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SEANCE DU 21 NOVEMBRE 2000


MODERNISATION DU STATUT
DES SOCIÉTÉS D'ÉCONOMIE MIXTE LOCALES

Adoption des conclusions rectifiées modifiées
du rapport d'une commission
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 77, 2000-2001) de M. Paul Girod, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la proposition de loi (n° 455, 1999-2000) de MM. Jean Bizet, Paul Blanc, Gérard Braun, Robert Bret, Michel Caldaguès, Marcel-Pierre Cléach, Charles Descours, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Guy Fischer, Thierry Foucaud, Paul Girod, Georges Gruillot, Alain Journet, Jean-Paul Hugot, Pierre Lefebvre, Paul Loridant, Roland du Luart, Jean-Luc Miraux, Roland Muzeau, Jacques Peyrat, Jean-François Picheral, Jean-Marie Poirier, Jack Ralite, André Rouvière, Jean-Pierre Schosteck, Mme Odette Terrade et M. Paul Vergès tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les sociétés d'économie mixte sont, dans notre paysage institutionnel et dans la pratique de la gestion des collectivités locales, une réalité qui a pris beaucoup d'importance même si, leur origine étant lointaine, la progression a été tout à fait étalée dans le temps.
Le premier texte autorisant la participation des collectivités territoriales à des sociétés est la loi Strauss du 12 avril 1906. Mais c'est après la guerre de 1914-1918, déjà dans un contexte de difficultés particulières, que les décrets-loi Poincaré du 26 novembre et du 28 décembre 1926 ont réellement marqué le point de départ de l'économie mixte locale ; le dispositif était fort encadré puisque la participation au capital des collectivités locales était, à l'époque, limitée à 40 % et qu'un décret en Conseil d'Etat était nécessaire pour voir éclore ces sociétés.
Après la Seconde Guerre mondiale, le décret du 20 mai 1955 avait porté la possibilité de participation des collectivités locales à 65 %. Mais c'est la loi de 1983, adoptée à l'unanimité par le Parlement, qui a permis l'éclosion des sociétés d'économie mixte locales telles que nous les connaissons, dans lesquelles les collectivités territoriales sont autorisées à prendre jusqu'à 80 % du capital. Il faut au minimum un actionnaire privé, les actionnaires minoritaires devant par ailleurs posséder 20 % au moins du capital, et les collectivités territoriales devant, en tout état de cause, être majoritaires avec un minimum de 51 %.
Depuis la loi de 1983, les sociétés d'économie mixte locales ont largement proliféré. De 524 à l'époque, leur nombre est passé à 1 255. Il en est certaines, d'ailleurs, qui n'avaient rien de local, tel Air Inter, ce qui prouve que même l'Etat peut trouver son intérêt à se servir de la formule.
Actuellement, les sociétés d'économie mixte locales emploient 60 000 personnes en équivalent temps plein, ce qui n'est pas négligeable. Leur chiffre d'affaires s'élève à 74,9 milliards de francs, si l'on inclut les sociétés d'autoroute, qui sont des sociétés d'économie mixte à caractère au minimum « interlocal » - c'est le moins que l'on puisse dire, sinon une autoroute n'aurait pas grand intérêt ! - et à plus de 40 milliards de francs si l'on prend en compte, dans l'état actuel des choses, les sociétés d'économie mixte locales stricto sensu. C'est dire leur utilité.
Les sociétés d'économie mixte locales se répartissent, dans l'état actuel des pratiques de gestion, entre sociétés de services, sociétés d'aménagement et sociétés immobilières gérant une part non négligeable du parc locatif social. C'est par conséquent l'un des instruments importants pour lesquels il est utile que la législation puisse s'adapter au fur et à mesure de l'évolution des choses. Or, depuis 1983, bien des changements sont intervenus.
C'est ainsi, tout d'abord, que la judiciarisation, à certains égards excessive, fait actuellement régner un certain nombre d'inquiétudes dans le milieu des élus locaux : à chaque fois que ces derniers sont amenés à prendre en mains les rênes d'une société de droit commun - et les mandataires de collectivités territoriales siégeant au sein d'une société d'économie mixte sont évidemment obligés de le faire - ils peuvent être suspectés de prises illégales d'intérêts. Cela fait donc partie des considérations que nous devons avoir présentes à l'esprit. Même si, pour l'instant, la jurisprudence écarte la mise en jugement d'élus dans cette situation, on ne peut jamais savoir ce qui peut arriver. Il faut, en tout cas, au moins clarifier la situation des mandataires des collectivités territoriales qui sont dans ce cas de figure.
L'évolution des besoins en matière financière a été grande et certaines opacités sont apparues. En matière financière, les sociétés d'économie mixte d'aménagement et de logement avaient besoin de disposer d'une capacité d'avances et de subventions des collectivités territoriales. La nécessité était telle que le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains l'a prise en compte : le problème va être réglé aujourd'hui même à l'Assemblée nationale par le vote, en dernière lecture, du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, et nous n'avons donc pas à discuter de ce point dans le cadre de la proposition de loi examinée ce matin.
D'autres anomalies sont apparues. Ainsi, assez curieusement, les biens créés par une société d'aménagement supportent la TVA lorsqu'ils intègrent le patrimoine public de la commune, alors qu'il n'en aurait pas été de même si ces biens avaient été créés directement par la collectivité en régie. C'est donc un point sur lequel il faut probablement se pencher.
Un dernier point important concerne la coopération internationale.
Les sociétés d'économie mixte ont connu en Europe, hors de nos frontières, un développement tout à fait remarquable, et ce dans des conditions parfois beaucoup plus souples que les nôtres : dans nombre de pays, en particulier en Allemagne, les sociétés d'économie mixte sont en réalité des sociétés d'économie locale dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent détenir jusqu'à 100 % de participation au capital. Cette comparaison pourrait d'ailleurs, à la limite, nous amener à nous interroger sur la nature de la participation des collectivités locales au capital des sociétés d'économie mixte ; cela ne fait pas l'objet de l'actuelle proposition de loi, mais peut-être ce problème reviendra-t-il en discussion, ne serait-ce qu'au vu de ce qui se passe à l'extérieur.
Toujours est-il que des problèmes de coopération de sociétés d'économie mixte locale respectivement françaises et étrangères existent ; ils ont été partiellement résolus dans la mesure où un article du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains a prévu qu'une telle coopération peut se mettre en place entre sociétés d'économie mixte locale d'Etats limitrophes. Cette précision a d'ailleurs été adoptée, semble-t-il, parce que l'article l'incluant est venu en discussion immédiatement après un article prévoyant des POS transfrontaliers. Or, il est évident que les POS sont forcément appliqués à des Etats limitrophes.
Toutefois, en matière de services, une coopération pourrait également s'avérer utile entre des sociétés d'économie mixte d'Etats qui ne sont pas limitrophes, telles la France et la Suède, par exemple. C'est pourquoi cet aspect a été envisagé dans une proposition de loi qui, au départ, avait été déposée - je le souligne - devant les deux assemblées, le même jour, dans les mêmes termes et signée par tous les groupes politiques, ce qui prouve à quel point la préoccupation traversait les clivages partisans.
Parmi les dispositions figurant dans la proposition de loi initiale, un certain nombre ont été d'avance satisfaites par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et, par conséquent, la commission ne les a pas prises en compte dans le texte qu'elle a élaboré ; d'autres ont été retenues ; enfin, certaines ont été écartées par la commission des lois.
S'agissant de ce dernier point, la commission a notamment écarté une disposition prévoyant qu'une société d'économie mixte détenue très majoritairement par une collectivité territoriale pouvait échapper en matière de délégation de service public et sans subdélégation aux procédures de la loi Sapin au moment de son renouvellement.
Compte tenu de la réglementation européenne et de la décision du Conseil constitutionnel de 1993, cette disposition a été écartée par la commission des lois comme a été écartée la création d'un conseil supérieur de l'économie mixte locale, la multiplication des structures n'étant pas forcément l'idée la meilleure en la matière, encore que l'on puisse regretter de perdre à cet égard la possibilité de disposer de comparaisons établies par un organisme indépendant entre ce qui se passe en France et ce qui se passe dans le reste de l'Union européenne, les éclairages émanant d'une fédération forcément un peu lobbyiste dans son comportement étant par nature un peu différent de ceux d'observateurs extérieurs intéressés au développement des sociétés d'économie mixte. C'est ainsi, par exemple, que nous disposons sur la question d'un document extrêmement intéressant conçu et diffusé par la fédération nationale des sociétés d'économie mixte et par une grande banque d'origine française mais aujourd'hui de statut belge, en l'espèce Dexia, qui connaît bien la question. Peut-être aurions-nous besoin d'un lieu d'observation plus neutre !
