Séance du 15 mars 2000
ÉLECTION DES SÉNATEURS
Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi
(n° 195, 1999-2000), modifié par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection
des sénateurs. [Rapport n° 260 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, ce projet de loi relatif à l'élection des sénateurs vous est
aujourd'hui soumis en deuxième lecture. Comme il est normal s'agissant d'un tel
sujet, c'est d'abord sur le bureau de la Haute Assemblée que le projet de loi a
été déposé. Vous l'avez examiné, et modifié, le 23 juin 1999. L'Assemblée
nationale l'a, à son tour, examiné en première lecture, et modifié le 26
janvier dernier.
Je ne reprendrai pas devant vous, aujourd'hui, l'ensemble de l'argumentation
que je vous avais présentée lors de la première délibération.
Je préfère souligner les questions importantes et indiquer les points d'accord
- il y en a quelques-uns - ou de désaccord - ils sont plus nombreux - entre les
deux assemblées.
Tout d'abord, au niveau des principes, vous aviez bien compris que l'intention
du Gouvernement était non pas du tout de remettre en cause, comme certains
semblent vouloir le faire croire, le bicamérisme
(Exclamations sur les
travées du groupe du RPR)
,...
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
... mais au contraire de le conforter en
proposant de rendre plus juste et plus équilibrée l'élection des sénateurs,
renforçant ainsi la représentativité de votre assemblée.
Tel est bien aussi le point de vue de l'Assemblée nationale. Vous le constatez
dans votre rapport écrit, monsieur le rapporteur, et vous vous félicitez que,
du fait du dialogue que ce débat a ouvert, « les deux assemblées du Parlement
aient abouti à ce constat de convergence qui transcende bien des débats du
passé ».
M. Paul Girod,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Tout à fait
!
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Cette convergence, je tenais, moi aussi, à la
souligner et à m'en féliciter.
Les analyses divergent, en revanche - toujours au niveau des principes, mais
les conséquences pratiques en sont importantes - sur l'application au Sénat du
principe de l'égalité du suffrage posé par l'article 3 de la Constitution : «
Le suffrage universel peut être direct ou indirect dans les conditions prévues
par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret. »
Le principe de l'égalité du suffrage - et de son caractère absolu - ne peut
être posé plus clairement. Cela signifie que les circonscriptions électorales
doivent être déterminées sur des « bases essentiellement démographiques » afin
d'assurer une égale représentation des populations.
Certes, le législateur peut tenir compte de motifs d'intérêt général pour
atténuer la portée de cette règle fondamentale, mais dans une mesure très
limitée.
Cela signifie aussi que ce principe d'égalité s'applique à toutes les
élections.
C'est ce qu'a confirmé le Conseil constitutionnel dans ses décisions du 8 août
1985, relative à l'élection des membres du congrès de Nouvelle-Calédonie, et
des 1er et 2 juillet et du 18 novembre 1986, relatives au découpage des
circonscriptions législatives.
Certes, le Sénat, en vertu de l'article 24 de la Constitution, « assure la
représentation des collectivités territoriales de la République ». Nul ne
conteste cette spécificité de la Haute Assemblée, qui doit être prise en compte
dans la définition de son régime électoral. Elle constitue, à l'évidence, un «
motif d'intérêt général », au sens retenu par le Conseil constitutionnel,
pouvant justifier, plus que pour l'Assemblée nationale, des assouplissements au
principe selon lequel toute élection doit reposer sur « des bases
essentiellement démographiques ».
Mais assouplissement ne signifie pas méconnaissance du principe d'égalité du
suffrage ! Or, mesdames, messieurs les sénateurs - et vous ne pouvez que vous
en féliciter - le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 1992, a
expressément reconnu « qu'en sa qualité d'assemblée parlementaire le Sénat
participe à l'exercice de la souveraineté nationale ».
(Ah ! sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union
centriste.)
M. Guy Allouche.
Très juste !
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Comment, dans ces conditions, imaginer que le
Sénat puisse se soustraire à l'application d'un principe qui s'applique à
l'élection d'un conseil municipal ou d'un conseil régional et au congrès de la
Nouvelle-Calédonie ? Un peu de logique !
Voilà les principes constitutionnels qu'il m'a paru nécessaire de rappeler car
ils sont au coeur de notre débat et déterminent, pour une large part, les
dispositions retenues ensuite à l'occasion de l'examen des articles.
Le Sénat privilégie sa fonction de représentant des collectivités
territoriales, au détriment du respect du principe de l'égalité du suffrage.
Le Gouvernement vous propose de concilier ces deux exigences. C'est d'ailleurs
ce souci d'équilibre qui m'a conduit, à l'Assemblée nationale - vous le savez -
à m'opposer à certaines modifications.
C'est à la lumière de ces observations que je voudrais maintenant aborder les
principales dispositions qui vous sont aujourd'hui soumises.
Tout d'abord, en ce qui concerne l'effectif des délégués des conseils
municipaux, la situation actuelle conduit à des distorsions de représentation
incompatibles avec le principe d'égalité du suffrage.
Je ne reprendrai pas les exemples que j'avais cités en première lecture, les
chiffres sont maintenant connus. Je rappellerai simplement que les communes de
plus de 100 000 habitants, représentant 15,1 % de la population de notre pays,
ne désignent que 7,2 % des délégués. Est-ce juste ? Evidemment non !
(Exclamations sur les mêmes travées.)
Mme Hélène Luc.
Bien sûr que non !
M. le président.
Mes chers collègues, je vous en prie ! Seul M. le ministre a la parole.
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Ces villes pèsent donc, pour l'élection des
sénateurs, moins que la moitié de leur poids dans la population de notre pays.
Rien ne peut justifier une telle inégalité de représentation !
En outre, le système actuel - vous le savez - assure une sur-représentation à
certaines communes, sans logique ni cohérence : une commune de 8 000 habitants,
par exemple, est sous-représentée par rapport à sa population, alors qu'une
commune de 10 000 habitants est sur-représentée. D'autre part, les communes
sur-représentées ne sont pas en majorité des communes qui assurent un rôle de
pôle d'animation rurale, comme certains d'entre vous voudraient le faire valoir
: ce sont le plus souvent des communes urbaines ou péri-urbaines.
Dès lors, on voit mal ce qui justifierait, dans les mêmes agglomérations, que
les communes de banlieue aient une représentation supérieure à celle de leurs
villes-centre. Il n'y a aucune justification d'intérêt général qui plaide pour
le maintien de ces inégalités.
Il faut donc moderniser le mode de scrutin du Sénat.
Le Gouvernement a proposé un dispositif clair, simple, équitable, respectueux
de l'équilibre que j'indiquais à l'instant : un délégué pour 500 habitants ou
fraction de ce nombre.
Ce système corrige les inégalités en s'appuyant sur une base démographique
indiscutable. Il supprime la référence à des seuils - 9 000 ou 30 000 habitants
- qui n'ont plus aucune justification.
En même temps, il reste très favorable aux petites communes, pour deux raisons
: d'abord, parce que ces communes bénéficient toutes d'au moins un délégué,
quelle que soit leur population ; ensuite, parce que le fait d'attribuer un
siège supplémentaire par fraction de 500 habitants constitue un avantage pour
les petites communes, comme je vous l'avais exposé de manière détaillée en
première lecture.
Ce système prend donc en compte le souhait du Sénat d'une pondération du
critère démographique en faveur des communes les moins peuplées.
En première lecture, vous avez pourtant maintenu le nombre actuel des délégués
dans les communes de moins de 9 000 habitants et prévu, au-delà de ce seuil,
l'élection de délégués supplémentaires à raison de un pour 700 habitants.
C'est ce dispositif que préconise de nouveau votre rapporteur. Pas plus qu'en
première lecture, le Gouvernement ne pourra l'accepter, car il déséquilibre le
projet de loi initial et réintroduit des inégalités de représentation
injustifiées.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je pense cependant que vous avez noté qu'à
l'Assemblée nationale, au nom du même souci d'équilibre, je me suis opposé à
l'amendement qui prévoit l'élection d'un délégué pour 300 habitants et qui
aboutit, notamment, à augmenter de 56 % le nombre des délégués à l'échelon
national.
(Marques d'approbation sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
Sur ce point, le Gouvernement s'en tient donc à sa position initiale.
(Très bien ! sur les travées du RPR.)
En ce qui concerne le mode d'élection de ces délégués, le Gouvernement avait
proposé d'abaisser à 1 000 habitants le seuil, actuellement fixé à 9 000, en
dessous duquel le scrutin majoritaire demeure applicable.
L'Assemblée nationale a fixé ce seuil à 3 500 habitants, chiffre qui détermine
aussi les communes où le même mode de scrutin - majoritaire - est applicable
pour les élections municipales.
Or vous savez que ce dernier seuil est lui-même en débat dans le cadre de
l'examen du projet de loi sur l'égal accès entre les femmes et les hommes aux
mandats : 3 500, 2 000, 2 500 ? J'ai bon espoir que ce dernier chiffre sera en
définitive retenu, et je suis favorable au souhait de l'Assemblée nationale que
le même seuil détermine le régime - majoritaire ou proportionnel - des
élections municipales et des élections des délégués des conseils municipaux
pour les élections sénatoriales. C'est le bon sens !
Enfin, s'agissant de l'élection des sénateurs eux-mêmes - proportionnelle à
partir de cinq sénateurs par département actuellement ; à partir de trois
sénateurs selon le texte du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale ou
de quatre selon le texte adopté par le Sénat en première lecture, seuil que
votre commission préconise à nouveau - je ne vous surprendrai pas en vous
confirmant que le Gouvernement s'en tiendra à sa position initiale, approuvée
par l'Assemblée nationale.
(Protestations sur les travées des Républicains
et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
Pourquoi cela ? Pour des raisons qu'il m'est très facile de vous expliquer :
c'est en effet à partir de trois sénateurs que l'application de la
proportionnelle a un sens. Il est clair que, lorsqu'il n'y a qu'un siège à
pourvoir, seul le scrutin majoritaire peut s'appliquer ; lorsqu'il y a deux
sièges en jeu, l'application de la représentation proportionnelle est assez
factice puisque, dans la plupart des cas, elle conduit à déterminer à l'avance
l'attribution des sièges entre les deux principaux courants politiques du
département.
M. Josselin de Rohan.
Pauvre Allouche !
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
A partir de trois sièges, en revanche, la
représentation proportionnelle fonctionne convenablement.
On ne peut justifier la coexistence de deux modes de scrutin pour pourvoir les
sièges d'une même assemblée - la vôtre - que sur le fondement d'un critère
objectif. C'est pour cette raison que le Gouvernement a retenu le seuil de
trois sièges.
Enfin, s'agissant des dispositions les plus techniques, l'Assemblée nationale
a confirmé - et je m'en réjouis - les textes adoptés par le Sénat en première
lecture concernant la présentation de deux candidats de plus que de sièges à
pourvoir pour les élections se déroulant au scrutin proportionnel,
l'aménagement du délai de dépôt des candidatures, l'obligation de déclaration
de candidature au second tour, l'aménagement du calendrier des opérations
préparatoires à l'élection et l'émargement de la liste électorale par le grand
électeur au moment de son vote.
En revanche, votre commission des lois vous propose de supprimer les
dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives au financement des
campagnes électorales, sur lesquelles le Gouvernement avait d'ailleurs lui-même
émis des réserves.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, la présentation, aussi objective que
possible, du point de vue de l'une et l'autre assemblée, et de la position du
Gouvernement.
En conclusion, je soulignerai simplement la cohérence des projets de loi qui
vous ont été récemment présentés par le Gouvernement - je parle des projets
initiaux, pas forcément des lois définitives ! - sur la limitation de cumuls de
mandats, l'institution de la parité dans notre droit électoral, la modification
de votre mode d'élection et, enfin, l'adaptation du nombre de sénateurs au
résultat du dernier recensement, dont nous traiterons demain.
Toutes ces réformes doivent contribuer à moderniser et à renouveler notre vie
politique. Il en résultera, j'en suis sûr, une meilleure représentativité des
assemblées, en particulier de la vôtre.
(Applaudissements sur les travées
socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une fois n'est pas
coutume, un rapporteur de cette assemblée va commencer son rapport en exprimant
sa satisfaction et en adressant des remerciements au Gouvernement.
Tout d'abord, j'ai été satisfait de constater que, dans un dialogue qui est
quelquefois trop rare entre nos deux assemblées, s'est dégagé à l'Assemblée
nationale un sentiment plus que général selon lequel le bicamérisme n'est pas à
remettre en cause...
M. Alain Gournac.
Cela, c'est important !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... pas plus que la différence de recrutement des deux
assemblées. C'est un satisfecit que nous pouvons nous adresser collectivement
au sein du Parlement.
S'agissant de mes remerciements, ceux-ci vont d'abord à vous, monsieur le
ministre, et à vos services. En effet, pour une fois, le rapporteur assez
ancien que je suis dans cette maison a observé que les services du Gouvernement
ont fait preuve d'une totale collaboration chaque fois qu'il a demandé des
chiffres, des renseignements ou des précisions.
Mes remerciements vont également, au-delà de votre personne, monsieur le
ministre, au Gouvernement tout entier, notamment au ministre chargé des
relations avec le Parlement et au Premier ministre,...
M. Josselin de Rohan.
Et à Dieu !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... qui ont eu une très délicate attention, à laquelle
l'ensemble du Parlement - et vous-même, monsieur le président - a été
certainement sensible : le débat d'aujourd'hui a été inscrit à l'ordre du jour
prioritaire du Sénat le lendemain du jour où les Sénats du monde entier se sont
réunis dans cet hémicycle pour dresser le bilan de leurs expériences croisées
et constater le rôle indispensable qu'ils jouent dans l'expression de la
démocratie. Il y a là une convergence, peut-être factuelle, mais fondamentale,
que nous nous devions de souligner,...
M. Alain Gournac.
C'est vrai !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... d'autant qu'a été votée à l'unanimité une motion dont
vous me permettrez de rappeler certains termes.
Les présidents des Sénats soulignent :
« Que ce mouvement général de diffusion du bicamérisme » - bicaméralisme,
ai-je lu dans le rapport de l'Assemblée nationale, qui contient quelques
définitions sémantiques dont j'ai eu beaucoup de mal à trouver l'origine dans
les dictionnaires quels qu'ils soient - « correspond à la volonté et à la
nécessité de consolider et approfondir les régimes démocratiques grâce à la
diversification de la représentation et au processus d'intégration de toutes
les composantes de la population que permet l'existence de deux assemblées dans
un même pays ;
« Que le système bicaméral permet de prendre en compte de manière plus
satisfaisante le processus de décentralisation engagé dans la plupart des Etats
du monde » - ce n'est pas à vous, monsieur le ministre, que je vais faire leçon
sur le sujet - « et de régler de façon efficace la question des rapports entre
les collectivités territoriales, quel que soit leur statut administratif ou
institutionnel, et le niveau central ;
« Que le système bicaméral est un facteur puissant de stabilisation des normes
juridiques et d'approfondissement de l'Etat de droit en même temps que la forme
moderne d'application du principe de la séparation des pouvoirs dans des Etats
fréquemment régis par la logique du système majoritaire ;
« Que le système bicaméral, quels que soient les pouvoirs respectifs des deux
Chambres, garantit la publicité du débat législatif et politique et
l'information de l'opinion publique et du citoyen souverain, publicité et
information sans lesquelles il n'est point de démocratie. »
Mes chers collègues, puis-je résumer d'un mot l'émotion de tous ceux qui ont
participé à cette réunion d'hier...
M. Alain Gournac.
C'est vrai !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... en entendant s'exprimer les présidents ou les membres de
Sénats ou de secondes Chambres d'Etats qui accèdent non sans mérite et non sans
souffrance à la démocratie, tels les pays de l'Est, le Kazakhstan, les pays
d'Europe centrale, le Chili, certains pays d'Afrique, le Cambodge, le Maroc, et
en constatant la manière dont ils ont exprimé leur attachement au bicamérisme ?
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et
des Républicains et Indépendants.)
Tous ont souligné le rôle modérateur, d'autant plus nécessaire dans un Etat de
droit que la chambre basse est désignée au scrutin majoritaire, d'un Sénat. En
outre, pour que l'équilibre territorial soit maintenu, ils ont considéré que la
représentation des minorités ou des zones en difficulté devait être assurée, la
définition de ces zones en difficulté étant souvent liée à la notion de
faiblesse du chiffre de la population par rapport à l'étendue du territoire.
Enfin, ils ont estimé que l'apport d'une chambre haute, en termes de stabilité,
n'était possible, dans une nation démocratique, que si les deux chambres, quand
elles existent, ont des modes d'élection différents.
