Séance du 21 mars 2000
PROTECTION DES TRÉSORS NATIONAUX
Adoption d'une proposition de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de
loi (n° 253, 1999-2000), modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la
protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre
1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à
la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane.
[Rapport n° 267 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Catherine Trautmann,
ministre de la culture et de la communication.
Monsieur le président,
monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, comme je l'avais
souligné lors de la première lecture de cette proposition de loi, l'initiative
de M. Serge Lagauche et de Mme Dinah Derycke est particulièrement opportune à
un moment où se développe le marché de l'art de notre pays.
Chacun a perçu la pertinence des dispositions législatives qui nous sont
proposées. L'Assemblée nationale a souligné l'urgence d'une telle réforme de la
loi de 1992 afin de donner une plus grande fluidité au marché et de permettre à
l'Etat de protéger les chefs-d'oeuvre du patrimoine national.
Je ne reviendrai pas sur les effets bénéfiques de la loi de 1992 qui a permis
à l'Etat d'assumer en toute plénitude ses missions de protection du patrimoine
national. Le travail de la commission des refus de certificat progresse et de
nouvelles interdictions ont été édictées afin de permettre l'enrichissement des
collections publiques.
Tel est bien le souci premier de la loi de 1992 qui accompagne l'action de
l'Etat et des collectivités pour l'acquisition des oeuvres d'art patrimoniales.
Même si nous reconnaissons tous que les moyens demeurent insuffisants, les
résultats obtenus ne sont pas négligeables ; ils devraient s'améliorer dans le
futur dès lors que l'application des mesures proposées par votre assemblée sera
mise en oeuvre.
Le texte modifié par l'Assemblée nationale reprend en grande partie les
mesures destinées à simplifier et alléger les formalités administratives
nécessaires pour exporter les biens culturels. Toutes les avancées relatives à
la durée du certificat, à l'importation et à l'exportation à titre temporaire
sur le territoire national des biens culturels, au délai d'instruction des
demandes de certificat, aux modalités d'estimation des oeuvres et à une plus
large concertation avec les professionnels ont été retenues.
Je me réjouis que votre commission se soit prononcée favorablement sur
plusieurs articles modifiés par l'Assemblée nationale. Nous évoquerons vos
propositions lors de l'examen des amendements et je ne doute pas que notre
débat puisse contribuer à rendre le présent texte encore plus précis.
A plusieurs reprises, dans les deux assemblées, les orateurs se sont exprimés
sur la nécessité d'accompagner cette réforme de la loi de 1992 de dispositions
fiscales complémentaires.
Le récent débat que nous avons eu ici même à l'occasion de l'examen de la
proposition de loi de M. le sénateur Yann Gaillard m'a offert l'occasion de
vous préciser que certains aménagements pourraient trouver leur place dans le
cadre de l'amélioration de loi du 31 décembre 1913 sur les monuments
historiques.
Je reste persuadée que la mobilisation des collectionneurs et acheteurs
potentiels passe aussi par d'autres moyens. J'ai rappelé le rôle essentiel de
la procédure des dations. Elle témoigne de l'intérêt que l'Etat porte aux
oeuvres majeures et aux grandes collections privées. Elle constitue l'une des
réponses les plus appropriées que nombre de pays européens ont d'ailleurs
également mise en oeuvre avec les mêmes objectifs que les nôtres.
Il nous faut, en outre, encourager les sociétés d'amis des musées qui, elles
aussi, s'associent à de nombreuses acquisitions au bénéfice des musées
nationaux et territoriaux.
Comme je l'ai précisé lors du débat sur le marché de l'art, le développement
de ce secteur économique et culturel et la poursuite de l'enrichissement du
patrimoine national dépendent fondamentalement du maintien de l'exonération des
oeuvres d'art de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a montré sa détermination
pour répondre à l'attente de la représentation nationale et de tous les acteurs
de terrain, pour une protection renforcée du patrimoine national, pour une mise
en conformité de la loi de 1992 avec le fonctionnement du marché de l'art et
ses exigences économiques.
Cet objectif, j'en suis convaincue, est atteint par le texte proposé par M.
