet de loi prévoyait initialement, il faut le rappeler, la création d'un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, chargé en réalité du financement de la réduction du temps de travail, qui devait notamment être alimenté par une contribution de 5,5 milliards de francs versée par les différentes branches du régime général.
Chacun se souvient dans quelles conditions le Gouvernement a été contraint d'abandonner cette mesure, à la suite de la réaction des partenaires sociaux, mais aussi d'une partie de sa majorité plurielle.
Je pense que nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen qui sont ici présents pourraient, s'ils le souhaitaient, en témoigner parce que je crois que plusieurs de leurs collègues du groupe communiste à l'Assemblée nationale n'ont pas manqué d'interpeller le Gouvernement sur ce point et ont réussi d'ailleurs à le faire reculer !
M. Guy Fischer. Ne parlez pas à notre place !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Evidemment, c'est toujours ennuyeux pour vous de montrer que la majorité plurielle est divisée sur des points essentiels ! (M. Guy Fischer et Mme Nicole Borvo protestent.) Elle ne se retrouve qu'à force de négociations ! Vous reprochez souvent à la majorité du Sénat de se concerter sur un certain nombre de dossiers. Nous n'avons pas de leçons à recevoir : la concertation est certainement plus utile et plus indispensable chez vous, sinon vous auriez quelques difficultés à gérer ce pays !
M. Guy Fischer. Vous faites de la provocation, monsieur Vasselle !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Pour compenser la perte des 5,6 milliards de francs attendus du régime général, le nouveau dispositif adopté en définitive par l'Assemblée nationale prévoit l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de 47 % des droits sur les alcools mentionnés à l'article 403 du code général des impôts, dits « droits 403 ».
Or, une part de ces droits constitue une des recettes du fonds de solidarité vieillesse, dont les excédents peuvent être affectés, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, au fonds de réserve pour les retraites.
En conséquence, le Gouvernement a décidé d'affecter au fonds de réserve pour les retraites 49 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine qui était affecté à la CNAMTS, à la CNAVTS et à la CNAF.
Le Gouvernement, en définitive, n'a donc pas renoncé à ponctionner le régime général. Les différentes branches contribueront ainsi, de manière indirecte, au financement des 35 heures, non pas par un prélèvement classé dans leurs « dépenses », mais par une perte de recettes.
L'opération n'est pas neutre pour la branche vieillesse initialement « taxée » de 1,771 milliard de francs sous le régime de la contribution initiale : elle perd désormais 2,26 milliards de francs de recettes au titre du prélèvement social de 2 %, soit une ponction supplémentaire de 490 millions de francs.
Si la branche vieillesse contribue au financement du fonds de réserve pour les retraites par la perte de recettes qui lui sont affectées, elle est également mise à contribution de manière plus directe, sous la forme d'une affectation permanente de ses excédents.
L'article 10 du projet de loi prévoit en effet l'affectation des excédents de la CNAVTS au fonds de réserve pour les retraites.
Cette affectation se ferait sous une double forme : d'une part, l'affectation du résultat excédentaire de l'exercice clos et, d'autre part, le cas échéant, dans la mesure où des excédents seraient dégagés, l'affectation en cours d'exercice d'un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice.
L'annexe C du projet de loi prévoit ainsi en 2000, « à titre de provision pour acompte sur le versement de l'excédent de la branche », un versement de 2,9 milliards de francs au fonds de réserve, versement qui prendrait la forme d'une dépense de la branche.
Au total, la contribution - tant en perte de recettes qu'en dépenses - de la branche vieillesse au financement du fonds de réserve pour les retraites serait de 5,2 milliards de francs en 2000.
L'article 2 du présent projet de loi tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale baisse de 55 % à 8 %, à compter du 1er janvier 2000, le taux de la fraction des droits sur les alcools mentionnés à l'article 403 du code général des impôts, dont vous avez parlé tout à l'heure, qui est affectée au FSV.
Parallèlement, cette fraction de 47 % des droits sur les alcools est affectée par ledit article au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales, c'est-à-dire au financement des trente-cinq heures.
Je ne sais pas si nos administrés parviendront à suivre l'exercice auquel le Gouvernement s'est livré pour arriver au résultat que nous connaissons aujourd'hui, mais j'avoue qu'il est d'une telle complexité qu'il faut vraiment s'y reprendre à deux fois pour bien comprendre le dispositif. Evidemment, plus on complexifie les choses, moins c'est lisible, et plus c'est facile pour faire passer la pilule. Mais les sénateurs, qui ont l'habitude de travailler au fond l'ensemble des dossiers, ne se sont pas trompés sur l'artifice auquel a fait appel le Gouvernement pour financer les trente-cinq heures.
De plus, le FSV se voit dès lors fragilisé. Il aurait dû être excédentaire de 8,5 milliards de francs en 2000 si ce dispositif n'avait pas été mis en place ; mais le financement des droits sur les alcools étant court-circuité pour le FSV en vue des trente-cinq heures, l'excédent ne sera plus que de 2 milliards de francs.
L'analyse des comptes révèle en outre que le fonds de solidarité vieillesse ne sera excédentaire en 2000 que parce qu'il percevra l'excédent du compte de la C 3 S au titre de l'année 1999, soit 3,2 milliards de francs seulement, car le Gouvernement a décidé en même temps, par un article additionnel au projet de loi de finances pour 2000, de prélever 1 milliard de francs sur ce compte pour alimenter le BAPSA en 2000. Voilà le système tel qu'il a été mis en place.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. C'est une usine à gaz !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Si le compte de la C 3 S dégageait un moindre excédent dans les prochaines années, et si la conjoncture devenait moins favorable - le FSV subissant alors l'effet de ciseau - l'équilibre du FSV pourrait par conséquent être sérieusement menacé.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait prévu d'affecter une partie des excédents du fonds de solidarité vieillesse au fonds de réserve pour les retraites. Cette possibilité existe toujours juridiquement ; elle devient cependant, avec le nouveau dispositif, complètement virtuelle, les excédents futurs du FSV prenant un caractère beaucoup plus hypothétique. Vous l'avez compris, je pense, après les explications que je viens de vous donner.
Le Gouvernement a, il est vrai, choisi un moyen d'alimentation plus direct du fonds de réserve pour les retraites : la ponction sur les recettes affectées à la sécurité sociale, c'est-à-dire que l'on prélève une partie des recettes qui vont à la sécurité sociale (Exclamations sur les travées socialistes) pour alimenter le fonds de réserve.
Le plan de financement des trente-cinq heures révélant à terme, il faut le savoir et le rappeler, un trou d'une vingtaine de milliards de francs - il est peut-être équilibré aujourd'hui, mais on sait qu'il ne le sera pas à terme - la tentation sera grande pour le Gouvernement - qui l'a d'ailleurs déjà ouvertement évoquée - d'ôter au fonds de solidarité vieillesse les 8 % restants des droits sur les alcools, ce qui lui ferait perdre 1 milliard de francs supplémentaire, voire la totalité des autres droits sur les boissons dont il bénéficie, ce qui le priverait alors de 5,6 milliards de francs supplémentaires. Après une mesure de cette nature, l'équilibre du FSV serait alors durablement compromis.
Votre rapporteur, qui est aussi président du comité de surveillance du fonds de solidarité vieillesse, ne peut que regretter solennellement, madame le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement ait choisi, en diminuant le montant des ressources affectées au FSV, de fragiliser cet organisme, dont le rôle est désormais essentiel dans le financement de la protection sociale qui a pris l'ampleur importante que nous avions voulue en 1993. M. Fourcade, qui présidait la commission des affaires sociales et qui avait joué un rôle déterminant au côté du Premier ministre M. Balladur et de Mme Veil en ce qui concerne ce texte, sait très bien quelles sont les conséquences qui pourront résulter du nouveau dispositif mis en place.
J'exprime ma crainte que cette mesure ne soit que le prélude à d'autres ponctions destinées à financer la réduction du temps de travail. Je souhaite instamment que le Gouvernement s'engage à assurer la pérennité des ressources affectées au fonds de solidarité vieillesse et garantisse ainsi l'équilibre futur de ce fonds qui était initialement destiné à financer uniquement tout ce qui ne fait pas partie du contributif, c'est-à-dire toutes les dépenses de solidarité de la branche vieillesse.
Sur l'initiative de votre commission, le Sénat n'avait pas rejeté, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le principe d'un fonds de réserve pour les retraites. Nous avions cependant souligné à l'époque que la constitution d'un tel fonds n'a véritablement de sens que si cinq conditions sont effectivement respectées, conditions que nous avions posées au Gouvernement et sur lesquelles nous n'avons reçu aucune réponse à ce jour. Nous avions pourtant récidivé au moment où M. Strauss-Kahn est venu nous présenter la réforme qu'il souhaitait engager sur les caisses d'épargne, une partie des fonds devant être ponctionnée pour alimenter le fonds de réserve.
J'en arrive à la première condition qu'il nous paraissait nécessaire de remplir : la constitution d'un fonds de réserve suppose que les pouvoirs publics mènent effectivement une politique de retraite dans une perspective à long terme. Ce n'est manifestement pas le cas aujourd'hui.
Deuxième condition : ce fonds de réserve doit avoir une mission claire et définie de manière préalable - ce n'est pas le cas - en l'occurrence, le lissage de la hausse des cotisations. Or aucun objectif n'a encore été assigné au fonds créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Un décret paru au Journal officiel du 24 octobre dernier a certes prévu les modifications relatives au comité de surveillance du fonds de solidarité vieillesse. Mais la finalité et les modalités de gestion du fonds de réserve restent dans le flou le plus complet pour le moment.
Troisième condition : un fonds de lissage ne résout pas le problème du financement futur des retraites et ne peut donc constituer en tout état de cause qu'une mesure d'accompagnement d'une réforme d'ensemble des retraites. Or cette réforme n'est toujours pas engagée.
Quatrième condition : la constitution d'un fonds de lissage exige des ressources importantes et durables, et pas simplement 20 milliards de francs ou les 40 milliards de francs, que, selon Mme Aubry, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 permettra d'inscrire au fonds de réserve. Je mets en face de ces 40 milliards de francs les 400 milliards ou 500 milliards de francs qui seraient nécessaires en 2020 pour le seul régime général. Sans compter que cela s'accompagnera, en tout état de cause, d'une augmentation des cotisations !
Près d'une année après sa création, le fonds de réserve reste, de ce point de vue, parfaitement virtuel, puisqu'il est encore vide aujourd'hui.
Alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait prévu que les excédents du FSV iraient alimenter le fonds de réserve, le Gouvernement a finalement décidé d'amputer les excédents du FSV en diminuant ses recettes et de faire bénéficier le fonds de réserve d'une fiscalité affectée, par l'intermédiaire de 49 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, ce qui, je vous le rappelle, correspond aux 5,5 milliards de francs que n'a pas versés le régime général au financement des trente-cinq heures.
Je me sens le devoir de dénoncer un tel tour de passe-passe, qui m'apparaît tout à fait inacceptable. En effet, comme l'a dit très justement notre rapporteur, Charles Descours, il fait financer de manière directe le fonds de réserve par toutes les branches de la sécurité sociale, y compris les branches famille et maladie, au mépris du principe de séparation des branches que nous avions réussi à introduire dans la loi après avoir - et M. Fourcade se le rappelle - bataillé fort sur ce point avec le gouvernement que nous soutenions à l'époque.
Ce tour de passe-passe prive, ce faisant, la CNAMTS d'une recette qui lui avait été attribuée pour le financement de la CMU, selon un dispositif que nous avions imaginé dans un texte adopté avant l'été et déjà remis en cause dans le cadre de la présente loi de financement de la sécurité sociale.
Il contribue, de plus, à faire financer de manière indirecte les trente-cinq heures par la sécurité sociale.
Parallèlement, le Gouvernement racle « les fonds de tiroirs » en mettant à contribution, de manière ponctuelle, les caisses d'épargne ou la Caisse des dépôts et consignations.
Cette agitation un peu désordonnée, cette politique au coup par coup révèlent, à n'en pas douter, l'absence totale de plan de financement à moyen ou long terme pour le fonds de réserve. Le Gouvernement s'efforce, à l'évidence, de masquer une terrible réalité : il ne sait nullement comment alimenter ce fonds.
La cinquième condition que je tiens à rappeler est la suivante : la constitution d'un tel fonds exige de définir de manière préalable les conditions de gestion financière de ce fonds. Rien de tel n'a été fait à ce jour.
Aucune des cinq conditions que j'ai évoquées n'étant aujourd'hui respectée, le fonds de réserve apparaît dès lors pour le Gouvernement comme un alibi destiné à masquer son incapacité à entreprendre les vraies réformes nécessaires à assurer la pérennité de notre système de retraite.
Je comprends d'ailleurs pourquoi Mme Aubry, a été aussi rapide, dans son intervention, en ce qui concerne la branche vieillesse : deux petits paragraphes (Exclamations sur les travées socialistes), alors que les trois quarts de ses propos étaient consacrés à la branche maladie ! Certes, celle-ci elle est importante, mais les retraites ne le sont-elles pas également ? C'est demain que va se poser le problème des retraites. Si des mesures ne sont pas prises immédiatement, ce sont évidemment nos concitoyens qui en souffriront.
De concertation en concertation, le Gouvernement essaie surtout de gagner du temps ; c'est le sentiment qu'il donne. S'agit-il de nier l'évidence ? S'agit-il d'une incapacité à imposer la réforme à sa majorité plurielle ou d'un refus d'assumer les risques politiques de décisions difficiles et pourtant indispensables, qui, pour certains, auront inévitablement un caractère impopulaire ?
Il faut tout de même rappeler que ce sont les gouvernements de MM. Balladur et Juppé qui avaient engagé des réformes courageuses ; celui de M. Jospin, pour sa part, a décidé d'attendre 2000 pour faire part de ses « orientations », fuyant ainsi, je le dis, ses responsabilités.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Oh !
M. Jean Chérioux. Et surtout l'impopularité !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Il y a pourtant urgence. Le Président de la République l'a lui-même solennellement rappelé à deux reprises, le 31 mai et le 10 septembre derniers. Estimant que la question de l'avenir des retraites était « une priorité », le Président de la République a ainsi rappelé que l'échéance de 2006 était maintenant très proche et qu'il convenait par conséquent d'agir rapidement.
Ces propos contrastent avec l'apparente insouciance du Premier ministre qui répétait, dans un entretien accordé au Parisien du 29 avril : « La précipitation serait une erreur... Nous avons le temps. »
M. Jean Chérioux. Oh oui !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Comme le souligne pertinemment M. Charpin, chargé d'une révision sur ce sujet, « si l'on décide de ponctionner les revenus des actifs pour rééquilibrer financièrement le système, sans faire de capitalisation, il n'y a aucune nécessité de le faire aujourd'hui ».
Evidemment, si c'est cela, on peut attendre !
« En clair » - poursuit M. Charpin - « si l'on veut atteindre l'équilibre financier par une hausse des cotisations, il suffit de commencer en 2005. » Est-ce ce que veut le Gouvernement ! Mais qu'il le dise clairement !
En revanche, et je cite toujours M. Charpin, « si l'on décide d'agir autrement, » - c'est-à-dire si le Gouvernement veut vraiment agir autrement - « il faut démarrer tout de suite ». Il ne faut donc pas attendre l'an 2000 ! « Si l'on veut constituer un complément au financement du régime par répartition, en accumulant du capital dans un fonds de réserve, il faut prendre de l'avance par rapport à la dégradation des comptes. Et si l'on veut jouer sur l'âge de la retraite, il faut que l'ajustement soit étalé sur une très longue période pour préserver l'équité entre les générations. »
M. Guy Fischer. C'est suspect !
M. Jean Chérioux. Il faut vingt-cinq ans pour faire de la capitalisation !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Personne ne peut contester cette réalité. En repoussant indéfiniment des décisions indispensables, le Gouvernement fait en réalité un choix implicite : celui de la hausse future des cotisations.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Non !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Chaque année de perdue, ce sont des augmentations de cotisations supplémentaires pour les actifs.
M. Guy Fischer. Des cotisations patronales !
M. Alain Vasselle, rapporteur. A moins que vous ne vous laissiez séduire par les fonds de pension,...
M. Guy Fischer. Surtout pas !
M. Alain Vasselle, rapporteur. ... dont vous reportez toujours la mise en oeuvre.
M. Jean Chérioux. A cause de la majorité plurielle !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous avez raison de le dire, monsieur Chérioux.
M. le président. Il vous faut conclure, monsieur Vasselle.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je conclus, monsieur le président.
Deux réformes paraissent dès à présent particulièrement indispensables : la réforme des régimes spéciaux de retraite et l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation.
Le rapport Charpin a confirmé de manière irréfutable que les perspectives financières des régimes spéciaux ne sont pas plus favorables que celles du régime des salariés. On parle toujours de la réforme des régimes spéciaux, mais rien ne se passe non plus !
Il a également montré que ces régimes, dont l'équilibre est assuré par une contribution massive de l'employeur sous forme d'une subvention d'équilibre ou d'une « contribution fictive », sont en réalité plus avantageux que les régimes des salariés du secteur privé.
Dans les prochaines années, les écarts vont encore s'accroître entre les assurés des régimes spéciaux et les assurés des régimes qui ont déjà connu des réformes, au détriment de ces derniers. Ce phénomène n'est pas acceptable.
Dans un souci d'équité et afin de limiter les déséquilibres futurs des régimes spéciaux, il apparaît nécessaire d'aligner progressivement la durée de cotisation exigée sur celle qui est en vigueur dans le régime général, soit quarante années de cotisation à partir de 2003.
S'agissant de l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation, je rappellerai que les conclusions de la commission des affaires sociales sur les propositions de loi de nos collègues Charles Descours et Jean Arthuis visant à permettre aux 14 millions de salariés relevant du régime général de se constituer un complément de retraite par capitalisation ont été adoptées par le Sénat, le 14 octobre dernier.
Face à l'inertie gouvernementale, il était devenu temps d'agir, et je félicite par conséquent nos deux collègues d'avoir pris cette initiative.
Monsieur le président, je vous prie d'excuser la longueur de mon propos, mais l'enjeu est tel qu'un long développement...
M. Claude Domeizel. Compliqué !
M. Alain Vasselle, rapporteur. ... était nécessaire.
Mes chers collègues, sous réserve de ces observations et des amendements que je vous proposerai avec mes collègues Charles Descours et Jacques Machet, au nom de la commission des affaires sociales, je vous demanderai d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 pour ses dispositions relatives à l'assurance vieillesse. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Machet, rapporteur.
M. Jacques Machet, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour la famille. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les perspectives de la branche famille pour l'année 2000 devraient constituer un motif de satisfaction : le retour à une situation structurellement excédentaire permet en effet d'envisager l'avenir avec confiance et d'afficher de nouvelles ambitions pour la famille.
C'est pourtant, madame la secrétaire d'Etat, un sentiment de déception et d'inquiétude qui l'emporte, car cette situation favorable ne profitera en rien aux familles, ni à celles d'aujourd'hui ni à celles de demain.
Renouant avec des pratiques que l'on croyait pourtant révolues et bafouant le principe de la séparation des branches de la sécurité sociale, le Gouvernement confisque à la branche famille ses excédents et affecte une partie de ses ressources, en apparence, au financement du fonds de réserve pour les retraites et, en réalité, au financement des trente-cinq heures.
Dès lors, les moyens consacrés à des mesures nouvelles en faveur des familles apparaissent fatalement limités et trahissent le manque d'ambition qui caractérise la politique familiale menée par le Gouvernement.
Dans ces conditions, comment ne pas être sceptique devant le projet du Gouvernement de favoriser un « renouveau de la politique familiale » ?
L'heure semble être plutôt au « recyclage » des excédents de la branche famille qu'à la nécessaire relance de notre politique familiale, que le Sénat appelle pourtant de ses voeux.
Pour sa part, la Haute Assemblée a souhaité rappeler solennellement, à l'occasion de l'examen en juin dernier d'une proposition de loi relative à la famille déposée par les quatre présidents de groupe de la majorité sénatoriale, MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan, tout l'attachement qu'elle portait à une politique familiale ambitieuse, à même de préserver la cohésion sociale et le dynamisme de notre pays.
La branche famille constituera en 2000 un instrument de débudgétisation.
Après avoir été longtemps excédentaire, cette branche connaissait depuis 1994 des déficits importants : 18,5 milliards de francs en 1994, 38,9 milliards de francs en 1995, 9,7 milliards de francs en 1996, 14 milliards de francs en 1997 et, finalement, 1,9 milliard de francs en 1998.
En revanche, les comptes prévisionnels font apparaître une nette amélioration en 1999 du solde de la branche, qui s'établirait finalement à 3,3 milliards de francs d'excédents. En 2000, la situation de la branche famille sera bien meilleure que ce que fait apparaître la présentation des comptes choisie par le Gouvernement.
Quelle est la présentation du Gouvernement ?
Le compte tendanciel de la sécurité sociale ferait apparaître en 2000 des recettes de 268,2 milliards de francs et des dépenses de 265,6 milliards de francs, dégageant un excédent de 2,5 milliards de francs. Cet excédent serait amené à 1,4 milliard de francs après les différentes mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement en faveur de la famille et dont l'impact, au total, est estimé à 1,1 milliard de francs.
Cette présentation des comptes est largement biaisée : elle ne reflète en rien la situation de la branche famille.
Le compte tendanciel présenté par le Gouvernement tient en effet compte d'un certain nombre d'hypothèses dont certaines sont déjà erronées. (M. le rapporteur s'interrompt.)
M. le président. Mon cher collègue, je vous suggère de vous reposer un peu.
M. Jacques Machet, rapporteur. Je vais poursuivre.
M. le président. Mais non, monsieur le rapporteur. (M. le rapporteur est alors pris d'un malaise ; il quitte la tribune, soutenu par les huissiers.)
Madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous allons laisser M. Machet se reposer et, si vous n'y voyez pas d'inconvénient, demander à M. le président de la commission des affaires sociales de nous présenter la fin du rapport.
Acceptez-vous, monsieur le président de la commission, de suppléer notre collègue ?