La proposition de loi qui est soumise à votre examen, mes chers collègues, comporte un certain nombre de dispositions.
La première ouvre aux collectivités territoriales la possibilité de détenir des comptes courants au sein des sociétés d'économie mixte, de manière à leur permettre la souplesse de gestion dont disposent les sociétés de droit privé, afin de ne pas les envoyer au combat de la concurrence avec, comme le dit l'expression populaire, les mains liées dans le dos.
La deuxième disposition, contenue dans l'article 2, donne aux collectivités territoriales la possibilité de récupérer la TVA sur la partie des réalisations effectuées par une société d'économie mixte d'aménagement en matière de réseaux revenant dans le domaine public de la commune.
La troisième disposition a trait à la protection des élus et tend à consacrer dans la loi la jurisprudence actuelle, selon laquelle le statut de mandataire conféré à un élu ne peut permettre à quiconque, de ce seul fait, de le poursuivre en matière de prise illégale d'intérêts.
En matière de transparence de la gestion des sociétés d'économie mixte - car, dans ce domaine aussi, il est nécessaire de renforcer la clarté que nos concitoyens appelent à raison de leurs voeux - il est prévu toute une série de dispositions sur l'examen des rapports de délégataires des sociétés d'aménagement, de telle manière que les contrats passés entre les collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte auxquelles elles participent soient le plus transparents possible.
Une disposition de souplesse a été envisagée pour les sociétés qui sont créées pour exercer une délégation de service public mais qui n'ont évidemment pas les références antérieures de capacité de gestion du service public en question. C'est toujours, au demeurant, ce qui se passe lorsqu'une SEM est créée pour exercer une délégation de service public : n'ayant pas d'ancienneté, elle ne peut pas concourir et elle est écartée de l'appel d'offres mis en place par la collectivité territoriale, parce que trop récente.
Il nous a semblé que cette pratique était un peu illogique, mais il est vrai que nous ne pouvions prévoir une dérogation aux dispositions de la loi Sapin pour les seules sociétés d'économie mixte : je vous renvoie, à cet égard, à la décision du Conseil constitutionnel de 1993, dont je parlais tout à l'heure.
Par conséquent, cette disposition a été prévue pour que toutes les sociétés puissent concourir. Ce n'est pas pour autant qu'elles échapperont aux difficultés de la mise en concurrence pour les phases ultérieures de l'attribution de la délégation !
La commission des lois a également prévu la possibilité pour des SEM, sous réserve d'un accord préalable entre les Etats, de conduire une coopération avec des sociétés de même nature situées à l'étranger.
Nous avons considéré, à cet égard, qu'il n'était pas nécessaire que les pays soient limitrophes, et ce pour deux raisons. La première, c'est parce que l'on peut très bien concevoir que des sociétés de services informatiques ou des sociétés culturelles aient besoin d'avoir des implantations dans des Etats non limitrophes pour être pleinement efficaces. La seconde, surtout, c'est que, si l'on maintenait la notion d'Etats limitrophes, on écarterait toute possibilité de création de SEM transfrontalières pour les départements et territoires d'outre-mer, qui n'ont pas de pays frontaliers limitrophes. En effet, par définition, les eaux internationales s'interposent entre la frontière de notre territoire ou de notre département d'outre-mer et le premier pays qui se profile à l'horizon, hormis quelques cas particuliers comme la Guyane, j'en donne bien volontiers acte à notre ami M. Othily.
Enfin, ont été prévues un certain nombre de dispositions pour le retour des biens mis à disposition d'une SEM en situation de liquidation judiciaire, pour qu'une collectivité territoriale ne se trouve pas « dépouillée », allais-je dire, à l'occasion d'une mise en liquidation qui peut toujours malheureusement se produire. N'avons-nous pas récemment connu quelques incidents à la suite desquels les collectivités se sont trouvées un peu « frustrées » ?
Telle est, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, l'économie du texte qui vous est aujourd'hui soumis. Celui-ci a fait l'objet d'une délibération en commission des lois la semaine dernière et, s'il ne reprend pas exactement les termes des deux propositions de loi initiales dont nous étions saisis au départ, il nous semble cependant constituer un compromis efficace, heureux et surtout prospectif pour permettre à nos sociétés d'économie mixte de continuer d'assurer avec bonheur la part de service public qui leur est déléguée par les collectivités territoriales qui les ont créées. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui est aujourd'hui soumis à votre assemblée...
M. Paul Girod rapporteur. Non ! La proposition de loi ! Nous n'avons pas la prétention de présenter un projet !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Vous avez raison, monsieur le rapporteur : nous débattons aujourd'hui de ce texte dans le cadre des séances réservées aux initiatives parlementaires. Mais je vous dirai tout à l'heure pourquoi j'ai commis ce lapsus.
M. Paul Girod, rapporteur. Oh, je le sais bien !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. La proposition de loi qui est aujourd'hui soumise à votre assemblée vise à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales.
Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement partage voutre souci d'adapter le régime juridique des sociétés d'économie mixte locale, qui reste organisé à ce jour par la loi du 7 juillet 1983.
Le Gouvernement avait lui-même - c'est pourquoi je trébuchais à l'instant, monsieur le rapporteur - commencé à réfléchir dès 1997 sur ce sujet et entamé l'élaboration d'un projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités locales, lequel comportait un volet relatif aux sociétés d'économie mixte locales. Toutefois, ce projet de loi n'a pu aboutir, en raison principalement d'une absence de consensus suffisant sur la question du partage des compétences en matière d'intervention économique entre les différents niveaux de collectivités locales.
Le Gouvernement a, en conséquence, pris les mesures nécessaires pour que les collectivités locales puissent assurer dans une meilleure sécurité juridique leurs interventions économiques, conformément à nos engagements à l'égard de la Commission européenne. Cette question n'entre donc pas dans le cadre de nos discussions d'aujourd'hui.
S'agissant des dispositions relatives aux sociétés d'économie mixte locales, le Gouvernement a choisi par ailleurs d'insérer dans le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains les mesures relatives aux sociétés d'économie mixte oeuvrant dans le domaine du logement social et de l'aménagement. Ces dispositions doivent être adoptées en dernière lecture aujourd'hui même par l'Assemblée nationale.
Il reste cependant à prendre, je le reconnais bien volontiers, monsieur le rapporteur, quelques mesures nécessaires à une bonne adaptation du régime juridique des sociétés d'économie mixte locale.
J'ai bien compris que tel était l'objet de cette proposition de loi, et vous pouvez être convaincu que le Gouvernement n'y est pas défavorable dans son principe, puisqu'il avait lui-même pris l'initiative de réfléchir sur ce sujet. Et je me réjouis, encore une fois, que l'espace d'initiative parlementaire qui nous est offert ce matin nous permette d'approfondir ce thème.
Je pense que nous aurons, lors de la discussion des articles, quelques échanges sur la conception même de l'économie mixte qui peut découler de l'adoption de telle ou telle disposition.
Je saisis cette occasion, mesdames, messieurs les sénateurs, pour replacer l'économie mixte dans son contexte historique, car nous pourrons en tirer quelques leçons. Rassurez-vous, je ne remonterai pas au début du siècle ni au gouvernement Poincaré, à compter duquel on peut dater, je crois, l'émergence des fondations juridiques de l'économie mixte. Cependant, dans l'eprit même de la loi du 7 juillet 1983, les sociétés d'économie mixte locales ont pour caractéristique d'associer des personnes privées et publiques pour réaliser des opérations d'aménagement ou de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou encore pour exercer toute autre activité d'intérêt général. Il s'agit donc bien d'associer des capitaux privés et publics pour mieux financer et mettre en oeuvre des actions publiques, afin que les collectivités puissent les assumer alors qu'elles pourraient difficilement le faire par leurs propres moyens.
Les sociétés d'économie mixte locales restent régies par la loi du 7 juillet 1983, dont les dispositions sont codifiées dans le titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales. Cette loi, adoptée - chacun s'en souvient - dans le grand élan de décentralisation du début des années quatre-vingt, est à l'origine de l'essor considérable des sociétés d'économie mixte locales, qui représentent aujourd'hui près de 1 400 sociétés, employant environ 50 000 personnes, et dont le champ d'intervention couvre les secteurs de l'aménagement et de la construction mais aussi, de façon très variée, celui de la gestion des services publics.