Bien entendu, il y a, d'une part, des pays fédéraux - ce n'est pas le cas du
nôtre - où les Etats fédérés doivent être représentés, des pays dans lesquels
existe, si j'ose dire, un sénat à la mode de 1969, tel que le général de Gaulle
l'avait conçu, qui rassemble à la fois des élus du peuple au suffrage direct ou
indirect - souvent indirect - et des représentants des forces
socio-économiques, mais dont le rôle est souvent réduit en matière budgétaire -
cela a été un obstacle, en 1969 - et, d'autre part, des pays centralisés - tel
que le nôtre, qu'on le veuille ou non - mais où le fait local, auquel les
Français ont toujours affirmé leur attachement, est cependant respecté.
A cet égard, qui n'a pas en mémoire le témoignage du président du Sénat de
l'Algérie, qui nous faisait remarquer hier son attachement à la fois à un
certain jacobinisme à la française et, en même temps, à la représentation
indépendante et égalitaire de chaque
wilaya ?
Et nous avons le cas de la France, qui n'a jamais franchement tranché ce débat
de fond, ce vrai débat, celui de savoir autour de quoi nous devons raisonner.
Et de constater que le fait communal, le seul qui existait au moment où le
Sénat de la Ve République a été mis en place, est celui auquel les Français
sont le plus attachés.
Il suffit, pour s'en convaincre, de constater que ce sont les élections
municipales qui recueillent le plus fort taux de participation des Français,
même si, et nous y reviendrons tout à l'heure, ce ne sont plus les seules
collectivités territoriales de plein exercice.
Si nous lisons la Constitution, en son article 24, on voit que le Sénat doit
représenter les collectivités territoriales, certes, mais non de manière
formelle : il doit le faire d'une manière authentique et reflétant la réalité
si diverse de toutes les communes de France - c'est la conception de l'époque
des collectivités territoriales - des moins peuplées aux plus peuplées, et
c'est l'expérience qu'acquièrent leurs élus dans l'exercice de leurs
responsabilités qui doit apporter une contribution déterminante au travail
parlementaire, pour ce qui est tant de l'oeuvre législative que du contrôle du
Gouvernement.
La richesse potentielle de cet apport - monsieur le ministre, excusez-moi de
vous le dire à vous, qui êtes coauteur du projet de loi, autant qu'à nos
collègues de l'Assemblée nationale - n'est pas exclusivement liée à
l'importance de la population de la commune ; elle découle aussi du rôle plus
ou moins important de structuration spatiale, économique et sociale que joue
chaque collectivité par rapport à son environnement, voire de sa capacité à
maintenir une originalité de vie face à des métropoles voisines, envahissantes
ou dominatrices.
Cet apport résulte de l'appréhension de difficultés diverses, puisque toutes
les collectivités sont différentes, et de la sagesse qu'en acquièrent ceux qui
ont la responsabilité d'y faire face. De ce point, nous ne pouvons pas accepter
l'idée qu'une progression strictement linéaire de la représentation des
collectivités gommerait les diverses préoccupations de gestion qui, elles, sont
liées aux caractéristiques propres des différentes collectivités.
Monsieur le ministre, les préoccupations propres d'une ville de 100 000
habitants ne sont pas linéairement un multiple de celles d'une ville de 1 000
habitants ou d'une commune de 100 habitants.
M. Jean-Patrick Courtois.
Cela se saurait !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Tous les mathématiciens vous diront que ce sont des
phénomènes statistiques à corrélations relatives ou nulles.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des
Républicains et Indépendants, et de l'Union centriste.)
M. Pierre Fauchon.
Nulles !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Les règles électorales ne peuvent donc pas être indépendantes
du rôle du Sénat, tel que le régit l'article 24 de la Constitution. Nous ne
pouvons donc pas avoir, comme c'est le cas à l'Assemblée nationale, de règles
de représentativité parallèles et strictement liées à la population. Les
constats que nous avons pu faire hier confortent notre analyse. C'est
d'ailleurs ce qu'avait considéré le Sénat - nous y reviendrons - en indiquant
que transformer le Sénat en Assemblée nationale
bis
était probablement
une erreur de fond, que nous ne voulions pas commettre, au nom de notre
conception de la République.
Le principe d'égalité du suffrage, énoncé par l'article 3 de la Constitution,
ne peut pas être interprété sans prendre en compte l'article 24, qui confie au
Sénat la représentation des collectivités territoriales, ni l'article 72, qui
consacre l'égalité de ces mêmes collectivités territoriales en tant que telles
en ce qui concerne leur autonomie de gestion.
La position du Sénat, en première lecture de ce texte, mes chers collègues -
et vous avez bien voulu approuver les propositions de la commission des lois -
découlait de l'ensemble de ces constatations.
D'abord, la commission avait considéré que les règles électorales applicables
au Sénat ne pouvaient pas être directement calquées sur les règles propres à
l'Assemblée nationale, pour la simple raison que nous avions des légitimités,
des représentativités, des rôles différents. A cet égard, et hier encore les
présidents de Sénats du monde entier ont insisté sur ce point, dans un Etat de
droit, deux regards, deux approches différentes sont nécessaires, et ce
d'autant plus quand les chambres basses - cet adjectif n'étant pas à prendre
dans un sens péjoratif ! - sont élues au scrutin majoritaire.
La commission a donc d'abord voulu tenir compte de l'effectif réel des
conseils municipaux, pour bénéficier le plus possible de leur expérience.
Elle a voulu ensuite tenir compte de l'urbanisation croissante de notre pays,
mais dans une certaine mesure seulement, en ne prévoyant des délégués
supplémentaires qu'à partir de 9 000 habitants, à raison de un par tranche de
700 habitants.
Elle a voulu en outre rééquilibrer la représentation proportionnelle, déjà en
vigueur dans les départements comptant au moins cinq sénateurs, pour permettre
davantage l'expression des minorités, mais sans rompre un équilibre minimal,
pour faire en sorte que notre assemblée comporte au moins une moitié d'élus qui
soient issus d'un scrutin majoritaire plurinominal ou uninominal. Rappelons que
c'est la condition de l'indépendance de chacun d'entre nous vis-à-vis des
partis politiques.
M. Dominique Braye.
Absolument !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Figurer sur une liste, avec un scrutin proportionnel,
implique pour un candidat de se montrer plus combatif à l'égard des amis de son
propre parti figurant sur cette même liste...
M. Josselin de Rohan.
Absolument !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... que vis-à-vis des électeurs, donc de prendre des
responsabilités personnelles dans son engagement.
(Vifs applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR
et des Républicains et Indépendants.)
Nous voulons aussi favoriser l'émergence de personnalités indépendantes,
qui ne peut résulter franchement que d'une élection où chaque candidat se
présente seul, ou en groupe mais sous sa seule responsabilité, et dont
l'élection sera décomptée sur les suffrages portés sur son seul nom, pour
assumer les responsabilités qui seront les siennes pendant la durée de son
mandat.
Bref, la position du Sénat était d'assurer la sérénité des sénateurs,
indispensable à ce deuxième regard sur la législation, rôle que joue toute
chambre haute dans toutes les démocraties évoluées. A nouveau, je salue
l'expérience de ceux de nos collègues des démocraties en émergence qui ont
compris cette leçon, qui l'assument ou qui sont en train de la promouvoir.
L'avis de l'Assemblée nationale a, malheureusement, monsieur le ministre,
quelquefois dans le droit-fil de ce que vous aviez proposé au Parlement, été
inverse. Au-delà du constat, qui a été accepté, de la double nature des
assemblées, elle a fait une analyse du rôle du Sénat fort éloignée de la
réalité, pour être tout à fait franc, d'abord en analysant l'apport du Sénat au
débat législatif sous le seul angle de notre non-soumission aveugle aux
suggestions et désirs de la majorité actuelle de l'Assemblée nationale.
M. Dolez, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, a cru
pouvoir constater qu'il y avait « un décalage, voire un fossé, entre les
aspirations majoritaires de nos concitoyens et le Sénat pris dans son ensemble
», en s'appuyant sur un sondage d'opinion concernant un projet de loi sur
lequel nos deux assemblées sont en désaccord.
M. Josselin de Rohan.
Ben voyons !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Mais, moi aussi, j'ai quelques lectures, et j'ai relevé, dans
un autre sondage réalisé l'an dernier - d'ailleurs un sondage publié ces
jours-ci le confirme - que le Sénat était considéré par 70 % de nos concitoyens
comme utile à l'élaboration des lois et par 65 % d'entre eux comme utile à
l'équilibre des pouvoirs.
(Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Jean-Pierre Fourcade.
Très bon sondage !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, M. Alain Tourret a
rendu hommage à l'action du président Gaston Monnerville - je m'en excuse
auprès de certains de nos collègues ! - estimant que celui-ci avait « su
s'opposer en son temps à une dérive autoritaire du pouvoir » et considérant que
le Sénat avait joué un « rôle d'opposition constructive ».
M. Guy Allouche.
Applaudissez !
M. Paul Girod,
rapporteur.
N'est-il pas un peu paradoxal, mes chers collègues, de
constater qu'une telle attitude, qui était considérée comme courageuse et qui
traduisait un sens orgueilleux des responsabilités du Sénat, ne mérite ce
qualificatif que lorsqu'elle convient à la majorité actuelle de l'Assemblée
nationale ?
(Très bien ! et applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Guy Allouche.
Gaston Monnerville avait raison !
M. Paul Girod,
rapporteur.
L'argument selon lequel il n'y aurait pas d'alternance au
Sénat est d'ailleurs contredit par les faits puisque, de 1958 à 1969, notre
assemblée s'est trouvée dans l'opposition, face à des gouvernements que vous
qualifiiez de conservateurs !
M. Guy Allouche.
Pas la droite !
Mme Hélène Luc.
Sa politique le prouve !
M. le président.
Pas de dialogue, mes chers collègues !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Et puis, entre nous, madame Luc, la notion d'alternance telle
que nous la concevons aujourd'hui, dans les conditions actuelles du débat
politique en France,...
M. Josselin de Rohan.
Cela n'a pas de sens au Sénat !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... a-t-elle vraiment un sens maintenant,...
M. Josselin de Rohan.
Mais non !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... lorsque l'on constate un certain nombre de dérives, y
compris en Europe et, de surcroît, dans un Etat qui fait partie de la
Communauté européenne ?
M. Jean-Pierre Raffarin.
Très bien !
M. Paul Girod,
rapporteur.
La notion d'alternance telle qu'on la conçoit aujourd'hui
a-t-elle vraiment un sens pour l'avenir ? Je ne vous donne pas rendez-vous,
parce que je refuse d'envisager ce genre de danger, mais méfions-nous des
raisonnements sommaires exclusivement nés des circonstances de l'instant !
(Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. Jean-Pierre Raffarin.
Très bien !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Abordons à présent la partie constitutionnelle des choses.
Les sénateurs disposent, certes, d'un pouvoir de blogage. Sommes-nous les
seuls, mes chers collègues ? Les députés ont exactement le même pouvoir.
Je pourrais retrouver quelques cas où le Sénat a utilisé son pouvoir de
Constituant moins en bloquant qu'en proposant !
La révision constitutionnelle préalable au traité de Maastrich en est un
exemple, avec le contrôle des propositions d'actes communautaires.
Dans le domaine de la loi simple, êtes-vous certains que le Sénat, qui n'a
aucun pouvoir de blocage, s'oppose systématiquement aux projets de la majorité
actuelle de l'Assemblée nationale ? La réponse est non, et non à tous points de
vue, madame Luc.
Mme Hélène Luc.
Je trouve que oui !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Y compris dans les périodes où les majorités politiques des
deux assemblées sont différentes - comme aujourd'hui - les cas de désaccord
persistant sont généralement limités aux textes les plus sensibles
politiquement : 79 % des lois sont adoptées sur des textes communs entre
l'Assemblée nationale et le Sénat !
M. Alain Gournac.
Comme c'est bizarre !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Et ces accords ont été rendus possibles parce que 44 % des
amendements adoptés par le Sénat ont été repris par l'Assemblée nationale. Je
pose une question simple : ces amendements sont-ils progressistes quand
l'Assemblée nationale les approuve et rétrogrades quand le Sénat les propose ?
(Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et
Indépendants, et de l'Union centriste.)
Vous trouverez dans l'annexe 5 de
mon rapport écrit un bilan assez complet en la matière.
S'agissant d'affaires anciennes, puis-je me permettre de vous rappeler que
c'est sous la présidence d'Alain Poher qu'en 1971 la liberté d'association a
été confirmée,...
Mme Hélène Luc.
C'est vrai !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... qu'en 1982 la loi de nationalisation, votée par
l'Assemblée nationale en dépit des objections du Sénat, a été réformée par le
Conseil constitutionnel, et que, en 1984, le Sénat a imposé la volonté
populaire contre la majorité de l'Assemblée nationale de l'époque en ce qui
concerne l'enseignement privé ?
(Très bien ! et applaudissements sur les
mêmes travées.)
S'agissant de la réforme de la justice, qui est à l'origine du bracelet
électronique ? C'est le Sénat et non pas l'Assemblée nationale !
Qui est à l'origine de l'aide juridictionnelle aux mineurs ? C'est le Sénat et
non pas l'Assemblée nationale ! Qui propose, en matière de présomption
d'innocence, un certain nombre de mesures, écartées dans le secret des cabinets
avant la première lecture à l'Assemblée nationale et ici même par Mme le garde
des sceaux puis reprises en seconde lecture à l'Assemblée nationale, comme
l'appel devant les cours d'assises ? C'est bien le Sénat et non pas l'Assemblée
nationale !
S'agissant du PACS, certes l'opposition était forte, mais le Conseil
constitutionnel a réécrit le texte.
M. Guy Allouche.
Ce n'est pas le Conseil constitutionnel qui a réécrit le texte !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Sur les 35 heures, qui a constaté les difficultés
d'application ?
(Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Paul Girod,
rapporteur.
Qui a lancé en premier les réflexions sur les régimes de
retraite... sur les difficultés que soulève l'épargne salariale... ? Est-ce
l'Assemblée nationale ou le Sénat ?
M. Louis de Broissia.
C'est le Sénat !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Qui, sur un problème peut-être mineur mais qui est un vrai
problème de société dans nos milieux ruraux, a pris des initiatives à propos de
la chasse ?
Qui, sur un sujet beaucoup plus grave, a pris l'initiative quant aux soins
palliatifs ? C'est le Sénat, plus particulièrement notre collègue M. Neuwirth.
(Eh oui ! sur les travées du RPR.)
Mais cette initiative a été, depuis,
confisquée sur le plan médiatique par l'Assemblée nationale !
Que l'on ne nous dise pas que le Sénat n'est qu'une chambre d'obstruction, de
refus. C'est une chambre qui joue son rôle au sein du Parlement, avec son style
d'action, son style d'approche et sous la responsabilité indépendante de ses
membres.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains
et Indépendants, et de l'Union centriste.)
Mme Hélène Luc.
Monsieur le rapporteur, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je vous en prie, madame.
M. le président.
La parole est à Mme Luc, avec l'autorisation du rapporteur.
Mme Hélène Luc.
Monsieur le rapporteur, je vous remercie de me laisser vous interrompre.
Il faut aussi parler de la parité, de la contraception, des lois sur l'IVG et
de nombreuses autres questions.
(Protestations sur les travées du
RPR.)
Monsieur le rapporteur, vous présentez les choses à votre avantage, mais la
réalité est différente quant au rôle prétendument progressiste du Sénat.
Vous avez tort de vous accrocher à cette image du Sénat.
M. Alain Gournac.
Les leçons du parti communiste !
Mme Hélène Luc.
Vous savez très bien que l'image du Sénat n'est pas celle que vous décrivez
!
M. Alain Gournac.
Votez communiste !
Mme Hélène Luc.
Ce que vous allez faire aujourd'hui avec le projet de loi sur le scrutin
sénatorial...
M. Jean Chérioux.
Vous êtes sénateur, madame Luc !
Mme Hélène Luc.
... ne prouvera nullement que vous allez dans le sens du progrès. Il y a
longtemps que vous auriez dû proposer de réformer le mode de scrutin du Sénat
!
M. Jean-Pierre Raffarin.
Vous affaiblissez le Sénat !
M. Alain Gournac.
Communisme... liberté !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Puis-je me permettre de remercier Mme Luc de son intervention
: elle ne pouvait pas dire mieux !
En ce qui concerne le mode de scrutin - nous sommes en plein dans le sujet -
je me permets de vous rappeler, madame Luc, que les propositions du Sénat sont
antérieures à celles de l'Assemblée nationale, et qu'elles tiennent compte,
elles, de la nature du Sénat !
Mme Hélène Luc.
Je savais bien que vous rétorqueriez à propos du mode de scrutin !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Sur la contraception et sur la parité...
Mme Hélène Luc.
La parité !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Vous m'avez posé deux questions, je réponds à deux questions
!
Je me permets de vous rappeler que la contraception n'est pas née de la
majorité actuelle !
(Rires et exclamations sur les travées du RPR.)
M. Alain Gournac.
Quelle perte de mémoire !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Elle est née - avec beaucoup de réticence d'ailleurs - de
l'action de Mme Veil
(Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que
sur celles de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants)...