Serge Lagauche et Mme Dinah Derycke. C'est pourquoi je souhaite que nous
puissions le mettre en oeuvre le plus rapidement possible.
La commission des affaires culturelles du Sénat a déposé deux amendements de
suppression des articles 6
bis
et 6
ter
qui ont été votés par
l'Assemblée nationale.
Ces articles reprennent les dispositifs suggérés par le Gouvernement relatifs
à deux établissements publics, celui du Centre national de la cinématographie
et celui du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou.
J'ai demandé leur examen dans le cadre de la présente proposition de loi, car
ils ont une incidence sur l'application de la loi de 1992 dans leur domaine
respectif.
L'ordonnance du 3 juillet 1945 devait permettre de contrôler le contenu des
oeuvres cinématographiques sortant de France afin de s'assurer de « l'image de
marque » de notre pays à l'étranger.
Cette formalité apparaît de nos jours particulièrement inadaptée pour
préserver les objectifs initialement envisagés. En réalité, les demandes de
visas d'exportation ne servent plus qu'à fournir au Centre national de la
cinématographie des éléments statistiques que celui-ci peut obtenir par
d'autres moyens. Pour faciliter la circulation de ces oeuvres, il convient donc
de procéder à la suppression de cette obligation, ce qui permettra également
d'atteindre un objectif gouvernemental important : la simplification des
formalités administratives.
S'agissant du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou, je
rappelle qu'il est administré par un président nommé par décret en conseil des
ministres et assisté de deux instances consultatives distinctes : d'une part,
un « conseil de direction », d'autre part, un « conseil d'orientation ».
Il est apparu nécessaire de modifier l'organisation particulière de cet
établissement public culturel, peu conforme aux règles générales de
fonctionnement des établissements publics, et de donner au centre Pompidou une
assise juridique plus sûre.
A cet effet, il est prévu de créer un conseil d'administration, seul organe
collectif de direction qui regroupera à l'avenir l'ensemble des attributions
des deux conseils.
La composition du futur conseil d'administration sera similaire à celle de
l'actuel conseil d'orientation et devra assurer la représentation de l'Etat, du
Parlement, de la ville de Paris, ainsi que de personnalités qualifiées et du
personnel de l'établissement.
Je tiens à rappeler que les conservateurs du Musée national d'art moderne
contribuent par leurs analyses, dans leur domaine de compétence, celui de l'art
moderne et contemporain, à l'argumentation des avis des membres de la
commission qui examine les demandes de certificat de sortie du territoire des
biens culturels ; au demeurant, certains trésors nationaux ont été intégrés
dans les collections du Musée national d'art moderne du centre
Georges-Pompidou.
C'est à ce doube titre que je souhaite que votre assemblée retienne l'article
6
ter
.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à remercier très chaleureusement
M. Lagauche et Mme Derycke pour leur contribution. Ils nous ont permis
d'engager l'indispensable rénovation de la loi du 31 décembre 1992 sur les
trésors nationaux, qui est étroitement liée, je le répète, aux actions que nous
menons ensemble pour l'enrichissement des collections publiques, la protection
du patrimoine et la relance du marché de l'art de notre pays.
Je me félicite que votre assemblée soit à l'origine de ce nouveau dispositif.
Il nous appartient ensemble de lui donner toute la place qui lui revient dans
le cadre législatif lié au patrimoine et à la création.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Serge Lagauche,
rapporteur de la commission des affaires culturelles.
Monsieur le
président, madame la ministre, mes chers collègues, l'Assemblée nationale a
examiné, le 1er mars dernier, la proposition de loi relative à la protection
des trésors nationaux, que le Sénat avait adoptée le 26 janvier dernier.
Si je me félicite de l'inscription rapide de cette proposition de loi
d'origine sénatoriale à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, je ne peux
que constater que le texte qui nous revient a changé de nature.
L'Assemblée nationale a, en effet, transformé un texte dont le dispositif
devait remédier aux lacunes de la loi du 31 décembre 1992 en un texte « portant
diverses dispositions d'ordre culturel ».