Conçues comme un instrument destiné à permettre aux collectivités territoriales d'exercer pleinement leurs compétences dans le respect tant du principe de la liberté du commerce et de l'industrie que de l'intérêt général, les SEM locales apportent une contribution appréciée par tous au développement local en autorisant d'utiles synergies entre les projets et les moyens des collectivités locales et des entreprises privées.
Néanmoins - et chacun, je pense, en conviendra - le recours à une SEM locale n'est pas sans présenter des risques pour les finances locales, et certaines expériences récentes ont démontré que des opérations mal maîtrisées pouvaient conduire les collectivités actionnaires ou garantes à des sinistres financiers importants.
La gestion par les collectivités locales de ce type de sociétés exige donc la définition d'un cadre juridique précis de nature à permettre à tous les acteurs de l'économie mixte d'avoir une claire appréhension des responsabilités encourues.
Or il s'avère à l'expérience que le droit de l'économie mixte, tel qu'il résulte de la loi de 1983, présente certaines insuffisances auxquelles une jurisprudence peu abondante et parfois contradictoire n'a pas pu porter totalement remède. C'est ce qu'a rappelé très clairement à l'instant M. Paul Girod dans son rapport.
Les ambiguïtés relevées portent essentiellement sur les relations contractuelles et financières entre les collectivités locales et les SEM locales, sur le droit des sociétés appliqué à l'économie mixte et sur le statut des administrateurs mandataires des collectivités actionnaires.
Ces ambiguïtés méritent d'être relevées puis corrigées, dans un souci de plus grande sécurité juridique pour les collectivités locales et les SEM locales et afin de faciliter l'exercice du contrôle des organes délibérants des collectivités intéressées et du contrôle de légalité du représentant de l'Etat.
Avant d'en venir plus précisément au contenu du texte en discussion, je voudrais saluer, au nom de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, le travail de très grande qualité fait une nouvelle fois par votre commission et par son rapporteur, M. Paul Girod, pour tenir compte, d'une part, de ce que le Gouvernement a déjà inséré dans le projet de loi de solidarité et de renouvellement urbains et, d'autre part, des contraintes, notamment d'ordre constitutionnel - vous en avez rappelé au moins une, monsieur le rapporteur - qui s'imposent à nous.
Toutefois, et parce que le Gouvernement partage votre souci d'adapter le régime juridique des SEM locales, je ne vous cacherai pas que nous aurons, sur quelques sujets au moins, certaines divergences d'appréciation.
En premier lieu, l'article 1er de la proposition de loi porte sur les concours financiers des collectivités territoriales aux sociétés d'économie mixte.
Le Gouvernement convient avec vous que les SEM ont besoin de marges de manoeuvre financières et qu'à cet égard l'interdiction des avances en compte courant d'associés soulève quelques difficultés.
Cependant - nous y reviendrons, bien sûr, plus en détail, lors de la discussion des amendements - le Gouvernement reste très attaché à la préservation de la mixité du capital des SEM, et donc à la règle de détention de 80 % au maximum du capital par les collectivités publiques et de 20 % par les partenaires privés.
En l'état du texte proposé par la commission, il y aurait, à nos yeux, un risque de contournement de cette règle, dans la mesure où son respect ne serait exigé qu'au moment de la consolidation des avances en compte courant d'associés et alors même que cette consolidation s'imposera à l'échéance de la période fixée par les collectivités actionnaires. Certaines pourraient - je dis bien « pourraient » - de ce fait, être confrontées à des difficultés insurmontables.
Pour cette même raison, le Gouvernement proposera une disposition spécifique relative aux organismes détenus majoritairement par des capitaux publics, afin de garder à la part minimale de 20 % sa réalité de capital privé.
En deuxième lieu, il apparaît possible de renforcer encore les dispositions favorisant la transparence sur les décisions et la gestion des SEM locales à l'égard des assemblées délibérantes des collectivités locales, d'une part, du contrôle de légalité du représentant de l'Etat, d'autre part.
Mesdames, messieurs les sénateurs, il ne s'agit pas de multiplier les contrôles, mais bien de mieux prévenir certains risques financiers, parfois malheureusement lourds de conséquences pour les budgets des collectivités locales concernées.
Des illustrations nous ont été données au milieu des années quatre-vingt-dix, période au cours de laquelle plusieurs SEM ont dû être liquidées après avoir pris des engagements financiers démesurés. Plusieurs budgets communaux - nous en connaissons tous - ont dû en supporter la charge, soit du fait des appels en garantie, soit du fait de leurs responsabilités d'actionnaire.
M. le président. C'est vrai !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je vous remercie, monsieur le président, de m'apporter votre soutien dans ma démonstration !
Dans ces cas, mesdames, messieurs les sénateurs, il est apparu clairement que les assemblées délibérantes des collectivités étaient insuffisamment informées des engagements financiers pris par leurs satellites.
Des amendements aux articles 1er et 3 et une disposition nouvelle vous seront proposés afin de favoriser la transparence des actes des sociétés d'économie mixte locales.
En troisième lieu, un amendement vous sera proposé à l'article 2, relatif au fonds de compensation pour la TVA.
Je ne crois pas, monsieur le rapporteur, que nous ayons un réel désaccord sur la possibilité pour les collectivités locales de bénéficier de ce fonds, dans la mesure où il n'y a pas, par ailleurs, de mécanisme de récupération de la TVA.
M. Jean-Pierre Fourcade. C'est un remboursement !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Mais, en l'état - nous y reviendrons plus en détail tout à l'heure - la disposition de la proposition de loi n'évite pas ce risque. Vous comprendrez donc, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous en débattions.
M. Jean-Pierre Fourcade. Absolument !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Enfin, le Gouvernement est très sensible à votre grand souci de sécurité juridique, mais, en la matière, le législateur doit bien mesurer l'efficacité de son intervention, et, sur les articles 4 et 5, je vous inviterai tout à l'heure à faire preuve d'une grande prudence.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je n'irai pas plus loin dans mon propos. L'objet de nos travaux de ce matin est bien de trouver les moyens de favoriser l'efficacité d'intervention des sociétés d'économie mixte au mieux des intérêts des collectivités locales.
Le Gouvernement est favorable aux motifs qui ont conduit à l'élaboration de ce texte. Il les partage et les a d'ailleurs déjà en partie inclus dans le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, ainsi que, je me plais à le souligner, dans la loi d'orientation pour l'outre-mer.
En effet, si vous me permettez cette courte référence à mes attributions ministérielles directes, les sociétés d'économie mixte sont des outils très utiles au développement économique outre-mer. La loi d'orientation comporte pour elles quelques avancées, notamment, monsieur le rapporteur, en matière de coopération internationale dans l'espace régional.
En accord avec l'esprit de ce texte, le Gouvernement est cependant vigilant - vous le comprendrez aisément - sur les dispositions qu'il contient, et ce jusque dans les détails. La modernisation de l'économie mixte doit en effet reposer sur des bases juridiques et financières solides.
Je ne doute pas, mesdames, messieurs les sénateurs, que le travail législatif dont vous avez pris l'initiative permette d'aller dans ce sens. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, une loi vieille de dix-sept ans, cela devient de plus en plus rare ! En effet, ces lois, nous les modifions régulièrement, à tel point d'ailleurs que nous n'attendons pas toujours de voir les effets des modifications pour les modifier à nouveau. Je ne veux pas citer d'exemple, mais il est vrai qu'aussi bien le Gouvernement que les parlementaires - il n'y a pas de raison qu'ils se privent de ce plaisir ! - ont un véritable appétit à légiférer.
Les dispositions de la loi de 1983 sur les SEM méritaient toutefois d'être modernisées, car un certain nombre de problèmes se posaient - certains, M. le rapporteur l'a dit, ont été résolus par la jurisprudence - notamment en matière de transparence, de concours des collectivités locales et même de délégation de service public.
Une modification de la loi était donc nécessaire, et il faut féliciter les auteurs de cette proposition de loi de l'avoir déposée - je note d'ailleurs qu'ils siègent sur toutes nos travées, ce qui prouve bien que la question de la modernisation se pose dans toutes les SEM.
Comme l'ont rappelé M. le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur, qu'il faut, une fois de plus, féliciter pour l'excellence de ses travaux, les domaines de prédilection des SEM sont grosso modo, pour moitié, l'aménagement et le logement - c'est le domaine traditionnel - et, pour moitié, depuis la loi de 1983, les services. C'est vrai, c'est une évolution, le champs ouverts aux SEM sont de plus en plus vastes. Dans son rapport, M. Girod note que l'environnement, le tourisme, le développement économique et les transports sont les secteurs les plus importants.