M. Jean-Pierre Raffarin.
Bravo !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... à une époque où, le moins que l'on puisse dire, c'est que
vous ne souteniez pas le Gouvernement.
(Applaudissements sur les travées du
RPR.)
Mme Hélène Luc.
Elle a été votée par la gauche !
M. Paul Girod,
rapporteur.
S'agissant de la parité, madame Luc, la seule position du
Sénat a été de dire qu'autant la parité, ou tout au moins l'accession des
femmes aux responsabilités, était chose souhaitable, autant les quotas étaient
un trompe-l'oeil.
M. Alain Gournac.
Exactement !
M. Paul Girod,
rapporteur.
En conséquence, plus vous légiférerez sur le sujet, plus vous
mettrez les femmes dans la situation désagréable de n'être là que parce que
femmes et non pour leurs qualités.
(Applaudissements sur les mêmes
travées.)
Mme Hélène Luc.
Les femmes jugeront ! D'ailleurs, elles jugent déjà !
M. Guy Allouche.
Monsieur le président, je souhaiterais interrompre M. le rapporteur.
(Vives
exclamations sur les travées du RPR.)
M. le président.
Monsieur le rapporteur, autorisez-vous M. Allouche à vous interrompre.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je m'attendais bien à le voir sortir du bois !
(Sourires.)
M. le président.
La parole est à M. Allouche, avec l'autorisation du rapporteur.
M. Alain Gournac.
Ecoutons la vérité !
M. Dominique Braye.
Il dit toujours la vérité !
M. Jean Chérioux.
La seule vérité vient de là !
M. Dominique Braye.
Qu'il aille sur LCI cracher sur le Sénat !
M. Guy Allouche.
Merci, cher rapporteur, de m'autoriser à vous interrompre.
Je comprends que, devant vos amis, devant nous tous ici, vous présentiez une
défense très illustrée...
M. Jean Chérioux.
Très objective !
M. Guy Allouche.
... de ce que fait le Sénat. Ce n'est pas moi qui vous le reprocherai,
rassurez-vous !
Si je prends la parole en cet instant, c'est pour dire, à propos de la
remarque de Mme Luc sur la contraception, qu'il est des vérités historiques que
nous ne devons pas oublier : il est vrai que cette loi vit le jour sous la
présidence de M. le président Giscard d'Estaing ; il est vrai que c'est Mme
Simone Veil qui a porté, au nom du Gouvernement,...
(Vives protestations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
Mme Hélène Luc.
Cela ne vous plaît pas qu'on dise certaines choses !
M. Alain Gournac.
C'est une veille histoire !
M. Dominique Braye.
C'est de l'histoire ancienne !
M. Jean Chérioux.
Erreur !
M. Jean-Pierre Raffarin.
C'était M. Neuwirth !
M. le président.
Mes chers collègues, veuillez laisser l'intervenant s'exprimer. Je vous
signale que l'on vous regarde.
M. Jean Chérioux.
Justement !
M. le président.
Monsieur Allouche, veuillez poursuivre.
M. Guy Allouche.
Quand mes collègues m'interpellent de cette manière, ils me stimulent !...
(Exclamations sur les travées du RPR.)
Il est vrai que Mme Veil a été la ministre qui, au nom du gouvernement de
l'époque, a porté ce texte devant le Parlement sur la base d'éléments de
réflexion qui avaient été avancés par notre ami M. Lucien Neurwirth. Mais, là
aussi, je vous renvoie à l'histoire.
(Vives protestations sur les mêmes travées.)
M. Dominique Braye.
C'est hors sujet !
M. Guy Allouche.
La vérité historique, cher Paul Girod, la voici : si la gauche n'avait pas
voté le texte de Mme Veil, il n'aurait jamais vu le jour.
Mme Hélène Luc.
Absolument !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Cher monsieur Allouche, puisque vous m'acrrochez sur ce
point, je citerai un autre exemple.
A propos de l'abolition de la peine de mort - j'ai eu l'honneur d'être le
rapporteur de texte - si la droite du Sénat n'avait pas suivi le gouvernement
de l'époque, la peine de mort n'aurait pas été abolie !
(M. Allouche
applaudit.)
Par conséquent, sur les débats de société, ne nous donnez pas de leçon ; nous
sommes à égalité.
M. Guy Allouche.
Je ne vous donne pas de leçons !
Mme Hélène Luc.
Si la gauche n'avait pas proposé ce texte, la peine de mort ne serait
peut-être pas encore abolie !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je me rappelle l'importance de la discussion, l'incertitude
de conscience, que nous partagions tous sur un pareil sujet, ainsi que la
qualité d'un débat qui a fait honneur au Parlement dans son ensemble, au Sénat
en particulier, débat à la suite duquel nous avons voté majoritairement
l'abolition de la peine de mort.
Par conséquent, sur les sujets de société, contrairement à ce que vous voulez
faire croire, vous ne trouverez pas le Sénat en travers de la modernité, de
l'humanité et de la raison !
(Bravo ! et applaudissements sur les travées du
RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Quelle est l'analyse de l'Assemblée nationale sur le sujet qui nous occupe -
car nous devons bien en revenir à des sujets plus précis ?
L'Assemblée nationale est partie de deux idées de base.
La première est que seule la population compte en matière de représentativité
républicaine, et la seconde, que la représentation proportionnelle est devenue,
pour elle, l'équivalent du Coran pour les musulmans, de la Bible pour les juifs
ou de l'Evangile pour les chrétiens.
En ce qui concerne la représentation, on fait passer la représentativité des
habitants des collectivités locales avant la représentativité des collectivités
locales elles-mêmes,...
M. Dominique Braye.
Tout le problème est là !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... et c'est toute la différence avec ce que j'ai exposé tout
à l'heure quant à l'apport de l'expérience des gestionnaires, qui me semble
être la base de la représentativité du Sénat et de l'autre regard que nous
avons à faire peser sur la réalité du débat législatif et du contrôle du
Gouvernement.
Or, paradoxalement, les chiffres finaux de la représentativité des différentes
collectivités entre les propositions du Gouvernement et celles du Sénat en
première lecture sont relativement proches, les propositions de l'Assemblée
nationale n'en étant pas tellement éloignées. Mieux ! un effet d'optique fait
croire que le texte de l'Assemblée nationale favorise davantage les petites
communes.
Constatons cependant ce que donne, dans les faits, le système d'un délégué
pour 300 habitants. Il tend d'abord à multiplier d'une manière invraisemblable
le nombre des grands électeurs, spécialement des grands électeurs non élus
territoriaux. Avec le texte de l'Assemblée nationale, nous atteignons en effet
les 64 000 grands électeurs non conseillers municipaux, constituant 30 % du
collège électoral.
Je caricature : pour Paris...
M. Jean Chérioux.
Attention à ce que vous dites !
M. Paul Girod,
rapporteur.
... 7 077 grands électeurs seront élus à la proportionnelle
par 163 conseillers municipaux. Cela signifie que le résultat final sera
identique à celui qu'aurait donné le vote de 163 conseillers municipaux. Vous
me rétorquerez qu'il s'agit d'un cas caricatural, d'accord.
M. Jean Chérioux.
Caricatural ?! Attention à ce que vous dites, monsieur Paul Girod !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Bien entendu, en utilisant ce terme, monsieur Chérioux, je ne
parlais pas de Paris ! Qui oserait, face au monde, caricaturer Paris et son
rôle culturel !
(Sourires sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du
RPR et des Républicains et Indépendants.)
MM. Jean-Yves Autexier et Michel Duffour.
Un maire !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Prenons d'autres exemples.
La ville de Lyon représentera 30 % des électeurs du Rhône et les villes de
moins de 3 500 habitants, qui couvrent tout de même l'essentiel du territoire,
moins de 15 % !
La ville de Marseille représentera 43 % des électeurs des Bouches-du-Rhône,
alors que les villes de moins de 3 500 habitants, qui, là aussi, couvrent
l'essentiel du territoire, seulement 4 % !
Vous trouverez dans mon rapport écrit quelques illustrations intéressantes de
ce phénomène.
Notons au passage que cette thèse engendre un paradoxe supplémentaire : une
telle inflation du nombre des délégués des communes gommera complètement
l'influence et le rôle des conseillers régionaux, des conseillers généraux et
des députés.
Monsieur le ministre, si nous devons réformer le régime électoral du Sénat,
assumons tous ensemble la décentralisation !
M. Guy Allouche.
Vous n'en voulez pas !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Monsieur Allouche, qui a déposé le projet de loi ? Ce n'est
pas moi !
M. le président.
Pas d'interpellation de collègue à collègue, s'il vous plaît !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Si nous devons mener une réflexion de fond, qui demandera
probablement du temps et du sérieux, n'oublions pas le principe posé à
l'article 24 de la Constitution, selon lequel le Sénat « assure la
représentation des collectivités territoriales ».
En 1958, il existait une catégorie de collectivités territoriales : les
communes. Depuis 1981 d'abord, et les élections de 1986 ensuite, nous avons
trois catégories de collectivités territoriales, les départements et les
régions étant venus s'ajouter aux communes.
Dans le projet de loi qui nous est soumis, leur représentativité est laminée.
Que vont faire quarante-deux conseillers généraux dans l'Aisne - ils sont déjà
peu nombreux, je le reconnais, face aux 1 700 grands électeurs - quand on
passera à plus de 3 000 grands électeurs ?
Mes chers collègues, faites le calcul dans vos départements !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Et les conseillers régionaux alors !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Nous arrivons véritablement à une anomalie.
Le paradoxe est, bien entendu, renforcé par cette évolution
institutionnelle.
L'autre religion de l'Assemblée nationale, c'est la proportionnelle, la
proportionnelle... Mais nous avons déjà entendu quelqu'un dire un jour :
l'Europe, l'Europe... réglera tous les problèmes !
M. Guy Allouche.
Qui a dit cela ?
M. Paul Girod,
rapporteur.
Nous savons que c'était difficile, mais la proportionnelle,
c'est pire !
Mais n'exagérons rien !
La proportionnelle est une belle idée. Mais elle a un corollaire : la
dictature des partis !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Exact !
M. Paul Girod,
rapporteur.
C'est indissociable ! A partir de l'instant où il y a la
proportionnelle, il y a établissement d'une liste par le parti politique,
combat unique du candidat vis-à-vis de ses propres amis et, ensuite... tout ce
qu'on veut !
M. Hilaire Flandre.
C'est exactement ça !
M. Paul Girod,
rapporteur.
L'Assemblée nationale défend la proportionnelle pour les
délégués sénatoriaux dans les communes, mais en abaissant le seuil de 9 000 à 2
000 habitants.
(M. Braye s'exclame.)
Elle propose par ailleurs que les délégués et suppléants soient issus des
conseils municipaux quand les premiers sont inférieurs en nombre aux seconds.
Nous lui donnons acte d'avoir apporté cette précision, que nous approuvons. Le
nombre des suppléances serait minoré en conséquence. Cela n'est pas très grave
!
Dans toutes les hypothèses, c'est le scrutin proportionnel qui s'impose
partout, pour les délégués sénatoriaux comme pour l'élection des sénateurs, et
c'est là où nous aboutissons à l'autre point dur de notre discussion avec
l'Assemblée nationale.
Actuellement, 30 % de nos collègues sont désignés à la représentation
proportionnelle, au motif qu'il faut tenir compte des minorités dans les
départements les plus peuplés et les plus urbanisés. Le Sénat a pris
l'initiative - avant tout le monde - de proposer d'abaisser ce seuil à quatre
sénateurs.
Pourquoi ? L'Assemblée nationale dit qu'il n'y a aucune raison. La réponse est
que, si, il y en a une, c'est qu'à partir de cet instant la moitié du Sénat
sera désignée à la proportionnelle, l'autre au scrutin majoritaire, permettant
à la fois aux candidats d'échapper à la dictature des partis, aux électeurs de
reconnaître les mérites de tel ou tel, que l'on se présente seul ou qu'on se
présente en liste.
Je me suis personnellement présenté une fois à trois, une fois à deux, une
fois tout seul, dans un département à trois sénateurs. Je connais donc le
poids, les mérites et les responsabilités de ce genre de présentation.
Nous souhaitons que le Parlement puisse continuer à s'enrichir de
personnalités indépendantes, élues sur leurs qualités propres, sur leur nom,
sur leur action, et pas seulement sur leurs intrigues à l'intérieur de leur
parti. C'est pourquoi nous vous proposons de maintenir le texte que nous avons
voté en première lecture.
L'Assemblée nationale a cru astucieux d'ajouter un article - pour un tas de
raisons, je ne citerai pas l'auteur de cette mesure, mais vous trouverez son
nom dans le rapport écrit - sur le financement des campagnes électorales
sénatoriales. Cet article est rédigé de manière caricaturale et personne ici ne
le soutient, me semble-t-il, d'autant moins que, d'abord, il ne comporte pas de
sanction d'inéligibilité, ensuite, il est mal calculé, enfin, il ne comprend
pas le corollaire indispensable, à savoir un remboursement par l'Etat des frais
minimaux de campagne.
Mes chers collègues, la commission va donc vous demander de revenir au texte
qui a été adopté en première lecture, en ayant bien conscience que cela ne doit
pas fermer le dialogue avec l'Assemblée nationale.
Tout à l'heure, j'ai dit que les différences de chiffres n'étaient pas
forcément quelque chose d'insurmontable ; c'est la différence des principes qui
l'est.
Dans notre esprit, le Sénat se doit, dans le respect de la Constitution, de
rester un lieu d'excellence, où, dans l'indépendance d'esprit et la sérénité,
s'exprime le mieux possible la sagesse avec laquelle nos concitoyens gèrent
cette autre face de notre démocratie réelle qui est celle des collectivités
locales. C'est notre rôle constitutionnel, c'est notre responsabilité et c'est
notre honneur !
(Bravo ! et vifs applaudissements sur les travées sur RDSE, de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 25 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 17 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 10 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Courtois.
M. Jean-Patrick Courtois,
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'attaque en
règle menée depuis des mois contre notre institution se poursuit aujourd'hui
avec l'examen en deuxième lecture de ce projet de loi.
Le calendrier réserve parfois des coïncidences surprenantes. Hier, dans notre
enceinte, grâce à l'initiative de notre président, se réunissaient des
représentants des sénats du monde entier.
Tous ont loué l'intérêt et l'efficacité du système bicaméral. La conclusion de
ces travaux fut sans appel : le bicamérisme est une idée d'avenir. Certains
orateurs n'ont d'ailleurs pas manqué de souligner que, « sans seconde chambre,
la démocratie est encore en devenir ».
Au lendemain de cette riche journée, nous sommes réunis - une fois n'est pas
coutume - pour aller à contre-courant de ce qui se pratique chez nos
partenaires.
C'est sans surprise que nous entamons ce débat en deuxième lecture sur ce
projet de loi et que nous débattrons tout à l'heure des projets de loi
modifiant le nombre et la répartition des sièges de sénateurs. Sans surprise,
puisque les intentions du Gouvernement et de sa majorité sont des plus
transparentes en la matière.
Faut-il rappeler, en cet instant, les propos du Premier ministre qualifiant
notre assemblée d'« anomalie parmi les régimes modernes », alors qu'en vingt
ans le nombre de pays possédant une seconde chambre est passé de quarante-cinq
à soixante-sept ?
Faut-il rappeler les tentatives inlassables de « ringardisation » de notre
institution par l'ensemble de la majorité, qui n'a de cesse de fustiger nos
positions alors que, bien souvent, nous ne sommes pas allés à contre-courant
des dispositifs proposés ?
En s'attaquant sans cesse à la seconde chambre, c'est au parlementarisme,
auquel elle prétend être attachée, que la gauche s'attaque.
Si je le rappelle, c'est pour souligner l'hypocrisie des projets de loi...
M. Alain Gournac.
Hypocrisie, oui !
M. Jean-Patrick Courtois.
... relatifs au Sénat. Ce qui est en jeu aujourd'hui, ce n'est pas un simple
toilettage des règles électorales, c'est bel et bien, ainsi que le disait le
rapporteur de l'Assemblée nationale, une tentative pour mettre en place « un
moyen de passer outre le Sénat ».
Le projet de loi en discussion cet après-midi comprend essentiellement deux
aspects : la modification du collège électoral et l'abaissement du seuil de la
proportionnelle pour les élections.
En ce qui concerne la modification du collège électoral, j'aimerais prolonger
les propos de notre rapporteur, dont je tiens à saluer l'excellent et complet
travail, qui a déjà défini l'essentiel de la problématique.
Je soulignerai trois aspects négatifs du système proposé par l'Assemblée
nationale.
Tout d'abord, le fait de prévoir un grand électeur par tranche de 300
habitants sans seuil de départ ne prend pas en compte la spécificité du rôle du
Sénat, défini par la Constitution, de représentation des collectivités
territoriales.
Si le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 1er juillet 1986, demande,
pour les élections législatives, que l'on tienne compte de la population,
étendre cette réflexion aux élections sénatoriales est dénué de réalisme.