L'invention de ce genre législatif inédit, jusqu'ici réservé aux domaines
sociaux et financiers, résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, sur
proposition du Gouvernement, de deux articles nouveaux dépourvus de tout lien
avec la protection des trésors nationaux : le premier procède à un toilettage
très ponctuel du code de l'industrie cinématographique et consiste, en fait, en
une simple mesure de simplification administrative, depuis longtemps dans les
cartons ; le second opère une réforme des organes dirigeants du Centre national
d'art et de culture Georges-Pompidou, réforme dont les conditions d'examen par
le Parlement sont pour le moins expéditives.
Ces ajouts sont d'autant plus regrettables que si deux articles seulement ont
été adoptés en des termes identiques, l'Assemblée nationale a approuvé
l'essentiel du dispositif voté par le Sénat, portant une appréciation nettement
positive sur les objectifs recherchés par les auteurs de la proposition de
loi.
Je vous en rappellerai brièvement l'économie.
La loi de 1992, qui s'est substituée à la loi douanière de 1941, a
considérablement assoupli le mécanisme de contrôle des exportations de biens
culturels en instaurant un dispositif très libéral qui ne permet guère à l'Etat
que de retarder la sortie d'oeuvres majeures, à moins de les acquérir.
En effet, la logique de la loi de 1992 voulait qu'en cas de refus du
certificat, nécessaire pour exporter une oeuvre d'art, l'administration tire,
dans un délai de trois ans, les conséquences de la qualité de « trésor national
» en entamant une procédure de classement.
Or, la Cour de cassation a neutralisé cette alternative : elle a, en effet,
condamné l'Etat à verser une indemnité de 145 millions de francs au
propriétaire d'un tableau de Van Gogh frappé d'une interdiction définitive
d'exportation à la suite d'une mesure de classement. C'est la fameuse
jurisprudence Walter.
La solution de l'acquisition trouve elle-même des limites dans la mesure où, à
supposer qu'il dispose des fonds nécessaires, l'Etat se trouve à la merci d'un
refus du propriétaire de se dessaisir de son bien, faute notamment d'une
procédure permettant une évaluation du bien.
Afin de lever cet obstacle, la proposition de loi, s'inspirant en cela du
dispositif britannique, complète la loi de 1992 par un article nouveau qui
précise les modalités d'une procédure d'expertise.
En l'absence d'accord amiable sur le prix d'une oeuvre, il reviendra à des
experts désignés par l'Etat et le propriétaire d'arrêter le prix du bien. Si le
propriétaire refuse de vendre à ce prix, le refus du certificat pourra alors
être renouvelé, possibilité que n'ouvrait pas la loi de 1992.
Au-delà, la proposition de loi visait à limiter l'incidence du dispositif de
contrôle des exportations de biens culturels sur le fonctionnement du marché de
l'art.
En allongeant la durée de validité des certificats de libre circulation et en
excluant l'application de la loi de 1913 pour les biens importés depuis moins
de cinquante ans, elle permettait de rassurer les propriétaires sur les
conditions dans lesquelles ils peuvent disposer de leurs biens.
Afin d'éviter des formalités lourdes et injustifiées pour les transactions
opérées sur le marché de l'art français, elle dispensait de certificat les
exportations de biens culturels importés à titre temporaire.
En outre, elle tentait de remédier à l'incompréhension qui prévaut entre
l'administration et le monde du marché de l'art en assurant une plus grande
transparence du contrôle des exportations d'oeuvres d'art grâce à une
modification de la composition de la commission chargée de formuler un avis sur
les refus de délivrance des certificats et à la publication de ses avis,
destiné à en renforcer l'autorité.
Enfin, conscient des limites auxquelles se heurtaient ces avancées du fait des
montants modestes des crédits d'acquisition, le Sénat, sur proposition de la
commission des finances, avait souhaité compléter les conclusions de la
commission par une mesure fiscale : l'exonération de droits de mutation à titre
gratuit pour les biens classés en accord avec leur propriétaire.
L'Assemblée nationale a approuvé l'essentiel du dispositif adopté par le
Sénat.