Je rappelle que les SEM sont à la fois des sociétés commerciales, d'un certain point de vue, qu'elles doivent donc se conformer aux dispositions qui les régissent, et des sociétés à capital public. Si le taux de participation des collectivités territoriales devenait tellement majoritaire qu'il n'y aurait plus de capital privé, ces sociétés changeraient de nature. Ce ne seraient plus des sociétés d'économie mixte, elles deviendraient des sortes d'établissements publics d'une nouvelle forme. Il faut donc veiller à ce que ce soient vraiment des sociétés d'économie mixte.
S'agissant des contrôles, il est vrai que l'on peut améliorer le contrôle des collectivités et le contrôle de légalité.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il faut aussi que les organes de contrôle, commissaires aux comptes ou autres, fassent bien leur travail. Cela vaut pour toutes les sociétés.
Et si, parfois, les collectivités locales ne tiennent pas compte des observations des commissaires aux comptes, c'est bien dommage. Nous avons connu, dans les années passées, des catastrophes nombreuses en matière de SEM. Il y a donc lieu d'améliorer avant tout la transparence.
Les propositions faites par la commission des lois qui visent à une clarification du régime juridique des SEM ne peuvent qu'être approuvées.
Certaines dispositions de la proposition de loi ont été reportées puisqu'elles figurent dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains. En fait, on vise le même objectif.
La commission a souhaité préciser les dispositions relatives aux concours financiers des collectivités locales aux SEM, soit en leur qualité d'actionnaire, soit en leur qualité de cocontractant, ainsi que les conditions dans lesquelles l'apport en compte courant d'associés peut être accordé. Ces précisions seront utiles, sous réserve - M. le secrétaire d'Etat l'a indiqué - que l'on évite de dépasser le seuil de 80 %.
J'ai vu réagir le président du comité des finances locales, M. Jean-Pierre Fourcade, lorsque l'on a évoqué le FCTVA ; il nous dira sans doute tout à l'heure ce qu'il en pense. (M. Jean-Pierre Fourcade opine.)
Il était indispensable que le statut des élus mandataires au sein des SEM soit clarifié, notamment pour éviter les prises illégales d'intérêt.
Reste le titre III, relatif aux délégations de service public. Si l'on comprend l'intention des auteurs de la proposition de loi, il faut veiller au respect des règles constitutionnelles, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui n'aurait pu que censurer la disposition telle qu'elle était proposée - à condition, bien entendu, qu'un recours fût introduit ! C'est tellement clair que nous ne pouvons pas faire en sorte que les SEM échappent au dispositif de la loi Sapin. De ce point de vue, la commission des lois, presque unanime, a été extrêmement ferme.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les observations que je souhaitais faire sur ce texte important, qui, je l'espère, sera adopté rapidement pour permettre la modernisation du statut des sociétés d'économie mixte locales.
Le groupe de l'Union centriste soutiendra, bien entendu, les propositions de la commission des lois. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, chers collègues, je n'insisterai pas sur les commentaires qui ont accompagné la présentation de cette proposition de loi, que j'ai cosignée. Je me contenterai de rappeler l'importance des SEM, en m'intéressant plus particulièrement à celles dont la vocation est le logement social.
Monsieur le secrétaire d'Etat, même si je suis bien conscient que ce n'est pas là l'objet du présent texte, j'aimerais me projeter un peu dans un futur, que je souhaite proche, au regard de la modernisation du statut des SEM locales.
Nous sommes tous d'accord pour reconnaître l'importance des SEM en matière de décentralisation, d'aménagement du territoire. Elles sont aujourd'hui un outil indispensable, irremplaçable. La progression de leur nombre depuis 1983 - M. le rapporteur l'a souligné - témoigne, à elle seule, de leur intérêt pour les collectivités territoriales, qui en ont besoin pour réaliser les aménagements qu'elles décident.
Depuis quelques années, nous sommes nombreux à nous interroger sur la nécessité d'adapter le statut des sociétés d'économie mixte aux exigences de la transparence. Et si nous sommes quasiment unanimes à réclamer cette transparence, nous voulons également de la souplesse - ce n'est pas contradictoire - pour pouvoir, bien sûr en toute légalité, être opérationnels.
Le droit européen intervient aussi sur le plan des responsabilités. Le texte dont nous discutons aujourd'hui est un premier pas ; il sera suivi par d'autres. J'évoquerai d'ailleurs dans un instant un deuxième pas que je souhaite voir franchi.
Le besoin de réforme, personne ne le conteste. Tous les groupes politiques sont d'accord pour apporter leur pierre à la modernisation du statut des SEM locales afin d'éclairer et tranquilliser les élus sur ce qui est légalement possible, notamment sur les aides que les collectivités peuvent apporter aux SEM.
Nous savons que la création ou la réhabilitation de logements sociaux, notamment en zones rurales, sont des opérations très difficiles. Il s'agit souvent de petites opérations qui ne présentent pas d'intérêt financier pour les SEM. En revanche, elles présentent un intérêt pour les collectivités, car elles leur permettent de maintenir leur population, voire de l'accroître.
Des SEM peuvent réaliser des opérations de réhabilitation d'un patrimoine vieillissant, obsolète, dans les villages, les communes elles-mêmes ne le pourraient pas. Mais celles-ci doivent participer en apportant le terrain, les bâtiments, parfois en réalisant les voies et réseaux divers. Nous nous rendons compte que ce qui empêche souvent la concrétisation de telles opérations, c'est l'obtention des prêts. Monsieur le secrétaire d'Etat, bien que cela n'entre pas dans le cadre de l'examen de cette proposition de loi, je souhaiterais que l'on puisse envisager un peu plus de souplesse en la matière.
Pour les logements sociaux, c'est la Caisse des dépôts et consignations qui a le quasi-monopole de l'octroi des prêts, et nous nous heurtons à des difficultés. Alors que les conseils d'administration des SEM ont mis sur pied des opérations dont les prêts sont garantis à 100 % par les collectivités, dont les projets ont été acceptés par le représentant du Gouvernement dans le département, la Caisse des dépôts et consignations, estimant que l'opération ne sera pas équilibrée, n'accorde pas les prêts. Il y a là un abus de pouvoir. Pour ma part, je l'ai vécu récemment dans le Gard.
Ne pourrait-on pas envisager un assouplissement des règles de fonctionnement des SEM afin que d'autres organismes prêteurs apportent leur concours, dans de meilleurs conditions, bien sûr, que la Caisse des dépôts et consignations ? Nous aurions ainsi plusieurs possibilités pour une même opération.
Nous savons très bien que l'équilibre à long terme est souvent apprécié eu égard à des éléments peu importants, si bien qu'il faut très peu de chose pour que l'opération soit jugée équilibrée ou pas. Je souhaiterais donc que, dans le domaine social, les collectivités locales soient aidées à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, et que vous envisagiez de déposer un projet de loi pour traiter ce problème très important. Telle est ma suggestion ! (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je prends la parole pour apporter le soutien de mon groupe à la proposition de loi qu'a excellemment rapportée notre collègue Paul Girod.
Mon expérience des sociétés d'économie mixte est courte mais triste, puisque j'ai dû en liquider une qui se trouvait en faillite à la suite d'une opération d'aménagement urbain mal conçue, mal dirigée et mal conduite.
Mais lorsque j'ai étudié cette proposition de loi, j'y ai trouvé un certain nombre de motifs de satisfaction. Les dispositions visant à apporter des précisions s'agissant des conventions devant exister entre les collectivités qui engagent l'opération et les sociétés d'économie mixte notamment me paraissent bienvenues. La transparence me semble avoir également fait des progrès. Je me suis rallié à cette proposition de loi, compte tenu aussi du nombre des SEM, de l'effectif de leurs salariés et de l'importance de leur chiffre d'affaires.
Par ailleurs, comme l'a dit très justement Paul Girod, du fait des nouvelles responsabilités que devront assumer les collectivités locales en matière d'environnement mais aussi de transports collectifs - secteur appelé à beaucoup se développer - d'accueil des entreprises et d'amélioration de la qualité de vie, il est certain qu'il fallait donner aux SEM un statut qui soit un peu plus large et un peu plus libéral que celui de 1983.
Dans le texte figuraient toutefois trois points qui me laissaient perplexe.
Le premier - qu'a immédiatement corrigé la commission des lois, ce dont je la remercie - touchait au problème de l'exonération de l'application des dispositions de la loi Sapin relatives aux délégations de service public. Je crois que ce dispositif, qui allait beaucoup trop loin, même si on l'avait assorti de conditions particulières, constituait une erreur et mettait à mal un très grand principe, sur lequel je conclurai, celui de la liberté de choix laissée aux collectivités territoriales sur leurs interventions.