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Tout à fait, monsieur le président, quitte à lasser quelque peu mes collègues, puisque je reprendrai la parole tout à l'heure en mon nom personnel. En tout cas, j'espère que M. Machet va se rétablir rapidement.
M. le président. Vous avez donc la parole, mon cher collègue.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales, en remplacement de M. Jacques Machet, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour la branche famille. Je reprends donc le propos de M. Machet, là où il l'a arrêté.
La présentation des comptes est largement biaisée, disait-il : elle ne reflète en rien la situation de la branche famille.
Le compte tendanciel, présenté par le Gouvernement prend en considération un certain nombre d'hypothèses, dont certaines sont déjà erronées, qui affectent de manière très significative les comptes de la branche, à la fois en recettes et en dépenses. Elles intègrent ainsi : d'une part, la prise en compte, dans la limite de 2,5 milliards de francs, à titre provisionnel, d'une majoration de l'allocation de rentrée scolaire à la charge de la CNAF - la Caisse nationale des allocations familiales ; d'autre part, la prise en compte, à titre provisionnel, d'une contribution de 1,010 milliard de francs de la branche famille au financement de la réduction du temps de travail.
Si l'on souhaite avoir une idée de la situation de la branche famille plus conforme à la réalité, il convient par conséquent de soustraire ces sommes des dépenses de la branche.
On obtient alors un total de dépenses « spontanées », c'est-à-dire avant toute mesure nouvelle décidée par le Gouvernement, de 262,1 milliards de francs, soit, pour un montant de recettes inchangé, un solde excédentaire de 6 milliards de francs.
La branche famille serait donc - je le répète - spontanément excédentaire de 6 milliards de francs en 2000.
La présentation choisie par le Gouvernement poursuit en réalité un double objectif : d'une part, dissimuler l'ampleur de l'excédent que connaît la branche ; d'autre part, minorer l'impact de la dégradation des comptes imputable aux mesures décidées par le Gouvernement.
Si l'excédent spontané de la branche famille s'élève à plus de 6 milliards de francs, l'excédent prévisionnel après le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ne s'élève plus qu'à 1,4 milliard de francs.
Cette dégradation de 4,6 milliards de francs du solde de la branche ne se traduit en réalité que par 1,1 milliard de francs de mesures nouvelles en faveur des familles, le solde restant, soit 3,5 milliards de francs, provenant des décisions du Gouvernement de diminuer le montant des ressources affectées à la branche et de lui imposer la prise en charge progressive de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, auparavant financée par le budget de l'Etat.
Chacun se souvient que le Gouvernement avait prévu initialement un prélèvement de 5,5 milliards de francs sur les différentes branches de la sécurité sociale afin de financer la réduction du temps de travail.
Contraint de reculer sur cette mesure, le Gouvernement n'a pas pour autant renoncé à ponctionner le régime général.
Il a en effet décidé de diminuer les ressources affectées aux différentes branches de 5,5 milliards de francs pour alimenter le fonds de réserve pour les retraites.
De ce fait, la contribution des organismes de sécurité sociale est maintenue ; elle devient désormais indirecte.
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement prévoit ainsi de diminuer de 22 % à 13 % la part du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine dont bénéficiait la branche famille.
La perte de recettes ainsi engendrée se révèle équivalente à la somme qui devait être prélevée sur la branche famille pour financer la réduction du temps de travail, soit 1 milliard de francs.
La branche famille sera donc toujours ponctionnée de 1 milliard de francs. Elle finançait les trente-cinq heures, elle finance désormais le fonds de réserve pour les retraites !
En réalité, elle continue à financer indirectement les trente-cinq heures. En effet, la contribution du régime général au fonds de réserve est justifiée par l'affectation au financement des trente-cinq heures d'une partie des droits sur les alcools, qui constituait une recette du fonds de solidarité vieillesse.
Se voyant privé d'une recette importante, ce fonds de solidarité vieillesse ne pourra plus alimenter le fonds de réserve pour les retraites. C'est donc au régime général qu'incombera désormais cette charge. La boucle est bouclée !
En outre, la branche famille devra désormais prendre en charge de manière progressive la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Les modalités de cette prise en charge progressive ne sont pas connues : tout juste sait-on qu'elle se fera à hauteur de 2,5 milliards de francs en 2000.
En contrepartie, la prise en charge par l'Etat du fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles, si elle a effectivement lieu, ne déchargerait la branche famille que de 1 milliard de francs par an. Le coût net pour la branche de cette opération est donc au moins de 1,5 milliard de francs en 2000.
Le Gouvernement a beau jeu de présenter cette mesure comme un progrès pour les familles. En réalité, l'allocation de rentrée scolaire était déjà de facto pérennisée au niveau de 1 600 francs depuis 1997.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Non, elle n'était pas pérennisée !
M. Charles Descours, rapporteur. Elle l'était de fait puisqu'elle était renouvelée tous les ans !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Elle était de 400 francs.
M. Jean Delaneau. président de la commission des affaires sociales. Pour l'an 2000, le chiffre est le même que celui de 1999, nous sommes bien d'accord.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est l'ACOSS qui fait le financier pour l'Etat !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Cette prétendue pérennisation de l'allocation de rentrée scolaire n'apportera donc rien de plus aux familles. Elle constitue surtout le prétexte d'une opération massive de débudgétisation, aux dépens de la branche famille. L'Etat se décharge ainsi sur la sécurité sociale d'une dépense qu'il a lui-même créée.
Votre rapporteur observe qu'il est toujours facile, pour l'Etat, de faire le généreux avec l'argent de la sécurité sociale !
Au total, les mesures nouvelles dont bénéficieront effectivement des familles se limitent : au « coup de pouce » de 0,3 % accordé en matière de revalorisation des prestations familiales ; au relèvement de vingt à vingt et un ans de l'âge limite d'ouverture du droit au complément familial et aux aides au logement ; à l'augmentation de 250 millions de francs des moyens du fonds d'action sociale de la CNAF.
Outre qu'elles affectent l'équilibre de la branche famille en 2000, les décisions du Gouvernement ont également pour effet de priver cette branche du bénéfice de ses excédents futurs.
En annonçant ainsi la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire par la branche famille, le Gouvernement accroît à terme de 7 milliards de francs par an les dépenses de cette branche et pré-affecte les excédents qu'elle pourrait connaître à l'avenir.
En outre, la prise en charge, pourtant promise en juillet dernier, du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, le FASTIF, par l'Etat, ne trouve sa traduction dans aucun document législatif ou budgétaire. Je m'étonne ainsi que cette mesure, dont le coût pour le budget de l'Etat sera de 1 milliard de francs par an, ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2000.
Si, par aventure, la branche famille parvenait à dégager un nouvel excédent après le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, le Gouvernement pourrait alors très aisément, comme il vient de le faire à l'occasion de ce projet de loi, modifier les règles d'affectation du prélèvement de 2 % sur les revenus de placement pour diminuer, voire supprimer, la part dont bénéficie la branche famille.
L'avenir de la branche famille est désormais tout tracé : elle financera, selon le choix du Gouvernement, la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou, via le fonds de réserve pour les retraites, les trente-cinq heures.
La nouvelle garantie de ressources pour la branche famille instituée par l'article 9 du projet de loi paraît, dans ces conditions, très illusoire. On peut en effet se demander quelle peut être l'utilité réelle d'une garantie de ressources si l'on multiplie parallèlement les ponctions sur la branche famille sous la forme de dépenses nouvelles, telle la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire.
La branche famille se retrouve une nouvelle fois victime des décisions du Gouvernement. Lorsqu'elle est en déficit, ce dernier prend prétexte de cette situation pour imposer des mesures drastiques pénalisant les familles ; lorsqu'elle est en excédent, on la prive du bénéfice de cet excédent, sans pour autant revenir sur les mesures décidées.
En limitant artificiellement l'excédent affiché de la branche famille, le Gouvernement rend impossible le nécessaire débat sur l'affectation de ces excédents. Quatre options peuvent en effet être envisagées et méritent d'être débattues : premièrement, l'accroissement des dépenses en faveur des familles par la création de nouvelles prestations familiales ou l'assouplissement des conditions d'obtention de prestations existantes ; deuxièmement, la baisse des cotisations familiales à la charge des employeurs ou de la CSG famille ; troisièmement, le remboursement des dettes accumulées au titre de la branche « dettes » qui sont reprises par la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES ; enfin, quatrièmement, la mise en réserve de ces excédents, afin de faire face à une dégradation ultérieure de la situation de la branche famille.
Il n'appartient pas à votre rapporteur de trancher aujourd'hui entre ces différentes options. A tout le moins, la prudence et le respect de l'autonomie des branches voudraient que ces excédents soient, dans un premier temps, affectés en réserve de la branche famille.
Malgré leur caractère indéniablement positif, les quelques mesures favorables aux familles qui ont été évoquées ne traduisent aucun engagement politique fort. La juxtaposition de simples mesures techniques d'aménagement, de consolidation, d'ouvertures de chantiers ne saurait constituer une politique familiale ambitieuse.
En outre, soucieux de faire disparaître un article dont la portée symbolique est évidente, le Gouvernement profite de ce projet de loi pour abroger l'article 22 de la loi relative à la famille de 1994 ; il renonce ainsi à l'objectif de relèvement progressif jusqu'à vingt-deux ans de l'âge limite d'ouverture du droit à l'ensemble des prestations familiales.
M. Jean Chérioux. Qui est pourtant demandé par les associations familiales !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Eh oui ! mais elles ne sont pas forcément écoutées !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Oh si !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. La politique familiale que mène le Gouvernement se caractérise, à l'évidence, par son absence d'ambition.
Considérant que la famille est un lieu d'amour, d'épanouissement personnel et de solidarité, votre rapporteur partage la conviction exprimée par le Président de la République lors de la remise de la médaille de la famille française au Palais de l'Elysée le 31 mai dernier : « Notre société, pour le xxie siècle, aura plus que jamais besoin de la famille, une famille forte et reconnue, une famille capable de remplir pleinement sa fonction irremplaçable auprès de l'individu. »
Le Président de la République a souhaité à cette occasion « que la France se dote d'une nouvelle ambition familiale, qu'elle redonne souffle et vigueur à sa politique de la famille, une politique qui doit se traduire non par une redistribution entre familles, mais par un accroissement régulier des ressources que la nation leur consacre. »
Votre rapporteur considère, pour sa part, que toute politique familiale suppose d'investir dans la durée. Elle doit reposer sur cinq valeurs permanentes : en premier lieu, la simplicité ; en deuxième lieu, la neutralité vis-à-vis des choix des familles en termes, notamment, de logement, d'éducation, de travail ou non des deux parents ; en troisième lieu, la responsabilité : une politique familiale doit aider les familles - chaque famille - à assumer son rôle, soutenir celles d'entre elles qui sont les plus fragiles et veiller à leur bonne intégration dans la vie de la cité ; en quatrième lieu, l'universalité : une politique familiale doit être ouverte à toutes les familles, avec une attention particulière aux plus modestes d'entre elles, et non pas se résumer à cette seule et dernière hypothèse ; enfin, en cinquième lieu, l'équité dans la prise en charge des coûts de l'enfant sur le cycle de vie familiale.
La définition de notre politique familiale doit prendre en compte trois exigences : tout d'abord, l'exigence des nouvelles aspirations des femmes ; ensuite, l'exigence démographique - notre pays n'assure pas aujourd'hui le renouvellement des générations ; enfin, l'exigence de l'éducation des enfants. A cet égard, il est urgent de revaloriser le rôle des pères en les incitant, par des mesures législatives favorables, à exercer encore davantage leur fonction éducative au sein de la famille. Votre rapporteur souhaite également que soit pleinement reconnu, à cette occasion le rôle essentiel que jouent très souvent les grands-parents au sein de la famille.
Sous réserve de ces observations et des amendements que je vous proposerai, je vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 pour ses dispositions relatives à la famille.
M. le président. Monsieur le président de la commission, je vous remercie de nous avoir présenté la fin de ce rapport. Quant à votre propre intervention, elle interviendra après que M. Oudin aura présenté son rapport pour avis, au nom de la commission des finances.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la loi de financement de la sécurité sociale constitue le moment privilégié où le Parlement peut étudier les différents comptes sociaux, évaluer l'état des réformes entreprises par les gouvernements successifs dans le domaine des politiques sociales et décider d'un certain nombre de mesures d'ajustement aux conséquences financières lourdes pour la sécurité sociale.
Or, sur aucun de ces sujets, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'offre de perspective satisfaisante.
Premièrement, s'agissant des comptes, ceux-ci sont brouillés par des présentations trompeuses et des astuces techniques.
Deuxièmement, pour ce qui est des finances sociales, celles-ci se mêlent tellement avec les finances de l'Etat que personne ne semble plus en avoir une vision cohérente.
Troisièmement, en ce qui concerne les politiques sociales, celles-ci ne sont qu'annoncées et elles n'apparaissent pas à la hauteur des enjeux ; les rapporteurs qui se sont succédé l'ont bien souligné.
Enfin, quatrièmement, s'agissant des réformes d'ampleur, la seule qui nous est proposée n'a pas sa place dans la loi de financement : il s'agit du financement inadapté d'une mesure incohérente. Je fais allusion, bien entendu, aux trente-cinq heures.
Bref, l'exercice pour 2000 est non seulement peu sincère, mais il n'engage aucune des mesures urgentes qu'attendent nos concitoyens.
Dans ce cadre, la commission des finances a souhaité faire porter sa réflexion sur trois grands thèmes : d'abord, la place des finances sociales dans les finances publiques ; ensuite, l'erreur du financement des trente-cinq heures ; enfin, l'absence de toute décision majeure en matière de politiques sociales.
Les finances sociales dégradent l'ensemble des finances publiques. Cette dynamique forte des finances sociales peut se lire de trois manières : les recettes et les dépenses, toujours croissantes ; les liens entre les projets de loi de finances et de financement ; la non-sincérité des comptes.
Je tiens tout d'abord à réfuter toute approche par le solde, madame la secrétaire d'Etat. Il est trop facile de dire qu'il y aura 2 milliards de francs d'excédent ! Il n'est pas difficile d'améliorer un solde quand les recettes augmentent plus vite que les dépenses grâce à la croissance économique - celle-ci a généré 190 milliards de francs supplémentaires depuis 1997 - et aux hausses de prélèvements sociaux : elles représentent, depuis deux ans, 50 milliards de francs.
Il n'y aura pas de redressement durable et profond des comptes sociaux tant que les dépenses ne seront pas maîtrisées et qu'il subsistera une dette aussi importante dans la CADES : 227 milliards de francs, mes chers collègues ! Alors, on peut parler d'excédent, mais lorsqu'on voit ce qui a été mis en réserve à la CADES, cela donne à réfléchir !
L'analyse des recettes de la protection sociale montre le poids des prélèvements obligatoires sociaux à la fois dans l'ensemble de l'activité nationale - 21,3 % du produit intérieur brut - dans l'ensemble des prélèvements obligatoires - 42 % du total - et par rapport aux autres pays européens. A titre d'exemple, les prélèvements sociaux des pays européens représentent, en moyenne, près de 10 % du PIB, soit moitié moins, et 30 % de l'ensemble des prélèvements, soit dix points de moins.
Or la tendance en matière de prélèvements sociaux est à la hausse. Depuis 1997, et uniquement dans le domaine social, pas moins de douze impositions et taxes sociales ont été soit créées, soit élargies. Je citerai seulement celles qui figurent dans le présent projet de loi de financement, à savoir la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, la taxation des heures supplémentaires et la cotisation sociale sur les bénéfices ; je vous épargnerai l'énoncé des neuf autres.
Bref, les recettes du régime général ne cessent d'augmenter. Elles ont bénéficié à la fois de la hausse de la base grâce à la croissance économique et des augmentations de prélèvements que je viens de mentionner.
Est-ce à dire que cette conjoncture sans précédent a été utilisée pour freiner les dépenses et amorcer les réformes de structures permises par les instruments mis en place, notamment, par les ordonnances du gouvernement Juppé ? Absolument pas ! Les dépenses du régime général ont augmenté de plus de 3 % par an depuis 1997 - certains s'en félicitent, d'autres craignent des répercussions à long terme - sans aucune réforme profonde ni de l'assurance maladie, ni de l'hôpital public, ni des retraites, ni de la politique familiale ; on vient de l'entendre abondamment.
La croissance n'a servi qu'à alimenter un système par nature inflationniste de dépenses, sans les adapter à l'évolution des besoins et, bien entendu, sans en profiter pour réduire l'endettement de la sécurité sociale ou même diminuer les prélèvements. Le Gouvernement portera une lourde responsabilité, madame la secrétaire d'Etat, celle d'avoir laissé passer ce moment exceptionnel et unique où des recettes supplémentaires permettaient d'engager des réformes importantes.
Cette politique qui consiste à profiter des recettes pour augmenter les dépenses hypothèque gravement l'avenir. Les dépenses ainsi créées ont un caractère rigide, alors que les recettes qui les couvrent ont un caractère à la fois fluctuant et exceptionnel. Un retournement risque donc d'emporter les finances sociales dans des voies inconnues, mais de toute façon déséquilibrées.
Sans maîtrise des dépenses et des prélèvements, il n'y aura jamais d'équilibre significatif du solde de la protection sociale.
Les finances sociales ont également des répercussions directes sur les finances publiques par le biais des liens étroits qu'entretiennent les projets de loi de finances et de financement. Ces imbrications ont deux conséquences : la première, c'est qu'il est impossible, à l'heure actuelle, et c'est fâcheux, de disposer d'une vision globale et cohérente des finances publiques ; la seconde, c'est qu'aucun des deux textes n'est sincère puisque chacun est influencé par l'autre sans être coordonné avec lui. Je crois que vous avez bien compris la démonstration !
L'ampleur des liens peut se mesurer aux dispositions nécessaires à l'application du passage aux trente-cinq heures. Les 65 milliards de francs de recettes budgétaires, dont 45 milliards de francs proviennent directement du budget de l'Etat, ne permettent pas de financer complètement cette mesure. Elle peut aussi se lire dans la masse des incertitudes qui pèsent sur le budget général par le biais des subventions d'équilibre, comme celle qui est mise en place pour la CMU, et des mécanismes à guichets ouverts - nous aurons l'occasion d'y revenir - comme le RMI.
D'autres éléments illustrent également à la fois ces liens et cette absence de sincérité. C'est notamment le cas - on vient de le dire - pour la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Sa non-figuration dans la loi de finances initiale, alors que sa pérennisation a été décidée par le Premier ministre, altère gravement la sincérité de la loi de finances et fait peser une lourde incertitude sur les comptes de la branche famille, comme vient de le souligner M. le rapporteur.
Tout cela montre bien la nécessité de disposer d'une lecture consolidée des finances publiques et des comptes publics. La commission des finances estime qu'il convient de s'engager sur ce chantier, énorme mais urgent.
Les aménagements sont tout autant nécessaires s'agissant de la fiabilité des comptes de la sécurité sociale. Vos comptes ne sont pas fiables, madame la secrétaire d'Etat, et aucun commissaire aux comptes ne vous les certifierait dans une entreprise.
En effet, qui accepterait de signer des comptes établis selon deux méthodes différentes, celle de la comptabilité de caisse, que vous retenez, et celle de la comptabilité en droits constatés, que les organismes sociaux retiennent ? La différence n'est pas mince : elle porte sur 8 milliards de francs, soit le quadruple de l'excédent prévisionnel du régime général, dont on se gausse.
De même, qui accepterait de signer des comptes qui imputent des dépenses de l'exercice à venir, mais pas toutes les dépenses ?
Vous nous présentez, madame la secrétaire d'Etat, un excédent de 6 milliards de francs pour le régime général, ramené à 2 milliards de francs après la loi de financement. Cette présentation fait cependant l'impasse sur deux mesures que vous avez intégrées dans les comptes pour ne pas les faire trop ressortir : il s'agit des 5,6 milliards de francs prélevés pour financer les trente-cinq heures et des 2,5 milliards de francs imputés pour la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. En réalité, vous aviez un excédent de 14 milliards de francs que vous grevez par 12 milliards de francs de dépenses nouvelles, au lieu de désendetter la sécurité sociale ou de baisser la pression fiscale.
Cette même logique d'occultation est à l'oeuvre ave l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, dont le « rebasage » - je n'aime pas ce vocable, mais c'est celui que vous utilisez - n'a d'autre objectif que de passer l'éponge comptable sur près de 13 milliards de francs de dépassement.
Dans ce cadre dégradé et peu fiable, l'introduction dans le projet de loi des trente-cinq heures, dispositif dont le mode de financement n'est pas complètement assuré, vient à la fois écarter le débat des vrais enjeux et éclairer d'une lumière particulièrement forte les incohérences financières de votre politique.
Dans ses articles 2, 3 et 4, le projet de loi prévoit une véritable « usine à gaz » destinée à financer le passage aux trente-cinq heures. Après avoir débudgétisé cette mesure par le biais d'un fonds dont on espère qu'il sera mis en place plus rapidement que le fonds de réserve pour les retraites, vous avez recours à pas moins de cinq prélèvements obligatoires, dont trois nouveaux, et à une subvention de l'Etat.
Les prélèvements nouveaux ont un lien plutôt lointain avec les trente-cinq heures : droits sur les tabacs, droits sur les alcools, taxe générale sur les activités polluantes, cotisation sociale sur les bénéfices des entreprises et taxe sur les heures supplémentaires réalisées par les salariés des entreprises dépourvues des trente-cinq heures. Enfin, l'Etat verse une subvention sur son budget.
Au total, mis à part 2 ou 3 milliards de francs, ce qui représente déjà une incertitude coûteuse, les 65 milliards de francs destinés au financement des trente-cinq heures seront trouvés en l'an 2000.
En 2001, les choses se compliquent. La taxation des heures supplémentaires disparaissant et les dépenses augmentant d'au moins 40 milliards de francs, ce sont près de 50 milliards de francs supplémentaires qu'il s'agira de trouver. Or le texte est muet sur ce point ; mais je vous donne rendez-vous l'année prochaine pour que nous examinions ensemble le quadruplement de la TGAP et de la cotisation sur le bénéfice des sociétés, le doublement du prélèvement sur le fonds de réserve pour les retraites, la réinstauration d'une contribution directe des régimes sociaux ainsi que le doublement de la subvention de l'Etat. Et même avec tout cela, le compte n'y sera pas. Il manquera en effet 20 milliards de francs sur les 105 milliards de francs nécessaires.