S'il est indéniable qu'il faut intégrer dans le système un correcteur
démographique plus fort, cela doit rester essentiellement un correcteur. Les
populations ne doivent pas être représentées en raison de leur seule
démographie. D'ailleurs, personne ne voit d'objection à ce que les différents
territoires d'outre-mer aient un sénateur quelle que soit leur taille : il en
va donc de même pour nos villes et pour nos villages.
Le système proposé par notre rapporteur semble à cet égard le plus juste,
puisque, d'une part, il maintient le dispositif jusqu'à 9 000 habitants, au
lieu des 30 000 initialement, et que, d'autre part, il instaure un correcteur
démographique par tranche de 700 habitants.
Le deuxième inconvénient notable du système proposé est qu'il fait chuter plus
encore la représentation des départements et des régions. Le rôle de
représentation des collectivités territoriales ne se limite pas, en effet, aux
seules communes.
Le projet de loi adopté par les députés prévoit une augmentation du nombre des
délégués des communes de 55 %, passant de 138 458 délégués à 213 694 délégués.
L'incidence directe sera donc de diminuer plus encore la part des conseillers
généraux et la part des conseillers régionaux.
Conseillers municipaux et délégués supplémentaires représentaient déjà près de
96 % des électeurs ; leur part passera à plus de 98 %, les autres collectivités
se partageant les 2% restants ! Où est la mesure ?
Enfin, le troisième inconvénient de ce projet, et non des moindres, est
directement lié au précédent.
Avec une augmentation du nombre de délégués des communes, de 138 000 à 213
000, nous courrons le risque de voir des grands électeurs totalement étrangers
aux intérêts des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, ceux-ci ne représentent que 10 % du corps électoral ; demain, ce
chiffre passera à 30 %. Je crains que l'effet obtenu ne soit l'inverse de
l'effet escompté.
Si l'objectif est une meilleure représentation des communes les plus grandes,
comment sera-t-il obtenu si les électeurs nouveaux sont dénués de toute
expérience politique ?
Comment les sénateurs élus rendront-ils des comptes aux collectivités qu'ils
représentent si, dès le lendemain de leur élection, les grands électeurs
disparaissent dans la nature pour ne réapparaître que neuf ans plus tard ?
M. Gérard Braun.
Tout à fait !
M. Jean-Patrick Courtois.
Sur ce point plus encore que sur les autres, vous me trouverez des plus
circonspects.
Reste un aspect essentiel à aborder, celui de l'extension de la
proportionnelle. A l'heure actuelle, un tiers des sièges était pourvu à la
proportionnelle ; vous nous proposez d'inverser la tendance pour que dorénavant
- et, ce, avant la modification de la clé de répartition - un tiers des sièges
soit attribué au scrutin majoritaire.
Une fois encore, le groupe du Rassemblement pour la République s'inscrit
totalement dans la lignée des propos de notre rapporteur. Pour les départements
à population moyenne, la proportionnelle n'est pas la panacée, surtout pour
cette élection très particulière pour laquelle il semble essentiel d'instaurer
un lien direct, voire personnel, entre l'électeur et l'élu.
Permettez-moi, monsieur le ministre, de vous rappeler les propos que tenait,
en 1914, le philosophe Alain, que vous ne pourrez taxer de conservatisme !
« Quand ils ont dit que la proportionnelle est juste, ils croient avoir tout
dit.
« Si l'électeur est moins libre et moins éclairé dans son choix, est-ce juste
?
« Si les comités départementaux ont tout pouvoir pour imposer tel candidat et
surtout éliminer tel autre, est-ce juste ?
« Si un ferme et libre esprit ne peut être élu qu'en traitant avec un parti,
est-ce juste ? »
M. Gérard César.
Non !
M. Jean-Patrick Courtois.
« Si les partis ainsi organisés ont presque tout pouvoir pour échapper à la
pression des électeurs et tromper leurs espérances, est-ce juste ?
« En somme, quand vous dites que la proportionnelle, c'est la justice, j'ouvre
bien les yeux, car j'aime la justice, mais je ne comprends rien, je ne perçois
rien de ce que vous annoncez.
« En revanche... ils veulent que la grande politique, qu'ils appellent
nationale, échappe tout à fait au contrôle des petites gens, pour qui vivre de
leur travail et s'assurer contre les risques est la grande affaire. Enfin, ils
se défient de l'électeur. C'est contre l'électeur qu'ils ont inventé la
proportionnelle, et l'invention est bonne... »
En tendant de fait vers la proportionnelle, ce seront des politiques protégés
qui seront élus.
Notre collègue Patrice Gélard rappelait hier que le Sénat est un lieu où se
côtoient des parlementaires de tout horizon : salariés, entrepreneurs,
agriculteurs...
Sous couvert de modernisme et de diversité, le risque présent est
d'uniformiser notre institution et, au-delà des étiquettes politiques, de faire
du Sénat une institution peu diversifiée où seuls les apparatchiks seront élus.
C'est cela que nous ne voulons pas !
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste.)
Pour toutes ces raisons, le groupe du Rassemblement pour la République
confirmera son vote de première lecture en adoptant le texte tel qu'il aura été
amendé par les propositions de notre rapporteur.
(Bravo ! et
applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de
l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la France
évolue, la société est en mouvement, mais les institutions répondent-elles
toujours à l'attente de notre peuple ?
Ces questions fondamentales viennent inévitablement à l'esprit de tout
observateur qui s'intéresse à l'évolution de notre assemblée.
On se plaint souvent, à cette tribune, de l'attitude des médias à l'égard du
Sénat. Ne leur attribuons-nous pas une responsabilité et un pouvoir qu'ils
n'ont pas ? Leurs remarques ne sont-elles pas le reflet de l'image que nous
donnons nous-mêmes, trop souvent, de notre assemblée ?
Le Sénat a un rôle important de législateur.
M. Hilaire Flandre.
Surtout sur vos bancs !
M. Michel Duffour.
Le retournement de la majorité sénatoriale au sujet de la réforme de la
justice a empêché un pas important vers l'indépendance et la responsabilisation
des magistrats.
L'adoption d'un texte
a minima
sur la limitation du cumul des mandats,
décision provoquant beaucoup d'incohérences, a rappelé le poids indéniable du
Sénat.
M. Paul Blanc.
C'est le projet qui était incohérent !
Je fais d'emblée ce rappel, certes quelque peu polémique
(Exclamations sur les travées du groupe du RPR)
pour marquer le manque de
cohérence dont fait preuve la majorité sénatoriale.
(Protestations sur les mêmes travées.)
M. Josselin de Rohan.
Elle est tout à fait cohérente au contraire !
M. Michel Duffour.
Il y a là un désaccord entre nous. Cette chambre qui intervient - ô combien -
sur toutes les grandes questions liées au devenir du pays, a - comme la
Constitution le lui accorde - le même champ d'intervention que l'Assemblée
nationale, mais sa majorité sénatoriale s'arc-boute, sous couvert de
représentation des collectivités locales,...
M. Paul Girod,
rapporteur.
Comment « sous couvert » ?
Mme Hélène Luc.
Absolument !
M. Michel Duffour.
... à un mode de scrutin qui ne reflète pas la réalité démographique du
pays.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Duffour ?
M. Michel Duffour.
Je vous en prie.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Ce sont les termes « sous couvert » qui me font réagir.
C'est la Constitution, cher collègue !
M. le président.
Poursuivez, monsieur Duffour.
M. Michel Duffour.
Je maintiens ces termes car, comme je vais le démontrer, si l'on fait beaucoup
référence aux collectivités territoriales, c'est dans une démarche qui a peu de
choses à voir avec elles !
En effet, si je reprends la longue liste des avancées donnée tout à l'heure
par notre rapporteur, pas une seule n'a trait directement aux collectivités
territoriales. Toutes les questions évoquées portent sur de grands sujets qui
intéressent, bien évidemment, les habitants des collectivités territoriales,
mais qui sont des thèmes sociétaux et politiques sur lesquels vous n'avez pas
fait de propositions novatrices !
J'estime, avec mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, que
le rôle législatif du Sénat exige l'égalité du suffrage universel prôné par
l'article 3 de la Constitution.
On nous a dit tout à l'heure qu'une commune de 100 000 habitants n'était pas
simplement l'addition de 100 communes de 1 000 habitants. Certes, mais tout
habitant d'une collectivité territoriale de 100 000 habitants doit avoir les
mêmes droits qu'un habitant d'une collectivité territoriale de 1 000
habitants.
Et je ne vois pas pourquoi on traiterait de manière différente les habitants
selon la commune où ils résident. Il y va du respect d'un principe d'égalité
devant le suffrage universel qu'il nous faut absolument respecter.
Soyons clairs : notre objectif, dans ce débat, n'est pas d'affaiblir le Sénat.
Il est de lui permettre de rompre avec une image ternie par une attitude
conservatrice...
M. Dominique Braye.
A gauche !
M. Michel Duffour.
... sur nombre de projets, en décalage avec la réalité et l'évolution
profondes du pays.
M. Dominique Braye.
Les communistes sont de grands novateurs, c'est bien connu !
M. Michel Duffour.
J'entends peu de choses novatrices dans votre bouche, mon cher collègue !
Le projet de loi visant à modifier le mode de scrutin, tel que le Gouvernement
l'a conçu, constitue une amorce de modernisation de l'institution sénatoriale.
Malheureusement, vous ne voulez pas vous saisir de cette opportunité, vous
enfermant dans une logique de blocage symbolisée, par ailleurs, par le dépôt
des deux questions préalables dont nous débattrons ultérieurement.
Il est temps, à notre avis, de repenser le fonctionnement de nos institutions,
notamment le rôle de notre seconde chambre.
Le bicamérisme ne peut pas être érigé en dogme, en modèle établi une fois pour
toutes ; il doit être considéré comme un élément du processus permanent de la
vie démocratique du pays.
L'histoire mouvementée de cette seconde chambre et son rôle évolutif, selon
les époques et les régimes, a plus souvent conduit à des raisonnements et à des
réactions soumis à la conjoncture qu'à des prises de positions
fondamentales.
Le bicamérisme n'a de sens, nous semble-t-il, que s'il permet au peuple d'être
mieux représenté et entendu.
Nos institutions, le Sénat tout particulièrement, sont confrontées à des
questions essentielles. Nous devons débattre clairement et au grand jour du
rôle et de l'utilité de notre assemblée. Quelle est son utilité, voire sa
légitimité profonde, si son attitude consiste, pour l'essentiel, à être le
bastion d'un camp ?
Je ne plaide pas pour un Sénat copie conforme de l'Assemblée nationale. Le
Sénat a besoin, pour sa propre image, d'être un lieu de travail, de brassage
d'idées et d'ouverture à tous les grands courants politiques.
M. Serge Vinçon.
Ce qu'il est !
M. Michel Duffour.
L'opposition n'a pas assez voix au chapitre au Sénat. L'organisation de
l'initiative parlementaire est, par exemple, sous le contrôle exclusif de la
conférence des présidents. C'est ainsi que mon groupe n'a pu parvenir à faire
inscrire à l'ordre du jour ni la reconnaissance du génocide arménien, ni le
droit de vote aux étrangers.
M. Gérard César.
C'est anticonstitutionnel !
Mme Hélène Luc.
C'est ça, la démocratie !
M. Dominique Braye.
Les Français y sont opposés !
M. Michel Duffour.
L'avenir du Sénat réside dans une évolution profonde qui doit prendre sa
source dans l'acceptation d'une réforme permettant son adéquation à la réalité
démographique et donc sociologique et politique du pays.
Pour permettre cette réforme réelle du Sénat, plusieurs dispositions sont, à
nos yeux, nécessaires. Certaines, essentielles, ne sont pas inscrites dans les
projets de loi dont nous commençons la discussion.
Mais rêvons un peu ; ce n'est pas interdit !
Un plus grand nombre de sénateurs présents dans l'hémicycle,...
M. Dominique Braye.
Vous n'êtes que trois sur vos travées !
M. Michel Duffour.
... en commission ou en mission, une féminisation et un rajeunissement, une
meilleure représentation de tous les courants de pensée, un plus grand nombre
de représentants des villes, à l'image de la France d'aujourd'hui, ne
permettraient-ils pas à notre assemblée de mieux affronter les défits du futur
? Mais « votre » Sénat - m'a dit l'un d'entre vous - « ne serait plus alors le
Sénat ! ». A chacun sa vision du Sénat.
Nous sommes pour une nouvelle cohérence. A cette fin, la limitation du cumul
des mandats devrait être beaucoup plus importante que celle qui résulte des
textes a minima que nous avons adoptés.
La parité constitue également un élément essentiel de cette évolution. Comment
parler d'un Sénat proche du pays alors qu'une seule femme a été élue lors du
renouvellement de 1998, sur les 102 sièges concernés ?
Deux propositions, que nous formulons depuis des années, pourraient contribuer
à cette réforme.
Il faut rajeunir nettement le Sénat. Nous proposons de réduire l'âge
d'éligibilité de trente-cinq à vingt-trois ans. Ce fut l'objet de l'une de nos
propositions de loi.
Par ailleurs - et cette proposition est intimement liée aux précédentes - il
faut assurer une plus grande souplesse aux fonctions électives. Nous proposons
ainsi de réduire le mandat sénatorial de neuf à six ans. N'acceptons plus, mes
chers collègues, d'être les champions d'Europe du mandat électif en durée !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Ce n'est pas vrai !
M. Michel Duffour.
Voilà quelques mesures réformatrices qui n'entrent pas dans le champ immédiat
du projet de loi.
Bien entendu, réformer le Sénat implique de lui assurer une meilleure
représentation du pays. Chacun ici en convient puisque la majorité elle-même a
proposé des mesures.
Le projet de loi marque la volonté d'amorcer un nouveau processus.
Nous regrettons profondément que le Sénat campe sur ses positions de première
lecture.
M. Girod, dans son rapport, indique : « Le Sénat a une légitimité différente
de celle de l'Assemblée nationale, plus politisée et plus sensible aux courants
d'opinion, éphémères par nature. »
Nous savons bien que, pour vous, ce qui est à gauche doit être éphémère et que
ce qui est à droite est souvent immuable.
(M. Guy Allouche
applaudit.)
M. Paul Girod,
rapporteur.
C'est un peu caricatural !
M. Michel Duffour.
Les limites du texte gouvernemental ne nous échappent pas. Mais nous prenons
ce texte comme un préalable au débat permettant d'enclencher une dynamique.
Je rappelle notre attachement à l'extension de la proportionnelle aux
départements comprenant trois sièges de sénateur. M. le rapporteur, tout à
l'heure, levait les bras au ciel en disant : « Proportionnelle !
proportionnelle ! », en y voyant le signe du règne des partis, des règlements
de comptes.
M. Dominique Braye.
C'est le cas !
M. Michel Duffour.
Mais l'ensemble de la vie politique ne se résume pas à la majorité politique
qui existe aujourd'hui à Paris et tout n'est pas à cette image au niveau de la
nation !
Nous réitérons la proposition que nous avions faite en première lecture
d'étendre le corps électoral des grands électeurs par la désignation d'un grand
électeur pour 300 habitants. M. Girod s'inquiète d'une augmentation de 55 % du
corps électoral.
M. Dominique Braye.
Qui ne sert à rien !
M. Michel Duffour.
Faut-il avoir peur d'un Sénat mieux assis démocratiquement ? Nous ne le
pensons pas.
En revanche, nous regrettons l'élévation du seuil d'application de la
proportionnelle aux communes de 2 000 habitants pour la désignation des grands
électeurs, alors que le projet initial fixait ce seuil à 1 000 habitants.
La majorité sénatoriale formule de nouveau ses propositions. Si elles étaient
adoptées
in fine,
elles ne modifieraient qu'à la marge - peut-on même
parler de modification ? - la composition actuelle du Sénat sur les plans tant
sociologique que politique.
Il faudra donc beaucoup de détermination au Gouvernement, à sa majorité
plurielle, mais aussi à tous ceux qui veulent donner un coup de fouet à nos
institutions pour surmonter votre obstruction, messieurs.
(Applaudissements
sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, sur les travées
socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Mouly.
M. Georges Mouly.
Monsieur le ministre, comment ne pas s'associer aux remerciements que vous a
adressés M. le rapporteur, à qui je veux rendre hommage pour son travail ? Bien
évidemment, ces remerciements n'effacent en aucune façon les divergences qui
peuvent nous opposer, ni surtout, je tiens à le dire, le sentiment que peuvent
nous laisser certains aspects de nos débats.
Chacun admet que l'importance du sujet qui nous occupe aujourd'hui donne lieu
à des positions tranchées, voire que, ici ou là, la passion se manifeste.
Prenons garde, cependant, que nos propos ne dépassent les limites qu'exige la
saine perception que doivent avoir nos concitoyens des institutions et de la
classe politique. L'image en est déjà si fragilisée et si abimée !