L'article 10 de la proposition de loi me paraissait tout à fait choquant parce qu'il organisait un système de « tunnels » vers les SEM, alors que la loi Sapin impose aux maires, nous le savons bien, un certain nombre de formalités pour déléguer des services publics. La commission des lois a heureusement corrigé cet article. Bravo ! J'espère que personne n'insistera.
J'ai également été quelque peu choqué par la disposition prévoyant que le conseil municipal devait émettre un vote sur le rapport du délégataire. Je sais que cette procédure est obligatoire pour les rapports de concessions en matière d'eau potable, par exemple. Mais mon expérience des conseils municipaux - qui ne remonte qu'à une trentaine d'années ! - montre que ce rapport du délégataire ne sert que de substratum au rapport du maire adjoint ou du conseiller municipal représentant la collectivité dans la société. Je salue donc comme un progrès - et j'espère que le Gouvernement en tirera la conséquence en généralisant le dispositif - le fait que la prise d'acte remplace le vote.
Il est normal que le conseil municipal soit tenu très régulièrement informé de l'évolution des opérations des SEM, mais le principe du vote sur le rapport du délégataire constituait une absurdité. La prise d'acte, en revanche, me semble tout à fait convenable.
Il reste les problèmes financiers, sur lesquels j'ai été interrogé en ma qualité de président du comité des finances locales.
Je suis d'accord avec la proposition tendant à permettre les avances en compte courant d'associé. C'est bien le moins ! Sinon ce n'est pas la peine d'opter pour le régime de la société commerciale : autant s'en tenir à gérer l'établissement public.
Mais je sais bien qu'un certain nombre de fonctionnaires, notamment des administrations centrales, sont tellement attachés à la notion d'établissement public qu'ils n'ont pas encore intégré le fait que beaucoup d'opérations, en France, sont faites par des sociétés commerciales et que, dans l'Union européenne, ce phénomène ne fera que se développer. Il suffit de lire le journal pour voir les concentrations, les modifications.
Si nous persistons dans cette voie, si nous continuons à théoriser sur la primauté de l'établissement public, nous courrons des risques. De puissantes sociétés se créent en Europe et dans le monde entier - je pense à Vivendi et à son accord avec Universal. Elles se fondent sur des structures soumises au droit commercial, et j'espère que le droit commercial européen va se développer.
Pour ce qui est du fonds de compensation pour la TVA, monsieur le secrétaire d'Etat, vos propos m'ont fait sursauter quand, tout à l'heure, vous avez repris la vieille tradition du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie consistant à dire que l'Etat est assez généreux pour octroyer aux collectivités territoriales quelques bénéfices.
Non !
Il faut remonter à l'origine. Quand la TVA a été généralisée à l'ensemble des opérations - cela se passait en 1975 - il a été décidé que les collectivités locales seraient remboursées de la TVA versée sur les travaux qu'elles réalisent. La question s'est alors posée de savoir comment.
Après de longs débats, le ministre de l'intérieur de l'époque, M. Poniatowski - j'exerçais quant à moi d'autres responsabilités - a décidé qu'il était impossible de procéder à un remboursement factuel. A l'époque, les services nous avaient expliqué que c'était impossible. Je reconnais qu'ils ont changé d'avis par la suite et que certains textes, pour certaines opérations, notamment en matière de politique de la ville, autorisent désormais les remboursements directs.
Tout le monde peut se tromper, tout le monde peut changer d'avis, même l'administration française ! C'est un bon précédent.
Nous devons saluer ce revirement.
Il n'en demeure pas moins que, en 1975, il a été décidé d'englober la totalité d'un certain nombre de comptes communaux, départementaux ou régionaux et de procéder aux remboursements globalement, avec un décalage de deux ans. Cela implique que le partage en trésorerie qui en découle pour les collectivités locales est non pas un bénéfice, mais une charge.
Les sommes qui seraient remboursées par le fonds de compensation font l'objet d'une inscription budgétaire au titre de crédits évaluatifs et non pas des crédits limitatifs. Le fait qu'il s'agisse de crédits évaluatifs et non pas de crédits limitatifs montre bien qu'il s'agit de remboursements dont personne n'est capable de connaître avec exactitude le montant en début d'année, lorsqu'on établit le budget.
C'est la raison pour laquelle je crois qu'il ne faut plus parler de bénéfice. Il faut dire au contraire qu'il est normal que les collectivités locales, quand elles font directement des travaux, peuvent accéder au fonds de compensation. Le remboursement de la TVA, c'est une pratique courante pour les sociétés privées, donc quand il y a délégation de service public à une société privée.
Dans ce cas-là, tout le monde trouve que c'est normal. Pourquoi serait-ce anormal pour les sociétés d'économie mixte locales ?
Le remboursement direct par le fonds de compensation pour la TVA, c'est bien, cela nous permettra de gérer dans des conditions satisfaisantes.
Avant de conclure, je souhaite rappeler le principe majeur qui est à la base de la décentralisation, principe que le Conseil constitutionnel s'efforce, vaille que vaille, texte après texte, de faire respecter : la liberté laissée à toute collectivité territoriale, petite ou grande, commune, département, région ou nouvelle communauté, pour réaliser ses interventions. Le développement des communautés est si rapide à l'heure actuelle que le paysage de la France sera bientôt transformé, avec des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines.
L'important, c'est de laisser à chaque organe exécutif d'une collectivité, sous le contrôle de son organe législatif, le choix pour réaliser ses interventions. On ne peut pas guider ce choix par des considérations organicistes, par le fait que, si on passe par une SEM, on pourra récupérer les fonds plus vite, que les capitaux seront rémunérés, alors que, si on passe par une société privée, on s'expose aux risques inhérents au contrôle de légalité. L'important, c'est que les garanties juridiques et financières données à toutes les collectivités de base pour réaliser les opérations soient solides et claires.
Le texte qui nous est proposé va plus loin que la loi de 1983. Il apporte des garanties, notamment par la description des dispositions qui doivent figurer dans les textes et dans les avenants. Cela va dans le bon sens et donne un corps de doctrine parfaitement clair.
Quand une collectivité décide de faire une concession de service public pour gérer ses parcs de stationnement ou telle ou telle de ses activités, il faut qu'elle ait le choix. Elle peut le faire soit en régie directe, en fonction des avantages, des inconvénients et des garanties offertes, soit dans le cadre d'une société d'économie mixte ou encore d'une délégation de service public à une entreprise privée.
C'est cette liberté de choix laissée aux collectivités, qu'elles soient petites ou grandes, rassemblées ou non, qui me paraît être essentielle et constituer le fond du débat.
Le texte qui résulte des travaux de la commission des lois me convient très bien, et c'est à l'aune de ce principe essentiel qu'est la liberté de choix que j'examinerai les amendements du Gouvernement. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Schosteck.
M. Jean-Pierre Schosteck. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les sociétés d'économie mixte sont régies par une loi votée le 7 juillet 1983 - dans le sillage des lois de décentralisation - qui en a fait les entreprises des collectivités locales.
Ce statut repose sur deux principes : l'alignement sur le droit des sociétés anonymes et l'affirmation du contrôle des collectivités locales sur celles-ci, puisqu'elles en sont à la fois les actionnaires majoritaires et les principaux clients.
Dans cet esprit, il est précisé dans l'exposé des motifs de la loi de 1983 qu'une « assimilation aussi poussée que possible des sociétés d'économie mixte avec le droit commun des sociétés commerciales a été recherchée tout en conservant le souci d'assurer la prééminence des collectivités territoriales dans la gestion. »
Il y est également écrit que « le renforcement de l'autonomie des collectivités locales, fondé sur le respect des principes de liberté et de responsabilité, conduit naturellement à reconnaître aux sociétés d'économie mixte une plus grande souplesse de leur statut et dans leurs interventions. Il en résulte que les responsables élus des collectivités locales disposeront de l'ensemble des pouvoirs de gestion sur ces sociétés. »
En deux mots, chacun a bien compris qu'il s'agissait à la fois de liberté et de responsabilité.
Dans le contexte de la décentralisation, ces principes sont à la source d'un essor sans précédent - qui a été relevé par mes prédécesseurs à cette tribune - de l'économie mixte locale, introduite dans notre pays par les décrets-lois Poincaré en 1926.