Ainsi, indirectement, la sécurité sociale, la couverture maladie universelle et le fonds de réserve pour les retraites contribuent à financer les trente-cinq heures, ce qui révèle les incohérences fortes de votre politique, madame la secrétaire d'Etat. Chacun perd des recettes au passage. Vous avez en effet remplacé, dans les conditions que l'on sait et que Mme la ministre a relevées tout à l'heure, le prélèvement provisionnel sur les caisses inscrit dans les comptes présentés à la commission des comptes, à laquelle j'ai participé, sous la forme de dépenses nouvelles, par un prélèvement sur leurs recettes aux conséquences en chaîne étonnantes. Je ne reprendrai pas ici la démonstration, elle a été fort brillamment faite tout à l'heure par M. Vasselle, et je vous épargnerai de plus amples développements sur l'attribution de droits sur les alcools et les conséquences qui en découlent.
La mise en oeuvre des trente-cinq heures se traduit cette année par de nouveaux prélèvements de 15 milliards de francs ; il s'agira de 30 milliards de francs l'année prochaine. La même réforme fragilise les régimes sociaux. Elle aura un effet insignifiant sur l'emploi, tout le monde en convient. Elle fausse le débat sur la loi de financement en l'éloignant de son véritable objet, qui est non pas le financement de la politique de l'emploi, mais bien celui de la sécurité sociale, et elle prive de recettes le fonds de réserve et la CMU. C'est pourquoi je comptais vous proposer la suppression des trois articles relatifs aux trente-cinq heures.
Ayant constaté que la commission des affaires sociales le faisait également, je retirerai mes amendements au profit des siens.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. Est-ce à dire pour autant que ce projet de loi trace les grandes lignes de politiques sociales ambitieuses, adaptées aux attentes actuelles de nos concitoyens et aux évolutions futures qui concerneront l'ensemble de la société ? Aucunement !
Ce projet de loi ne reconstruit pas de système de régulation des dépenses d'assurance maladie. Il n'entame pas la réforme des systèmes de retraite. Il n'amorce pas une vraie politique hospitalière publique passant par l'adaptation du format de nos hôpitaux. Il n'utilise pas les marges de manoeuvre de la croissance pour baisser les prélèvement sociaux et désendetter la sécurité sociale.
Bref, madame la secrétaire d'Etat, vous augmentez les prélèvements obligatoires et les dépenses. Vous morcelez le système de régulation de l'assurance maladie. Mais votre projet de loi est muet sur les retraites, muet sur l'hôpital public, muet sur les réformes comptables.
J'ai déjà évoqué l'occultation comptable à laquelle procède ce texte au sujet de l'ONDAM. Celui-ci progresserait en apparence de 2,5 %, ce qui est faux. En réalité, il augmentera de 4,5 % ! La méthode est astucieuse et nouvelle, mais elle n'est pas sincère. Changer de mode de calcul revient à gommer tous les dépassements des années précédentes, c'est-à-dire à tirer un trait sur plus de 13 milliards de francs de dépenses. Au total, l'ONDAM sera passé de 599,5 milliards de francs en 1997 à plus de 658 milliards de francs en 2000.
Or il s'agit d'une question essentielle quand on sait que les dépenses de santé sont le premier poste d'augmentation de l'ensemble de la protection sociale. Le Gouvernement nous propose non pas de maîtriser ces dépenses mais, au contraire, d'avaliser des dépassements très importants et de poursuivre sur la voie de la hausse.
Parallèlement, il propose, en apparence, un nouveau système de maîtrise des dépenses de santé qui revient à morceler chaque partie de ces dernières. Le coeur du dispositif est constitué par les soins de ville dont la régulation reviendrait à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la CNAMTS. En pratique, cela prendrait la forme d'un système extrêmement complexe. Il sera également inefficace parce que la CNAMTS n'aura qu'un moyen à sa disposition, les lettres clefs flottantes, bien que Mme Aubry s'en soit défendue, ce qu'aucune profession de santé n'acceptera. Il y aura donc l'apparence de la concertation, mais la réalité d'un système ingérable et inefficace. (Mme la secrétaire d'Etat fait un signe de dénégation.)
Il en va de même pour le médicament. Pour récompenser la bonne volonté des industries pharmaceutiques, le Gouvernement rétablit une contribution exceptionnelle sur leur chiffre d'affaires, déjà censurée par le Conseil d'Etat, la Cour de justice des communautés européennes et le Conseil constitutionnel, excusez du peu ! Par ailleurs, il met en place un système de remboursement différencié qui incite les laboratoires bénéficiant d'innovations thérapeutiques à ne pas en demander le remboursement pour demeurer libres de leurs prix. En ne faisant pas de profondes réformes, le Gouvernement en arrive ainsi à limiter aux plus aisés l'accès à certains médicaments nouveaux. C'est une démarche intéressante !
Quant à l'hôpital public, il ne fait pas l'objet des réformes nécessaires. En trois lois de financement successives sous l'actuel gouvernement, il n'y a pas eu une seule mesure majeure concernant les hôpitaux publics. Leurs dépenses augmenteront encore de 2,4 % en 2000. Pour quelles réformes ? Les fonds de restructuration hospitaliers ne sont pas mis en oeuvre en raison de la parution tardive des décrets, et ils restent sous-dotés. Les charges de personnel absorbent 70 % de la hausse des dépenses prévues pour 2000. Comment, alors, mener une politique de rattrapage des disparités régionales criantes que nous constatons tous ? Quant aux prescriptions hospitalières non encadrées - vous voyez ce dont je veux parler - elles augmentent deux fois plus vite que le reste des dépenses de santé.
La politique du Gouvernement concernant l'assurance maladie se caractérise par un immobilisme qui ne peut déboucher que sur plus de dépenses et de besoins non satisfaits.
En matière de retraites, M. Alain Vasselle a tout dit de l'insuffisance notoire du fonds de réserve pour les retraites et de l'absence totale de décisions sur l'ensemble du système, je n'y reviendrai donc pas.
En matière de politique familiale, dont nous venons largement d'évoquer les insuffisances, le projet de loi de financement prévoit une augmentation de prestations sans ambition ni logique. La hausse des allocations familiales est ainsi faite de manière arbitraire : le taux de progression retenu de 0,5 % ne correspond ni à l'inflation ni au mécanisme instauré par la loi relative à la famille de 1994.
Par ailleurs, il intègre une partie de la majoration de rentrée scolaire aux dépenses de la CNAF, tandis que le projet de loi de finances est muet sur les promesses faites par le Premier ministre à l'occasion de la conférence sur la famille de juillet dernier.
Enfin, le projet de financement prévoit une garantie de ressources à la branche famille d'ici à l'an 2000, au moment même où il la prive de près de 2 milliards de francs de recettes pour les trente-cinq heures !
J'aborde le dernier volet du projet de loi de financement de la sécurité sociale : la politique de trésorerie.
Cette politique de trésorerie est tout à fait incohérente. En effet, la sécurité sociale doit recourir à des avances à cause des retards de paiement de l'Etat, soit 8 milliards de francs l'an passé, et du déficit cumulé non soldé faute de procédure de loi de règlement, soit 8,5 milliards de francs à la fin de 1999. Si l'Etat payait en temps et en heure et si le Gouvernement proposait des mesures permettant de sanctionner les dépassements, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'ACOSS, n'aurait besoin que d'un plafond diminué de moitié et, surtout, aurait beaucoup moins recours dans l'année à ce tirage.
La question de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la CNRACL, rejoint ce problème de trésorerie : la caisse de retraite est obligée de recourir à des avances de la Caisse des dépôts et consignations, parce que les régimes bénéficiaires de la surcompensation lui imposent leur propre rythme de versement des échéances. Cette question de la CNRACL rejoint d'ailleurs l'ensemble des problèmes de notre politique sociale. Du fait de l'absence de réforme des retraites, la CNRACL est contrainte de prélever sur ses réserves pour verser la compensation, sans amorcer une hausse des cotisations des salariés. Une politique de trésorerie aberrante a contraint à emprunter quand les régimes souffrant d'un déficit démographique en ont besoin. L'incohérence des finances publiques fait que les mesures concernant la CNRACL en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale ne se coordonnent pas.
En conclusion, ce projet de loi de financement de la sécurité sociale n'est pas bon. Pire, il s'apparente, au vu de la croissance économique et des possibilités de recettes, à une formidable occasion manquée. Il n'engage aucune réforme d'avenir. Il n'amorce aucune maîtrise des dépenses.
Ayant travaillé en collaboration étroite avec la commission des affaires sociales, je suis certain que les amendements que cette dernière vous proposera permettront d'améliorer ce texte.
La commission des finances, quant à elle, dénonce les hausses de prélèvements, les dérives des dépenses et l'absence de vraies politiques sociales. Elle s'attachera dans l'avenir à vous donner la vision la plus claire et la plus globale possible des finances publiques. Elle réfléchira aux moyens de baisser les prélèvements obligatoires, désendetter la sécurité sociale et de stabiliser la part collective de nos dépenses sociales.
En clair, il s'agit de dépenser mieux et non pas de dépenser toujours plus. Ce souci devrait nous rassembler tous. Seule sa prise en compte permettra d'inscrire véritablement nos politiques sociales dans l'avenir. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, intervenant après les trois rapporteurs de la commission des affaires sociales et le rapporteur pour avis de la commission des finances, je voudrais brièvement vous faire part d'une inquiétude et renouveler une proposition.
Tout d'abord, l'inquiétude.
Le plan de redressement de la sécurité sociale présenté en 1996 reposait sur quatre piliers, comme toute construction solide : une mise à zéro des compteurs par la reprise de la dette de la sécurité sociale, un ajustement des recettes, ces deux bouffées d'oxygène étant indissociables d'une maîtrise des dépenses et d'une réforme institutionnelle profonde : la création des lois de financement de la sécurité sociale.
Je passerai rapidement sur les trois premiers points ; M. Charles Descours a constaté tout à l'heure que le redressement des comptes sociaux était dû non à une véritable maîtrise des dépenses mais à l'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale amplifié par la bonne conjoncture actuelle.
Seule, en réalité, la branche famille a fait l'objet de mesures d'économie sous la forme d'une mise sous condition de ressources des allocations familiales, transformée par la suite en un abaissement du quotient familial.
J'aimerais m'arrêter plus longuement sur l'avenir des lois de financement de la sécurité sociale.
L'actuel gouvernement présente son troisième projet de loi de financement. Autant dire, madame la secrétaire d'Etat, qu'il lui est revenu de mettre en oeuvre cette réforme fondamentale.
Or j'ai le sentiment que le Gouvernement, aujourd'hui, ne respecte guère l'esprit de la réforme et malmène singulièrement l'instrument dont il a hérité.
Ainsi, quatre ans après, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM, n'a toujours pas reçu un contenu en santé publique. Il est resté l'agrégat comptable constitué initialement pour la première loi de financement. Son dérapage manifeste en 1998 et en 1999, par rapport aux votes du Parlement, est resté sans conséquences, sinon qu'il a contribué à l'institution, pour 2000, d'une sorte d'ONDAM flottant fondé - si l'on peut dire - sur la dérive prévisionnelle des comptes de l'année en cours.
Mais, surtout, les enjeux de la protection sociale ont cessé d'être intelligibles dans les montages financiers qui, désormais, caractérisent les lois de financement.
La fiscalisation de la sécurité sociale, menée sans vision d'ensemble et sans cohérence, ainsi que la multiplication des fonds spéciaux menacent l'ensemble du dispositif.
Comment, par exemple, le contribuable peut-il se convaincre du bien-fondé des prélèvements effectués sur les revenus de son épargne lorsqu'il constate que l'affectation des ces prélèvements varie quasiment au jour le jour ? Qu'on en juge : à l'origine, on l'affecte à la branche famille et à la branche vieillesse, puis, en juillet 1999, à la branche maladie pour financer la couverture maladie universelle, enfin, soudainement, fin octobre, au fonds de réserve pour les retraites.
Affecter les droits sur les tabacs et les alcools à l'assurance maladie se comprend dans une logique de santé publique. Les affecter au financement de la réduction du temps de travail dépasse la raison, surtout lorsque cette mesure est présentée comme l'élément d'une réforme d'ampleur de l'assiette des cotisations patronales.
A quel moment aura-t-on expliqué aux contribuables la logique qui préside à ces affectations ? Jamais, car il n'y a pas de logique, mais il y a des urgences financières successives et aujourd'hui, alors que la sécurité sociale engrange chaque année plus de 50 milliards de francs de recettes supplémentaires, un goût malsain pour la plomberie qui consiste à « pomper » ici, à « dériver » là et à multiplier les transferts dans l'opacité.
Nous sommes aujourd'hui en présence de trois questions fondamentales que les rapporteurs de la commission des affaires sociales ont bien posées.
Comment, d'abord, maîtriser les dépenses d'assurance maladie, non seulement pour obtenir un retour à l'équilibre, mais encore pour apurer la dette qui se reconstitue depuis 1998 et pour disposer d'une marge de manoeuvre en vue de temps conjoncturellement plus difficiles qu'aujourd'hui ?
Comment, ensuite, préparer la branche vieillesse à la crise financière qu'elle affrontera du fait du choc démographique annoncé ?
Comment, enfin, utiliser au mieux les excédents de la branche famille s'ils se révèlent durables ?
Quelles réponses le Gouvernement apporte-t-il à ces questions ?
La première réponse passe par la constitution d'un fonds de réserve pour les retraites dont la mission, comme M. Vasselle l'a excellement dit, reste indéterminée dès lors que le Gouvernement n'a toujours pas engagé la réforme indispensable des régimes de retraite.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. C'est pour prévoir !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande à voir ! Les recettes de ce fonds sont aspirées dès la deuxième année par un système de vases communicants : ses sources, via le fonds de solidarité vieillesse, se tarissent dès lors que le droit sur les alcools est affecté aux trente-cinq heures et une part de la C3S au BAPSA. Elles se reconstituent toutefois partiellement grâce à un prélèvement sur les recettes des trois branches de la sécurité sociale.
Pourquoi la branche famille et la branche maladie devraient-elles financer le fonds de réserve pour les retraites ?
Vous savez, madame la secrétaire d'Etat, que cette question reste sans réponse car ces deux branches financent en réalité indirectement les trente-cinq heures. Tel est en effet le grief dont notre projet de loi peut faire l'objet : pour l'analyser, il faut, en permanence, alterner les « en apparence » et les « en réalité ».
Pourquoi les excédents de la branche vieillesse sont-ils affectés à ce fonds ? Pourquoi cette branche ne conserverait-elle pas ses excédents en attendant que le Gouvernement clarifie sa position sur l'avenir des retraites et dise clairement comment il compte répartir les efforts ?
La deuxième réponse du Gouvernement consiste à ponctionner les excédents de la branche famille. Elle financera donc, « en apparence », le fonds de réserve pour les retraites ; elle prendra également à sa charge progressivement le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, soit 7 milliards de francs. Le Gouvernement trouve là une réponse « simple et durable » - si l'on peut dire ! - aux excédents de la branche famille, sans que la situation des familles en soit naturellement améliorée de quelque façon que ce soit.
Enfin, troisième réponse du Gouvernement à une question qui, cette fois, ne lui était pas posée : vous ne renoncez pas, madame la secrétaire d'Etat, à prélever sur la sécurité sociale de quoi financer les trente-cinq heures. Votre système est simplement plus compliqué que l'imposition que vous aviez envisagée dans le projet initial.
En réalité, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 est tout, sauf l'occasion de débattre clairement devant le Parlement des enjeux financiers de la protection sociale, qui sont pourtant la raison d'être des lois des financement. L'évolution à laquelle nous assistons aujourd'hui me semble très inquiétante.
Je tiens maintenant à renouveler la proposition que j'avais déjà formulée lors du débat d'orientation budgétaire de juin dernier : il s'agit d'organiser un véritable - et nécessaire - débat d'orientation sur les finances publiques, au sens large, en amont des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, débat qui serait également l'occasion de faire le point à mi-parcours sur l'exécution de ces deux lois.
Jamais ces deux textes financiers n'auront été autant imbriqués que cette année. J'en citerai quelques exemples : la débudgétisation d'une partie de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire qui était traditionnellement inscrite dans le collectif de fin d'année ; la débudgétisation des crédits de la ristourne dégressive ; l'affectation des crédits consacrés à l'application de la loi de juin 1998 sur la réduction du temps de travail sous la forme d'une contribution de l'Etat au fonds de financement des trente-cinq heures - on déplace simplement une ressource existante ; l'affectation à ce même fonds de trois impôts, à savoir la taxe générale sur les activités polluantes, au passage majorée et étendue, la majoration de l'impôt sur les sociétés qui disparaît en loi de finances pour renaître en loi de financement, les droits sur les tabacs ; l'affectation d'une partie de la C3S au budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA.
La liste est longue de ces mouvements financiers croisés entre les deux projets de loi.
Les lois de financement de la sécurité sociale, qui ont leur spécificité, ne sauraient être réduites à de simples lois de finances sociales. Il importe notamment de ne pas oublier la place qu'y tiennent ou devraient y tenir les partenaires sociaux. Nous l'avons rappelé à l'occasion de l'examen du projet de loi sur les trente-cinq heures.
Je crois que les lois de financement de la sécurité sociale sont un acquis essentiel - pour reprendre l'expression de l'excellent rapport de Charles Descours publié en juin dernier. Elles devraient permettre chaque année au Parlement de se prononcer sur les enjeux de la protection sociale, de confronter, dans le cadre d'un équilibre, les besoins qui sont naturellement considérables et les ressources que la nation peut leur consacrer, qui sont, non moins naturellement, limitées.
Auparavant, ce débat n'avait pas lieu, de sorte que la sécurité sociale était traitée dans l'urgence, sous la forme de plans de redressement successifs.
Mais les lois de financement ont une autre vertu en ce sens qu'elles contraignent le Gouvernement à la cohérence.
Sur cette voie, il reste certes du chemin à faire. Car si l'on veut mettre fin à un double discours ou à des arbitrages ambigus, il faudra bien que le Gouvernement accepte de débattre avec le Parlement des finances publiques dans leur ensemble.
Et c'est au printemps, au moment où le Gouvernement arrête ses premières orientations, que ce débat d'ensemble doit avoir lieu, de sorte qu'en amont, la cohérence des deux projets de loi puisse être, sinon garantie, du moins débattue...
Je suis heureux que M. le président du Sénat ait bien voulu donner son assentiment à cette initiative, qui rejoint d'ailleurs une préoccupation de M. le président de la commission des finances.
Il nous reste maintenant à convaincre le Gouvernement ; je doute d'autant moins que nous y parviendrons pour le mois de juin prochain que Mme la ministre nous annonçait tout à l'heure un certain nombre de débats qui pourraient d'ici là aller dans le sens souhaité par la commission. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 59 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 26 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 22 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, lorsque je me suis inscrit dans ce débat, j'ai eu la naïveté de penser que le projet de loi qui nous serait soumis pourrait relever de la volonté politique de prendre en compte les nombreux défis auxquels notre protection sociale est confrontée. Le rapport Charpin, dont j'avais lu avec intérêt un certain nombre de propositions, et plusieurs déclarations émanant du Premier ministre ne m'avaient-ils pas donné à penser que ce projet de loi de financement de la sécurité sociale aurait pu être porteur de quelques innovations ? C'est, hélas, avec une certaine tristesse que j'aborde pourtant ce soir ce débat.
Madame la secrétaire d'Etat, je me suis trop longtemps battu pour que le Parlement puisse examiner chaque année les comptes de la sécurité sociale et discuter de la politique de santé de notre pays pour ne pas regretter que le projet de loi qui nous est soumis soit quelque peu bouleversé par la prise en compte du financement de la réduction du temps de travail.
Or, tel qu'il nous arrive de l'Assemblée nationale, le projet de loi de financement de la sécurité sociale semble résulter de longues discussions entre les différentes composantes de la majorité plurielle suivies d'un armistice avec les partenaires sociaux. Il est le fruit d'un équilibre instable plutôt que d'une approche volontariste destinée à assurer la pérennité de nos régimes de protection sociale.
M'exprimant au nom de la majorité du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, et laissant à mes amis MM. Cabanel et Bimbenet le soin de traiter d'autres aspects, je me bornerai à poser trois questions relatives au financement.
Première question : le redressement des comptes sociaux, dont je vous donne acte, signifie-t-il que la situation s'améliore ?
Deuxième question : le financement de la réduction du temps de travail sera-t-il vraiment assuré avec le montage compliqué que vous nous avez décrit pour les années à venir ?
Troisième question, la plus grave, parce que je la pose depuis plusieurs années sans obtenir de réponse : qu'en est-il de l'avenir de nos régimes de retraite ?
Sur le premier point, les rapporteurs qui se sont succédé à cette tribune ont unanimement souligné que l'amélioration de la situation des comptes sociaux devait beaucoup à la croissance.
Elle tient aussi, et je reprends là le terme employé par M. Oudin, à quelques artifices comptables, notamment au passage de la comptabilité des encaissements à la comptabilité des droits constatés. Pour permettre un certain nombre d'équilibres, ce genre d'opérations, faute de pouvoir être répétées, ne fonctionnent malheureusement qu'une fois.
J'ai lu en outre, dans l'excellent rapport de notre collègue Charles Descours, que je salue comme les autres rapporteurs de la commission des affaires sociales, que l'amélioration des comptes sociaux résultait davantage, madame la secrétaire d'Etat, de l'augmentation des prélèvements que de la réduction des dépenses.
M. Jean Chérioux. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Fourcade. M. Descours, dont l'argumentation a été reprise par M. Vasselle, a bien montré que, de 1997 à aujourd'hui, une cinquantaine de milliards de francs de prélèvements nouveaux ont été mis à la charge des entreprises et des ménages, mouvement tout à fait compatible avec l'harmonisation dans le cadre de la monnaie unique et qui nous prépare des lendemains radieux lorsque nous serons confrontés à une compétition très difficile à l'intérieur de l'espace économique monétaire européen !