Or le texte dont nous discutons actuellement a déjà été trop souvent
l'occasion, ici et là, de propos exagérés et déplacés. Je ne m'attarderai pas
sur le jugement porté par le Premier ministre, que chacun a en mémoire. Il est
vrai que ces propos donnèrent lieu ultérieurement à ce que l'on peut appeler
une explication de texte. Mais on n'efface pas le sentiment d'une première
impression et l'écho résonne longtemps de telle expression, de telle
affirmation.
Permettez-moi de citer, en revanche, les propos de l'un de nos collègues de
l'Assemblée nationale, qui figurent au
Journal officiel :
« Pourquoi le
Sénat ne servirait-il pas aux anciennes gloires de la République qui pourraient
de la sorte être recyclées en mettant leur intelligence au service de cette
illustre assemblée ? » C'est évidemment donner dans la démesure. Ces propos
pourraient être qualifiés d'irresponsables, en tout cas de coupables, dans la
bouche d'un élu de la nation porteur provisoirement de la confiance de
concitoyens, à l'adresse desquels il y a mieux à faire pour témoigner, ne
serait-ce qu'en matière de civisme !
On pourrait trouver d'autres exemples de ce style. Notre éminent collègue Guy
Allouche ne citait-il pas lui-même, lors de la première lecture, s'adressant à
la majorité de notre assemblée, les propos qu'avait tenus un journaliste en
1969 : « Tous les notables font l'union sacrée autour de leurs privilèges et
apportent à toutes les réformes qu'appelle la vie moderne la force d'inertie »
? Soit, mais vos amis de l'époque, mon cher collègue, condamnèrent une telle
vue des choses ! Alors convient-il aujourd'hui de la présenter comme un élément
crédible d'accusation ? Je ne le pense pas. Il n'est pas interdit de rester
fidèle à ses idées !
Les institutions d'une démocratie restent toujours fragiles, et la classe
politique est aujourd'hui suffisamment déconsidérée, voire décrédibilisée, pour
que le premier souci des élus soit de veiller à ne fragiliser en rien, par des
propos déplacés, ce qui fait la République.
Du Sénat, que n'avons-nous pas lu ou entendu encore : chambre d'obstruction,
incapable d'évolution, déconnectée de la réalité présente, hors du temps
politique, j'en passe et des moins bonnes !
Serait-ce un hasard ? En bien des années de présence ici, je n'ai pas connu un
seul gouvernement - pas un seul - dont tel ou tel ministre n'ait salué un jour
ou l'autre la qualité du travail de notre assemblée et, ici ou là, rendu
hommage à sa capacité d'initiatives !
Le Sénat serait déconnecté de la réalité ? A voir !
Comment ne pas admettre, alors que se multiplient les exemples de mise en
oeuvre difficile des 35 heures, y compris dans le secteur public, qu'il n'était
peut-être pas opportun de faire une loi, une même loi pour tous, petits et
grands, secteur public et secteur privé ?
Etait-ce être « déconnecté » que le penser ? Je ne le crois pas !
J'ai encore le souvenir de débats sur les nationalisations. Que sont devenues
ces nationalisations, elles qui devaient être - j'ai gardé le souvenir précis
de l'expression employée - le « fer de lance » de l'économie de notre pays ?
Les uns et les autres nous avons privatisé. Est-ce être déconnecté que d'avoir
eu raison trop tôt ? Je ne le crois pas !
M. Hilaire Flandre.
Très bien !
M. Georges Mouly.
D'autres exemples ont été cités par M. le rapporteur. Certes, nul n'a le
monopole en la matière.
Et je passe sur des sujets de société à propos desquels chacun ne saurait
qu'avoir, me semble-t-il, le respect de la conscience de l'autre. Au demeurant,
je crains fort que, pour ne pas être hors du temps et pour accompagner les
mouvements de société, on ne fasse quelquefois essentiellement du « suivisme
».
M. Serge Vinçon.
Tout à fait !
M. Georges Mouly.
Les événements m'ont appris qu'il fallait laisser au peuple le temps de la
réflexion.
« Le temps de la réflexion, c'est le Sénat », disait Clemenceau.
« J'ai pour le Sénat le plus grand respect. J'y ai trouvé le climat d'une
assemblée républicaine digne des meilleures traditions. » J'ai cité François
Mitterrand.
Le temps de la réflexion... ! Les meilleures traditions... !
En fait, la France, en raison de son impulsivité politique - les cohabitations
l'illustrent fort bien - a besoin d'un système équilibré par l'existence de
deux assemblées élues différemment. Nul n'en disconvient, il est vrai.
A peine se trouve-t-il quelques individus atrabilaires pour s'interroger sur
la conservation - pas moins ! c'est au
Journal officiel
- d'une
assemblée qui ne tire sa légitimité « que » d'une élection au deuxième
degré.
Nous avons besoin de deux assemblées élues différemment, ai-je dit. Mais
encore convient-il de savoir ce qu'il y a lieu d'inclure dans cette différence
et ce qu'il y a lieu d'en déduire.
Pour le moins, la Haute Assemblée assure bien, de fait, la représentation des
collectivités territoriales ; point n'est besoin d'y insister : c'est sa
singularité. Mais je pense que, contrairement à ce que j'ai lu ou entendu,
c'est aussi sa fonction.
Certes, le territoire n'a pas de carte d'électeur - c'est ce que j'ai entendu
ici même -, certes, le territoire ne se déplace pas pour voter, certes, le
territoire n'assiste pas à nos travaux, mais les représentants élus,
responsables des territoires ont, eux, une carte d'électeur ; ils se déplacent,
eux, pour voter. Et, le plus souvent, ils se déplacent tous : il n'y a pas de
sénateur élu avec 50 %, 40 %, voire 30 % de votants !
MM. Josselin de Rohan et Serge Vinçon.
Tout à fait !
M. Georges Mouly.
Cela étant, nul ne conteste que la composition de notre assemblée doive
refléter l'état actuel des collectivités locales qui constituent les
territoires : c'est un point d'accord ; encore faut-il trouver la juste mesure
!
S'agirait-il de légiférer parce qu'une assemblée se trouve trop longtemps avec
la même majorité ? Que je sache, la situation politique des communes, des
départements, des régions n'est point figée. Elles peuvent se gagner, les
élections qui modifieraient la configuration d'ensemble des grands électeurs,
et donc la majorité sénatoriale !
Quoi qu'il en soit, il faut procéder à une réforme, nous en sommes d'accord.
La juste mesure, en l'occurrence, consiste sans doute, pour une part au moins,
dans la volonté de ne pas pénaliser indûment, exagérément, ce que l'on pourrait
appeler, pour schématiser, la « France profonde ». Le seul critère
démographique, ou une place trop grande qui lui serait faite, ne saurait être
de nature à refléter le poids respectif des collectivités.
Mais l'actualité, mes chers collègues, nous fournit une éloquente
démonstration de l'attachement que tous - non seulement les syndicats, mais
aussi les hommes politiques de tous bords - nous portons au maintien et au
développement de la vie dans nos territoires : c'est l'opposition de l'ensemble
des élus au projet du ministère des finances. Chacun d'exiger, en effet, le
maintien du maillage du pays, en milieu rural en particulier, par les services
concernés.
Et que dire de la poste en milieu rural ? Même combat, mêmes combattants !
Comment, dès lors, exiger des pouvoirs publics de tels efforts - qui, à la
limite, figeraient la situation - en faveur des territoires et vouloir, en même
temps, modifier exagérément le nombre d'avocats de ces territoires que sont les
sénateurs.
(Très bien ! sur les travées du RDSE et du RPR.)
La question est de savoir comment faire en sorte que le Sénat se rapproche non
pas du corps électoral en général - ce n'est pas une deuxième Assemblée
nationale ! - mais de son propre corps électoral. De ce strict point de vue, il
y a bien lieu à modification.
Parce que je pense très sincèrement que la commission a su prendre en
considération la juste mesure des choses, je me rallierai, avec la majorité du
groupe du RDSE, à ses conclusions. Elles aboutissent bien à un élargissement du
corps électoral qui constitue un réel pas vers plus de démocratie de
proximité.
La commission nous propose une bonne réforme, qui conforterait le Sénat dans
l'image et le rôle que définissait déjà Jules Ferry : « Le Sénat ne saurait
être un instrument de discorde ni un organe rétrograde. Il n'est point l'ennemi
des nouveautés ni des initiatives. Il demande seulement qu'on les étudie mieux.
»
(Très bien ! et vifs applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, faut-il
réformer le mode de scrutin sénatorial ? A cette question nous répondons tous :
oui, c'est nécessaire.
Voilà au moins un point d'accord entre nous et, comme il n'est pas
d'importance secondaire, il prouve, si besoin est, que nous avons eu raison,
nous, d'engager cette réforme qui, faut-il le souligner, n'a jamais figuré dans
aucune plate-forme programmatique de la droite.
Cela affirmé, apparaît l'opposition entre deux logiques, entre deux
interprétations des mêmes articles de la Constitution, les articles 3 et 24 de
notre loi fondamentale, entre deux méthodes d'application.
Toute l'argumentation de M. Paul Girod dans son rapport écrit - et je veux
saluer la qualité du travail qu'il a effectué, même si je ne partage pas ses
conclusions - s'appuie sur l'analyse suivante : puisque, selon la jurisprudence
du Conseil constitutionnel, l'Assemblée nationale est élue sur des bases
essentiellement démographiques, le Sénat, qui représente les collectivités
territoriales, doit être élu sur d'autres bases ; le critère démographique ne
peut être qu'accessoire et il ne saurait être le seul.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Tout à fait !
M. Guy Allouche.
Je constate, pour m'en réjouir, cher Paul Girod, que vous avez fortement
atténué l'argument selon lequel le Sénat, c'est l'espace et le territoire.
Toutes les analyses ont parfaitement démontré que c'était un non-sens aussi
bien politique que juridique.
M. Josselin de Rohan.
Rien que ça !
M. Guy Allouche.
Où se situe le pouvoir constituant des collectivités territoriales ?
Composante du Parlement, le Sénat représente la nation, participe de la
souveraineté nationale ; il a un pouvoir constituant et législatif délégué par
le peuple souverain, non par les collectivités territoriales. Est-il besoin de
rappeler que ce sont de grands électeurs - les élus des élus - qui sont
convoqués pour désigner les sénateurs, et non des territoires ou des
collectivités locales ? C'est dire si la question démographique est le point
fondamental de la représentativité du Sénat ; je reviendrai tout à l'heure sur
ce point.
La représentation des collectivités locales par le Sénat n'est pas en
contradiction avec le principe constitutionnel du respect de l'égalité du
suffrage. J'affirme que le projet du Gouvernement, même amendé par l'Assemblée
nationale, respecte parfaitement ce principe d'égalité, car il est d'une très
grande lisibilité pratique, politique et juridique. Il offre même l'avantage,
grâce à l'adoption d'un amendement à l'Assemblée nationale, d'assurer une
meilleure représentation des 34 000 petites communes. Nous savons tous qu'il
n'y a pas qu'un collège électoral sénatorial : il y a autant de collèges qu'il
existe de départements.
Nous sommes loin de l'affirmation selon laquelle le projet du Gouvernement
minore la représentation des zones rurales puisque vous-même, monsieur le
rapporteur, écrivez à la page 25 de votre rapport : « Indépendamment des
questions de principe précédemment évoquées, on pourra certes faire valoir
qu'en définitive la représentation des différentes communes ne varierait pas de
manière très sensible selon les popositions, l'écart le plus important
concernant toutefois les communes de moins de 3 500 habitants » soit, selon vos
propres calculs, moins de 4 %, 3,95 % exactement.
M. Dominique Braye.
Il parle bien quand il cite Paul Girod !
M. Guy Allouche.
Que de pages écrites pour dénoncer une « analyse partisane » ou un «
dispositif aggravé », avant de conclure en constatant que l'écart n'est pas
très sensible ! Est-ce bien sérieux ? Est-ce convaincant ?
M. Hilaire Flandre.
C'est la nature qui est différente !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Allouche ?
M. Guy Allouche.
Je vous en prie, monsieur le rapporteur.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Dominique Braye.
De toute manière, c'était déjà lui qui parlait !
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je voudrais d'abord remercier M. Allouche de l'attention avec
laquelle il a lu mon rapport.
Mais je souhaite aussi lui rappeler simplement ceci : même si les
constatations mathématiques finales sont convergentes, les analyses des
principes qui les sous-tendent peuvent être totalement différentes. C'est tout
ce qui nous sépare, et ce n'est pas rien. Je crois même que c'est l'essentiel
!
(Applaudissements sur les travées du RDSE et du RPR.)
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur Allouche.
M. Guy Allouche.
Je vais justement revenir sur les principes.
Votre analyse conduit à opposer les zones urbaines aux zones rurales, les
petites communes aux grandes, les bourgs aux agglomérations. Vous cherchez même
à opposer les élus entre eux...
Plusieurs sénateurs du RPR.
C'est vous ! C'est vous qui le faites !
M. Guy Allouche.
... selon qu'ils sont élus au scrutin majoritaire ou à la proportionnelle.
M. Hilaire Flandre.
Il ne sait même pas ce que c'est, une petite commune !
M. Dominique Braye.
Ça, c'est vrai !
M. Guy Allouche.
En êtes-vous sûr, cher Hilaire Flandre ?
M. Hilaire Flandre.
Vous me l'avez dit vous-même !
M. Dominique Braye.
Oui, vous l'avez avoué plusieurs fois !
M. Guy Allouche.
Je ne suis pas né dans une petite commune, mais j'habite depuis trente-cinq
ans une petite commune.
M. Gérard Cornu.
Combien d'habitants ?
M. Guy Allouche.
Je suis né dans une ville de 400 000 habitants, mais je vis dans une petite
commune.
M. le président.
Veuillez cesser les conversations particulières, je vous prie.
M. Guy Allouche.
Je répondais à l'aimable remarque de M. Hilaire Flandre, monsieur le
président.
Cela relève d'une vision passéiste, d'une classification d'un autre âge, que
de placer d'un côté des sénateurs qui seraient libres, indépendants, élus sur «
leurs qualités propres, mieux ancrés dans le tissu social et donnant une
légitimité différente de celle de l'Assemblée nationale - plus politisée et
plus sensible aux courants d'opinion -, qui appartiendraient aux zones rurales
», et de l'autre côté des sénateurs prisonniers des partis politiques - en
évoquant même, monsieur le rapporteur, la « dictature des partis »,...
M. Dominique Braye.
C'est cela la proportionnelle !
M. Auguste Cazalet.
Eh oui !
M. Guy Allouche.
... avez-vous bien mesuré le poids des mots ? - qui seraient perpétuellement
redevables de leur élection et dépendants idéologiquement des consignes
partisanes.
M. Dominique Braye.
Il n'y a qu'à vous regarder !
M. Guy Allouche.
Vous affirmez, à la page 23 de votre rapport, que le mode de scrutin
majoritaire « est une condition essentielle de l'indépendance dont le Sénat
sait faire preuve et lui permet d'adopter plus aisément des positions non
partisanes,...
M. Bernard Cazeau.
C'est vrai !
M. Guy Allouche.
... ce qui est rendu possible par la présence au Sénat de législateurs dont
l'élection ne doit rien aux partis politiques ».
MM. Dominique Braye et Gérard Cornu.
Eh oui !
M. Guy Allouche.
Et comme vous n'êtes pas à une contradiction près, vous ajoutez, toujours à la
page 23 de votre rapport : « Au demeurant, le Sénat est et demeure une
assemblée politique, dont le recrutement ne peut exclure, par principe, une
compétition électorale politisée. »
M. Josselin de Rohan.
Politique et partisane, ce n'est pas la même chose !
M. Claude Estier.
Evidemment !
M. Guy Allouche.
Donc, là, on ne veut pas des partis politiques et de ce qui dépend des partis
politiques mais, ici, on fait de la politique et tout est politisé !
M. Hilaire Flandre.
Bien sûr !
M. Dominique Braye.
Il ne comprend rien !
M. Guy Allouche.
Vous, monsieur Braye, vous comprenez tout !
M. Dominique Braye.
Je ne comprends rien comme vous !
M. le président.
Allons, monsieur Braye, s'il vous plaît !
M. Guy Allouche.
A l'exception de sept ou huit d'entre nous, dits non inscrits - mais qui,
est-il besoin de le rappeler ? votent toujours dans le même sens, c'est-à-dire
avec la droite, et c'est leur droit -...
M. Dominique Braye.
C'est cela qui vous gêne ! Non inscrits, mais sages !
M. Guy Allouche.
... nous sommes tous membres d'une formation politique et, le plus souvent,
nous parlons en son nom, que ce soit à la tribune ou pour expliquer nos
votes.
Vous oubliez que les partis et groupements politiques sont reconnus par la
Constitution, selon laquelle ils concourent à l'expression du suffrage.
M. Serge Vinçon.
Et le Sénat, celle des collectivités territoriales !
M. Guy Allouche.
Mais, mes chers collègues, je comprends encore mieux aujourd'hui que je ne
l'avais compris hier que vous ne soyez pas fiers de vos formations politiques !
(Rires et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Josselin de Rohan.