Fruit d'une concertation approfondie entre l'administration et la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte, et adoptée à l'unanimité par le Parlement, la loi du 7 juillet 1983 a permis aux collectivités locales de travailler avec leurs sociétés d'économie mixte en toute sûreté juridique et avec la capacité d'obtenir, dans la réalisation de leurs projets ou la gestion de leurs services publics, la meilleure performance économique possible.
De fait, un certain nombre d'années après, le bilan de cette loi est celui de la réussite manifeste d'un instrument juridique correspondant à un réel besoin des élus locaux, en dehors de toute idéologie ou attache partisane. C'est ainsi que plus de 800 SEM et 30 000 emplois nouveaux ont été créés depuis 1983, ce qui porte leur nombre à près de 1 300 sociétés et plus de 56 000 emplois.
Néanmoins, depuis 1993, notamment, les SEM se heurtent à un faisceau concordant de difficultés économiques, juridiques et administratives qui contrecarrent les missions d'intérêt général qu'elles remplissent à la demande des collectivités, et qui, par leur accumulation, tendent à remettre en cause leur statut.
Tout d'abord, la crise de l'immobilier a frappé de plein fouet les SEM d'aménagement, qui représentent, à elles seules, un quart de ces sociétés.
Par ailleurs, quelques cas de SEM mal gérées et mal contrôlées - je dis bien « quelques cas » et non « de nombreux cas », comme certains l'ont affirmé - ont jeté le doute sur l'ensemble, doute attisé par le climat de suspicion à l'égard des élus de la République.
Enfin, et surtout, l'évolution juridique de l'économie mixte locale a créé progressivement une contradiction entre le droit et la volonté du législateur.
Je pense, tout d'abord, à l'évolution jurisprudentielle. En effet, le Conseil d'Etat a estimé, dans deux arrêts rendus - préfet des Alpes-de-Haute-Provence du 17 janvier 1994 et commune de Villenave-d'Ornon du 6 novembre 1995 -, que si les collectivités locales pouvaient participer librement à toute opération sur le capital des SEM, il leur était interdit, en revanche, d'accorder des concours financiers à leur société, en dehors du régime des aides directes et indirectes aux entreprises privées fixé par les lois de 1982.
Je pense, ensuite, à la loi du 29 janvier 1993, dite « loi Sapin », qui a soumis les SEM au même titre que les sociétés fermières ou concessionnaires de services publics, mais contrairement aux établissements publics, à un régime de mise en concurrence pour les délégations de service public. Cette disposition a placé les collectivités locales dans une situation absurde qui les oblige à mettre en compétition des sociétés dont elles sont les actionnaires majoritaires, qui sont constituées expressément pour exploiter le service qui fait l'objet de l'appel d'offres, mais qui, quelques semaines après leur création, n'offrent naturellement aucune des garanties professionnelles exigées par la loi.
En somme, l'évolution du droit depuis 1993 a eu pour effet simultané d'interdire aux collectivités locales de soutenir financièrement les SEM dont elles sont devenues les actionnaires majoritaires, mais diminués et irresponsables, et de placer ces entreprises publiques dans une situation plus défavorable que celle des entreprises privées intervenant dans le même secteur d'activité, puisque ces dernières sont leurs concurrentes dans les appels d'offres pour les délégations de service public.
Or, qu'il s'agisse du régime des relations financières avec les collectivités locales ou du droit à la concurrence, les SEM devraient être considérées telles que les définissent sans ambiguïté le droit communautaire et le Conseil d'Etat lui-même dans un avis rendu le 10 novembre 1993, à savoir comme « des entreprises publiques locales ».
Ce sont en effet des entreprises, en raison de leurs règles de fonctionnement, qui sont identiques à celles des sociétés commerciales.
Elles sont publiques parce que leur capital l'est majoritairement et que leurs missions sont d'intérêt général.
Elles sont enfin locales par leur enracinement dans un territoire.
Une clarification juridique, respectueuse des principes établis par le législateur en 1983 et limitée à un toilettage du statut, est devenue indispensable et urgente.
La proposition de loi de notre collègue Jean Bizet, que j'ai eu l'honneur de cosigner, arrive, de ce point de vue, à point nommé.
J'aimerais, à titre personnel, saluer la convergence de vues sur les différentes travées de cette assemblée, puisque la présente proposition de loi a été cosignée par onze sénateurs du RPR, neuf sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, quatre sénateurs du groupe des Républicains et Indépendants, trois sénateurs du groupe socialiste et un sénateur radical. Ce fait est suffisamment original pour être souligné.
Je me félicite, par ailleurs, que le Sénat ait souhaité inscrire ce texte en priorité dans son ordre du jour réservé du mois de novembre.
La qualité des travaux - cela devient un truisme - de notre rapporteur Paul Girod, que je tiens à saluer, et de la commission des lois dans son ensemble permet d'aboutir aujourd'hui à la discussion d'un texte équilibré et de bonne facture.
Le texte des conclusions de la commission des lois tient compte des évolutions intervenues dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Il modernise, sans nul doute, les relations financières entre les SEM et les collectivités locales en permettant à ces dernières de verser, pour une durée limitée, des avances en comptes courants d'associés. Il précise, pour assurer la transparence, que ces avances devront avoir un objet précis.
Ce texte précise également le statut des élus mandataires au sein des SEM afin de prévenir les risques pénaux que ces derniers encourent par rapport à la prise illégale d'intérêts.
Il n'a pas été omis non plus de parfaire ce qui était approximatif à l'article 1er quater de la loi dite « SRU » pour le développement des SEM transfrontalières.
Toutes ces dispositions, si elles étaient adoptées, seraient de nature à contribuer à la relance des SEM, en plein doute aujourd'hui, d'autant que - dois-je rappeler ? -, depuis ces dernières années, on assiste à un coup d'arrêt brutal du développement de ces sociétés, leur nombre ayant chuté de 1 325 à 1 255 en trois ans.
Un point retient tout de même encore mon attention.
L'apparition de nouveaux territoires de développement requiert des collectivités et des intercommunalités des compétences et des outils qu'elles ne possédaient pas jusqu'alors. Pour les SEM, cette évolution peut favoriser l'émergence d'un nouveau métier dont elles maîtrisent le savoir-faire, celui, en quelque sorte, d'« ensemblier » du développement local, de gestionnaire de territoires.
La mise en oeuvre de partenariats opérationnels entre collectivités et entreprises, tournés vers le développement local, passe naturellement par l'économie mixte, qui offre à la fois la souplesse et l'encadrement nécessaires à la réussite de cette association.
Sur le terrain, la société d'économie mixte peut constituer le chaînon manquant permettant d'assurer la fédération des collectivités ou de leurs groupements et des acteurs du développement économique.
Dans ce domaine, comme dans les champs ouverts par l'environnement ou les nouvelles technologies, les SEM peuvent favoriser la coopération entre le public et le privé dans la durée et sur des objectifs concrets.
C'est le sens de l'amendement que je défendrai tout à l'heure. Les SEM, dont l'activité est liée au développement économique local, ne peuvent, à l'heure actuelle, effectuer certaines missions d'intérêt général propices à la création d'emplois au motif qu'elles ne peuvent recevoir de subventions de la part des collectivités concernées. Il est urgent d'apporter une réponse à ce problème de première importance, puisqu'il s'agit d'emplois qui ne seraient pas créés faute de volonté politique de tout mettre en oeuvre pour aider les entreprises qui démarrent, seules vraies créatrices d'emplois à l'heure actuelle. Enfin, il me semble qu'à vouloir surajouter les mesures d'encadrement et de contrôle qui pèsent sur les entreprises privées, d'une part, et sur les organismes publics, d'autre part, on stérilise cette formule originale qui se veut performante.
La méfiance que l'on constate ici où là tient peut-être, me semble-t-il, à l'ambiguité de l'expression « économie mixte », qui recouvre d'autres concepts sans doute plus macroéconomiques. On serait peut-être bien inspiré d'étudier une appellation plus adaptée, qui pourrait être, mais ce n'est qu'une proposition, « société d'économie locale ».
Voilà, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, une piste supplémentaire de réflexion prospective sur ce sujet qui intéresse tous les gestionnaires de collectivité territoriale. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cette proposition de loi, dont le groupe communiste républicain et citoyen est signataire, tend à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte qui sont régies par la loi du 7 juillet 1983, cela a été rappelé.
Or, en vingt ans, le paysage socio-juridico-économique a changé. Les évolutions juridiques, notamment juridictionnelles, en matière d'interventions économiques des collectivités locales ont modifié de nombreuses données pour les SEM.