Il est clair que les diverses inventions qui vont de la taxe sur les ventes directes de médicaments à la taxe de santé publique sur les tabacs en passant par l'extension de l'assiette des prélèvements sur les revenus du patrimoine ou par les produits de placement montrent bien que, si le souci a été d'arriver à l'équilibre, il se solde toutefois par un niveau supérieur de prélèvement fiscal.
Madame la secrétaire d'Etat, puisque nous persistons tout de même à faire ici un peu de politique, c'est bien là le point de divergence entre la majorité et l'opposition actuelles.
M. Jean Chérioux. Eh oui !
M. Jean-Pierre Fourcade. Le point de divergence de fond, c'est que nous pensons, nous, que la réduction des déficits, qui est nécessaire pour améliorer la gestion de nos comptes sociaux, doit provenir, non de majorations de recettes mais d'économies.
M. Alain Lambert. Et voilà !
M. Jean-Pierre Fourcade. Sinon, notre pays sera en mauvaise posture dans l'Union européenne. Et, dès que la croissance fléchira, tendance inéluctable compte tenu des menaces que font peser sur nous la déliquescence de la Russie conjuguée à l'arrivée de la Chine et de l'Inde dans le concert mondial, nous nous heurterons à des difficultés.
A Mme Aubry, dont je regrette l'absence ce soir, et qui s'est fait tout à l'heure un devoir d'attaquer le gouvernement précédent, je répondrai, moi dont la mémoire est plus fidèle, que le gouvernement de M. Jospin fait aujourd'hui une politique identique à celle du gouvernement de M. Rocard.
M. Yves Fréville. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Fourcade. M. Rocard a eu l'extrême chance de se trouver porté par une croissance conjoncturelle très forte. Or, au lieu de procéder à des réformes et de dégager quelques excédents, il a engagé un certain nombre de dépenses nouvelles, exposant ainsi le Gouvernement suivant aux critiques entendues cet après-midi sur un certain nombre de travées.
Ce dernier, en effet, a été contraint de consacrer beaucoup d'efforts et d'énergie pour réparer les bêtises de son prédécesseur.
M. François Autain. C'est la faute à Rocard !
M. Jean Chérioux. C'est la vérité !
M. Jean-Pierre Fourcade. En effet, en matière de gouvernement - et j'ai, voyez-vous, quelque expérience à cet égard - il faut commencer par réparer les bêtises de ses prédécesseurs.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. C'est ce que l'on a fait !
M. Jean-Pierre Fourcade. Le mien était illustre, donc je n'en parlerai pas. Mais il faut remettre les choses en ordre et le reproche que je vous adresse, sur cette question de l'amélioration actuelle des comptes sociaux, c'est que l'on aurait pu, en 2000, dégager un excédent dépassant la dizaine de milliards de francs. Comme l'ont très bien noté les rapporteurs, l'imbrication entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances conduit à une perspective réduite à deux milliards de francs, ce qui est extrêmement dangereux pour l'avenir de nos comptes sociaux.
Par ailleurs, vous devez être lassée, madame la secrétaire d'Etat, d'entendre tous les rapporteurs s'exprimer à propos de cette espèce d'« usine à gaz » (ou plutôt de cette raffinerie, parce qu'une raffinerie, c'est un peu plus compliqué qu'une usine à gaz),...
M. Ivan Renar. Quoique...
M. le président. Si, et puis les usines à gaz ont été supprimées ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Fourcade. ... qu'est le financement de la réduction du temps du travail.
Lors du débat sur ce texte, voilà quinze jours, j'avais émis quelques réserves à propos de cette méthode de financement et du renvoi de ce qui relevait du budget de l'Etat, pour le financement notamment de la ristourne dégressive sur les bas salaires, à la loi de financement de la sécurité sociale. Je suis tout aussi réservé quant à cette imbrication entre le financement de la ristourne et celui de la réduction du temps de travail.
En fait, vous imputez sur la loi de financement de la sécurité sociale l'atténuation des augmentations du coût du travail dues à la réduction du temps de travail. C'est là, je crois, que réside toute la logique de ce gouvernement : on a mis en place une réduction obligatoire de la durée du travail, laquelle a un coût pour les entreprises, qui sont toutes plus ou moins confrontées à la compétition européenne ou mondiale ; par conséquent, il faut essayer d'atténuer ce coût et, pour cela, une centaine de milliards de francs sont nécessaires ; on va donc chercher, de-ci, de-là, un certain nombre de prélèvements pour essayer de l'atténuer.
La question qui se pose est de savoir si, dans la phase de création de la monnaie unique européenne et de grande compétition que nous allons rencontrer au cours des prochaines années, il n'aurait pas été possible d'éviter de surcharger l'économie française avec la réduction obligatoire du temps de travail, obligeant ainsi à augmenter les prélèvements fiscaux.
Tel est, je crois, le problème de fond car, que vous le vouliez ou non - et tous les rapporteurs l'ont dit - la réduction du temps de travail entraînera une majoration des prélèvements fiscaux. Comme l'a dit très justement M. Oudin, la majoration de l'impôt sur les sociétés ne figure pas dans le budget de l'Etat, mais on l'a recréée dans le cadre du financement social avec l'extension du champ de la taxe générale sur les activités polluantes.
Avec toutes les petites astuces que l'on a trouvé de-ci, de-là, finalement, le taux des prélèvements publics va augmenter, ce qui me paraît tout à fait grave.
Ce qui m'ennuie encore plus, c'est que cette ponction est opérée au détriment de l'équilibre de nos régimes sociaux. Dans ces conditions, vous nous présentez pour l'an 2000 un projet qui est extrêmement sensible aux variations conjoncturelles.
On aurait pu essayer de dégager des excédents et de les engranger en période de haute conjoncture - c'est la théorie du cycle, que les macroéconomistes connaissent bien - pour financer les déficits en basse conjoncture. Mais je sais bien que vous laisserez aux gouvernements qui vous suivront le soin de combler les trous que vous n'aurez pas su provisionner alors que la conjoncture était bonne.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Et l'échéance de 2002 sera passée !
M. Jean-Pierre Fourcade. La troisième question que je souhaite évoquer est évidemment celle du financement des retraites et, là, j'avoue ma consternation. En effet, au lieu d'agir, nous continuons à attendre. Or, à partir de 2005, tout le monde le sait, nous ne pourrons plus financer les retraites. Le régime général pourra s'en tirer grâce à quelques modulations, mais ce ne sera pas le cas des régimes spéciaux. C'est là notre problème majeur et il est bien évident que nous ne parviendrons pas à le régler, M. Vasselle l'a parfaitement expliqué tout à l'heure.
J'ajoute que, dans la catégorie des palinodies comptables, vous avez modifié la présentation des comptes de l'assurance vieillesse avec l'effet « racine ». Vous avez ainsi inventé une nouvelle théorie astucieuse de partage des ressources entre les différents régimes pour appauvrir un peu les régimes maladie et famille et pour gonfler un peu le régime vieillesse. Toutefois, le procédé ne marche qu'une fois, il s'agit d'un fusil à un coup et on ne peut pas multiplier ce genre d''astuces.
J'en viens, madame la secrétaire d'Etat, au dernier point de mon exposé, avec l'abrogation de la loi Thomas. N'est-ce pas là sacrifice à un mythe politique ?
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Non, c'est une excellente idée !
M. Jean-Pierre Fourcade. Nous serons obligés de créer un jour des fonds de retraite par capitalisation, car ce sera le seul moyen d'assurer à un certain nombre de nos concitoyens, d'ici dix à quinze ans, une véritable retraite. Tous les experts, y compris votre commissaire au Plan, M. Charpin, le savent. Eh bien non ! Le Gouvernement, dans un sursaut d'indignation, veut abroger le système que nous avions mis en place.
Il aurait été plus responsable et plus sérieux de garder la loi Thomas et de l'expurger des dispositions qui ne vous convenaient pas. Il y en a, je les connais : je pense notamment à la possibilité pour un chef d'entreprise de décider la création d'un fonds sans l'accord de ses salariés. Vous pouviez amender ce texte ! Mais vous ne l'avez pas fait et nous avons perdu des années, pendant lesquelles les fonds de pension américains et suisses sont venus acheter nos entreprises, faire des investissements dans notre pays et nous mettre dans la difficulté. Je crois que le gouvernement actuel portera longtemps cette responsabilité de la non-réforme !
Je m'étonne que, dans un texte censé présenter une vue prospective en matière de comptes sociaux, rien ne soit prévu aujourd'hui, hormis, comme l'a dit l'excellent M. Vasselle, le fonds virtuel de réserve.
M. François Autain. Attendez, soyez patient ! Dans deux mois, vous aurez satisfaction !
M. Jean-Pierre Fourcade. C'est pourquoi, madame la secrétaire d'Etat, vous ne serez pas étonnée que la majorité des membres de mon groupe soutienne les positions communes de la commission des affaires sociales et de la commission des finances et modifie assez profondément le projet que vous nous présentez, lequel projet relève plus du bricolage que de la prévision de ce qui va se passer en 2000 et dans les années suivantes. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
(M. Paul Girod remplace M. Jacques Valade au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Madame la secrétaire d'Etat, je veux tout d'abord saluer votre performance au côté de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, bien que vous ayez très récemment pris vos fonctions.
Il n'est pas inutile de le rappeler ici : il est si rare, dans cette enceinte, d'entendre de telles paroles que j'aurais tort de m'en priver, même si ce rappel ne fait pas plaisir à tout le monde.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. A nous, si !
M. François Autain. Précisément, c'est un peu pour cela que je le fais, madame la secrétaire d'Etat,...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Merci !
M. François Autain. ... parce que je sais que vous allez avoir le sentiment d'être bien seule ce soir, et cela ne fait que commencer ! Mais, rassurez-vous, nous sommes là pour vous soutenir.
M. Charles Descours, rapporteur. Enfin vint Autain ! (Sourires.)
M. François Autain. Votre collègue Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité a trouvé, en arrivant à son ministère, un déficit de 50 milliards de francs. Cela aussi, il faut le rappeler !
Vous nous proposez aujourd'hui, avec ce projet de loi, un exercice excédentaire pour l'année prochaine, ce qui ne s'était pas vu depuis quatorze ans. Mme la ministre a eu raison de le rappeler dans son intervention, parce que cela n'arrive que tous les quatorze ans !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Cela va recommencer l'année prochaine !
M. François Autain. Alors, effectivement, si nos collègues de la majorité sénatoriale reviennent au pouvoir plus tôt, peut-être aurons-nous la chance de voir réapparaître le déficit dans un nombre d'années au moins aussi important.
M. Charles Descours, rapporteur. Cela fait deux septennats !
M. François Autain. Devant un tel bilan, madame la secrétaire d'Etat, les critiques marginales que peut vous faire l'opposition, comme s'y est essayé tout à l'heure notre rapporteur avant certains que, malheureusement, je n'ai pas pu entendre dans cet hémicycle, tombent d'autant plus à plat que cette résorption spectaculaire du déficit s'est accomplie sans déremboursements,...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. François Autain. ... sans augmentations de cotisations et, qui plus est, en préservant intégralement un système de sécurité sociale que beaucoup de pays nous envient, quoi qu'on en pense.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Oui !
M. François Autain. Pourtant, madame la secrétaire d'Etat, Mme la ministre, votre collègue - cela me complique un peu la tâche que votre collègue Mme Aubry soit absente ce soir, parce que j'avais préparé une intervention qui s'adressait à elle - ...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Ce n'est pas grave, je lui en ferai part !
M. Charles Descours, rapporteur. Elle ne sait pas ce qu'elle manque !
M. François Autain. Hélas !
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Je lui raconterai !
M. François Autain. Pourtant, dis-je, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité n'a pas toujours été comprise, et nous en avons encore eu un exemple ce soir : elle n'a pas toujours obtenu des acteurs de notre système de santé le concours qu'elle était en droit d'attendre au vu des résultats très positifs auxquels sa politique nous a conduits.
Je consacrerai pour ma part l'essentiel de mon propos aux dispositions relatives à la santé et à l'assurance maladie. Il appartiendra à mon collègue Gilbert Chabroux de s'exprimer sur les questions relatives à la famille, tandis que mon collègue Claude Domeizel commentera les dispositions relatives à l'assurance vieillesse.
Je voudrais toutefois au préalable, sans anticiper sur l'exposé que ma collègue Marie-Madeleine Dieulangard fera à l'occasion de cette discussion générale, évoquer brièvement l'article 2 que l'on a, je crois, qualifié tout à l'heure de « raffinerie ».
M. le président. C'est le mot moderne !
M. François Autain. Je ne sais pas si c'est véritablement le mot qui convient car, avec cet article, se trouve clairement affirmé, pour une fois, un instrument essentiel de notre politique en faveur de l'emploi, à savoir l'exonération des charges sociales patronales, maintes fois annoncée par d'autres gouvernements et sans cesse repoussée, M. Fourcade s'en souviendra sans doute.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est M. Juppé qui a commencé !
M. François Autain. On en parlait même avant le gouvernement Juppé, sous le gouvernement Balladur, et même avant encore !
Il revient en tout cas au gouvernement actuel le mérite d'avoir enfin traduit dans les faits cette réforme que nous appelions tous de nos voeux depuis quelques années.
M. Charles Descours, rapporteur. Ah, enfin !
M. François Autain. Je vous félicite donc, madame la ministre - madame la secrétaire d'Etat - d'avoir manifesté pleinement l'esprit d'ouverture du Gouvernement en acceptant d'adapter votre dispositif aux sollicitations unanimes des partenaires sociaux. Ainsi se trouvent clairement définies les modalités de son financement.
Qu'on ne vienne pas nous dire, dès lors, comme l'a fait M. le rapporteur et comme vient de le faire M. Fourcade, que l'amélioration de la situation de l'emploi et le rétablissement corrélatif des équilibres de nos comptes sociaux doivent tout à la croissance, en omettant de rappeler que la croissance économique doit beaucoup à la politique de l'actuel gouvernement ! J'ai, sur ce point, énormément apprécié le raisonnement comique de M. Fourcade, qui, si j'ai bien compris, était le suivant : « Si Balladur et Juppé ont échoué, c'est la faute à Rocard, et si Jospin a réussi, c'est grâce à Juppé. » Effectivement, comprenne qui pourra !
Au passage, monsieur le rapporteur, permettez-moi de rappeler que l'élargissement de l'assiette de la contribution sociale généralisée, mais aussi sa substitution aux créations de cotisations d'assurance maladie, ont contribué à la croissance du pouvoir d'achat accordée aux salariés. Et les sacrifices qui ont été consentis à cette occasion par les mieux nantis sur le revenu de leur patrimoine ou sur leurs biens n'ont pas été, à mon sens, inutiles, bien au contraire.
Quant au procès en sorcellerie fait par nos rapporteurs - là, j'embrasse très large - il laisse rêveur.
Depuis le milieu des années soixante-dix, tout a été sacrifié, dans l'organisation du financement de la sécurité sociale, à l'obsession que j'appellerai « l'équilibre du tout » : afin de réduire autant que possible les déficits apparents de nos comptes publics et de nos comptes sociaux, l'Etat s'est livré pendant vingt ans - quel que soit le gouvernement, d'ailleurs - à des gymnastiques financières qui ont multiplié les transferts de charge et les financements croisés, alimentant ainsi la confusion et les débats récurrents sur les charges indûment supportées par les uns et par les autres.
A rechercher ainsi l'équilibre du tout, rien n'a été fait pour garantir convenablement le financement de chaque action entreprise ; rien n'a été fait suffisamment non plus pour réduire les poches de déficit, ainsi que le rappellera certainement une fois de plus mon collègue Claude Domeizel.
A financer le déficit de certains régimes spéciaux par les ressources des autres, on a finalement abouti au déficit de tous sans prendre des mesures propres à le résorber...
M. Charles Descours, rapporteur. C'est qui, la surcompensation ?
M. François Autain. La surcompensation, c'est une succession de responsabilités ! (Sourires.)
M. Charles Descours, rapporteur. Ah bon ? Je ne savais pas qu'il s'appelait comme ça ! Mais il n'est pas là ce soir ! (Nouveaux sourires.)
M. François Autain. Je ne me souviens plus qui en a le mérite premier, mais je crois bien que c'est tout de même M. Juppé, alors qu'il était secrétaire d'Etat au budget,...
M. Charles Descours, rapporteur. Non, pas du tout !
M. François Autain. ... qui a mis en oeuvre la surcompensation !
M. Charles Descours, rapporteur. Non, c'est le gouvernement Bérégovoy !
M. Jean-Pierre Fourcade. Me permettez-vous de vous interrompre, mon cher collègue ?
M. François Autain. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. Fourcade, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je vous remercie, monsieur Autain.
En fait, celui qui a eu l'idée de la surcompensation, c'est M. Bérégovoy - paix à son âme ! -...
M. Charles Descours, rapporteur. Avec M. Charasse - paix à son absence ! -...
M. Jean-Pierre Fourcade. ... mais je reconnais qu'aucun gouvernement, par la suite, ne l'a modifiée.
M. François Autain. Voilà !
M. Jean-Pierre Fourcade. Cela étant, il faut tout de même savoir que M. Bérégovoy avait démarré avec un taux faible, que ce taux est resté constant pendant un certain nombre d'années mais que M. Charasse l'a majoré ensuite. Sur cette affaire, je crois donc que vous avez intérêt à ne pas trop en rajouter !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Autain.
M. François Autain. Je n'avais pas besoin d'en rajouter, monsieur Fourcade, puisque, de toute façon, vous l'avez fait ! (Sourires.)
Encore une fois, il s'agit de responsabilités croisées ; tous les gouvernements ont eu, dans cette affaire, leur part de responsabilité. C'est d'ailleurs ce que j'avais dit. Je n'ai donc pas intérêt à m'éloigner de mon texte en ce domaine.
N'en déplaise à nos amis de la commission des finances - certains, dont le président lui-même, sont ici présents -...
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Ils vous écoutent !
M. François Autain. ... qui craignent que la loi de financement ne mette en péril l'unité de la réflexion sur l'évolution des charges et des ressources publiques, je considère, au contraire, qu'à séparer ainsi budget de l'Etat et budget social on a accompli un progrès capital. Et s'il est un acte, monsieur Fourcade, à mettre au crédit du gouvernement Juppé - nous serons au moins d'accord sur ce point - c'est bien celui-là !
J'en viens maintenant à la politique de santé et d'assurance maladie.
Si j'en crois les accusations de notre rapporteur, qui soupçonne le Gouvernement de vouloir se passer tout à la fois du Parlement, des professionnels de santé et de la Caisse nationale d'assurance maladie pour mener à bien sa politique, je sais au moins que le Gouvernement devra, cette année encore, se passer de son soutien et de celui de la majorité sénatoriale.
Mais il n'y a rien là de surprenant. Depuis trois ans, c'est constant, et même si, selon vos dires, il semble que le Gouvernement n'ait pas changé de politique par rapport à celle qu'avait menée M. Juppé lorsqu'il était Premier ministre, je constate que vous avez voté la loi de financement de sécurité sociale présentée par M. Juppé, mais jamais celle qui a été présentée par son successeur.
M. Charles Descours, rapporteur. Nous l'avons votée,... amendée !
M. François Autain. Pour mener cette politique, pourtant courageuse, de maîtrise des dépenses de santé et d'assurance maladie, il ne faudra donc pas compter, cette fois encore, sur la majorité sénatoriale.
Comment peut-on prétendre, monsieur le rapporteur, que le Gouvernement entend se passer du Parlement alors que l'article 17 expose complètement les moyens d'une rénovation profonde de notre politique conventionnelle ? (M. le rapporteur s'esclaffe.)
A lire les propositions du rapporteur et l'intérêt qu'il porte ainsi à cet effort de rénovation, il faudra, en tout cas, que Mme la ministre se passe du soutien du Sénat, comme je viens de le dire !
M. Charles Descours, rapporteur. Et des syndicats médicaux !
M. François Autain. C'est à voir ; tout peut évoluer !
M. Charles Descours, rapporteur. Nous verrons, en effet !
M. François Autain. Comment pouvez-vous prétendre aussi, monsieur le rapporteur, que le Gouvernement entend se passer de la Caisse nationale d'assurance maladie, quand vous proposez, au contraire, de tourner le dos à un tripartisme hypocrite en lui rendant en plein exercice ses compétences naturelles ?
Si Mme la ministre doit être privée du soutien de la caisse nationale, elle le devra, nous le savons, à une attitude patronale fondée sur des motifs qui ne doivent rien - nous en sommes sûrs, cette fois - à la préservation de notre protection sanitaire.
Et si Mme la ministre doit, enfin, se passer trop souvent du soutien des professionnels de santé, c'est malheureusement parce que les instruments de la politique conventionnelle ne permettent plus de faire autrement. C'est précisément l'objet de l'article 17 d'y remédier. Je veux croire qu'il permettra de renouer le dialogue avec ceux des professionnels de santé qui y sont prêts.
Ainsi en va-t-il de l'organisation syndicale représentative de la médecine générale, dont le sentiment de découragement, qu'elle parvient mal à réprimer, tranche singulièrement avec la créativité de ses responsables et l'esprit de dialogue qui les anime pourtant encore.
Aussi juste soit-elle, une politique conventionnelle ne peut être mise en oeuvre qu'avec le concours des deux parties. Je forme le voeu que, au-delà de sa complexité textuelle, que je reconnais, monsieur le rapporteur,...
M. Charles Descours, rapporteur. Voilà au moins un point sur lequel nous sommes d'accord !
M. François Autain. ... malheureusement dictée par la nécessité de prévenir les effets des contentieux sur la vie conventionnelle, mais qui peut inspirer l'inquiétude des professions, si promptes à dénoncer le complot technocratique, je forme le voeu, dis-je, que le dispositif permette de renouer le dialogue.
A cet égard, sans doute conviendrait-il de redéfinir, un jour prochain, le champ conventionnel, qui s'est trouvé amputé au profit de la loi à la suite des annulations successives auxquelles ont procédé tantôt le juge constitutionnel, tantôt le juge administratif, réduisant d'autant l'espace laissé à la négociation conventionnelle.