Vous n'allez pas continuer longtemps comme cela !
M. Guy Allouche.
Aussi, je vous recommande, et c'est presque une supplique, mes chers collègues
(Rires sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants),...
M. Josselin de Rohan.
Faites très attention !
M. Guy Allouche.
... de ne pas pratiquer l'amalgame et de ne pas contribuer, par de tels
propos, à aggraver le discrédit de la classe politique !
M. Dominique Braye.
Et c'est Allouche qui dit ça !
M. Guy Allouche.
Si vraiment la représentation proportionnelle est aussi nuisible que vous le
dites et l'écrivez, proposez sa suppression !
M. Claude Estier.
Eh oui, c'est vrai !
M. Guy Allouche.
Non seulement vous ne supprimez pas la proportionnelle mais, qui plus est,
vous l'étendez. Alors, ce n'est pas la peine de critiquer comme vous le faites
ce que vous contribuez encore à valoriser !
M. Dominique Braye.
Voilà de curieux arguments !
M. le président.
Veuillez écouter l'orateur !
M. Guy Allouche.
Je ne développerai pas plus longtemps une contre-argumentation sur le Sénat,
facteur d'équilibre au sein du bicamérisme.
Mes chers collègues, il est vrai que nous sommes au lendemain d'une
manifestation empreinte d'un faste réel, à laquelle j'ai participé avec grand
plaisir. Il est tout aussi vrai que le Sénat français peut s'enorgueillir
d'avoir accueilli autant d'invités de marque.
Qu'il me soit toutefois permis de vous faire observer une fois pour toutes,
mes chers collègues, que l'existence du bicamérisme en France n'est menacée par
personne ! Elle ne l'a été qu'une seule fois depuis la fin de la guerre. Et
c'était... en 1969 ! Alors, cessez de jouer à vous faire peur !
(Exclamations sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains
et Indépendants.)
Je l'ai déjà dit mais je me dois de le répéter : sachez que la gauche n'a
pas l'intention de rénover une maison... qu'elle est censée vouloir détruire
!
Ce que nous faisons pour la modernisation du Sénat, nous le faisons par
conviction profonde, parce que nous sommes viscéralement attachés au
bicamérisme, qui est un fondement de la démocratie.
M. Claude Estier.
Très bien !
M. Guy Allouche.
Nous ne voulons pas être accusés, et poursuivis demain pour - oserai-je
employer cette expression ? - non-assistance à Sénat en danger. Si nous étions
dans l'état d'esprit que vous nous prêtez - injustement, mes chers collègues -
il nous suffirait - je vous le dis avec infiniment de regret et de tristesse -
de laisser au temps le soin d'accomplir son oeuvre !
(Protestations sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des
Républicains et Indépendants.)
M. Claude Estier.
Mais oui, bien sûr !
M. Guy Allouche.
L'exposé de M. le rapporteur vantait les mérites du travail du Sénat, mérites
que je ne conteste pas. Mais on ne peut offrir une vision d'avenir quand on est
constamment sur la défensive.
M. Josselin de Rohan.
Nous ne sommes pas sur la défensive !
M. Guy Allouche.
De grâce, cessez de nous accuser de vouloir porter atteinte au bicamérisme !
Nous sommes attachés autant que vous, sinon davantage, à l'existence des deux
chambres.
M. Dominique Braye.
Ce n'est pas vrai !
M. Guy Allouche.
Nous tenons à moderniser cette institution. Tout à l'heure, je citerai l'un de
nos anciens collègues sur un autre point, et vous verrez pourquoi je pense,
comme lui, que le Sénat a besoin de tenir compte de ces évolutions.
M. Hilaire Flandre.
Qui a parlé d'« anomalie parmi les démocraties » ?
M. Guy Allouche.
De nombreux débats sur des réformes de fond, sur des projets de société ont
été engagés ces temps derniers, et nous n'avons pas manqué de dénoncer le
comportement de la droite sénatoriale à l'égard de ceux-ci. Force est de
reconnaître, tant l'évidence est criante, que le Sénat ne s'est pas montré
avant-gardiste, à la pointe des évolutions de la société. Bien au contraire
!
M. Dominique Braye.
Nous sommes prêts à vous prouver le contraire !
M. Guy Allouche.
Je vous épargne les qualificatifs employés tant par les observateurs que par
certains parlementaires, y compris au Sénat.
M. Dominique Braye.
Surtout par vous, sur LCI !
M. Guy Allouche.
Mes chers collègues de la droite sénatoriale, où étaient vos amis députés
pendant le débat sur ce texte en commission et en séance publique ? Ils n'ont
pas osé livrer bataille pour soutenir vos propositions ! Aucun député de droite
n'était présent !
M. Bernard Murat.
Pas plus que vous pour le PACS !
M. Dominique Braye.
Oui, comme la gauche pour le PACS !
M. Guy Allouche.
Lors de l'examen des articles de ce projet de loi par la commission des lois
de l'Assemblée nationale et lors de la discussion du projet de loi en séance
publique, la mobilisation de l'opposition a été quasi nulle.
Aucune motion de procédure n'a été déposée ; aucun débat de fond n'a été
engagé sur les amendements.
Ce peu d'empressement des députés de droite à défendre la rédaction
sénatoriale a même affecté nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini.
Le premier s'est déclaré choqué « par l'indifférence qu'affichent les députés
de l'opposition sur la réforme du Gouvernement »... je suis triste,
ajoutait-il, « que les députés de l'opposition abandonnent le débat, ce n'est
pas un signe de santé du Parlement ni de l'opposition ».
Le second a qualifié de grave erreur le fait « de ne pas se soutenir quand on
a une vision commune des choses et des intérêts communs à défendre ».
Je me suis enquis de savoir pourquoi l'opposition à l'Assemblée nationale
n'avait pas suivi ce débat. J'ai interrogé deux collègues députés de droite que
je connais bien, membres de la commission des lois, qui m'ont répondu : « Mon
cher Guy, pour tout te dire, la meilleure façon de défendre nos amis du Sénat
était que nous soyons absents du Parlement, car leur position est pour nous
indéfendable. »
(Protestations sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Dominique Braye.
Et si on vous disait ce que vos collègues députés nous ont dit au sujet du
cumul des mandats !
M. Claude Estier.
Si la position était défendue par M. Braye, alors, elle était vraiment
indéfendable !
M. Dominique Braye.
Je parlais de vos propres amis sur le cumul des mandats !
M. le président.
Monsieur Braye, voulez-vous interrompre M. Allouche ?
M. Dominique Braye.
Non, monsieur le président.
M. Claude Estier.
Il n'intervient jamais que pour interpeller !
M. Dominique Braye.
Après tout, oui, je demande la parole.
M. Guy Allouche.
Je ne l'autorise pas, monsieur le président !
M. Dominique Braye.
Je comprends qu'il ne le souhaite pas !
M. le président.
Monsieur Estier, souhaitez-vous intervenir ?
M. Claude Estier.
Non !
M. le président.
Dans ces conditions, ayez tous l'élégance d'écouter l'orateur !
L'atmosphère est traditionnellement sereine et sérieuse dans cette enceinte
!
Veuillez poursuivre, monsieur Allouche.
M. Guy Allouche.
J'ai toujours autorisé avec plaisir mes collègues à m'interrompre. Mais
l'attitude de ce collègue-ci est inadmissible !
Je reprends mon propos.
Monsieur le rapporteur, je veux insister sur le point central de votre
rapport, qui traite de la démographie, que vous relativisez par rapport à la
représentation des collectivités territoriales.
Je croyais vous avoir en partie convaincu lors de la première lecture. Je
constate qu'il n'en est rien.
A travers la représentation des collectivités territoriales, le Sénat assure
la représentation des individus-citoyens. De manière indirecte, mais néanmoins
certaine, le Sénat est élu par des citoyens. Les collectivités locales
apparaissent d'abord comme des groupes humains vivant dans un cadre territorial
déterminé, et leur représentation n'est qu'une simple modalité technique de la
représentation du peuple.
Il est toujours inexact d'affirmer que le Sénat détiendrait le monopole de la
représentation territoriale, à l'exclusion de l'Assemblée nationale. Si cela
était vraiment le cas, pourquoi le Sénat n'a-t-il pas le dernier mot sur tous
les textes relatifs à l'aménagement du territoire, aux collectivités
territoriales, à la décentralisation, ou, à tout le moins, pourquoi n'est-il
pas prévu que ces textes soient votés en termes identiques par les deux
assemblées ?
M. Philippe Richert.
Exact !
M. Guy Allouche.
La mission constitutionnelle législative des sénateurs n'est pas de défendre
les intérêts d'une région ou de certaines zones territoriales particulières,
mais bien de représenter la nation indivisible. Elle ne se résume pas à la
défense du monde rural contre le monde urbain !
Selon le professeur François Robbe, « le droit constitutionnel français
n'admet pas que le territoire puisse être représenté politiquement en tant que
tel. Toute représentation politique repose obligatoirement sur une base
humaine. S'il est exact que la représentation politique s'inscrit
nécessairement dans un cadre territorial, cette donnée ne peut intervenir qu'à
titre secondaire. Il semble en effet difficile de procéder à des élections sans
électeurs, ceci suffit à prouver que le territoire en soi ne peut être
représenté. La représentation politique n'existe que s'il existe une population
représentable. »
M. Hilaire Flandre.
Il n'y a là rien de contradictoire !
M. Guy Allouche.
Ni les députés ni les sénateurs n'échappent à la règle qui dispose que la
représentation politique s'effectue nécessairement sur la base de
circonscriptions électorales locales.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Puis-je vous interrompre, monsieur Allouche ?
M. Guy Allouche.
Avec plaisir, monsieur le rapporteur.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Monsieur Allouche, je vous remercie. Je me réjouis de la
qualité du débat en cette enceinte.
Je voudrais simplement vous citer littéralement le troisième alinéa de
l'article 24 de la Constitution - nous savons tous que les substantifs et les
adjectifs ont la même valeur. « Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il
assure la représentation des collectivités territoriales de la République. »
Auriez-vous l'obligeance de me dire en quoi la notion de territoire a été
balayée de la Constitution ?
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants, et de l'Union centriste.)
M. Gérard Cornu.
Très bien !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur Allouche.
M. Guy Allouche.
C'est ce que j'ai dit au début de mon propos quant à notre interprétation du
texte fondamental.
M. Hilaire Flandre.
Si vous êtes d'accord, c'est parfait !
M. Guy Allouche.
Il existe une divergence d'appréciation et d'interprétation ! Nous ne sommes
pas d'accord, monsieur Flandre.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je n'ai pas lu « locales », mais « territoriales ».
M. Guy Allouche.
L'Assemblée nationale et le Sénat représentent tous deux la population. Ils
assurent cette représentation dans des cadres différents, mais qui sont
obligatoirement des cadres territoriaux et locaux.
Pour éviter des conflits de légitimité, les cadres de représentation, les
modes de scrutin, l'expression du suffrage universel ne sont pas identiques. La
sur-représentation rurale au Sénat n'est pas la traduction d'une volonté de
représenter exclusivement le territoire. D'aucuns considèrent que le
Constituant de 1958 a voulu valoriser la population des campagnes, et non leur
territoire en tant que tel. Bref, dans la perspective de l'article 24, alinéa
3, de la Constitution, les collectivités territoriales doivent d'abord être
envisagées comme des collectivités de citoyens. Les Français ne vivent pas dans
des collectivités, ils les constituent.
L'application de l'article 24 ne doit pas l'emporter sur l'article 3, qui
dispose que « le suffrage est égal ». Or cette égalité n'est pas respectée, et
c'est précisément ce que tend à corriger le projet de loi.
Si le bicamérisme suppose une différence, celle-ci n'interdit pas la juste
représentativité, et nous avons tous constaté de trop fortes disparités entre
départements pour ne pas y porter remède.
Au nom de quel principe faudrait-il que les droits civiques d'un citoyen d'une
commune de cent habitants soient dix ou vingt fois, voire davantage, plus
importants que ceux du citoyen d'une commune urbaine ?
Quoi que vous en pensiez, c'est ce projet de loi qui est le plus fidèle à
l'esprit et à la lettre de l'article 3 de la Constitution et, en cela, il
recueille notre adhésion.
Pour ce qui est du seuil d'application de la proportionnelle, la droite
sénatoriale s'oppose au projet du Gouvernement.
Vous êtes en désaccord total monsieur le rapporteur, avec ceux qui ont - ce
sont vos propres termes - « la religion de la proportionnelle ». Peut-être
suis-je l'un de ceux qui pratiquent cette religion... Quoi qu'il en soit, je
défends cette thèse.
M. Hilaire Flandre.
Vous la détournez ?
M. Guy Allouche.
Pour vous, le nombre de sénateurs élus à la proportionnelle nuirait à
l'équilibre des populations représentées.
Je ne puis vous reprocher de défendre des positions électorales acquises -
c'est légitime - mais si vous voulez convaincre, efforcez-vous alors de trouver
d'autres arguments ! Les populations doivent être représentées là où elles
vivent, et non de manière comptable. Or, plus de 82 % de la population
française vivent en milieu urbain ou suburbain. C'est ce qui justifie
l'abaissement de la représentation proportionnelle pour les départements
concernés. Le Sénat n'en sera que plus représentatif de ces collectivités des
départements nouvellement urbanisés.
Cette crainte de l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle
est récurrente. J'en veux pour preuve le débat qui a eu lieu le 16 octobre
1974. A cette date, rassurez-vous, je n'étais pas sénateur ...
(Sourires.)
Je me réfère au
Journal officiel
du jour, précisément à la page
1304.
A l'un de nos collègues qui s'inquiétait du fait que l'augmentation du nombre
de sénateurs dans quelques départements ferait passer ces derniers du scrutin
majoritaire au scrutin proportionnel, le rapporteur de l'époque, notre regretté
collègue Etienne Dailly, dont le nom est évoqué avec émotion et respect, car
nous savons tous combien il a marqué cette institution parlementaire, ...
M. le président.
C'est exact !
M. Guy Allouche.
Etienne Dailly, donc, répondait : « Ce que vous dites, nous le savons bien.
Mais que voulons-nous ? Nous voulons passionnément qu'on ne puisse pas
continuer à contester la représentativité du Sénat. Cela est dans la nature des
choses et dans le sens de l'histoire, comme on disait jadis dans le langage
officiel, et c'est une chose tout à fait naturelle contre laquelle personne ici
ne songe à s'élever. » Etienne Dailly s'exprimait alors au nom du Sénat quasi
unanime, en tant que rapporteur de la commission des lois - demain, j'aurai
l'occasion de le citer de nouveau à propos du texte que nous examinerons.
Oui, je constate que cette crainte de l'avenir, cette frilosité face au cours
de l'histoire est peut-être une pathologie endémique de la majorité
sénatoriale.
Le Sénat ne sera pas et ne pourra pas être le clone de l'Assemblée nationale.
Personne ne le demande. Parce que le Sénat ne peut être dissous, parce qu'il ne
peut censurer le Gouvernement, le fait majoritaire qui s'impose à l'Assemblée
nationale n'a pas sa raison d'être ici. La représentation proportionnelle est
donc le mode de scrutin le plus approprié à notre assemblée dont la mission
constitutionnelle est de représenter les collectivités territoriales. Qui ne
sait que le système le plus juste, le plus équitable, c'est la représentation
proportionnelle ? C'est la raison pour laquelle, à titre personnel - et, vous
le savez, monsieur le ministre, je suis en désaccord avec vous sur ce point -
je suis favorable à l'application de ce mode de scrutin dans les départements
qui élisent deux sénateurs et plus.
Je veux dire à nouveau avec force que, contrairement à ce qui a été avancé ici
ou là, cette proposition est raisonnable et pertinente. Je me permets de
renvoyer tous ceux qui doutent de son applicabilité aux conditions dans
lesquelles ont été élus les députés en 1986. Cependant, je m'incline devant une
position largement majoritaire. Je prends date.
Je me suis intéressé à la rénovation du Sénat en 1989. A l'époque, j'avais osé
avancer quelques idées et, comme vous l'imaginez, on m'avait rétorqué : «
Utopie ! » Or, aujourd'hui, on parle de la rénovation du Sénat. Je suis
peut-être en avance, comme je le suis en ce qui concerne la représentation des
départements et des régions. Tout à l'heure, M. le rapporteur disait qu'elle
n'entrait pas dans le champ du présent projet de loi. Je vous renvoie à mes
déclarations précédentes dans le débat, monsieur le rapporteur. Je suis pour
que les départements et les régions soient mieux représentés. On ne le veut
pas. J'accepte aujourd'hui mais, à l'avenir, et ce sera très bientôt, nous ne
ferons pas l'économie d'une présence plus importante des départements et des
régions au Sénat.
Vous vous inquiétez de l'augmentation sensible du nombre de grands électeurs
non élus des conseils municipaux. Ce qui est pour vous une inquiétude, certes
révélatrice d'un état d'esprit, est pour nous un motif de satisfaction. Non
seulement la représentativité du Sénat sera élargie, ce qui en démocratie n'est
pas à négliger, mais nous intéresserons un plus grand nombre de citoyens à la
vie et à l'action du Sénat.