Passant d'un climat dans lequel les collectivités territoriales avaient interdiction d'intervenir dans le domaine économique à un assouplissement progressif, puis à un fléchissement, libéralisant de nombreuses aides aux entreprises, souvent sous couvert d'aides à l'emploi, on constate que la non-évolution de leur statut a mis les SEM en porte à faux par rapport aux entreprises privées.
L'exposé des motifs de la proposition souligne que « l'évolution du droit a eu simultanément pour effet d'interdire aux collectivités locales de soutenir financièrement les SEM, dont elles sont, de par la loi, les actionnaires majoritaires, tout en plaçant ces entreprises publiques locales dans une situation d'inégalité par rapport aux entreprises privées bénéficiant de toutes les possibilités d'aides financières de leurs actionnaires ».
Au-delà des relations financières entre les collectivités locales et les SEM, le droit à la concurrence est également faussé.
Toutes ces raisons rendent une modernisation du statut des SEM nécessaire et urgente.
La présente proposition de loi a été préparée dans la collégialité et la pluralité qui existent au sein de la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte. Le sujet a suscité deux projets gouvernementaux qui n'ont pu voir le jour du fait des aléas de la vie politique, l'un de M. Perben en 1997, l'autre de M. Zuccarelli en 1999. Je remarque que les amendements présentés par le Gouvernement reprennent un peu de ce dernier projet de loi.
La réforme des SEM est voulue et partagée par de nombreux élus. En témoigne le dépôt simultané de la présente proposition, à l'Assemblée nationale avec comme premier signataire le député socialiste M. Georges Lemoine, et au Sénat le sénateur du RPR M. Jean Bizet.
Nous pouvons nous féliciter du travail mais aussi de la réflexion menés en commun, et insister sur le rôle primordial joué par la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte, son président, son vice-président et son directeur ainsi, bien sûr, que son personnel.
Qu'il me soit permis de revenir quelques instants sur les indicateurs économiques qui témoignent de la vitalité des SEM.
Les SEM, ce sont 60 000 emplois, soit 30 000 emplois de plus qu'en 1983, et près de 1 600 emplois-jeunes. Ce sont aussi 11,5 milliards de francs de capitalisation, 75 milliards de francs de chiffres d'affaires, 30 milliards de francs d'investissements en aménagement et un parc de 517 000 logements, étant précisé que 12 000 logements sont mis en chantier chaque année.
Les SEM jouent un rôle significatif dans la bonne marche de certains services publics puisqu'elles gèrent 30 % de l'ensemble du réseau des transports publics et 20 % du parc national de stationnement.
Les SEM ont su développer des réalisations impliquant les métiers de l'environnement et des nouvelles technologies. Elles sont également de plus en plus présentes dans les secteurs de la culture.
Tous ces éléments témoignent du poids que représentent les SEM dans l'économie nationale, en dépit d'évolutions juridiques et économiques qui ne leur ont pas toujours été favorables.
C'est pourquoi il est temps de clarifier les relations entre collectivités locales et SEM.
Les conclusions de la commission des lois présentées par notre collègue Paul Girod recueillent notre accord.
Il paraît logique de ne pas débattre des articles 3 et 4 de la proposition initiale relatifs aux relations financières entre les collectivités territoriales et les SEM d'aménagement ou immobilières, dans la mesure où des dispositions quasiment identiques ont été adoptées dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Pour le reste, la proposition de loi conserve, et c'est ce qui importe le plus au groupe communiste républicain et citoyen, l'objectif consistant à rendre aux collectivités locales leurs pleines responsabilités d'actionnaire majoritaire, en particulier en matière de concours financiers nécessaires à la société, en autorisant les apports en compte courant sous couvert d'une convention et d'une délibération de leurs assemblées délibérantes.
Cette proposition vise également à rétablir la sécurité juridique des élus mandataires des collectivités locales dans les SEM. Ainsi est écarté le risque de voir ces derniers poursuivis pour prise illégale d'intérêts du seul fait des fonctions qui leur ont été attribuées par la collectivité.
Il est également proposé d'admettre une dérogation à l'application de la loi sur les délégations de service public au bénéfice de certaines SEM répondant à des critères précis.
Mon ami Robert Bret m'a rapporté les débats qui se sont déroulés en commission des lois sur la légalité de ces mesures, notamment au regard de la réglementation européenne. En effet, le droit européen interdit formellement les aides de l'Etat aux entreprises lorsque ces aides seraient susceptibles de fausser la concurrence. L'Etat s'entend là au sens de nation et comprend, par conséquent, les collectivités locales.
Toutefois, plusieurs arguments peuvent être avancés pour considérer ces mesures comme compatibles avec le droit européen.
D'abord, la Cour de justice des Communautés européennes a jugé en 1999 qu'une société dans laquelle une collectivité publique détient une majorité renforcée et qui est habilitée à gérer directement un service public n'est pas en situation de concurrence puisqu'elle constitue un simple prolongement de la collectivité, au même titre qu'un établissement public.
D'autre part, le régime de mise en concurrence pour les délégations de services publics met en compétition des sociétés d'économie mixte créées de fraîche date et des entreprises déjà bien implantées, avec lesquelles elles ne peuvent évidemment pas rivaliser. L'article 5 du texte présenté par la commission des lois ne favorise donc pas les SEM au risque de fausser la concurrence, mais leur permet plutôt d'y participer. Il ne s'agit là que d'un traitement différencié, justifié par des situations elle-mêmes différentes. Telles sont les quelques remarques que je souhaitais formuler au nom du groupe communiste républicain et citoyen, qui considère, comme d'autres collègues qui se sont exprimés ce matin, que la modernisation du statut des SEM est bien d'actualité. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Picheral.
M. Jean-François Picheral. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes donc invités à discuter une proposition de loi dont la nécessité, ce débat en témoigne, n'est contestée par personne.
Le projet de loi préparé par M. Zuccarelli n'ayant pu aboutir, une initiative parlementaire était nécessaire.
La volonté de légiférer sur certaines matière abordées dans ce texte s'est déjà manifestée lors de l'examen du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, qui a vu l'introduction, avec l'accord du Gouvernement, de quelques dispositions utiles.
Ce consensus pour moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales a parfois des racines profondes. Aujourd'hui comme en 1983, lorsque le Parlement avait adopté à l'unanimité le statut des SEM, il s'appuie sur des réalités.
En effet, le droit des interventions économiques et de l'économie mixte présente des insuffisances. Trop complexe et trop rigide, il n'est plus adapté aux besoins des entreprises, aux demandes des collectivités territoriales et aux contraintes communautaires. Les élus locaux sont amenés à intervenir en marge de la légalité, ce qui les expose à un risque juridique et financier.
Comme la décentralisation, l'économie mixte locale a été fondée en 1983 sur des principes de liberté et de responsabilité, qui sont la traduction directe du principe de libre administration des collectivités territoriales établi par les articles 34 et 72 de la Constitution, et sur la volonté de doter les collectivités des moyens d'action les plus efficaces au service du bien commun.
Que s'est-il passé depuis 1983 ?
Les sociétés d'économie mixte ont répondu à l'ambition du législateur, au-delà même de ses espérances. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 1 300 sociétés, plus de 60 000 salariés, 70 milliards de francs de chiffre d'affaires. A l'actif de ces entreprises, on compte les réalisations les plus exemplaires de la décentralisation, dans tous les domaines : logement social, renouvellement urbain, développement économique, transports collectifs, etc.
Paradoxalement, cette évolution a entravé le développement de l'économie mixte locale dès lors qu'elle s'est confrontée aux grands défis qui mobilisent nos collectivités territoriales : l'intercommunalité, le développement économique et la modernisation des services publics.
L'économie mixte n'est pas une idée nouvelle, mais nous pensons qu'elle est une idée d'avenir.
Aujourd'hui, plus encore qu'en 1983, toutes les collectivités locales ont besoin de moyens d'action qui réunissent la maîtrise politique, l'efficacité économique et l'utilité sociale pour résoudre les problèmes complexes qui leur sont posés.
Aujourd'hui comme en 1983, la société d'économie mixte est souvent la seule réponse opérationnelle à cette complexité qui pousse, dans presque tous les domaines de l'action publique, à conjuguer les compétences et les ressources, à gérer des partenariats entre des acteurs qui ne partagent ni la même culture ni la même logique dans l'action.