L'annulation, il y a quelques jours, des dispositions conventionnelles concernant les RMO, les références médicales opposables, en est l'illustration la plus récente. Elle démontre qu'il y a urgence en la matière.
Certes, l'instauration des contrats de bonne pratique des soins tente d'ouvrir un nouvel espace, mais on peut se demander comment ces contrats vont s'articuler, par exemple, avec l'option conventionnelle ou avec le règlement conventionnel minimum. S'agira-t-il d'une nouvelle option conventionnelle ? S'agissant des contrats individuels, n'y a t-il pas un risque qu'ils entrent en concurrence avec l'option « médecin référent », d'autant qu'ils semblent moins contraignants ?
M. Charles Descours, rapporteur. Cessez de poser des questions séditieuses !
M. François Autain. Je veux être constructif, monsieur le rapporteur !
Enfin, l'articulation des dispositifs relatifs au contrat national, au contrat régional ou au contrat individuel aurait mérité d'être plus explicite.
Autant de questions que l'on peut se poser. Mais peut-être la réponse à ces questions relève-t-elle de la négociation conventionnelle ! Le législateur ne peut pas tout prévoir, même s'il est souvent démenti par le juge, et il était difficile, je le conçois, à peine d'encourir la critique, d'allonger encore l'article 17. (M. le rapporteur rit.)
Quoi qu'il en soit, il faut faire renaître le dialogue conventionnel. Sans lui, nous ne parviendrons pas à maintenir la coexistence entre médecine libérale et financement public, qui fait pourtant l'originalité du système français et son efficacité.
Quant au fond, quel est l'objet de l'article 17 ? Après avoir été contrainte par le juge - je l'indiquais à l'instant - de renoncer à la mise en oeuvre d'un système cohérent de correction a posteriori des dépassements de l'objectif, Mme la ministre nous propose de définir en amont les moyens de corriger, dès qu'elles apparaissent, et donc avant qu'il ne soit trop tard, les dérives constatées. Elle s'en remet, pour cela, au dialogue conventionnel.
A l'Etat d'engager ce dialogue avec le système hospitalier, public ou privé, et avec l'industrie pharmaceutique. Aux caisses d'assurance maladie, maintenant, de discuter avec les professions libérales, selon des règles qui seraient communes à toutes ces professions.
Cet effort de clarification ne menace en rien l'unité de notre politique de santé, dont Mme la ministre a en charge la définition, et je sais qu'elle nous présentera au printemps prochain - elle l'a d'ailleurs répété lors de son intervention, tout à l'heure - un projet de loi destiné à démocratiser les modalités de cette définition.
La politique de santé ainsi définie doit être mise en oeuvre au niveau régional. L'action coordonnée des agences régionales hospitalières et des unions régionales, pourvu que les acteurs veuillent bien s'y prêter, doit permettre d'établir à ce niveau de nouvelles complémentarités entre les acteurs du système de soins.
Compte tenu du temps qui m'est imparti, j'aborderai très rapidement la question du plan stratégique, monsieur le rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Ce n'est pas le mien !
M. François Autain. Parmi les mesures contenues dans le plan stratégique - que vous dites, dans votre rapport, « ambitieux et audacieux » - de la caisse nationale d'assurance maladie, quelles sont celles qui provoquent le plus fortement votre enthousiasme ?
M. Charles Descours, rapporteur. Aucune !
M. François Autain. Je regrette, mais vous n'avez pas rejeté complètement le plan stratégique, si j'ai bien lu votre rapport. Bien au contraire, vous dites qu'il contient un certain nombre de dispositions avec lesquelles vous ne seriez pas forcément en désaccord. Vous en avez donc dit trop ou pas assez !
Voilà pourquoi j'aimerais savoir avec quelles mesures vous êtes d'accord. Le conventionnement sélectif ? La non-prise en charge des cures thermales ? Une réduction drastique de l'enveloppe hospitalière, conduisant à un licenciement de 100 000 agents hospitaliers, selon les propos de M. Gérard Larcher, président de la fédération hospitalière de France, qui n'est d'ailleurs pas là ? Encore une fois, quelles sont, parmi ces mesures, celles qui vous agréent. Il aurait été intéressant de le savoir.
Il ne suffit pas de dire que ce plan, Mme la ministre n'en parle pas du tout, alors que, vous, vous aimeriez bien en parler...
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Qui vous empêche d'en parler ?
M. François Autain. ... parce qu'il y a un certain nombre d'éléments avec lesquels vous êtes d'accord, mais sans dire lesquels !
Nous, vous l'avez compris, nous ne sommes pas d'accord avec ce plan, et je crois que le texte de loi qui est présenté le prouve.
Il serait plus honnête de dire quelles sont les mesures avec lesquelles vous seriez d'accord, auquel cas je vous proposerais de divulguer votre position auprès des médecins, qui ont tout à gagner à savoir exactement quels sont les projets de l'opposition dans ce domaine.
M. Charles Descours, rapporteur. Nous ne sommes pas l'exécutif !
M. François Autain. Dites-le-nous, monsieur le rapporteur, je me chargerai de le faire savoir aux élus locaux et aux professions de santé !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. A vous de gérer, pour l'instant !
M. Charles Descours, rapporteur. Nous ne sommes pas l'exécutif, nous sommes dans l'opposition !
M. François Autain. Enfin, monsieur le rapporteur, pourriez-vous cesser, tout au long de votre rapport, de souligner les dérives des dépenses médicales - on peut effectivement en discuter - tout en remettant, dans le même temps, en question l'action que le Gouvernement entreprend pour y mettre fin ? On ne peut à la fois dénoncer les dérives et s'opposer aux moyens qui permettent d'y mettre fin. Cette logique n'est absolument pas la nôtre.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. C'est une critique simpliste !
M. François Autain. C'est l'analyse qui donne lieu à cette critique. Quand l'analyse est simpliste, la critique peut difficilement ne pas l'être.
Je vais être obligé d'abréger considérablement mon propos.
M. Charles Descours, rapporteur. Quel dommage !
M. le président. Les seules victimes seraient vos collègues du groupe socialiste !
M. François Autain. C'est bien la raison pour laquelle je veux abréger.
S'agissant de la politique du médicament, je tenais à faire devant Mme la ministre - malheureusement, elle n'est pas là, mais Mme la secrétaire d'Etat lui transmettra - une constatation.
Où en serions-nous, si, l'an dernier, le Sénat n'avait pas - c'est votre prédécesseur, madame la secrétaire d'Etat, qui était présent ce jour-là - soutenu son désir de rétablir, tout en l'enrichissant, certes, son dispositif initial, qui avait été si promptement et si malencontreusement mis à mal par les députés ? (M. le rapporteur rit.)
A l'évidence, les instruments nouveaux de la politique du médicament s'avèrent efficaces et ont commencé à porter leurs fruits. Mme la ministre avait rappelé ici, comme à l'Assemblée nationale, son souci d'une meilleure adéquation entre le service médical rendu par le médicament, son prix et son niveau de prise en charge par l'assurance maladie.
Si l'on ne peut qu'être d'accord avec ce principe, il ne faut pas dissimuler que se trouvent posés, à terme, un certain nombre de problèmes. J'en citerai un ou deux.
D'abord, un problème économique résultant du transfert vers les mutuelles de la prise en charge du médicament qui verra son taux de remboursement baisser, mais qui continuera à être prescrit. La conséquence en sera inévitablement une augmentation des cotisations complémentaires.
Ensuite, un problème politique lié au déremboursement total de certains médicaments jugés inefficaces, comme les veinotoniques, puisque, dans ce cas, les mutuelles ne pourront plus relayer la sécurité sociale défaillante, même si, formellement, elles en ont la possibilité.
Par ailleurs, s'il est souhaitable que notre nouveau système de sécurité des produits ne permette plus aux pouvoirs publics de ne pas autoriser un produit dont la valeur thérapeutique est reconnue, l'effet bénéfique de cette mesure risque d'être annihilé si, dans le même temps, la politique de la sécurité sociale ne permet pas son remboursement.
Certes, je ne pense pas que la mise en oeuvre d'une telle politique soit facile. On se heurte à la volonté, qui semble actuellement se dessiner chez les industriels, de ne pas demander le remboursement des nouveaux médicaments, pourtant très efficaces, sans doute pour créer un rapport de forces favorable à la fixation d'un prix élevé pour le remboursement égal ou voisin à celui du marché, ce qui signifie que, dans l'intervalle, ce médicament sera prescrit sans être remboursé, avec les conséquences que l'on peut imaginer pour les malades ayant de faibles revenus et, de surcroît, une couverture complémentaire médiocre.
Mais il y a pire : ces médicaments pourraient être pris en charge par des assureurs privés.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. L'horreur !
M. François Autain. Ce n'est pas l'horreur, mais cela va à l'encontre de deux principes fondateurs de notre système de santé, à savoir l'égal accès de tous au médicament et le monopole de la sécurité sociale.
Le nouvel antigrippe Relenza, mis récemment sur le marché par un grand laboratoire mais non encore admis par la sécurité sociale, peut justifier ces craintes.
M. Charles Descours, rapporteur. Et le Viagra !
M. François Autain. En effet, démarche inédite, la branche « assurance santé » du groupe AXA remboursera à tous ses assurés, quel que soit leur âge, intégralement ce médicament. C'est la première fois - j'y insiste - qu'un assureur privé rembourse dès le premier franc un médicament en France. Cet exemple pourrait bien être suivi et, cette fois, pour des médicaments reconnus utiles, ce qui ne semble pas être le cas du Relenza,...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. François Autain. ... qui vient d'ailleurs d'essuyer un refus de remboursement au Royaume-Uni.
Je constate, madame la secrétaire d'Etat, que vous êtes d'accord avec moi, et je m'en félicite.
Voilà pourquoi le Gouvernement serait bien avisé d'examiner ce problème pour tenter de lui trouver une solution. Nous ne pouvons nous contenter de dire, comme le fait la CNAM, que nous n'avons pas à juger ce que fait un assureur privé.
Telles sont les quelques réflexions que je souhaitais vous livrer, madame la secrétaire d'Etat.
En conclusion, car je dois malheureusement abréger,...
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Quel dommage !
M. François Autain. ... je dirai que toutes les remarques que j'ai faites ne doivent pas nous détourner de l'essentiel : je soutiens, avec l'ensemble des membres de mon groupe, l'action déterminée que vous avez entreprise.
Associée à votre politique de lutte contre le chômage, votre action sanitaire et sociale contribue à mieux protéger nos concitoyens et à renforcer l'équité de cette protection. Elle est ainsi au coeur même de l'action gouvernementale. Elle lui donne tout son sens. C'est à vous, à votre énergie, que nous le devons, ainsi qu'à l'équipe qui vous entoure. Soyez en remerciée ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. M. le président du Sénat me fait savoir que M. Machet est hospitalisé au Val-de-Grâce, que tout va bien et qu'il sortira demain. Tout le monde ne peut que s'en réjouir.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Lambert.
M. Alain Lambert. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, peut-être pourrait-on s'étonner qu'à ce stade du débat s'exprime le président de la commission des finances puisqu'il s'agit du financement de la sécurité sociale.
Pourtant, je veux témoigner ici devant la Haute Assemblée, aux côtés de Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, en écho aux propos de M. Delaneau président de la commission des affaires sociales, que j'ai écouté tout à l'heure, qu'il n'est plus, selon moi, responsable, devant la nation, de fractionner ainsi l'examen des comptes publics.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Alain Lambert. Le budget de l'Etat et le financement de la sécurité sociale, quoi que l'on en dise, et quoi qu'en disait tout à l'heure M. François Autin, sont aujourd'hui indissociables. Nos obligations européennes nous contraignent d'ailleurs à examiner nos finances publiques dans leur globalité. L'absence d'approche globale conduit à toujours plus d'impôts, à toujours plus de dépenses et, à terme, au sacrifice des générations futures.
A ce propos, monsieur Delaneau, je trouverai tout à fait légitime qu'en votre qualité de président de la commission des affaires sociales vous vous exprimiez tôt dans le débat qui s'ouvrira la semaine prochaine lors de l'examen du budget de l'Etat, en attendant qu'une discussion commune s'engage à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, l'année prochaine, comme vous l'avez proposé voilà un instant et comme le président du Sénat nous en a informé.
Cela étant, madame le secrétaire d'Etat, le projet de loi de financement de la sécurité sociale aurait dû, de nombreux orateurs vous l'ont rappelé, être un grand rendez-vous pour un vrai large débat sur les évolutions profondes - qu'elles soient démographiques, sociologiques ou technologiques - de la protection sociale, et sur les résultats et les moyens qui y sont consacrés.
Or le projet de loi qui nous est soumis, qualifié par M. Jacques Oudin d'« occasion manquée », n'offre pas de solution d'avenir. Il peine à financer le passé et reflète un tableau bien sombre : des dépenses en hausse constante, des prélèvements toujours plus lourds et plus nombreux, une dette persistante.
D'ailleurs, les chiffres surprennent même ceux qui les manient tous les jours. Depuis 1997, si j'ai bien écouté les orateurs qui m'ont précédé, le Gouvernement - je parle sous le contrôle de M. Jacques Oudin, qui a cité ce chiffre tout à l'heure - a créé ou augmenté douze impôts et taxes en faveur de la sécurité sociale. Quelle productivité ! Les objectifs de dépenses sociales ont augmenté de 160 milliards de francs. La dette s'élève à plus de 230 milliards de francs.
Vous êtes tentée, on le voit bien, de faire apparaître que le solde du régime général s'est redressé, sans hausse des cotisations, disait M. Autain tout à l'heure, ni baisse des prestations. Cette présentation ne résiste pas à une analyse sérieuse. Si les cotisations n'ont pas augmenté, vous avez en revanche augmenté et créé douze autres prélèvements. Si les prestations n'ont pas baissé, vous n'avez, en revanche, engagé aucun processus de maîtrise des dépenses.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. Exact !
M. Alain Lambert. Si le solde se redresse, c'est le simple effet mécanique de la croissance dont chacun connaît, hélas ! le caractère aléatoire.
La croissance et les prélèvements nouveaux vous ont apporté depuis 1997 plus de 240 milliards de francs de recettes supplémentaires. Dans le même temps, les dépenses ont dérivé de plus de 3 % en moyenne. Bénéficiant d'une situation très favorable, votre gouvernement n'a pas résisté à la tentation de consommer immédiatement les fruits de la croissance, en laissant filer les dépenses courantes au lieu de réduire les prélèvements et la dette, ou d'investir dans les nouveaux besoins.
Quelles que soient les précautions comptables choisies - et vous avez incontestablement pris des précautions - il ne fait pas de doute que les dépenses de maladie ont dépassé l'objectif fixé de plus de 13 milliards de francs depuis 1997, que s'ajoutent 12 milliards de francs de dépenses nouvelles au régime général et qu'un prélèvement sur des recettes de la sécurité sociale est effectué pour financer les trente-cinq heures.
Mais le montage financier des trente-cinq heures - qu'il s'agisse de raffinerie, cher Jean-Pierre Fourcade, ou d'usine à gaz, peu importe ; je crois qu'on peut même les mettre en ligne s'agissant d'engins de cette nature - ne doit pas nous détourner du vrai débat sur le contenu de vos politiques sociales. Cette mesure n'est pas financée, puisque, malgré cinq prélèvements obligatoires, il faudra encore trouver 20 milliards de francs en 2001. Au surplus, malgré le montage de savantes « tuyauteries » financières, il a abouti à détourner l'argent du fonds de réserrve pour les retraites et de la couverture maladie universelle, qui sont pourtant des priorités que vous avez affichées.
Non, décidément, madame la secrétaire d'Etat, le Gouvernement prépare mal l'avenir avec ce projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il « brouille » - c'est encore une expression de Jacques Oudin tout à l'heure - les comptes sociaux ; il crée des prélèvements obligatoires supplémentaires ; il ne prévoit aucun mécanisme efficace et cohérent de maîtrise des dépenses ; il reste muet sur les choix de santé, sur l'hôpital, sur les retraites, sur la politique familiale.
La commission des finances estime nécessaire d'ouvrir des voies nouvelles. La part collective de la protection sociale doit davantage correspondre aux choix des Français, à leurs attentes, aux enjeux auxquels l'avenir proche va inévitablement les confronter. Quand il s'agira de trouver les moyens supplémentaires pour la dépendance, la prise en charge de la vieillesse, la reconversion d'un système de soins aujourd'hui calé sur l'hôpital, alors, madame la secrétaire d'Etat, sonnera l'heure douloureuse des choix, des choix de santé publique et des choix financiers. Enfin, il faudra avoir le courage de freiner certaines dépenses pour dégager des marges de manoeuvre nécessaires afin de couvrir d'autres dépenses incontournables. Dépenser mieux ne signifie donc pas seulement éviter les gaspillages. Sur ce point, tout le monde est d'accord. Cela signifie désormais dépenser en regardant la réalité en face.
La commission des finances, dans l'avis émis en son nom par son rapporteur Jacques Oudin, esquisse des grandes lignes d'action qui, toutes, s'attachent à préserver l'avenir.
Nous voulons vraiment insister sur la nécessité de cesser d'affecter immédiatement les recettes supplémentaires à des dépenses nouvelles, alors que nous avons déjà un niveau de pression sociale très élevé, sans doute le plus élevé d'Europe, alors que nos enfants et petits-enfants sont d'ores et déjà assignés à rembourser la dette de la sécurité sociale contenue dans la CADES.
La clarté des comptes passe par une amélioration nette du cadre de cette loi de financement. Elle ne pourra se passer longtemps de principes qui guident les finances de l'Etat, à commencer par les règles d'universalité et d'unité.
Cette saine pratique, madame la secrétaire d'Etat, aboutirait enfin à ne plus esquiver ce face-à-face sincère et nécessaire avec la réalité et à permettre à votre ministère de ne plus être seulement le ministère de la solidarité du moment, mais aussi celui de la solidarité entre les générations. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Louis Boyer.
M. Louis Boyer. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi dont nous discutons aujourd'hui présente au moins trois défauts : les comptes sociaux ne sont pas maîtrisés, le dispositif de régulation des dépenses de santé est inadapté, et cette absence de maîtrise explique la modicité des mesures prises pour les autres branches de la sécurité sociale.
Premier défaut, l'effort de maîtrise des dépenses est insuffisant.
Les comptes du régime général de la sécurité sociale seront encore déficitaires, en 1999, de 4 milliards de francs. Certes, c'est mieux que le solde négatif de plus de 16 milliards de francs de 1998, mais cette relative amélioration tient moins à une meilleure gestion ou à des restructurations de notre protection sociale qu'à la croissance économique et aux rentrées de la CSG, qui permettent de dégager un surplus de recettes de plusieurs dizaines de milliards de francs par rapport aux prévisions initiales, déjà très optimistes.
Les dépenses restent en réalité mal maîtrisées. Le Gouvernement annonçait un retour à l'équilibre en 1999 pour l'assurance maladie. Le déficit atteindra au moins 13 milliards de francs ! Comment, dès lors, donner crédit à l'objectif de retour à l'équilibre des comptes du régime général en 2000 ?
La croissance très forte des dépenses de santé n'est en rien atténuée pour l'année prochaine. L'évolution des dépenses d'assurance maladie des régimes de base sera ainsi supérieure de 4,1 % en 2000 par rapport aux dépenses prévisionnelles fixées dans la loi de financement pour 1999.
L'importance de ce taux témoigne du retard pris dans les réformes de l'assurance maladie. Le Gouvernement n'a tenu quasiment aucun compte de l'ambitieux « plan stratégique » de la CNAM, qui cherche pourtant à réduire les dépenses de santé non par une maîtrise comptable mais par des réformes de structure. A l'inverse, le Gouvernement semble persister dans le travers de la maîtrise purement financière du système de soins.
Deuxième défaut, le dispositif de maîtrise des dépenses de santé est inadapté.
Le Gouvernement nous propose un nouveau système de régulation. Il donne une pleine délégation de responsabilité aux caisses d'assurance maladie et aux représentants des professionnels de santé pour réguler l'évolution des dépenses de médecine de ville ; c'est une bonne chose.
Mais il ne leur donne qu'un seul outil, les baisses de tarifs, pour jouer sur les revenus des professionnels de santé en cas de dérapage des dépenses. Ce système des lettres clefs flottantes instaure bel et bien une maîtrise comptable et collective des dépenses, même si ce n'est pas votre avis, madame la secrétaire d'Etat. Il rétablit un système de sanction collective qui décourage les meilleurs des praticiens. Le Gouvernement, répétons-le, ne parvient pas à maîtriser les dépenses sociales. Cela explique pourquoi les mesures prises dans les autres branches de la sécurité sociale sont aussi modestes.
Troisième défaut, les réponses sont insuffisantes pour les autres branches de la sécurité sociale.
En ce qui concerne les retraites, le Gouvernement poursuit sa politique aveugle. Le fonds de réserve des retraites ne sera doté que de 15 milliards à 20 milliards de francs, et en 2001 seulement, alors qu'il faudrait dès maintenant dix à quinze fois plus. Les vraies réformes attendent toujours.
Nous devons également nous interroger sur l'évolution du pouvoir d'achat des retraités, comme le fera plus amplement mon collègue Jean Boyer.
De même, le défi de la dépendance n'est guère abordé. Les problèmes de la prestation spécifique et de la tarification des établissements ne sont toujours pas réglés.
Quant aux veuves, madame la secrétaire d'Etat, qu'est-il fait pour améliorer leur situation ? Elles demandent non pas l'assistance, mais une juste part de solidarité nationale et les moyens de se réinsérer dans la société.
Pour la famille, on peut regretter la timidité de la revalorisation des prestations familiales et, surtout, déplorer le recul par rapport à la loi de juillet 1994 qui prévoyait que toutes les prestations seraient prolongées jusqu'à vingt-deux ans au 1er janvier 2000. Vous ne prolongez que trois allocations et seulement jusqu'à vingt et un ans.
Cette décision fait suite à la diminution des aides pour la garde d'enfant à domicile, à la suppression des aides au travail à temps partiel et à la baisse du plafond du quotient familial, dont nous connaissons les conséquences tant sur l'impôt sur le revenu que sur les impôts locaux.
Votre absence de volonté politique en faveur des familles, à un moment où la branche famille est bénéficiaire, est donc très claire.