Les modifications apportées par les députés ne remettent pas en cause les
orientations retenues par le Sénat tant pour les dispositions introduisant dans
la loi de 1992 une procédure d'acquisition que pour celles qui sont destinées à
limiter les incidences du contrôle des exportations d'oeuvres d'art.
Des précisions ont pu être utilement apportées : je pense notamment aux
dispositions précisant dans quelles conditions seront pris en charge les frais
d'expertise imposés par la procédure d'acquisition, qui permettront d'éviter
d'inutiles contentieux.
En revanche, de manière moins heureuse, l'Assemblée nationale a supprimé la
précision introduite par le Sénat en première lecture visant à prévoir que la
décision de renouvellement du refus de certificat n'ouvre droit à aucune
indemnité. Le silence de la loi sur ce point risque d'être interprété en sens
contraire. Si tel était le cas, il est fort à craindre que l'Etat ne se
retrouve dans une situation comparable à celle qui prévaut dans le cadre de la
loi de 1913 en cas de classement d'un objet mobilier.
De même, je regrette que l'Assemblée nationale ait supprimé certaines
dispositions destinées à garantir la souplesse des procédures de contrôle des
exportations.
Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé la mesure fiscale introduite sur
l'initiative de la commission des finances du Sénat, notamment au motif que cet
article sortait du champ législatif couvert par la proposition de loi.
Nous ne pouvons que regretter que l'Assemblée nationale n'ait pas fait preuve
de la même rigueur à l'égard des amendements proposés par le Gouvernement qui
ont comme seul point commun de ne pas avoir trouvé jusqu'à présent un support
législatif adapté à leur examen par le Parlement.
S'agissant de la suppression du visa d'exportation des films, cette mesure
aurait sans doute mieux sa place dans une réforme d'ensemble du code de
l'industrie cinématographique, dont nombre de dispositions sont obsolètes.
Cette refonte qui s'impose à plusieurs titres pourrait être au demeurant
utilement opérée à l'occasion de l'élaboration du code de la communication et
du cinéma que l'on nous promet pour la fin de la législature.
La modification de la loi de 1975 relative au statut du centre
Georges-Pompidou, si elle présente l'apparence de la logique, apparaît quant à
elle un peu précipitée ; les modalités expéditives d'examen de ce texte se
doublent, semble-t-il, d'une absence de concertation avec les responsables
actuels de cet établissement public, qui vient de rouvrir ses portes au
public.
Compte tenu de ces observations, vous comprendrez bien que je proposerai
d'abord de redonner au dispositif de la proposition de loi sa cohérence, en
supprimant les deux cavaliers qui ont été introduits par l'Assemblée
nationale.
En ce qui concerne les dispositions de la proposition de loi relatives aux
trésors nationaux, il me semble indispensable de réintroduire la disposition
visant à préciser que le renouvellement du refus du certificat n'ouvre pas
droit à indemnisation. Je rappellerai que l'analyse du Sénat était que le
renouvellement du refus de certificat n'engendre aucun préjudice, ce qui
justifiait que le principe de l'indemnisation soit exclu. La suppression de
cette disposition pourrait,
a contrario,
être interprétée comme ouvrant
droit à une indemnisation. Dans ce cas, l'Etat risque bien de se trouver
confronté à une nouvelle affaire Walter, ce qui serait fort préjudiciable pour
les collections publiques.
Aujourd'hui, l'acquisition demeure la seule voie possible pour permettre à
l'Etat de retenir des oeuvres majeures sur le territoire national. Se priver de
cette alternative en écartant la possibilité de renouveler les refus de
certificat reviendrait à renoncer à toute velléité de contrôle des exportations
d'oeuvres d'art.
Je proposerai également de réintroduire des dispositions adoptées par le Sénat
et supprimées par l'Assemblée nationale, qui permettaient de garantir la
souplesse des mécanismes prévus par la proposition de loi. Parmi celles-ci,
figurent notamment la possibilité ouverte au propriétaire en cas de
renouvellement du refus du certificat de redemander une expertise du bien et la
compétence accordée à l'Etat en cas de refus de ses offres d'achat pour
apprécier s'il y a lieu ou non de renouveler le refus de certificat. Ces
dispositions me semblent opportunes. J'ai souligné en première lecture la
nécessité de réconcilier le monde du marché de l'art avec celui des collections
publiques. En ce domaine, les rigidités administratives sont, je crois, à
l'origine de beaucoup de malentendus. L'Etat doit apprendre à comprendre les
préoccupations des propriétaires d'oeuvres d'art.