Nous pensons que la modernisation du statut des SEM doit revenir aux principes qui avaient guidé le législateur de 1983. Permettez-moi de vous les rappeler, tels que Gaston Defferre les avait exposés ici même, en avril 1983 :
« Les SEM auront le droit d'exercer toutes les compétences d'intérêt général autres qu'administratives dévolues aux collectivités territoriales. Elles deviendront ainsi un instrument permanent d'action à la disposition des élus... En ce qui concerne la forme de ces sociétés, la société anonyme a été retenue car c'est la plus répandue et la plus souple... Enfin, nous tirons la conséquence de la plus grande responsabilité des élus en renforçant leur contrôle sur ces sociétés. »
C'est dans cette optique que le groupe socialiste examinera cette proposition de loi, qui apporte des réponses utiles et concrètes aux attentes des élus à l'égard de nos SEM, entreprises des collectivités locales, qu'il s'agisse de rétablir un régime de relations clarifiées et surtout mieux maîtrisées entre les collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte locales, de renforcer la transparence de ces relations en rendant notamment obligatoire l'approbation par la collectivité des rapports d'activité présentés par la SEM ou de renforcer la protection des élus locaux administrateurs de SEM ou de regard de la prise illégale d'intérêt.
Je tiens à souligner la grande qualité du rapport de notre collègue Paul Girod. Les travaux de notre commission des lois ont utilement précisé et amélioré la proposition de loi initiale, tant sur le fond que sur la forme.
Le Gouvernement, qui aborde ce texte dans un esprit d'ouverture et de dialogue, ce dont je me félicite, nous propose un certain nombre d'amendements ; la plupart d'entre eux sont susceptibles d'améliorer encore le texte présenté par le rapporteur. Ces amendements s'inscrivent en tout cas dans la philosophie de la proposition de loi.
Tout en renforçant le rôle de collectivités territoriales actionnaires, qui pourraient notamment intervenir sous forme d'avances en compte courant d'associé, ils organisent une information plus complète de l'assemblée délibérante et un contrôle renforcé de celle-ci. Introduire plus de transparence et un meilleur contrôle des collectivités territoriales me paraît très utile.
Ils imposent en outre le respect d'une proportion de 80 % de fonds publics et de 20 % de fonds privés en ce qui concerne tant la participation au capital que les avances en compte courant. Cette précaution est utile si l'on veut se prémunir contre d'éventuels dérapages et protéger les finances locales.
Notons par ailleurs qu'un certain nombre de dispositions figurant dans la proposition de loi initiale ont déjà été prises en compte dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbain, en voie d'adoption définitive. Il s'agit, d'une part, de l'octroi par les collectivités territoriales aux sociétés d'économie mixte locales qui interviennent dans le domaine du logement social de subventions et prêts pour la construction et pour la gestion de ces logements et, d'autre part, de l'organisation des conditions de financement des opérations d'aménagement par les collectivités territoriales lorsqu'elles en confient la réalisation à des tiers.
Le toilettage du statut des SEM locales auquel nous allons procéder est tout à fait indispensable pour que ces sociétés puissent conserver leur place dans le développement local. Ce toilettage est également urgent : c'est pourquoi je vous demande, monsieur le secrétaire d'Etat, de faire en sorte que cette proposition de loi soit inscrite à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée nationale, de manière que nos collectivités territoriales disposent au plus tôt d'un outil complet et adapté leur permettant de jouer pleinement leur rôle au service du développement local. (Applaudissements.)
M. le président. Il me semble que Gaston Defferre avait aussi souhaité la création des chambres régionales des comptes. S'il revenait, il serait assez surpris de voir comment cela marche ! (Sourires.)
M. Jean-François Picheral. Il va falloir que nous nous en occupions aussi, monsieur le président !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, avant de répondre aux différents intervenants, je tiens à saluer la contibution positive de l'ensemble des groupes de votre assemblée à ce débat, résultat d'une initiative parlementaire tout à fait heureuse et de grande qualité.
M. Hyest a rappelé la nécessité de conforter les règles de mixité du capital ; j'y reviendrai lors de la discussion des articles.
J'ai également noté son approbation de l'instauration de contrôles plus étroits, même s'il considère - et je le reconnais avec lui - que les contrôles, y compris ceux des commissaires aux comptes - ainsi, peut-être, que ceux des chambres régionales des comptes, monsieur le président ! - peuvent parfois avoir leur faiblesse.
Monsieur Rouvière, vous avez insisté sur le besoin de moderniser le statut juridique des sociétés d'économie mixte tout en apportant davantage de sécurité juridique à leur action et à celle des élus mandataires. Les amendements que le Gouvernement présentera dans quelques instants vont bien dans ce sens.
Vous avez rappelé l'importance de l'activité des sociétés d'économie mixte pour le logement social. La loi SRU va bien dans ce sens. Elle apportera - et c'est, je crois, le souhait de plusieurs des sénateurs qui se sont exprimés ce matin - d'importantes souplesses pour les sociétés d'économie mixte de ce secteur.
Vous avez également fait une proposition pour que les possibilités de prêts soient davantage ouvertes, afin d'éviter, peut-être, ce que vous avez appelé le quasi-monopole de la Caisse des dépôts et consignations. Je pense que vous faisiez surtout référence aux prêts bonifiés qui, vous le savez, répondent à des règles très particulières, faute de quoi ils ne seraient d'ailleurs pas conformes aux règles de la concurrence.
Les cas où des refus ont pu être essuyés sont sans doute rares. On peut supposer, mais cela reste à vérifier qu'ils sont liés à des risques financiers très particuliers. En tout état de cause, je demanderai aux services du ministère de l'intérieur de se rapprocher de ceux du ministère des finances pour examiner ces quelques cas particuliers.
M. Fourcade a bien voulu nous faire part de son expérience. J'ai compris qu'elle avait été douloureuse. Cette expérience conforte, me semble-t-il, les dispositions de cette proposition de loi, qui visent à instaurer plus de transparence dans les actes des sociétés d'économie mixte et à permettre un meilleur contrôle à la fois des assemblées délibérantes et des représentants de l'Etat.
S'agissant du FCTVA, j'ai bien entendu votre souci de neutralité. C'est bien celui que le Gouvernement entend défendre, même si, visiblement, nous ne parvenons pas encore tout à fait à nous entendre sur les modalités.
La neutralité en la matière consiste à faire en sorte que le mode d'action choisi par la collectivité, qu'il s'agisse de travaux en régie ou de recours à un prestataire extérieur, qui peut éventuellement être une SEM, ne modifie pas la TVA perçue. Mais vous êtes un fin connaisseur de ces règles fiscales, monsieur le sénateur. Je pense d'ailleurs qu'elles remontent au temps où le ministère des finances se trouvait rue de Rivoli ! Il faut, en effet, parvenir à concilier la complexité de ces règles fiscales avec celles du FCTVA, afin de prévenir - ce que d'ailleurs personne ne contestera -, toute double récupération de la TVA, qui peut être possible dans certains cas ; nous y reviendrons tout à l'heure.
M. Schosteck a fait un très utile rappel des évolutions jurisprudentielles, qui ont d'ailleurs justifié plusieurs dispositions de cette proposition de loi. Il a également souligné l'intérêt de l'action des SEM pour l'exercice de certaines compétences des collectivités, mais aussi pour leur groupement. Ce point est essentiel. Il a, à cette occasion, élargi le débat aux modes d'intervention économique. Je n'ignore pas le lien avec les actions des SEM. Mais ces questions restent distinctes. Elles n'entrent pas dans le champ du texte qui est examiné aujourd'hui, et nous pouvons le regretter.
M. Foucaud a rappelé les aléas des textes qui ont été initialement présentés. Il a notamment souligné, à juste titre, l'importance des règles communautaires qui encadrent désormais l'action économique des collectivités locales. Le Gouvernement partage cette analyse. Pour moderniser le statut des SEM, nous devons tirer d'utiles enseignements de l'évolution de ces règles communautaires.
Enfin, M. Picheral a très clairement exposé les domaines d'action multiples des sociétés d'économie mixte et a indiqué en quoi ce mode d'intervention était porteur d'avenir. C'est bien le sens que le Gouvernement souhaite donner à ce débat. Mais, vous l'avez rappelé, ce mode d'intervention ne peut se développer que dans le cadre de règles juridiques précises, notamment en ce qui concerne la nécessaire transparence des actes des SEM. Or, nous ne pouvons progresser dans ce domaine que collectivement.
J'ai bien noté le soutien que vous apportez aux initiatives du Gouvernement - cela ne me surprend pas - afin d'accroître la transparence et la protection des finances locales.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

CONCOURS FINANCIERS
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
AUX SOCIÉTÉS D'ÉCONOMIE MIXTE LOCALES

Article 1er





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