Quatre-vingt pour cent des Français pensent que les prestations familiales sont insuffisantes pour les grands jeunes ; 600 000 familles espéraient le versement des prestations juqu'à vingt-deux ans au 1er janvier 2000.
En ce qui concerne les personnes handicapées, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale se succèdent sans améliorer autant qu'il le faudrait leur situation.
Certes, des efforts sont faits, mais les besoins sont loin d'être satisfaits. On estime le déficit à au moins 10 000 places dans les structures adaptées. Cela ne peut être fait en une seule fois, nous le reconnaissons, mais un effort particulier aurait pu être accompli.
Quelle réponse concrète apportez-vous, madame la secrétaire d'Etat, en ce qui concerne la prise en charge des affections de longue durée, l'amélioration de l'aide à domicile et celle du remboursement du matériel médical, le maintien de l'allocation aux adultes handicapés en cas d'hospitalisation, le bénéfice de l'assurance vieillesse obligatoire pour qui fait office de tierce personne auprès de son conjoint handicapé ?
Ces défauts et ces lacunes ont été, pour la plupart, relevés par les rapporteurs, auxquels je tiens à rendre hommage pour le travail qu'ils ont accompli.
Les amendements proposés par la commission des affaires sociales y remédient sur plusieurs points.
D'abord, les prélèvements indirects opérés sur la sécurité sociale sont supprimés.
Ensuite, la responsabilité des branches est mieux reconnue : celles-ci bénéficient ainsi des excédents qu'elles créent ou assument les dettes qu'elles génèrent.
Enfin, pour la régulation des dépenses de santé, la commission substitue au dispositif de sanction collective du Gouvernement un mécanisme alternatif de régulation des dépenses médicales faisant appel à la responsabilité individuelle des médecins.
Le projet de loi ainsi amendé ira dans le sens de la clarté et de la responsabilité. C'est pourquoi les sénateurs du groupe des Républicains et Indépendants voteront le texte qui résulte des travaux de notre Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Adnot.
M. Philippe Adnot. Mes collègues ayant déjà, avec beaucoup de lucidité et de clairvoyance, dit l'essentiel, je me contenterai d'évoquer deux points qui me semblent particulièrement importants.
Nous n'avons pas, dans le cadre présent, à examiner le problème de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES qui, pourtant, je crois, le mériterait. Aussi, je voudrais, madame la secrétaire d'Etat, faire quelques observations et vous poser une question.
La CADES a été mise en place pour apurer les déficits successifs de la sécurité sociale. On peut, à la rigueur, concevoir que l'on emprunte pour combler des déficits de fonctionnement, mais uniquement si la démarche accompagne un plan d'apurement drastique.
Lorsqu'en 1998 le Gouvernement a voulu augmenter la dette prise en compte et a fait passer de treize à dix-huit années son remboursement, je m'étais vigoureusement élevé contre cette pratique dangereuse pour les générations futures, et j'avais attiré l'attention sur les risques encourus.
Aujourd'hui, la situation est la suivante : la CADES rembourse à l'Etat jusqu'en 2009 une annuité de 12,5 milliards de francs, intérêts et capital. La dette de la CADES auprès des institutions financières, au 31 décembre 1998, est de 224 milliards de francs. La CADES, pour ces 224 milliards de francs, verse 12 milliards de francs d'intérêts - un peu moins parce qu'en réalité il y a aussi des rentrées, ce qui porte la somme à 10 milliards de francs nets - et ne rembourse en capital que 3,5 milliards de francs.
Arrêtons-nous un instant sur ces chiffres : un emprunt de 224 milliards de francs commencé en 1998, qui doit se terminer en 2014, soit au bout de seize ans. Avec l'annuité prévue, je suis désolé, on ne peut couvrir une telle dette. On va donc se trouver très rapidement devant un problème : des frais financiers très importants et pas de remboursement du capital.
L'endettement de la CADES ne décroît pas aussi vite qu'il le devrait. Les frais financiers me paraissent relativement élevés. Aujourd'hui, on doit pouvoir gérer sa dette avec un rendement meilleur ! De plus, je le disais, au rythme de 3,5 milliards de francs de remboursement en capital - 4,5 milliards de francs sont prévus en 1999 - jamais la CADES n'aura soldé sa dette en 2014.
Ma question, madame la secrétaire d'Etat, est donc la suivante : pouvez-vous nous présenter le plan d'amortissement de la dette de la CADES ? Pourquoi l'Etat - dont les recettes, aux dires du ministre des finances, explosent - privilégie-t-il le remboursement qui lui est affecté plutôt que celui qui est destiné aux institutions financières ? Car il continue pourtant de percevoir tout ce qui est prévu. A titre d'exemple, pour à peu près 100 milliards de francs, contre 224 milliards, l'annuité pour l'Etat est de 12,5 milliards de francs et l'Etat prend bien soin de se servir en premier. On aurait pu imaginer un système permettant de rembourser d'abord les institutions financières, compte tenu des bonnes rentrées actuelles de l'Etat.
Accélérer le désendettement de la CADES me paraîtrait opportun dans cette période économique favorable et nous prémunirait contre un retournement de conjoncture.
Je voulais attirer l'attention de mon collègue M. Oudin pour lui suggérer un travail de réflexion à venir. J'ai remarqué que, pour percevoir ses recettes, la CADES supporte 400 millions de francs de prélèvements qui sont liés aux frais de recouvrement. Je me demandais si, un jour, on pourrait faire une analyse globale de tous les frais de recouvrement de tous les prélèvements pour voir s'il n'y a pas de doubles comptes et si ce ne sont pas les mêmes personnes qui font les mêmes recouvrements. On aurait ainsi peut-être une idée tout à fait intéressante. Selon moi, 400 millions de francs pour ce recouvrement-là, c'est extrêmement cher !
Le second point que je veux évoquer concerne la TGAP.
Beaucoup ayant déjà été dit sur le sujet, je serai bref.
Le Gouvernement, en imposant les trente-cinq heures aux entreprises, leur a créé des charges nouvelles dont le bilan sera nuisible à l'emploi.
Pour compenser cette situation, il a prévu un allégement de charges qu'il compte financer par un impôt nouveau, l'extension de la TGAP, ce qui appelle quelques observations.
Financer un allégement de charges par un impôt nouveau est absurde économiquement.
Ce sont les entreprises des secteurs primaire et secondaire qui financeront cet impôt, alors que ce sont elles qui dégagent le moins de valeur ajoutée, qui sont les plus fragiles et qui sont le plus confrontées à la compétition internationale.
Les produits importés ne participeront pas à cet effort et le consommateur, sur lequel tout cela se répercutera finalement, fera, je le pense, vite son choix !
Le plus grave dans cette affaire, c'est qu'en réalité on se sert de l'alibi moral - la protection de l'environnement - alors que le seul but est de trouver des recettes nouvelles.
L'amendement n° 119 qui a été adopté à l'Assemblée nationale par votre majorité, madame le secrétaire d'Etat, le prouve excellement puisque les taux sur les lessives sans phosphates ont été augmentés, alors que les taux sur les lessives phosphatées ont été allégés.
Si l'on voulait une démonstration de l'ambition réelle du Gouvernement sur le plan de l'écologie, on l'a trouvé avec l'adoption de cet amendement n° 119, tout de même assez sidérante !
L'environnement n'est en réalité qu'un prétexte et l'actualité dramatique vient, hélas ! de nous rappeler une évidence qui devrait s'imposer. Si « écotaxes » il doit y avoir, elles doivent en priorité financer les solutions aux problèmes environnementaux.
Mes chers collègues, si, comme moi, vous pensez que des aménagements doivent être faits afin d'atténuer les effets de catastrophes naturelles comme celles que trois de nos départements connaissent actuellement, vous refuserez que les « écotaxes » soient détournées de leur objet et vous voterez, en conséquence, la suppression de l'article 4. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. C'est bien notre intention !
M. le président. La parole est à M. Francis Giraud.
M. Francis Giraud. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Gouvernement présente aujourd'hui au Sénat la quatrième loi de financement de la sécurité sociale. Mais, en entendant Mme la ministre nous présenter ce projet de loi, j'ai eu quelques doutes ; je me demandais si nous étions dans le même pays !
En effet, ce que je connaissais de la médecine, de l'hôpital, de la sécurité sociale ne correspondait pas exactement au propos et au projet qui nous étaient présentés. Comme mes collègues médecins, ayant passé de très nombreuses années dans les centres hospitaliers et universitaires, j'avais, me semble-t-il, quelques lueurs sur l'évolution de la santé et de la protection sociale dans notre pays. De plus, ayant été nommé, il y a quelques mois, membre du Haut comité de la santé publique, à la suite de mon collègue Claude Huriet, je suis encore plus attentif aux mesures prises ou, le plus souvent, aux mesures non prises dans ce domaine par les gouvernements successifs.
Bien entendu, madame le secrétaire d'Etat, les propositions que vous présentez ne rencontreront pas toutes notre adhésion ; certaines susciteront même notre franche hostilité, nos idées sur l'organisation de la société étant différentes. Toutefois, sur les sujets de la santé et de la protection sociale, toute polémique agressive me paraît de part et d'autre déplacée et, personnellement, je m'en abstiendrai.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Très bien !
M. Francis Giraud. L'objet même des lois de financement de la sécurité sociale est d'arrêter, selon les termes de la loi organique, « les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier ».
Face à cette mission, il faut bien constater que votre texte, même s'il comporte des mesures utiles à la santé et à la protection sociale, laisse de côté les grandes réformes attendue par tous s'agissant de la politique familiale, du financement des retraites et d'une vraie politique de santé.
Mais on nous les promet pour bientôt !
Les premiers articles de ce projet de loi portent sur les dispositifs financiers nécessaires pour mener à bien ces orientations.
Si les procédés utilisés semblent complexes et quelque peu obscurs, la philosophie de vos choix, madame le secrétaire d'Etat, est, elle, on ne peut plus claire.
Grâce à la croissance économique et à l'augmentation des prélèvements affectés à la sécurité sociale, les comptes sociaux des régimes obligatoires de base sont passés en trois ans du déficit à l'équilibre.
Dans cette situation, la préparation de la loi relative à la réduction du temps de travail vous avait conduite, pour assurer son financement, à utiliser les fonds sociaux. Devant les hurlements justifiés des partenaires sociaux unanimes, vous avez renoncé à cette méthode directe et vous avez choisi la voie indirecte que l'on pourrait appeler un prélèvement à la source par détournement de recettes, ce qui, au bout du compte, revient au même. Cela a été excellemment démontré par les rapporteurs de la commission des affaires sociales pour les différentes branches.
Les moyens sont connus : contribution sociale sur le bénéfice des entreprises, taxation des heures supplémentaires, détournement du produit des taxes sur les activités polluantes et sur les tabacs ou des droits sur les alcools, toutes taxes initialement affectées à l'environnement, à la santé et aux retraites.
Tout cela, en fin de compte, vise à financer des mesures imputables au budget de l'Etat.
Les résultats sont facilement prévisibles : des effets néfastes se produiront sur la politique de la famille et surtout sur le financement des retraites.
Les articles 7, 8 et 9 concernent la branche famille.
Madame le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, voilà quelques mois, nous avons participé ensemble, en tant que représentants du parlement français, à La Haye, à un forum international de parlementaires consacré aux problèmes démographiques. Si, bien entendu, la surpopulation dans de nombreux pays était l'objet principal de cette rencontre, il ne vous a pas échappé que certains intervenants, essentiellement européens, évoquaient le déficit démographique. La France aujourd'hui, malgré quelques variations positives, n'assure pas le renouvellement des générations.
Notre rapporteur, M. Jacques Machet, à qui nous souhaitons un bon rétablissement, l'a excellemment souligné en parlant d'« une menace grave pour l'équilibre de notre société, pour son dynamisme et pour le financement des retraites ».
Pour cette branche excédentaire de 6 milliards de francs, vous proposez des mesures nouvelles pour seulement 1,1 milliard de francs, correspondant à une revalorisation de 0,3 % des prestations familiales, au relèvement de 20 ans à 21 ans de l'âge limite pour le droit au complément familial et aux aides au logement, ainsi qu'à l'augmentation de 250 millions de francs du fonds d'action sociale de la CNAF.
Certaines de ces décisions, présentées comme une avancée, sont en réalité en recul par rapport à la loi de 1994 sur la famille.
C'est, on peut le dire, une politique des petits pas, bien loin de la politique ambitieuse souhaitée par le Président de la République, présentée par le Sénat et dont le pays a grand besoin. Jacques Machet souligne fort justement le désir des familles d'avoir plus d'enfants ; il faut leur en donner les moyens.
Les articles 10 à 13 sont consacrés à la branche vieillesse.
Ils devraient logiquement tenir compte des problèmes démographiques. Or ils brillent, on l'a dit et démontré, par une absence totale de projet à long terme concernant les retraites.
Exit le rapport Charpin. Mais vous nous dites : « Nous allons consulter et dialoguer. »
Notre rapporteur Alain Vasselle a très clairement posé le problème : « Face à un décalage démographique, il n'y a que deux solutions : attendre 2005 pour augmenter les cotisations ou abonder réellement un fonds de réserve. » Cet objectif, vous le savez, est irréalisable ; la création de retraites par capitalisation sera donc inéluctable.
En raison de l'urgence de la situation et devant, là encore, l'immobilisme du Gouvernement, le Sénat a adopté, le 14 octobre dernier, les conclusions de la commission des affaires sociales sur deux propositions de loi, déposées par la majorité sénatoriale, tendant à favoriser le développement de l'épargne retraite.
Ce sont, bien entendu, les articles 14 à 25 consacrés à l'assurance maladie qui ont retenu, vous vous en doutez, toute mon attention.
Oui, il faut être juste et se réjouir de certaines orientations et mesures ponctuelles présentées dans ce texte.
Qui pourrait être contre la pluridisciplinarité des prises en charge des cancéreux et les actions garantissant la coordination et la continuité des soins ?
Qui pourrait être contre une demande identique en faveur des diabétiques ?
Créateur à Marseille du centre de génétique médicale et, avec mon collaborateur et ami Jean-François Mattel, du centre de diagnostic prénatal, je me réjouis de l'annonce d'une politique périnatale centrée sur la prévention, avec un premier entretien spécialisé pour toute femme enceinte.
Vous accorderez au médecin de terrain dans cette discipline que je fus le droit de se poser des questions sur les moyens réellement mis en oeuvre pour la réalisation de cet ambitieux programme.
Oui, le programme de lutte contre la douleur, la prise en charge à domicile des personnes en fin de vie sont des objectifs généreux. Mais où en sont les textes d'application ?
Notre assemblée est impatiente que soit mis en oeuvre ce programme. C'est elle, sa commission des affaires sociales, sous l'instigation de notre collègue Lucien Neuwirth, qui a permis que de telles mesures soient inscrites dans la loi et deviennent une priorité.
Vous annoncez une série de mesures pour l'an 2000 concernant le renforcement de la lutte contre l'hépatite C, les maladies sexuellement transmissibles, le tabagisme ou la drogue... Tout cela est très bien, mais où sont les moyens dégagés pour remédier à ces maux sur l'ensemble du territoire ? Ne peut-on légitimement s'interroger quand on sait que les décrets d'application de mesures votées dans la loi de financement de la sécurité sociale de 1998 ne sont pas encore parus ?
Enfin, vous entendez promouvoir le droit des malades et construire la démocratie sanitaire. C'est là une bien belle formule qui ne peut que recevoir notre adhésion, mais qui suscite de ma part deux réflexions.
Pour un malade grave, il est sûrement plus utile de pouvoir disposer, quelle que soit sa situation sociale ou géographique, des soins les plus efficaces que d'avoir le droit de consulter son dossier. Les deux droits ne sont pas incompatibles. Mais est-on sûr que le premier est réalisé sur tout le territoire ?
Seconde remarque : dans l'intérêt des citoyens, il me semble nécessaire de maintenir le secret médical, quels que soient les circonstances ou les motifs de santé publique qui s'y opposeraient. Nous le savons, seule la protection des mineurs autorise sa levée.
En dépit de certaines mesures proposées, Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sait bien que le vrai débat n'est pas là, puisqu'elle annonce, au printemps 2000, la modernisation de notre système de santé.
Bravo ! Mais, en attendant, l'immobilisme prévaut. On peut d'ailleurs le comprendre. Les professionnels de santé étant nombreux et influents, ils peuvent, à eux seuls, déplacer des majorités. Nous en savons quelque chose les uns et les autres.
En attendant ce printemps béni où nous saurons enfin comment maîtriser les dépenses de santé, vous avez dans votre texte retenu des solutions pour le moins discutables, dont les conséquences sont graves.
Alors que l'ensemble des responsables considèrent que les liens existant entre les différents aspects d'une politique sanitaire et sociale doivent être renforcés en créant des complémentarités et des réseaux, Mme le ministre fait exactement le contraire en divisant les responsabilités de gestion : la CNAM se voit confier la redoutable charge d'une enveloppe englobant la rémunération de l'ensemble des professionnels libéraux pour réguler les dépenses de la médecine de ville alors que l'Etat conserve la gestion des établissements d'hospitalisation publics, auxquels s'ajoutent dorénavant les établissements privés.
Pour maîtriser les dépenses au sens médical et non comptable du terme, de nombreuses propositions ont vu le jour. L'une des dernières en date, émanant de la CNAM, propose des économies en se fondant sur des réformes structurelles, notamment pour les hôpitaux. Nous avons attendu du Gouvernement des réponses à ces propositions ou des explications qui ne sont pas venues.
La CNAM, pour réguler les dépenses, depuis de nombreuses années, négociait des conventions avec les professionnels de santé. Le système est réduit à néant, puisque les termes des accords tarifaires peuvent être autoritairement modifiés plusieurs fois dans l'année. Curieux partenariat !
Ave l'institution des lettres clefs flottantes, on en revient, en fait, à la sanction collective que le Sénat et le Conseil constitutionnel avaient rejetée, l'an dernier.
Pour l'hôpital, vous affichez un programme que l'on ne peut qu'approuver. Je cite Mme le ministre : « Promouvoir la qualité des soins, adapter notre offre hospitalière aux besoins, favoriser la coopération entre établissements et la médecine de ville, améliorer l'efficience globale du système hospitalier et adapter le financement correspondant à ces besoins constituent les objectifs généraux de la politique hospitalière du Gouvernement. »
Fort bien ! Mais est-ce compatible avec la dichotomie que vous instituez entre la gestion de la médecine de ville et la gestion de l'hospitalisation publique et privée ?
Pourquoi aucune mesure concernant l'hôpital ne figure dans le projet de loi de financement pour 2000 ?
La possibilité d'engager pendant une durée de cinq ans une expérimentation de la tarification à la pathologie dans les établissements publics et privés, mesure votée à l'occasion de la loi sur la couverture maladie universelle, vous paraît-elle suffisante ?
Aurons-nous les réponses au printemps ?
Pourtant, les agences régionales d'hospitalisation ont accompli un travail de qualité en préparant les schémas régionaux d'organisation sanitaire. Mais où en sont les accréditations ? Combien de contrats d'objectifs ont-ils été signés ?
En fait, pour l'hospitalisation publique ou privée, se posent trois problèmes : le mode de financement, l'architecture entre les différents établissements et la situation des personnels.
En ce qui concerne le financement, vous assurez souvent que les hôpitaux sont « dans les clous ». Peut-être, mais ils ne vont pas bien !
Le système actuel du budget global est suicidaire. Il reconduit d'année en année une masse financière globale qui empêche les établissements les plus performants de se développer. La fédération hospitalière de France réclame, à juste titre, qu'un financement à double mécanisme soit mis en oeuvre. Ce double financement devrait comporter : d'une part, une dotation globale correspondant aux missions de service public ; d'autre part, un système tarifaire fondé sur l'activité et la performance, qui, lui, s'appliquerait de manière identique à l'hôpital public et à l'hôpital privé.
Un système tarifaire unique, fixé au niveau national, mettrait un terme aux disparités constatées d'une région à l'autre dans notre pays pour des soins similaires. Comment justifier qu'une prostatectomie - j'ai pris cet exemple au hasard, bien entendu ! - soit remboursée entre 12 000 et 20 000 francs selon qu'il s'agit d'établissements de la région Rhône-Alpes ou de l'Ile-de-France ? Comment admettre que, dans les établissements de post-cure psychiatrique, en moyen séjour, le forfait de surveillance pour le psychiatre soit de 11,25 francs par jour en région Provence-Alpes-Côte d'Azur et de 40,09 francs en Midi-Pyrénées ?
S'agissant des structures, comment faire admettre aux médecins, aux personnels paramédicaux, voire aux élus locaux, la nécessité absolue d'une hiérarchie dans la chaîne des soins, chacun à sa place ?
A propos des centres hospitaliers et universitaires, l'un des maillons de la chaîne que je connais bien, vous me permettrez quelques réflexions.
Vous évoquez ce problème en une phrase à propos de la tarification à la pathologie. Vous dites : « Une attention particulière sera portée dans ce cadre à la prise en compte des charges liées aux exigences du service public - permanence des soins, recherche, formation. »
Nés des ordonnances de 1958, les CHU ont joué un rôle déterminant, reconnu de tous, dans l'organisation de l'excellence de la médecine française. Pourtant, des adaptations s'avèrent nécessaires. Je suis bien placé pour exonérer, en partie, les politiques des dérives constatées tant le poids des rigidités est présent dans ce milieu, comme dans d'autres d'ailleurs !
La triple mission impartie aux médecins hospitaliers et universitaires - soins, enseignement, recherche - est certes difficile à remplir, mais elle conditionne une émulation créatrice des progrès médicaux. Les moyens financiers affectés à ces structures par les ARH, le ministère de l'éducation nationale et celui de la recherche, doivent être mieux appréciés même si l'on exige une plus grande rigueur dans l'organisation des services.
La recherche médicale appliquée ne peut se passer des CHU. Directeur d'une unité de recherche médicale de l'INSERM pendant douze ans, j'ai vécu une aventure extraordinaire où tous les acteurs de l'hôpital et de l'université travaillaient en parfaite harmonie à la réalisation de programmes scientifiques.
J'en viens aux médecins.