Mes chers collègues, nous ne pouvons pas nous plaindre, comme nous le faisons,
de l'abstentionnisme croissant lors des consultations électorales et refuser
que de nombreux citoyens, volontaires, participent à l'élection des sénateurs.
Ne soyez pas craintifs ; le Sénat a tout à gagner en s'ouvrant sur la société
civile ! Le bicamérisme, auquel les Français sont attachés, n'en sortira que
davantage renforcé.
Pour conclure, permettez-moi d'insister, une fois encore, sur la nécessité
d'adapter nos institutions, de les rénover, de les moderniser, tant il est vrai
qu'elles sont vivantes, qu'elles ne sont absolument pas figées. Querelle des
anciens et des modernes ? Peut-être. Cependant, chacun est à même de constater
qu'il y a d'un côté les forces du mouvement, du progrès, de l'indispensable
évolution des lois et des moeurs, et de l'autre les partisans d'un ordre établi
à tout jamais, les craintifs face à l'avenir, qui, en s'opposant
systématiquement, desservent la cause du Sénat...
M. Gérard Cornu.
Ce n'est pas vrai !
M. Guy Allouche
...et lui font le plus grand tort.
Le bicamérisme auquel nous sommes attachés doit, lui aussi, évoluer et
s'adapter. Nous tenons à ce que le Sénat de la République soit « un corps
vivant ». L'avenir du Sénat du XXIe siècle s'écrit en ce moment, et « les
Français ont déjà une claire idée de qui tient la plume et de qui utilise la
gomme ». Pour notre part, avec le Gouvernement de Lionel Jospin, nous voulons
être les acteurs de cette modernisation.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Braye.
On en reparlera !
M. le président.
La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la révision
des modalités d'élection des sénateurs à laquelle nous procédons n'est ni la
première ni la dernière. Le nombre de sénateurs, leur mode de scrutin, la
répartition géographique entre les départements, la composition du corps des
grands électeurs sont abordés à intervalles réguliers, et je conçois que l'on
puisse avoir, à l'égard de chacun de ces problèmes, des approches différentes.
Il est normal que, à intervalles réguliers, on examine ces problèmes, que l'on
s'adapte à la réalité. L'autorité, la représentativité et le rayonnement du
Sénat en dépendent, comme ils dépendent aussi de la qualité de ses travaux.
C'est dans cet esprit que notre collègue M. Paul Girod a présenté les
conclusions de la commission des lois, et je tiens à saluer la qualité de son
rapport et la justesse de ses orientations.
Sur cet arrière-plan, j'examinerai d'abord les problèmes de principe qui sont
posés, puis la réponse apportée par la commission et, enfin, des questions qui
resteront en suspens.
Les questions de principe sont au nombre de trois.
La première, c'est, bien entendu, l'existence du bicamérisme. Tout à l'heure,
dans votre intervention liminaire, monsieur le ministre, vous avez rappelé, et,
à mes yeux, c'est important, que nul ne remet en cause le bicamérisme. C'est un
élément fondamental, que nous devons saluer.
Cela étant, le bicamérisme n'en est pas moins critiqué par certains,
sous-estimé par d'autres, mais, souvent, il est aussi considéré, et c'est
heureux, comme extrêmement utile et nécessaire. Certains pays - et comment ne
pas rappeler la réunion importante des Sénats du monde qui a eu lieu hier,
monsieur le président ? - l'ont abandonné au cours des dernières années.
D'autres, au contraire, l'ont instauré. Aussi était-il utile de pouvoir
enrichir notre réflexion à la lumière des expériences des uns et des autres.
En tout état de cause, une deuxième chambre est un élément d'équilibre
essentiel. Entre les pulsions d'une assemblée et un certain recul de l'autre,
entre les positions plus doctrinales d'une assemblée et le pragmatisme et le
réalisme plus accentués de l'autre, entre la raison et la passion, il faut
trouver un équilibre, ce qui ne veut pas dire que la raison soit l'apanage
d'une assemblée et que l'autre ne soit pas capable de passion.
MM. Guy Allouche et Georges Mouly.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
De toute manière, la deuxième chambre est un élément de régulation, de
modération, et je crois que, avec le recul, nous pouvons constater que cela a
été le cas, que les majorités des deux assemblées aient été de la même
orientation ou que leurs sensibilités politiques aient été différentes, et
c'est précisément là que le rôle du Sénat est essentiel.
Le deuxième principe, c'est celui, inhérent au bicamérisme, de la nécessité
d'une représentation complémentaire et non pas similaire ou ressemblante des
deux assemblées. On l'a rappelé, l'Assemblée nationale représente le peuple et
nous-mêmes, au Sénat - ce problème a fait l'objet d'échanges tout à l'heure et
l'orateur précédent l'a dit - nous représentons, certes, la population, mais
aussi toutes les collectivités territoriales et l'espace. Sans oublier que, il
convient de le rappeler, c'est le Sénat qui assume la représentation des
Français établis hors de France. A un moment où la mondialisation est en marche
et où il convient d'avoir un lien étroit avec les Français établis hors de
France, il est nécessaire qu'une assemblée, en l'occurrence le Sénat, assume
cette représentation.
La décentralisation a conféré des compétences supplémentaires aux
collectivités territoriales ; raison de plus pour assurer d'une manière très
claire la représentation de ces collectivités au Sénat. Les lois d'aménagement
du territoire successives ont remis au premier plan les préoccupations liées à
un meilleur équilibre du territoire ; raison de plus pour veiller à ce que
l'espace en tant que tel ne soit pas oublié dans la représentation au Sénat. La
réponse à ces préoccupations varie selon les pays. Ainsi, les Etats-Unis
assurent une représentation égale au Sénat de chaque Etat, quelle que soit son
importance ; la France, et c'est une tradition saine, veille à ce que la
représentation soit la plus équilibrée possible entre toutes les collectivités
territoriales.
Enfin, troisième principe, il s'agit, dans ce débat sur la représentation au
Sénat, de prendre en compte certains phénomènes nouveaux : l'évolution
démographique et le fait urbain.
L'évolution démographique sera évoquée demain au cours d'un autre débat, dans
lequel le Sénat maintiendra le nombre de sénateurs actuel. Cela ne veut pas
dire que l'on ne puisse pas assurer d'une autre manière une représentation
démographiquement plus équilibrée.
S'agissant du fait urbain, les propositions de la commission des lois me
semblent tout à fait réalistes : la commission des lois veille, en effet, à un
renforcement de la représentation des grandes villes dans le corps des grands
électeurs ; elle évite un amoindrissement du rôle des villes moyennes et
préserve ce qui est lié à l'espace, à savoir la représentation des communes
rurales.
J'en viens aux réponses apportées par la commission des lois du Sénat. A cet
égard, je serai très bref, compte tenu de la présentation exhaustive de M. le
rapporteur.
La solution idéale sur un plan comme celui-là n'est pas à notre portée. Il
s'agit donc, pour nous, de trouver une solution raisonnable, équilibrée et de
bon sens ; c'est, je crois, ce à quoi tendent les propositions de M. le
rapporteur.
J'illustrerai cette affirmation par trois exemples.
Tout d'abord, M. le rapporteur préserve le lien avec l'effectif des conseils
municipaux, ce qui constitue un élément d'équité. Par ailleurs, il veille à
l'équilibre entre toutes les catégories de communes en proposant la désignation
d'un délégué par tranche de 700 habitants et l'instauration de sièges de
délégués supplémentaires dans les communes dépassant le seuil de 9 000
habitants.
Enfin, il veille - et c'est là le coeur d'un des débats - à l'équilibre entre
les départements à représentation proportionnelle et les départements à scrutin
majoritaire. C'est un débat éternel que celui entre les partisans de la
proportionnelle, système le plus juste optiquement, et les défenseurs du
scrutin majoritaire, système plus efficace pour dégager des majorités.
La commission des lois propose tout simplement le retour au système qui était
en vigueur au Conseil de la République, c'est-à-dire la représentation
proportionnelle dans les départements de quatre sièges et plus.
Est-il anormal que soit maintenu pour environ la moitié de la représentation
au Sénat un scrutin majoritaire avec panachage ? Je ne le crois pas. Est-il
anormal qu'une partie non négligeable du Sénat soit désignée selon un mode de
scrutin qui assure, à mon avis, un peu plus d'indépendance, le libre choix des
électeurs, une moindre politisation et l'émergence plus sûre de la qualité des
hommes et des femmes élus ?
(M. le rapporteur et M. Machet
applaudissent.)
Cela me paraît être une question d'équité, et défendre ce
point de vue ne veut nullement dire que l'on nie ou que l'on sous-estime le
rôle qui, dans toute démocratie, incombe aux partis politiques.
Pour l'avenir, deux questions resteront posées.
La première tient au problème, évoqué tout à l'heure par notre collègue Guy
Allouche, de la représentation des départements et des régions au Sénat. La
décentralisation a conféré des responsabilités plus importantes aux
départements et aux régions. Or, la représentation de ces derniers dans le
corps des grands électeurs reste régulièrement réduite et sans rapport avec les
compétences qui leur échoient.
M. Guy Allouche.
Elle est marginale !
M. Daniel Hoeffel.
Sans en venir, bien sûr - la question est hors de propos dans notre contexte
institutionnel - à évoquer une composition de seconde chambre calquée sur celle
des Etats fédéraux, ne faut-il pas veiller à ce que, d'une manière ou d'une
autre, la représentation des départements et des régions puisse être renforcée
? Nous voyons fleurir, par-ci par-là, des propositions allant dans ce sens. Il
n'est peut-être pas trop tôt pour y réfléchir d'une manière très concrète.
M. Guy Allouche.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
La seconde question qui reste posée est celle de la place qu'occuperont, à
l'avenir, les structures intercommunales dans le cadre du bicamérisme.
Le problème ne se pose pas aujourd'hui, parce que les conseils des
établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas élus au
suffrage universel direct. Mais si, demain ou après-demain, ils l'étaient,
l'influence qu'exercerait ce phénomène dans la composition du corps des grands
électeurs ne pourrait être niée.
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
Le Sénat a démontré que, contrairement aux insinuations et aux affirmations de
certains, il est capable de ne pas être figé. Il sait aller avec son temps ; il
tient compte de l'évolution institutionnelle, démographique et territoriale.
Ceux qui le critiquent ou le dénigrent, ceux qui évoquent à son propos les
termes de « conservatisme » ou d'« archaïsme » sont vraiment priés de mettre
leurs connaissances à jour !
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Machet.
Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel.
Rappelons que le Sénat a joué et joue un rôle important, que ce soit dans sa
mission de législateur ou dans celle de contrôle du pouvoir exécutif. Il doit
le faire sans complexe, avec son souci d'équilibre, de pondération, en jouant
le rôle de stabilisateur qui a toujours été le sien au-delà, je le répète, de
toutes les alternances, avec le souci constant de faire prévaloir l'intérêt du
pays par rapport aux intérêts catégoriels ou partisans. Cela aussi lui permet
de jouer un rôle important dans le cadre de nos institutions.
Les propositions présentées par M. Paul Girod, au nom de la commission des
lois, confortent le Sénat dans ce rôle qui - faut-il le rappeler une nouvelle
fois ? - est irremplaçable dans le cadre des institutions de notre
République.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR
et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme Heinis.
Mme Anne Heinis.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, aux termes
de l'article 24 de la Constitution, le Sénat est élu au suffrage indirect. Il
assure la représentation des collectivités territoriales de la République ainsi
que celle des Français établis hors de France.
Très logiquement, le collège électoral est composé de représentants des
collectivités territoriales, les conseillers municipaux représentent 95 % du
corps électoral, ce qui prouve l'étendue de la base de soutien.
L'originalité de ce scrutin est d'être mixte, ce qui enrichit sa
représentativité.
Il est en effet majoritaire dans les quatre-vingt-cinq départements qui
élisent de un à quatre sénateurs et où la population est la moins dense. Les
élections y ont un caractère moins politique, les liens personnels entre
électeurs et élus étant plus marqués.
Le scrutin est proportionnel pour les quinze départements restants qui ont
droit à cinq sièges et plus, c'est-à-dire les départements les plus urbanisés,
avec des élections plus politisées ; il l'est également s'agissant de
l'élection des sénateurs représentant les Français hors de France. Au total, en
sièges, environ deux tiers des sénateurs sont élus au scrutin majoritaire, et
un tiers l'est à la proportionnelle.
Le Sénat est parfaitement conscient que l'évolution de la population, en
particulier le développement du phénomène urbain, doit nous conduire à
accroître la représentation de ce milieu urbain au sein du collège électoral.
Il a d'ailleurs élaboré une proposition de loi allant dans ce sens, proposition
qui vise à introduire un partage sensiblement égal entre le nombre des
sénateurs élus à la proportionnelle et au scrutin majoritaire. C'est le projet
que M. le rapporteur a défendu magistralement.
Le Sénat souhaite préserver, en outre, le poids électoral des communes les
moins peuplées, qui conserveraient le même nombre de délégués jusqu'à 9 000
habitants, un délégué supplémentaire par tranche de 700 habitants étant prévu
au-delà de ce seuil.
Cela permettrait de tenir compte de la réalité démographique sans remettre en
cause la spécificité de la Haute Assemblée et sa place dans les institutions,
fondée sur la diversité des collectivités territoriales.
Autrement dit, pour parvenir à un juste équilibre, il faut obligatoirement
donner aux vastes espaces ruraux un poids électoral qui ne soit pas strictement
et mathématiquement lié au critère démographique. Cela a d'ailleurs été évoqué
plusieurs fois.
Sous un autre aspect, il ne faut pas oublier que, à l'heure actuelle, 48 % de
la population, soit près de 30 millions de femmes et d'hommes, c'est-à-dire la
moitié de la population française, vivent dans des communes de moins de 9 000
habitants. De plus, un sondage réalisé par l'IFOP, en avril 1999, sur le regard
que les Français portent sur l'aménagement du territoire révèle que 44 % des
Français souhaiteraient vivre dans une ville petite ou moyenne, et donc dans
une ville de moins de 9 000 habitants. En revanche, ils veulent également avoir
accès à tous les services publics collectifs : écoles, hôpitaux,
police-gendarmerie, SNCF, Poste, etc.
Or, en réponse à cette aspiration, le Gouvernement prévoit de retirer des
délégués sénatoriaux aux petites et moyennes communes, c'est-à-dire à celles
dans lesquelles la population aspire à vivre, pour les donner aux grandes
villes !
Je le redis clairement : la majorité sénatoriale ne conteste pas qu'il est
temps d'assurer une représentation équitable du milieu urbain.
Pour autant, faut-il retirer des délégués aux petites et moyennes communes,
déposséder ces dernières de la possibilité pour elles de faire entendre leurs
voix dans l'élection de leurs représentants à la Haute Assemblée, dont la
vocation est justement d'assurer l'équilibre dans la représentation de tous les
territoires ?
Cette représentation prend tout son sens dans une optique de décentralisation,
voulue et engagée, je le rappelle, par Gaston Defferre, en 1982.
Elle est également inséparable de la prise de conscience de l'idée
d'aménagement du territoire défendue de longue date par le Sénat et véritable
nécessité actuelle.
Les petites communes, qu'on le veuille ou non, modèlent l'espace français et
sont d'une certaine façon la réponse humaniste au défi de la mondialisation.
Elles sont en effet le lieu d'exercice de la démocratie au quotidien.
La pensée unique nous répète sans cesse : 36 000 communes, 600 000 élus locaux
! Quel handicap ! Quelle exception française archaïque !
Non ! répondrai-je. Quelle richesse en hommes et en femmes, en écoute, en
dialogue et en solidarité !
Tocqueville, parlant de la commune, observait déjà ceci, qui est toujours vrai
: « C'est là que les hommes se sentent le plus proche les uns des autres, en
dépit de leurs différences. C'est là que la société y agit par elle-même et sur
elle-même ». Bel exemple de subsidiarité, même si l'on n'utilisait pas le mot à
l'époque, sauf dans les textes religieux !
C'est cet irremplaçable gisement d'initiatives et d'innovations nées des
besoins locaux qui peut animer le tissu social et donner vie au territoire,
surtout lorsque la population est dispersée et qu'il existe des handicaps
naturels.
Les aspirations de nos concitoyens à voir raccourcir les circuits entre leurs
attentes et les décisions politiques passent par les équipes municipales, même
les plus petites, agissant au sein d'une intercommunalité bien comprise.
Nous l'avons bien vu, lorsque surgissent des crises comme celles de la tempête
et de la marée noire et que l'Etat ne parvient pas à coordonner ses propres
services, ce sont les maires qui se trouvent en première ligne pour faire jouer
les solidarités de proximité.
Pourtant, ce gouvernement est toujours tenté par la vieille tradition jacobine
- « Se méfier des provinces » - qui remonte à la monarchie, ce qui est très
ancien.