Compte tenu de ces observations, je vous proposerai donc, mes chers collègues,
d'adopter en deuxième lecture la présente proposition de loi, sous réserve des
amendements que je présenterai.
M. le président.
La parole est à M. Renar.
M. Ivan Renar.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, lors de la
discussion générale, en première lecture, de la proposition de loi qui nous est
soumise, nous exprimions notre soutien à un dispositif visant à concilier le
dynamisme du marché de l'art avec la protection de nos trésors nationaux.
La proposition de loi, qui visait alors la mise en place d'une expertise
contradictoire pour la délivrance d'un certificat attestant qu'un bien ne
présente pas le caractère de trésor national et qui prévoyait la fixation
contradictoire d'un prix du marché et un maintien « indéfini » du refus de
délivrer le certificat de non-appartenance au trésor national, dans l'hypothèse
d'un refus de vente du propriétaire du bien à l'Etat, était, nous semble-t-il,
de nature à protéger au mieux notre patrimoine national.
Certes, l'ajout de dispositions fiscales en faveur d'éventuels acquéreurs
privés, proposé par la commission des finances de notre Haute Assemblée,
tordait un peu l'esprit du texte.
Fort heureusement, l'Assemblée nationale est revenue sur ces dispositions.
Autrement plus inquiétante est la réécriture de l'article 5 pour ce qui
concerne le renouvellement par l'Etat du refus d'accorder le certificat de
non-appartenance au patrimoine national, qui pourrait entraîner indemnisation
du propriétaire, ce qui, de fait, rendrait caduc pour partie l'excellent
travail accompli par notre collègue Serge Lagauche.
Dans cette hypothèse, en effet, nous partageons l'analyse de M. le rapporteur,
qui distingue en l'occurrence le classement de l'interdiction d'exportation et
qui indique que : « La procédure instaurée par la proposition de loi crée une
situation très différente, qui ne permet pas de considérer le préjudice
résultant du refus de certificat comme certain et donc indemnisable. En effet,
on ne peut pas considérer qu'il y a un préjudice matériel résultant d'une
dépréciation dans la mesure où l'Etat offre de payer le bien au prix du marché
international. »
C'est pourquoi nous sommes favorables à une réécriture de cet article ; nous
voterons donc les amendements de la commission.
L'Assemblée nationale a, sur la demande du Gouvernement, introduit dans la
proposition de loi deux articles nouveaux, l'un concernant la suppression du
visa d'exportation pour les films cinématographiques, l'autre visant la
suppression du conseil d'orientation du Centre national d'art et de culture
Georges-Pompidou.
Là encore, nous partageons la perplexité et l'analyse de M. le rapporteur sur
la nécessité d'introduire dans la proposition de loi des articles n'ayant que
très peu de proximité avec le texte de la proposition de loi initiale.
Pour ce qui concerne la suppression du conseil d'orientation du Centre
Georges-Pompidou, nous pensons également que nous ne sommes pas en possession
de toutes les informations nous permettant de légiférer au mieux des intérêts
des représentants au conseil d'administration du centre.
Je rappelle en outre, madame la ministre, que je suis à l'initiative d'une
proposition de loi concernant les établissements publics à vocation culturelle,
dont la visée très générale justifie pleinement, me semble-t-il, que le débat
sur les structures juridiques des établissements culturels dans notre pays soit
ouvert et trouve une issue positive le plus vite possible, au-delà même des
mouvements de cavalerie sur la ligne du front.
(Sourires.)
Telles sont le réflexions dont je souhaitais vous faire part, madame la
ministre, mes chers collègues, au cours de ce deuxième débat sur cette
proposition de loi.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la
discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du
Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.
Article 2