Les praticiens hospitaliers, clef de voûte de l'édifice, malgré des modifications statutaires récentes, se déclarent insatisfaits de leur situation. La sanction est d'ailleurs immédiate : le nombre de postes vacants dans certaines disciplines et dans certaines régions apporte la réponse des jeunes médecins à cette réalité.
Je voudrais évoquer enfin la question fondamentale de la réforme des études médicales que vous signalez en deux lignes en nous annonçant, là encore, que les mesures seront proposées au Parlement au cours de l'an 2000. Notre impatience ne fait que grandir.
Comment faire pour accélérer le cours du temps pour que nous ayons enfin les réponses ?
La médecine n'est pas une science. C'est un art, un comportement, bien entendu, appuyés sur des données scientifiques. Il y a des années, l'enseignement se faisait presque uniquement au lit du malade, dans un compagnonnage qui assurait la transmission du savoir de génération en génération. Le développement des sciences a obligé à remodeler l'enseignement vers les disciplines scientifiques. Cela était indispensable. Mais on est allé trop loin en éliminant les « humanistes » lors de la sélection du premier cycle. Ils auraient pu faire d'excellents médecins.
Il faut par ailleurs, sans transformer les médecins en « boutiquiers », imprégner fortement l'enseignement de données économiques. Je souhaite très sincèrement le succès des mesures que l'on s'apprête à prendre dans ce domaine, car il y va de la qualité des soins.
Pour les mêmes raisons, la formation continue doit être repensée. Mais, là plus qu'ailleurs, les mesures coercitives sont à proscrire. Les médecins ne sont pas des véhicules soumis à des contrôles techniques ! Pourtant, compte tenu de l'évolution extraordinairement rapide des connaissances scientifiques, le principe n'est pas choquant. Les médecins, et ils le font souvent, doivent organiser eux-mêmes ces mises à jour.
Madame le secrétaire d'Etat, tous les sénateurs et spécialement ceux qui sont issus du monde de la santé, souhaitent sans arrière-pensée que la protection sociale et le système de soins dans notre pays retrouvent leur équilibre, et pas seulement sur le plan financier.
Vous regrettez souvent que l'opposition critique les textes du Gouvernement, ce qui est son rôle et son devoir, sans présenter de projet alternatif. Pour ce texte de loi, ce n'est pas le cas. Le travail remarquable effectué par la commission des affaires sociales, et singulièrement par son rapporteur, M. Descours, permet de soumettre au Sénat des propositions constructives et réalistes qui associent pleinement les professionnels de santé, sans lesquels il ne peut y avoir de politique de santé efficace.
La commission propose un mécanisme alternatif de régulation des dépenses médicales faisant appel à la responsabilité individuelle des médecins et contribuant à l'amélioration des pratiques médicales dans l'intérêt des patients.
Les sénateurs du RPR soutiennent et voteront donc les modifications apportées par la commission des affaires sociales au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite terminer ce propos sur la médecine en évoquant une question empreinte de gravité.
Après une vie professionnelle bien remplie, me voilà sénateur. Je m'étais promis que, lors de ma première intervention à la tribune, j'évoquerais un problème des plus douloureux qui soient dans notre pays : la situation des familles qui ont un enfant souffrant d'un handicap mental.
Ayant côtoyées ces familles et ayant essayé, modestement, d'organiser une prévention, notamment en ce qui concerne la trisomie 21, je suis parvenu à la conclusion que, dans ce pays si riche, on ne se rend pas toujours bien compte du calvaire de ces familles qui, jour après jour, année après année, voient les portes se refermer parce qu'il n'y a pas assez de places. Je m'étais promis d'évoquer ce problème. Je suis certain que, quelles que soient les travées de cette assemblée, quels que soient les gouvernements, chacun aura à coeur d'essayer de résoudre cette douloureuse question. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale est un acte politique important non seulement en raison des masses financières engagées - 1 800 milliards de francs - mais aussi parce que ces masses financières concernent des choix essentiels pour notre pays en matière de justice et de cohésion sociales. Or ce débat n'a pas vraiment lieu : les contraintes et la rigidité de la discussion sur ce texte sont telles qu'elles limitent, en fait, la marge de manoeuvre et les droits des parlementaires, qui doivent se contenter de débats assez techniques pour valider ou non des objectifs de recettes ou de dépenses.
Seul le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale traite des objectifs de santé et des orientations qui conditionnent l'avenir de la protection sociale. Nous partageons nombre de ces objectifs, que vous avez rappelés, madame la secrétaire d'Etat. J'ai noté, parmi les questions qui me tiennent à coeur, la mise en application de la CMU, la gynécologie médicale, le dépistage des cancers féminins, la lutte contre le saturnisme, la sécurité au travail, l'amélioration de la prise en charge des dialysés ou encore l'accueil de la petite enfance.
Malheureusement, ce rapport annexé est dépourvu de valeur normative. Cette conception du débat parlementaire est finalement réductrice, s'agissant des besoins les plus fondamentaux de nos concitoyens. De ce point de vue, le décalage est patent entre le débat sur le financement de la sécurité sociale tel qu'il est encadré et les multiples réunions qui se sont tenues dans le cadre des états généraux de la santé auxquels vous avez fait référence.
Beaucoup de gens se sont mobilisés. Ils ont avancé de nombreuses propositions à la fois pour pérenniser le système de protection sociale, auquel ils sont particulièrement attachés, et pour réformer en profondeur la santé. Ils ont exprimé de nombreuses attentes.
Le Premier ministre a annoncé - Mme Aubry et vous-même, madame la secrétaire d'Etat, l'avez confirmé - qu'au printemps prochain serait déposé un projet de loi relatif à la santé. Bien entendu, il s'agit d'un point positif. Les préoccupations exprimées par nos concitoyens sur la prévention et sur la démocratie notamment devraient être prises en compte. En définitive, j'en suis certaine, cela permettrait de faire « mieux ».
Beaucoup sont demandeurs, par exemple, d'une loi pluriannuelle définissant les objectifs d'une réelle politique nationale de santé.
J'espère, madame la secrétaire d'Etat, que le Gouvernement traduira concrètement cette revendication légitime de démocratie sanitaire permettant d'engager un débat de fond sur la politique de santé au Parlement comme dans le pays.
Une telle démarche s'impose, d'autant que de nombreuses évolutions de notre système de soins mettent en péril son principe même, à savoir l'accès pour tous à des soins de qualité.
En 1996, les tenants d'une privatisation de la sécurité sociale arguaient du grave déficit du régime général pour prôner la mise en concurrence des caisses et des assurances.
Aujourd'hui, les comptes sont en équilibre et nous ne pouvons que nous en satisfaire. Pourtant, nous continuons d'entendre les mêmes sirènes. Le MEDEF envisage comme seule solution possible pour éviter la faillite du système des réductions drastiques de dépenses concrétisées par le plan Johanet, par exemple. Comment ne pas voir que cela va de pair avec la volonté d'ouvrir largement le marché des assurances complémentaires santé pour les couches sociales les plus favorisées ?
Avant même que l'on entame la discussion sur la couverture maladie universelle, l'année dernière, l'accord signé entre la CNAM, la Mutualité française et la Fédération des assurances, définissant le panier de biens et services de soins médicaux remboursables, avançait déjà sur cette voie inacceptable de limitation des dépenses sociales remboursables.
De même, les projets entre le groupe AXA et certains syndicats médicaux voient le jour pour la constitution de filières de soins concurrentielles sélectionnant risques et malades.
Or, intervenant à l'Assemblée nationale pour défendre une motion de procédure déposée par la droite contre le projet de loi de financement de la sécurité sociale, M. François Mattéi, proposant que la concurrence s'impose dans la gestion de l'assurance maladie, n'a-t-il pas regretté que l'expérimentation de dispositifs de filières de soins soit trop limitée et pas assez ambitieuse ?
La grande majorité des Français ne veut pas de la sélection par le risque, pas plus qu'elle ne souhaite supporter demain les conséquences d'autres restrictions des dépenses de santé envisagées, alors qu'une part du coût des soins de plus en plus importante est laissée à la charge des patients, avec l'amputation du ticket modérateur, le non-remboursement de médicaments, les dépassements d'honoraires des médecins, le secteur privé à l'hôpital, sans compter les problèmes liés au manque de moyens pour la prévention, les urgences à l'hôpital, etc.
Le plan stratégique de la CNAM, que la commission des affaires sociales a qualifié « d'ambitieux et d'audacieux », prévoit, à l'inverse, des coupes claires dans les dépenses d'assurance maladie et notamment une diminution de 32 milliards de francs des crédits alloués aux hôpitaux publics, ce qui équivaut à cent soixante mille suppressions d'emplois, en généralisant la tarification à la pathologie.
Il faut être cohérent ! On ne peut pas, d'un côté, décider de confier à l'hôpital de nouvelles missions, par exemple de développer des unités de soins palliatifs, ce que nous approuvons, et, de l'autre, cautionner l'amputation des crédits de l'hôpital public !
Je citerai d'autres mesures phares du plan Johanet : la limitation de la prise en charge des cures thermales à deux applications, de nouvelles vagues de déremboursement ou de remboursement réduit à 35 % pour les médicaments ou le relèvement des remboursements pour les seuls patients qui acceptent la filière du médecin référent limitant l'accès aux spécialistes.
Contrairement à vous, messieurs de la majorité, je suis satisfaite que ce plan n'ait pas été repris,...
M. Charles Descours, rapporteur. Nous aussi !
Mme Nicole Borvo. ... en tout cas dans son intégralité, par le Gouvernement.
Depuis de nombreuses années, nous avançons l'idée qu'avant tout les maux dont souffre la sécurité sociale, qu'il s'agisse de la maladie, de la vieillesse, ou de la famille, proviennent non pas principalement d'une croissance excessive de ses dépenses, mais de l'insuffisance de ses recettes, au regard des besoins sociaux.
Comment ne pas faire le lien entre les déficits chroniques enregistrés jusqu'à présent par la sécurité sociale et la situation de l'emploi ?
Le chômage massif, la forte précarité, les bas salaires et les exonérations importantes de cotisations patronales ont privé, de fait, la sécurité sociale de recettes durables.
Financée par des cotisations assises sur les revenus du travail, et principalement sur les salaires, la sécurité sociale subit les conséquences de la faiblesse de la masse salariale.
Je rappelle que M. Chadelat, inspecteur général des affaires sociales, chargé en décembre 1996 d'étudier les différentes pistes de modification de l'assiette des cotisations patronales de sécurité sociale, observait que « le déséquilibre, avec 54 milliards de francs de déficit en 1996 et 35 milliards de francs en 1997, tenait largement dans une insuffisance de la croissance des recettes, plus que dans un non-succès de la maîtrise des dépenses de santé engagée alors depuis plusieurs années ». Il préconisait, notamment, une nouvelle cotisation dont le taux serait modulé à partir d'un critère de valeur ajoutée.
Cela va dans le sens d'une réforme des cotisations patronales que nous défendons depuis longtemps non seulement pour conforter, mais également pour augmenter les recettes de la sécurité sociale en faisant jouer à ces cotisations un rôle actif.
Modulée en fonction du rapport de la masse salariale, de la part des salaires dans la valeur ajoutée, la nouvelle assiette des cotisations serait ainsi favorable à la promotion de l'emploi, mais pénaliserait les entreprises qui privilégient la croissance et la rentabilité financière au détriment de la masse salariale.
C'est parce qu'elle touche à la logique même de gestion des entreprises, qu'elle pose la question du nécessaire rééquilibrage entre les revenus du travail et ceux du capital pour financer notre système de protection sociale, que notre proposition soulève tant d'opposition.
Certes, depuis deux ans, le Gouvernement a entrepris de réformer le financement de la sécurité sociale en basculant les cotisations d'assurance maladie des salariés vers la CSG, fiscalisant ainsi le financement, et en élargissant les prélèvements sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. Toutefois, il manque l'essentiel : la contribution des revenus financiers des entreprises au financement de la sécurité sociale.
Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale table, cette année, sur un déficit de 4 milliards de francs en ce qui concerne le régime général. En 2000, l'équilibre des comptes devrait être atteint et un excédent de 2 milliards de francs pourrait être dégagé.
Evidemment, ce redressement des comptes sociaux doit être salué. Toutefois, même si la croissance économique et les évolutions en matière d'emploi ont permis d'accroître les recettes, contrairement à ce qu'avance la commission des affaires sociales du Sénat, ce retour à l'équilibre est aussi le résultat de la pression sur les dépenses sociales, ce qui ne peut entièrement nous satisfaire aujourd'hui.
Je formulerai un autre motif d'insatisfaction : la réforme du financement de la protection sociale, notamment au travers des cotisations patronales, proposée par le Gouvernement, est étroitement liée au financement de la réduction de la durée du travail.
A une réforme de fond de l'assiette des cotisations sociales patronales, lisible, économiquement et socialement efficace, qui permettrait d'asseoir durablement les recettes de la protection sociale, vous avez préféré, madame la secrétaire d'Etat, alléger le coût du travail sur les bas salaires en substituant à la « ristourne Juppé » un système d'exonération de cotisations patronales plus ample - jusqu'à 1,8 SMIC - et plus puissant : 80 % des cotisations employeurs pour les entreprises passant à trente-cinq heures.
Pour compenser, entre autres, le coût pour la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales, vous faites appel, notamment, à la fiscalité écologique en étendant la taxe générale sur les activités polluantes et à une contribution de 3,3 % sur les bénéfices des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions de francs.
Lors des débats sur le projet de loi relatif à la réduction du temps de travail, les parlementaires communistes ont eu l'occasion de rappeler combien cette logique de baisse du coût du travail était peu efficace en termes d'emploi, mais redoutable pour tirer les salaires vers le bas. Nous avons proposé, d'ailleurs, de substituer aux allégements de cotisations sociales des allégements de charges financières et l'extinction de la « ristourne Juppé ».
Si je reviens sur ce point, c'est pour expliquer en partie la raison pour laquelle nous portons un jugement négatif sur l'article 2 du présent projet de loi, qui crée un fonds d'Etat dont la mission est, justement, de compenser le coût pour la sécurité sociale des exonérations incriminées. Mais nous voulons aussi éviter tout amalgame avec la position de la commission des affaires sociales qui, elle, rejette ce fonds de financement, tout simplement parce qu'elle ne veut pas des 35 heures. (M. Descours, rapporteur, s'exclame.)
Concernant les recettes du fonds, vous avez, fort heureusement, renoncé à faire contribuer l'UNEDIC, mais la contribution de 10 % venant de la taxation des heures supplémentaires, particulièrement injuste, demeure. Je vous accorde, madame la secrétaire d'Etat, que, pour la première fois, les entreprises seront mises à contribution. Contrairement à la majorité de la commission des affaires sociales du Sénat, au regard des richesses produites par les entreprises et des résultats financiers affichés par les grands groupes, il me semble que la mesure envisagée est largement supportable.
Lorsque l'on met en balance le coût total des exonérations - 115 milliards de francs avec la réduction du temps de travail - et le montant de la participation des entreprises, soit 4,3 milliards de francs cette année, permettez-moi d'estimer que le rééquilibrage n'est pas satisfaisant. Par conséquent, nous proposerons non seulement d'accroître le taux de la contribution sur les bénéfices des entreprises, mais aussi de substituer à la taxe sur les heures supplémentaires une contribution sociale assise sur les revenus financiers.
Les dépenses de protection sociale nécessaires à la satisfaction des besoins de la population constituent en elles-mêmes un facteur de croissance économique. Tirons-en toutes les conséquences et allons jusqu'au bout de la réforme de l'assiette des cotisations patronales. Sinon, chaque année, nous serons confrontés au même choix : restreindre les dépenses pour éviter de fragiliser l'équilibre des comptes.
La France demeure malheureusement en queue de peloton des pays européens concernant les taux moyens de remboursement. Les Français se privent de soins pour des raisons financières - cela a été amplement démontré - mais ausi du fait de la faiblesse des prises en charge.
Le Gouvernement a reconnu, madame la secrétaire d'Etat, lors de la discussion de la CMU, qu'il fallait progresser sur cette question, et Mme Aubry espérait que les taux de remboursement adaptés mis en place pour les prothèses dentaires et l'optique permettraient de tirer vers le haut les niveaux de remboursement pour l'ensemble des assurés sociaux. C'est l'engagement qu'elle avait pris.
Faute de choix plus nets en matière de financement, vous ne pouvez concrétiser une telle ambition cette année.
Au moins pourriez-vous prendre l'engagement d'élaborer un plan pluriannuel d'augmentation du taux moyen de remboursement et fixer des priorités en matière de lunetterie, de soins optiques, de soins dentaires et d'appareillage. Tel sera l'objet d'un de nos amendements au rapport annexé.
Deuxième point d'achoppement, toujours pour les mêmes raisons, les allocations familiales et vieillesse ne seront pas relevées substantiellement ; pis encore, elles enregistreront une baisse relative.
Mon collègue Guy Fischer reviendra sur la question des retraites et du traitement global de la dépendance.
Concernant les mesures relatives à la famille, nous prenons acte de la transcription des annonces faites lors de la conférence de la famille, qu'il s'agisse de la garantie de ressources de la branche ou de la prolongation de vingt à vingt et un ans des droits au complément familial et aux aides au logement.
J'accueille très positivement le fait que vous ayez accepté notre proposition d'un rapport concernant les types d'aide à apporter aux jeunes adultes.
Puisque cette question est inscrite au programme de la conférence sur la famille de 2001, nous devons d'ores et déjà avancer. En effet, nous ne pouvons indéfiniment repousser l'âge de l'enfant à charge permettant le versement de diverses prestations. Il convient de réfléchir à des réponses spécifiques pour les jeunes adultes étudiants ou chômeurs, où chacun, l'UNEDIC en particulier, assumerait ses responsabilités.
Madame la secrétaire d'Etat, vous savez que nous avons pour objectif de soutenir la famille dès l'arrivée du premier enfant. Curieusement, nos collègues de la majorité sénatoriale, qui se préoccupent pourtant beaucoup de la famille, ne sont pas intéressés par ce souci d'équité entre les enfants !
M. Charles Descours, rapporteur. Mais si !
Mme Nicole Borvo. J'ajoute, mes chers collègues, que vous avez amplement démontré ce que vous pensiez des mères de famille quand vous avez refusé la baisse légale de la durée du travail et toute mesure légale contraignante contre la flexibilité et la précarité du travail, dont les femmes sont les premières victimes !
Concernant la branche accidents du travail et maladies professionnelles, nous sommes évidemment favorables à l'extension du dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante ou à la prorogation d'un an du délai de forclusion de réouverture des dossiers des victimes de l'amiante.
Les associations de défense de victimes d'accidents du travail demandaient depuis longtemps que l'on mette fin à l'injustice actuelle en matière de calcul des rentes versées en cas d'accidents successifs. Toutefois, pour cette branche, le problème de fond n'est pas posé ; les employeurs ne sont pas responsabilisés, notamment financièrement, alors qu'il ne fait aucun doute que la faible reconnaissance des maladies professionnelles, outre le préjudice pour les victimes, entraîne de lourdes charges pour l'assurance maladie. Le secrétaire général de la Fédération nationale des accidentés du travail et handicapés faisait par exemple remarquer récemment que les cancers professionnels représentent 5 % des nouveaux cas de cancer, soit huit mille par an, alors que seulement trois cents sont reconnus et indemnisés comme tels.
Je terminerai par l'assurance maladie, qui constitue, avec le titre sur les recettes, le gros de ce projet de loi.
Je note - c'est un élément intéressant - que cette année, en calculant l'ONDAM non plus sur des prévisions mais sur des réalisations, en prévoyant un nouveau mécanisme de régulation des soins de ville, vous essayez de dépasser la seule régulation comptable, d'ailleurs en échec. Mais la logique des enveloppes opposables continue, et pose de sérieux problèmes.
Par exemple, le taux d'évolution des dépenses de santé prévu - 2,4 % - ne permettra pas de desserrer l'étau financier autour de l'hôpital public. Ici, nous discutons d'ONDAM, mais les schémas régionaux d'organisation sanitaire prévoient la suppression de 24 000 lits pour les cinq ans à venir, soit 10 000 de plus que les cinq années passées. Le débat de fond sur les besoins hospitaliers n'a pas lieu.
Certes, l'hospitalisation évolue, mais je doute que, dans de telles conditions, on puisse conclure à l'amélioration de la qualité des soins et de la prise en charge des malades - les charges supplémentaires que doit induire la CMU - ou à un maillage efficace du territoire. Nous attendions un geste en faveur de l'hôpital, des mesures spécifiques telles que l'octroi de prêt à taux zéro pour les investissements ou des taux de TVA réduits pour certaines dépenses de fonctionnement.
Pour la médecine de ville, sur le fond, on pourrait partager l'idée de transférer vers la CNAM la responsabilité de gérer un objectif de dépenses délégué, mais à la double condition, d'une part, que l'on revienne sur les contraintes des objectifs opposables et, d'autre part, que l'extension des prérogatives du conseil d'administration de la CNAM s'accompagne d'une réflexion sur les conditions d'une gestion plus démocratique des caisses.
Si l'on ne s'oriente pas vers le rétablissement de l'élection au suffrage universel des représentants des assurés, je crains que la composition actuelle du conseil d'administration, où les gestionnaires sont aussi les partenaires de l'assurance maladie, à savoir les assurances, ne fasse que renforcer l'optique de maîtrise comptable engagée depuis 1996, ce que nous refusons, comme vous le savez.
En conclusion, je souhaite réellement qu'au cours de nos débats des réponses soient apportées concernant de nombreuses dispositions qui, actuellement, nous paraissent compromettre les objectifs mêmes que vous défendez en matière de politique de santé, madame la secrétaire d'Etat, faute d'engager une véritable réforme des recettes de la protection sociale nécessaire à une satisfaction optimale des besoins. Cette préoccupation est, à mon sens, tout à fait étrangère à la commission des affaires sociales qui, une fois de plus, tout en essayant de se faire l'écho de revendications diverses, ainsi que mon prédécesseur M. Francis Giraud l'a montré, avance des contre-propositions qui visent à renforcer les mécanismes de réduction des dépenses sociales. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, en abordant la discussion du quatrième projet de loi de financement de la sécurité sociale, on est tenté de se réjouir du retour à l'équilibre espéré des comptes sociaux. Après un déficit de 53 milliards de francs en 1998, les prévisions pour 2000 font en effet apparaître un excédent du régime général d'environ 2 milliards de francs.