Je regrette que ce gouvernement ne manque pas une occasion de réduire les
pouvoirs et les moyens - donc l'autonomie - des collectivités territoriales,
pour renforcer le pouvoir de l'Etat.
Citons quelques exemples récents : la faible progression de la DGF, qui ne
prend pas en compte comme il conviendrait les résultats du recensement ; la
hausse très faible des compensations de l'Etat sur la taxe professionnelle au
titre de la suppression de la part salariale ; la baisse ou la suppression de
la taxe d'habitation, ce qui relance également le débat sur l'autonomie fiscale
des collectivités territoriales ; la loi portant création de la couverture
maladie universelle, qui retire aux conseils généraux la responsabilité en
matière d'accès aux soins, pour la transférer à l'Etat.
Tous ces choix gouvernementaux nient les acquis de la décentralisation et
sont, en fait, des régressions.
Pour compléter le dispositif, on remet en cause le rôle du Sénat par une loi
électorale établie sur des bases uniquement démographiques et niant la mission
qui lui est constitutionnellement dévolue d'être le reflet significatif des
collectivités territoriales dans toute leur diversité.
La recentralisation que nous voyons ainsi s'opérer va de pair avec une
accentuation des déséquilibres entre la ville et l'espace rural, mettant à mal
tous les efforts faits pour réaliser un aménagement du territoire réellement
structurant pour notre pays, auquel le Sénat est très attaché.
Je citerai simplement et brièvement, pour exemple, la loi sur
l'intercommunalité, qui privilégie les agglomérations via la DGF - encore elle
! - mais aussi la loi sur l'aménagement du territoire, avec un zonage qui
réduit comme peau de chagrin les régions éligibles à la prime à l'aménagement
du territoire, ou encore l'éventuelle fermeture de trésoreries sur le terrain,
qui sont pourtant les interlocuteurs privilégiés des collectivités locales,
particulièrement des plus petites, sans oublier les fermetures organisées des
hôpitaux de proximité et de leurs services d'urgences.
Enfin, sur le plan des institutions, au lieu d'améliorer au Sénat la
représentation des villes moyennes et grandes pour tenir compte de leur densité
de population tout en garantissant celle des plus petites, le projet du
Gouvernement fait perdre des délégués à toutes les communes de moins de 16 000
habitants, qui abritent 55 % de la population, et il en fait gagner peu aux
villes moyennes - alors qu'il aurait été souhaitable d'augmenter davantage leur
nombre - redistribuant l'essentiel au profit de quelques grandes villes.
Que l'on ne vienne plus, ensuite, nous parler d'aménagement du territoire,
alors que l'on accentue la fracture territoriale et que l'on met le monde rural
en miettes ! Ce n'est d'ailleurs pas très étonnant de la part d'un gouvernement
qui estime que, sans doute, ce monde ne lui est pas favorable...
M. le rapporteur a également attiré notre attention de façon très pertinente
sur le risque que présente le projet de loi du Gouvernement quant à la
structure des collèges électoraux.
En effet, dans ce projet, le nombre de délégués non conseillers municipaux
augmente considérablement, ce qui signifie, comme M. le rapporteur l'a fort
bien expliqué, qu'une partie importante du collège se trouvera désignée par les
partis politiques : on porte ainsi atteinte à la représentativité des
collectivités territoriales, et donc à la mission constitutionnelle du
Sénat.
La modernisation des institutions n'est pas faite pour changer de majorité :
elle doit avoir pour seul but d'assurer une meilleure expression de la
démocratie.
Pour éclairer notre débat, dont l'enjeu est justement l'expression de la
démocratie, il m'a paru intéressant de me référer à la pensée de Tocqueville,
longtemps dédaignée en France alors que les démocraties du monde entier s'en
inspirent : en témoigne le succès du Forum des Sénats du monde et la profondeur
des contributions de leurs différentes délégations, notamment sur le
bicamérisme.
L'une des préoccupations de Tocqueville était « le nivellement des esprits par
la démocratie », que l'on peut traduire en langage d'aujourd'hui par la pensée
unique.
Cette dernière est d'autant plus puissante qu'elle correspond au
fonctionnement des médias, qui ne nous présentent que l'instant. Qu'on ne s'y
trompe pas : modernisation ne veut pas dire effet de mode ou manipulation
déguisée. Un vrai débat démocratique, ce n'est pas cela.
Il faut du temps, de la réflexion, et on doit appliquer la méthode
tocquevillienne, c'est-à-dire un constant va-et-vient entre l'observation de
terrain et la conceptualisation.
Or comment travaillons-nous aujourd'hui ? Dans l'« urgence déclarée » sur des
textes fondamentaux pour l'avenir de notre pays : réduction du temps de
travail, couverture maladie universelle, aménagement du territoire, loi
d'orientation agricole... et la liste est longue.
Cette procédure est un véritable déni de débat démocratique, monsieur le
ministre, car elle ne laisse pas aux deux assemblées la possibilité de
dialoguer par la réflexion et le jeu croisé des contributions, ce qui devrait
être la règle.
Quelle est la vraie raison de cette marche forcée ? Les échéances politiques,
ou l'avenir de la France ?
Malheureusement, il semble que la majorité entende exercer son pouvoir sans
dialogue ni concertation, puisque nous en sommes privés. Tous les
autoritarismes commencent comme cela, il faut quand même s'en souvenir !
Le Sénat devrait cependant rester le lieu d'expression des différences, qui
peuvent être des différences d'opinion mais aussi le reflet de particularismes
locaux.
Il nous appartient de ne pas nous laisser conditionner par un « despotisme
doux » décrit de façon visionnaire par Tocqueville : « Au-dessus de ceux-là
s'élève un pouvoir immense et tutélaire, qui se charge seul d'assurer leur
jouissance et de veiller sur leur sort. Il est absolu, détaillé, régulier,
prévoyant et doux... Il travaille volontiers à leur bonheur ; mais il veut en
être l'unique agent et le seul arbitre ; il pourvoit à leur sécurité, prévoit
et assure leurs besoins, facilite leurs plaisirs, conduit leurs principales
affaires, dirige leur industrie, règle leurs successions, divise leurs
héritages ; que ne peut-il leur ôter entièrement le trouble de penser et la
peine de vivre ? »
Alors, que nous restera-t-il ?
La passion de l'égalité qui, poussée à l'extrême, devient un égalitarisme de
façade, où, en traitant de la même façon des situations différentes, on arrive
au but inverse de celui que l'on poursuit : la logique poussée à l'extrême
devient absurde, on le sait bien !
L'égalitarisme poussé des deux chambres d'un même Parlement, comme nous l'ont
confirmé hier certains de nos collègues étrangers, bloque le système, alors
qu'un bicamérisme dans lequel les deux chambres, dans la plénitude de leurs
pouvoirs, sont différentes, est un atout fort et moderne pour assurer le bon
fonctionnement de la démocratie.
D'ailleurs, beaucoup de pays ne s'y trompent pas et se sont dotés récemment
d'une deuxième chambre.
Tocqueville nous enseigne aussi que, dans les démocraties, « la crainte du
désordre et l'amour du bien-être portent insensiblement les peuples à augmenter
les attributs du pouvoir central ».
La conséquence en est, entre autres, le désintérêt des citoyens pour la vie
politique et les taux d'abstention record que nous connaissons dans certaines
consultations électorales : je citerai pour mémoire de récentes élections, où
l'on a compté 53 % d'abstentions et où les candidats ont été élus avec moins de
10 % des électeurs inscrits, ce qui n'est pas du tout le cas lors des scrutins
pour l'élection des sénateurs, où la participation est maximale.
Un remède à cette situation serait sûrement la renaissance d'un réel débat
politique, qui ne peut s'instaurer que dans l'expression des différences. Mais
c'est ce que l'on ne veut pas entendre.
La démocratie doit évoluer avec la société dans un subtil équilibre dynamique,
essentiel pour tout ce qui bouge et évolue dans le temps, un peu à l'image du
cycliste dans les tournants qui dérape s'il ne se penche pas assez et qui tombe
s'il se penche trop. Nos évolutions sont marquées par cette même difficulté à
trouver le bon équilibre, ce qui explique nos débats. Mais nous devons nous
écouter les uns les autres !
Le deuxième contrepoids aux méfaits d'une égalité poussée à l'extrême, c'est
la liberté, beaucoup plus difficile à manier que l'égalité.
Il ne s'agit pas là des libertés individuelles, dont nous ne manquons pas en
France, mais des « libertés collectives », entravées par une réglementation
sans cesse foisonnante, tatillone et répressive. Il n'est que de voir, par
exemple, l'évolution de la législation sur l'environnement, qui n'est qu'un
tissu de contraintes assorties d'amendes, de punitions et d'exigences
exorbitantes, alors que l'aspect incitatif et créatif, qui mobiliserait les
énergies et l'imagination, est totalement négligé.
Pourtant, cette France « profonde », pour laquelle le Gouvernement a tant de
méfiance - on peut d'ailleurs parfois se demander s'il ne s'agit pas d'un peu
de mépris - fourmille d'inventivité, pour peu qu'on lui en laisse la
possibilité et qu'on l'écoute. C'est ce qui explique, sans doute, que les PME
et les PMI soient les seules entreprises à créer réellement des emplois
nouveaux dans notre pays, ce que personne ne nie. C'est là que sont la vie et
la richesse - j'entends la richesse des hommes, lesquels produisent d'ailleurs
à leur tour de la richesse - mais encore faudrait-il que l'on accepte de
desserrer le réseau étroit de la réglementation compliquée et confuse qui
assaille de toutes parts ces petites entreprises et ces petites
collectivités.
Mais le Gouvernement nourrit une grande méfiance vis-à-vis des initiatives qui
ne viennent pas de lui et qui ne sont pas contrôlées et maîtrisées par lui,
autre facette de ce que j'appelle le « despotisme doux et rampant » !
M. Joël Bourdin.
Très bien !
Mme Anne Heinis.
Utopie, ou volonté de puissance habillées de discours lénifiants ? La question
est posée.
Notre rôle, au Sénat, c'est d'assurer courageusement et malgré les obstacles
la continuité dynamique de nos idéaux et de nos institutions, par-delà les
soubresauts successifs de l'opinion dont l'histoire est fertile.
Le Sénat, quoi qu'il arrive, ne faillira pas à sa tâche, même si, par des
artifices de votes juridiquement légaux mais contraires à l'esprit de la
Constitution et à une tradition qui veut qu'une assemblée n'intervienne pas
dans le fonctionnement de l'autre, il se voit amputé, demain, d'une partie de
sa représentation territoriale.
Je n'ai pas peur, mes chers collègues, de l'accusation de ringardise et
d'anomalie ; je dirai même que je la brave la tête haute parce qu'elle est
fausse, démagogique et facile, et que, de surcroît, je ne me reconnais pas dans
ces termes, pas plus que nombre d'entre nous.
M. le président.
Très bien !
Mme Anne Heinis.
C'est le genre d'attaque auquel on ne répond pas.
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Vous venez de le faire !
Mme Anne Heinis.
Je n'y ai pas répondu, je l'ai évoquée, monsieur le ministre !
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
C'est un tort !
(Sourires.)
Mme Anne Heinis.
Je ne sais pas !
La seule vraie réponse, c'est quand même notre courage à tous, monsieur le
ministre, et je ne doute pas, au demeurant, du vôtre.
En conséquence, je voterai le texte du Sénat, en espérant que nous serons
nombreux à le faire.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean Faure remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président
M. le président.
La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout système
électoral a une portée qui dépasse la seule expression du suffrage : ce système
détermine l'identité de l'assemblée à élire, il conditionne son rôle.
La Constitution du 4 octobre 1958 investit le Sénat d'une mission particulière
: la représentation des collectivités territoriales de la République.
Ainsi, quelles spécificités du système électoral permettent-elles au Sénat
français de remplir sa fonction constitutionnelle ?
L'une de ces spécificités découle de la composition du collège électoral,
question qui est d'une importance déterminante pour une assemblée élue au
suffrage indirect.
Comme le rappelle très justement notre rapporteur, pour permettre aux communes
les moins peuplées de peser un poids suffisant, la composition du collège
électoral sénatorial intègre une pondération qui leur est favorable.
Certes, cette pondération peut être aménagée. En effet, toutes les
collectivités territoriales sont loin de participer dans les mêmes proportions
à l'élection des sénateurs et les règles qui fixent le nombre de représentants
des communes dans les collèges électoraux sont inégalitaires.
En ce qui concerne la population moyenne représentée par un délégué, on
remarque que, si les petites communes - notamment celles qui comptent moins de
1 000 habitants - sont sur-représentées, en revanche, les communes de plus de
20 000 habitants sont sousreprésentées.
Avec votre projet de loi, monsieur le ministre, vous voulez effacer toute
pondération pour ne retenir qu'un critère, exclusivement démographique, dans la
constitution du collège électoral sénatorial. Une telle solution aurait pour
conséquence de supprimer cet « autre regard » porté par le Sénat lors du
processus législatif ou du contrôle du Gouvernement.
Avec l'élection d'un délégué pour 300 habitants, le projet de loi adopté par
la majorité plurielle ferait qu'une commune de 50 000 habitants aurait autant
de poids dans le collège électoral que 160 communes de moins de 300
habitants.
Un tel choix n'est pas raisonnable. En effet, cette solution rendrait
improbable la présence d'élus de zones rurales au sein de notre assemblée. Or,
cette mixité qui vous paraît paradoxale, puisque vous souhaitez l'annihiler,
constitue la richesse même du Sénat ; elle favorise ce regard particulièrement
attentif aux questions relatives à la décentralisation ou à l'aménagement
harmonieux de notre territoire.
Je pense, par exemple, à la question du maintien des services publics de
proximité en milieu rural et, plus précisément, au maintien du service postal
dans les petites communes rurales.
Monsieur le ministre, vous souhaitez, avec nombre de vos collègues de la
majorité plurielle, que le Sénat se rapproche de l'Assemblée nationale quant à
son mode d'élection. En d'autres termes, vous souhaitez que les deux assemblées
s'expriment d'une seule et même voix, et qu'elles soient toujours plus
dépendantes du Gouvernement. Cela est inacceptable.
Une telle méthode aurait pour conséquence de transformer le Sénat en simple
chambre d'enregistrement. Il n'est nul besoin d'être visionnaire pour percevoir
cette réalité future. En effet, telle est la situation actuelle du Sénat
italien : élu au suffrage universel direct, avec une représentation
proportionnelle à la population, il s'est transformé, depuis 1947, en une
simple chambre d'enregistrement. Ainsi, tout en maintenant le bicamérisme, vous
souhaitez avoir les effets du monocamérisme. Je vous rappelle qu'en France le
Sénat représente une tradition constitutionnelle de la République, maintenant
plus que séculaire.
Les Français, lors du référendum du 5 mai 1946, avaient rejeté le premier
projet constitutionnel, d'esprit monocaméral. De la même manière, nos
compatriotes, en adoptant la Constitution de 1958, ont confirmé leur
attachement au bicamérisme. Par ces votes, ils ont reconnu les vertus d'un
système parlementaire permettant l'équilibre, la régulation et la pondération
entre les pouvoirs. Ils ont voulu tempérer le pouvoir démocratique majoritaire,
qu'il importe de contenir, car il est tenté, par nature, d'aller trop loin et
trop vite. Non, monsieur Allouche, la modernité n'est pas toujours le progrès
!
Comme le rappelait hier le président Poncelet devant de très nombreux
représentants des sénats de tous les continents, le bicamérisme est une idée
d'avenir.
Ce projet de loi revient à engager une réforme constitutionnelle sans pour
autant utiliser les mécanismes de révision prévus par les articles 11 et 89 de
notre Constitution. En effet, votre projet de système électoral, en remettant
en cause l'identité de notre Haute Assemblée, modifiera son rôle
constitutionnel de représentant des collectivités territoriales de la
République, et plus particulièrement des communes les plus fragiles de notre
tissu rural.
C'est pourquoi je tiens à rendre hommage à notre rapporteur pour la justesse
de son analyse et la richesse de ses propositions. Avec la plus grande
conviction, avec mes amis du groupe du Rassemblement pour la République, nous
soutiendrons ses propositions. En effet, tout en adaptant la composition du
collège électoral à l'évolution démographique de notre pays, elles permettront
de préserver le rôle constitutionnel et modérateur du Sénat. Ce rôle constitue
l'une des richesses du bicamérisme français.
Oui, mes chers collègues siégeant sur toutes les travées de cette assemblée,
je tiens à vous dire, au terme de ce débat, combien je suis fier de siéger au
milieu de vous, au Sénat, quand nous y faisons, tous ensemble, vivre l'esprit
de notre République ! Non, monsieur le ministre, le Sénat n'est pas une
anomalie parmi les démocraties, comme l'a affirmé, avec beaucoup
d'irresponsabilité, M. le Premier ministre !
(Très bien ! et
applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles
est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas
encore adopté un texte identique.
Article 1er A