Pourtant, ce projet de loi ne peut effacer complètement les inquiétudes légitimes des Français sur leur protection sociale. En particulier, il ne comporte ni les conditions d'une maîtrise durable des dépenses de santé ni l'approche des réformes de fond indispensables pour assurer la pérennité de notre système de retraite.
La réduction des déficits s'explique par une forte augmentation des recettes de la sécurité sociale - près de 9 % en deux ans - obtenue, pour l'essentiel, par la reprise de la croissance, mais aussi grâce à des prélèvements nouveaux dont on a déjà beaucoup parlé.
En plus, il faut considérer un phénomène de type artefact dû aux récentes difficultés informatiques de certaines caisses qui ont abouti depuis deux mois à une limitation des prestations versées aux assurés.
Les dépenses d'assurance maladie, quant à elles, faute d'une véritable réforme structurelle, continuent d'augmenter. Ces dépenses, chiffrées à 600 milliards de francs en 1997, voient leur objectif, l'ONDAM, passer de 630 milliards dans la loi de financement pour 1999 à 658 milliards prévus dans le projet de loi pour 2000.
Face au défi du vieillissement, on ne peut que regretter l'abondement pour le moins limité du fonds de réserve pour les retraites, surtout à la lecture des conclusions du rapport Charpin. On y estime en effet que le niveau de réserves nécessaire pour assurer les retraites devrait être de l'ordre de 300 milliards de francs annuels d'ici à 2020 et peut-être de 600 milliards de francs d'ici à 2040.
Je ne m'étendrai pas sur la nécessité d'ouvrir rapidement le vrai débat sur la réforme des retraites ni sur l'augmentation continue des prélèvements sociaux, m'associant aux commentaires de mon collègue de groupe, Jean-Pierre Fourcade. En revanche, permettez-moi, madame la secrétaire d'Etat, d'exprimer quelques interrogations et de formuler certaines craintes au sujet du nouveau dispositif de régulation de la médecine de ville prévu dans le projet de loi.
Le texte en discussion, par son article 17, confie à la CNAM la gestion des soins de ville, encore désignés sous le vocable de « médecine ambulatoire », et, à l'article 24, place sous la responsabilité directe du Gouvernement et la compétence déléguée des agences régionales de l'hospitalisation les hôpitaux publics et les cliniques privées. L'Etat conserve également autorité sur le médicament, particulièrement pour la surveillance de la progression du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques, aux termes des articles 21 et 22.
Tout en opérant une clarification des rôles, gage d'une gestion visant l'efficacité, cette partition de notre système de soins fait néanmoins naître des inquiétudes. Quelle sera la réelle autonomie de la CNAM ? De quelle enveloppe dépendront les dépenses des réseaux ville-hôpital, fondées sur les indispensables filières de soins ? Quelle sera l'enveloppe de l'hospitalisation à domicile et des prescriptions lors d'interventions extérieures des services d'urgence ? Enfin, quelle sera la place faite au dialogue conventionnel ?
Par ailleurs, avec les lettres clés flottantes - je sais que l'on n'aime pas cette expression - s'établit un système de sanctions collectives qui n'est pas acceptable. Dans un article du Monde daté du 27 octobre dernier, le président de la CNAM lui-même « ne trouve pas réaliste d'ajuster tous les quatre mois les tarifs des médecins ». Au lieu de se fonder sur une évaluation de la qualité des soins et sur des critères de bonne pratique, ce système se fonde sur des nécessités strictement comptables ! On peut comprendre le mécontentement de certains praticiens.
Je crois qu'aujourd'hui on ne doit plus se contenter de mesures financières ou de colmatage ; une véritable loi d'orientation sur la santé s'impose pour définir logiquement les besoins et les moyens.
Le Gouvernement annonce, madame la secrétaire d'Etat, dans le rapport annexé au projet de loi, un texte relatif à l'organisation des soins en France pour le printemps de l'année 2000. Je me réjouis de cette perspective de clarification.
Ce que vous proposez est ambitieux : moderniser l'assurance maladie et ses relations avec les professionnels de santé ; instaurer une véritable démocratie sanitaire et garantir les droits des malades ; améliorer notre système de soins en modernisant les conditions d'exercice des professionnels et en développant la prévention et l'éducation pour la santé ; enfin, mieux coordonner les objectifs d'une politique de santé et les lois de financement de la sécurité sociale.
Tous ces principes méritent d'être retenus comme fondement d'un nouveau système de soins. Ils vont d'ailleurs dans le sens d'un triptyque que j'ai toujours défendu : développement de l'épidémiologie, longtemps négligée en France ; diffusion d'une éducation sanitaire, en particulier dès l'école ou le collège, et instauration d'une véritable prévention. Mais, si vous voulez donner une chance à cette loi d'être comprise et acceptée, je pense qu'il est indispensable d'associer étroitement à son élaboration les professionnels de santé.
Soyez convaincue, en tout cas, que les sénateurs seront nombreux à participer au débat sur de telles propositions.
Je veux aborder maintenant un point qui n'est pas dans le projet de loi, mais sur lequel je souhaiterais avoir votre sentiment, madame la secrétaire d'Etat. Il s'agit de l'avenir du thermalisme.
Le plan stratégique adopté par le conseil d'administration de la CNAMTS le 12 juillet dernier comportait une mesure visant à limiter le remboursement des cures thermales à deux orientations thérapeutiques. Le but était de réaliser une économie de 500 millions de francs sur des dépenses thermales qui, je le rappelle, représentent aujourd'hui moins de 1,2 milliard de francs, soit 0,23 % du budget total de l'assurance maladie. Le risque était tout de même de mettre en difficulté les trois quarts de la centaine de stations thermales que compte la France !
Cette menace a évidemment suscité les plus vives inquiétudes des professionnels du thermalisme comme des curistes, ainsi que des élus et des populations des communes d'implantation. Celles-ci, souvent défavorisées, ont l'activité thermale pour seul moteur économique.
Vous avez choisi de ne pas suivre cette proposition et de confier à une personne qualifiée une mission sur l'avenir du thermalisme. On ne peut que se réjouir de votre décision révélatrice d'une attitude responsable et pragmatique face à la campagne arbitraire et insuffisamment fondée menée par la CNAM à l'encontre du thermalisme.
Cependant, il ne faudrait pas que cette décision soit un sursis avant la révélation d'une réforme hâtivement préparée et susceptible d'apparaître dans le projet de loi sur l'organisation de la santé en France.
Pour ma part, j'estime qu'il faut donner au thermalisme, pendant la période d'application de la convention nationale signée le 5 mars 1997 entre la CNAM et ses partenaires, une chance de prouver son intérêt médical et social. Cet accord a son échéance normale au printemps 2002.
Tout en attendant avec intérêt les conclusions de la mission gouvernementale, le groupe d'études sur le thermalisme que je préside au Sénat se propose de favoriser l'élaboration d'un plan d'évaluation et d'accréditation sur trois ans.
Ce projet pourrait faire appel à une équipe d'universitaires, sous la forme d'un groupement d'intérêt scientifique, tel que le nouvel Institut d'études et de recherche sur le thermalisme, et trouver une aide à son financement auprès des conseils régionaux et généraux intéressés par les activités thermales. Il paraît opportun de pouvoir en discuter avec Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité et les membres de son cabinet.
Enfin, vous avez décidé de prolonger d'un an la suspension de l'entente préalable pour les cures thermales, après les deux années d'effet de l'arrêté du 12 mars 1997. Mais la durée de cette prolongation dépend de la date de signature du nouvel arrêté. Avec une application rétroactive au 12 mars 1999, date d'échéance du premier arrêté, le thermalisme se trouverait à nouveau dans une situation incertaine en mars 2000, au moment même où la saison s'ouvrirait.
Pouvez-vous nous donner, madame la secrétaire d'Etat, des éclaircissements sur ces points ?
Il me semble en tout état de cause que seul un véritable plan d'évaluation permettrait d'apprécier la place réelle du thermalisme dans la thérapeutique moderne. Tout autre démarche expose à deux excès contraires : l'affirmation incantatoire de vertus non objectivement démontrées ou la condamnation a priori, base de l'argumentation du plan stratégique de la CNAM.
Il existe en France un certain attachement aux vertus de la crénothérapie et le désir de conserver les acquis du thermalisme social. Né au lendemain de la Libération, ce pacte social a permis, à partir de 1947, un accès de tous aux prestations thermales. Aujourd'hui, l'objectif doit être une évaluation selon des critère scientifiques et l'accréditation des stations et de leurs indications selon des connaissances actualisées.
En conclusion, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 souffre des difficultés engendrées par le financement de la réduction du temps de travail et laisse dans l'ombre le lancinant problème de l'avenir des retraites à l'horizon 2020.
Il apporte tout de même l'espoir d'un équilibre financier tant attendu de la protection sociale. Surtout, son annexe annonce un grand débat pour une nouvelle organisation des soins en France à l'échéance du printemps prochain. Le Gouvernement et le Parlement doivent soigneusement préparer ce qui pourrait être le grand tournant pour une vraie politique de santé.
M. le président. La parole est à M. Chabroux.
M. Gilbert Chabroux. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans le prolongement de celle de M. François Autain, mon intervention portera plus particulièrement sur la branche famille.
Je reprendrai tout d'abord, en les citant, les propos tenus par notre collègue Jacques Machet qui écrit, au tout début de son rapport, que « les perspectives de la branche famille pour l'année 2000 devraient constituer, pour votre rapporteur, un motif de satisfaction : le retour à une situation structurellement excédentaire permet d'envisager l'avenir avec confiance et d'afficher de nouvelles ambitions pour la famille ». C'est parfaitement exact.
La suite est malheureusement décevante pour M. le rapporteur selon lequel cette situation favorable ne profitera pas aux familles, car les excédents sont confisqués. La question de leur utilisation revient comme un leitmotiv tout au long du rapport.
Faut-il rappeler que cette question n'avait pas lieu d'être posée les années précédentes - et pour cause : il n'y avait que des déficits, des déficits qui se sont creusés entre 1994 et 1997 ! Le problème était d'ailleurs chronique, tous les comptes de la nation figuraient en rouge.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Vous oubliez M. Pierre Bérégovoy !
M. Gilbert Chabroux. Je parle de 1994 à 1997 !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. C'est facile de s'arrêter à 1997 !
M. Gilbert Chabroux. Pour la seule branche famille, le déficit cumulé sur ces quatre années dépassait les 50 milliards de francs.
M. Guy Fischer. Et il n'était pas financé !
M. Gilbert Chabroux. Mesure-t-on l'ampleur d'un tel déficit ? La droite n'oublie-t-elle pas trop facilement que la loi du 25 juillet 1994 a été financée à crédit ?
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. Gilbert Chabroux. Aviez-vous bien mesuré le risque encouru à continuer de mettre ainsi en faillite la branche famille ? Certainement pas !
Faut-il rappeler à ce sujet la proposition de loi présentée en séance publique le 15 juin dernier par les présidents des quatre groupes de la majorité sénatoriale ? Elle prévoyait diverses mesures, dont une allocation universelle d'accueil à partir du deuxième enfant, l'AGED, l'allocation de garde d'enfant à domicile, au niveau de la « loi famille » de 1994, le retour à un plafond de déduction fiscale de 45 000 francs, la compensation de l'effort familial des entreprises, l'allocation parentale d'éducation qui aurait été majorée de l'allocation universelle d'accueil...
Sans revenir sur le fond je voudrais rappeler aujourd'hui que ce plan se serait traduit par 32 milliards de francs d'allégement de fiscalité et par 10 milliards de francs pour financer les mesures envisagées.
M. Guy Fischer. Oh là là !
M. Gilbert Chabroux. Une fois de plus, peu importait le financement !
Alors, avant de parler de l'excédent qui sera dégagé en 2000, je vous incite à bien mesurer le chemin parcouru en un peu plus de deux années et à saluer l'action qui a été menée par le Gouvernement, particulièrement par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité.
Non seulement l'équilibre des comptes est rétabli mais une réforme globale de la politique familiale a été engagée dans le sens d'une plus grande justice et de plus de redistributivité. Cette réforme est conduite en concertation étroite avec les associations familiales et les syndicats.
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Très bien !
M. Gilbert Chabroux. Notre rôle à tous est de prendre la mesure de la réalité de notre pays, de tenir compte de la diversité, de la multiplicité des familles et de l'intérêt général. A cet égard, les familles divorcées, recomposées et monoparentales font partie intégrante de notre société.
Si nous ne devons négliger aucune famille, la justice nous commande d'aider d'abord celles qui sont dans le besoin et de créer partout dans le pays un environnement favorable à l'épanouissement des familles, de toutes les familles. Cela suppose d'agir dans tous les domaines au lieu de prendre des dispositions financières et fiscales destinées à une petite catégorie ou à un petit nombre seulement.
La démarche du Gouvernement est à l'opposé de celle de la majorité sénatoriale, qui avait choisi une catégorie de familles - on pourrait dire une classe - et qui voulait faire une loi pour accorder des avantages particuliers à cette petite minorité. Il y a, je le répète, une exigence de justice à prendre en compte. C'est le cas avec le relèvement à vingt et un ans, dès le 1er janvier 2000, de l'âge limite pour le calcul de l'allocation logement et pour le complément familial octroyé aux familles à revenus modestes à partir du troisième enfant.
C'est une nouvelle étape dont on mesure l'importance quand on sait que 73 % des jeunes de vingt ans habitent encore chez leurs parents. Certains considéreront que ce sont toutes les prestations qui devraient bénéficier de ce relèvement de l'âge limite et ils demanderont de la même manière un nouveau relèvement de vingt et un à vingt-deux ans. Il faudra bien poser une limite : comme l'a dit le Premier ministre, on ne peut pas envisager le prolongement indéfini des allocations.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. On ne vous demande pas de penser pour nous !
M. Gilbert Chabroux. Il est plus juste de bien cibler les prestations en visant un objectif redistributif. Il faut plus de redistributivité en faveur des familles en grande difficulté qui sont, pour la plupart, monoparentales, des familles pauvres et nombreuses. Le complément familial est une prestation qui va dans ce sens.
Nous savons aussi que nombre de familles ont plus besoin, aujourd'hui, de services et d'équipements que de prestations nouvelles.
Nous sommes confrontés au problème des jeunes adultes déstructurés : le temps libre des jeunes est devenu un enjeu social important. Alors qu'un effort a été déployé pour la petite enfance et les différents modes de garde des jeunes enfants, il faudrait pouvoir monter maintenant vers le créneau des jeunes adultes.
Nous apprécions, madame la secrétaire d'Etat, que, dans le projet de loi qui nous est présenté, le budget de l'action sociale de la CNAF soit à nouveau majoré. L'année dernière, c'était un milliard de francs de plus. Cette année, ce sont 700 millions de francs supplémentaires pour l'action sociale.
Cela traduit la volonté d'aider les parents dans leur fonction parentale avec le financement d'un réseau d'appui, d'écoute et de soutien, et aussi des actions permettant une meilleure articulation entre vie professionnelle et vie familiale.
Je voudrais saluer à ce sujet le travail qui est réalisé par la délégation interministérielle à la famille. Il fallait coordonner la politique familiale entre les différents ministères. Il fallait aussi savoir développer des relations de confiance avec toutes les associations qui portent les intérêts des familles et préparer dans les meilleures conditions la Conférence de la famille, comme cela a été le cas le 7 juillet dernier.
La délégation interministérielle à la famille peut aussi agir sur le budget d'action sociale de la CNAF en définissant des orientations. Et puisqu'il a été question d'excédents et que tout le monde cherche à savoir comment ils pourraient être utilisés, je forme le souhait qu'ils viennent renforcer ce budget et fassent bouger le curseur dans le sens d'un rapport plus favorable à l'action sociale. Actuellement, la proportion prestations familiales/action sociale est très proche de 95-5. Dans les pays nordiques, on est autour de 60-40.
Toujours à propos de la délégation interministérielle à la famille, je me réjouis que la mission lui ait été confiée de « remettre à plat » toutes les aides à la garde d'enfant et de faire des propositions de réforme à la prochaine Conférence de la famille.
J'ai évoqué l'AGED. Il faudrait également poser le problème de l'allocation parentale d'éducation et mesurer toutes les conséquences d'une parenthèse de trois ans qu'il n'est pas facile de refermer.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Eh oui !
M. Gilbert Chabroux. Il faut être prudent lorsqu'on évoque les aspects économiques qui sont liés à la famille. Mme Béatrice Majnoni d'Intignano, dans son rapport sur « l'égalité entre femmes et hommes, aspects économiques », fait ressortir que, « contrairement aux idées reçues, le travail des femmes ne contribue pas au chômage, ne favorise pas la dénatalité et ne nuit pas à l'éducation des enfants ».
Mmes Marie-Madeleine Dieulangard et Nicole Borvo. Absolument !
M. François Autain. Très bien !
M. Gilbert Chabroux. Tout doit être fait pour faciliter la vie quotidienne des familles et pour tenir compte du travail des femmes, donnée incontournable qui répond à une aspiration essentielle des femmes. La vie quotidienne, s'agissant de la garde des enfants, pose essentiellement le problème des équipements collectifs, crèches et haltes-garderies.
Des efforts doivent être faits par les collectivités locales avec l'aide des caisses d'allocations familiales. Il est également important que la délégation interministérielle à la famille puisse travailler sur un programme de simplification des prestations légales et particulièrement sur l'harmonisation des barèmes des aides au logement. La complexité des règles provoque l'incompréhension des allocataires et des difficultés pour accéder à leurs droits. Elle contribue aussi à entretenir le mécontentement du personnel qui a de la peine à s'y retrouver et qui se sent parfois d'autant plus malmené que des problèmes d'effectifs se posent.
Parmi les autres mesures qui s'appliqueront à compter du 1er janvier 2000, figure - il faut s'en réjouir - la pérennisation de l'allocation de rentrée scolaire. Elle est devenue une véritable prestation sociale depuis qu'elle a été étendue à toutes les familles d'un enfant qui remplissent les conditions de ressources.
Il faut aussi apprécier, comme l'ont fait les associations familiales, la garantie de ressources, au regard de la richesse nationale, qui est assurée à la CNAF jusqu'au 31 décembre 2002.
Il faut également souligner « le coup de pouce intéressant » - pour reprendre l'expression de la présidente de la CNAF - qui est apporté par le Gouvernement à la revalorisation du montant des prestations familiales. Sans doute cela ne représente-t-il que 0,3 %, mais c'est 0,3 % de plus par rapport aux prévisions.
En 1996, la droite avait purement et simplement gelé la progression des allocations alors que les prix progressaient de 1,5 %. Aujourd'hui, 0,3 % de plus, c'est bien, mais il ne faut pas cacher qu'il y aura un problème pour expliquer et faire comprendre le mode de calcul utilisé : le taux d'augmentation aurait dû être de 0,2 %, mais il sera en fait majoré pour atteindre 0,5 % alors que l'inflation prévisionnelle est de 0,9 %.
Le 1er janvier 2000 est une date magique dans l'esprit de certains. Serait-il possible d'imaginer qu'un coup de pouce supplémentaire puisse être apporté à cette occasion ?
M. François Autain. Pourquoi pas ?
M. Gilbert Chabroux. Mes chers collègues, la politique familiale est un tout. Elle ne se limite pas au budget de la branche famille de la sécurité sociale, de nombreux ministères y participent : l'éducation avec les zones d'éducation prioritaires et les contrats éducatifs locaux, la politique de la ville, la justice avec la réforme du droit de la famille, l'emploi avec, entre autres, les emplois-jeunes, la santé et la solidarité, la culture, la jeunesse et les sports, et d'autres encore.
L'année dernière, la majorité sénatoriale avait pratiqué des coupes claires dans les budgets de ces ministères : 26 milliards de francs de crédits avaient été supprimés. Que fera-t-elle cette année ?
M. François Autain. Ils ne recommenceront plus !
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Nous supprimerons complètement certains budgets !
M. Gilbert Chabroux. Vous l'avez dit, monsieur Delaneau, vous allez supprimer totalement certains budgets ! Quand on sait combien ces secteurs participent à une véritable politique familiale, on peut s'interroger sur la pertinence et la cohérence des positions et des intentions de la droite sénatoriale !
Il faudrait parler aussi des avancées considérables que représentent pour de nombreuses familles des lois comme la loi d'orientation de prévention et de lutte contre les exclusions, la loi sur la couverture maladie universelle ou, encore, la loi sur les 35 heures, toutes lois que la droite n'a pas votées.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Nous avons voté une loi !
M. Gilbert Chabroux. La loi sur les 35 heures permet de travailler moins pour être plus disponible pour sa famille, avoir plus de temps à lui consacrer, pouvoir mieux faire coïncider rythmes de travail et rythmes scolaires.
Les dispositions relatives au temps partiel, au délai de prévenance, au compte épargne temps pour les parents vont également dans le sens d'un soutien aux familles.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Eh oui !
M. Gilbert Chabroux. Une véritable politique familiale suppose que l'on agisse dans tous les domaines pour créer un environnement favorable aux familles. C'est ce que fait le Gouvernement.
Mes chers collègues, mesurons bien les changements intervenus en deux ans et demi à peine ! Mesurons bien les efforts accomplis et les résultats obtenus ! Le paysage s'est transformé, assaini, éclairci.
La politique familiale rénovée et ambitieuse qu'au nom du Gouvernement le ministre de l'emploi et de la solidarité a mise en oeuvre et qui a été définie en concertation avec les associations familiales et les syndicats fait l'objet d'une large approbation dans le pays. Il devrait en être de même ici.
Le groupe socialiste, pour sa part, vous apportera, madame le secrétaire d'Etat, son soutien le plus actif et le plus chaleureux. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean Delaneau, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, je souhaite demander dès à présent, afin que les services puissent s'organiser en conséquence, la réserve de l'article 1er et du rapport qui y est annexé, jusqu'après l'article 31.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de réserve ?
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. En conséquence, la réserve est ordonnée.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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