SEANCE DU 18 JANVIER 2001

SEANCE DU 18 JANVIER 2001

M. le président. « Art. 5. - Après l'article L. 1621-1 du même code, il est inséré un article L. 1621-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 1621-3. - Les indemnités de fonction citées à l'article précédent sont fixées à leur montant maximal prévu par la loi, sauf dans le cas où l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale prend la décision de réduire ce montant ou si l'élu est soumis aux dispositions des articles L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18 et L. 5211-12 concernant le plafonnement des indemnités de fonction en cas d'exercice simultané de plusieurs mandats.
« Toute délibération d'une assemblée concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres de l'assemblée concernée. »
« Les modalités d'application de cet article sont fixées par décret. »
La commission souhaite rectifier ses conclusions sur l'article 5.
Elle propose, après le deuxième alinéa du texte présenté par cet article pour l'article L. 1621-3 du code général des collectivités territoriales, d'insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« L'assemblée délibérante peut aussi décider la prise en charge des cotisations de l'assurance personnelle que le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional ou le président de l'un des établissements publics de coopération intercommunale mentionné aux articles L. 5211-12 et L. 5215-1 a contracté pour garantir sa responsabilité civile et administrative dans l'exercice de ses fonctions. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Cette rectification concerne l'autorisation de prise en charge, par la collectivité, de l'assurance personnelle responsabilité civile du chef de l'exécutif. En effet, il nous paraît normal que l'élu soit responsable en tant qu'exécutif, et non comme individu. Il s'agit d'une disposition importante. Je rappelle que c'était l'une des propositions formulées par M. Vasselle au sein des groupes de réflexion de l'Association des maires de France.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet article, même après rectification.
Le versement obligatoire d'indemnités sur la base du taux maximal constituerait une limitation du pouvoir de l'assemblée délibérante et une restriction à la possibilité, pour les élus, de hiérarchiser leurs choix en tenant compte de la situation personnelle des intéressés, de la notion d'exercice effectif des fonctions ou des capacités de la collectivité.
En outre, un tel dispositif paraît tendre, une fois encore, vers une logique de professionnalisation des mandats locaux, qui n'est pas réellement souhaitée par les élus, ni par l'opinion, ni, me semble-t-il, par la majorité du Sénat.
M. Pierre Hérisson. Ce n'est pas l'objet de la rectification !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. J'interviens sur l'article, monsieur le sénateur ! J'en viendrai ensuite à la rectification.
Une telle proposition ne semble donc pas devoir être retenue en raison de son caractère sans doute trop systématique et trop général.
La rectification que vous venez d'évoquer, monsieur le rapporteur, s'insère dans cet article relatif au montant des indemnités de fonction. Son objet, touchant à la prise en charge par le budget de la collectivité d'une assurance personnelle, paraît n'avoir qu'un lointain rapport avec le reste de ce dispositif. Cette mesure qui, une fois encore, transfère à la collectivité la charge de cotisations d'assurance au bénéfice personnel d'un élu mériterait une expertise afin, là encore, et je crois que ce doit être notre souci dans l'ensemble de ce débat, de ne pas créer un avantage indu par rapport à la situation d'autres agents des collectivités publiques.
Voilà, monsieur le président, ce qui fonde, sur l'article comme sur la rectification, l'avis défavorable du Gouvernement.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Je l'avoue, je suis très surpris par les trois arguments de M. le secrétaire d'Etat, à savoir la réduction de l'autonomie des collectivités locales, la professionnalisation et la charge supplémentaire que constituerait la prise en compte de la cotisation d'assurance responsabilité personnelle.
S'agissant de l'autonomie des collectivités locales, nous prévoyons exactement le contraire. Notre débat a porter sur le fait de savoir s'il fallait laisser une liberté totale ou, au contraire, inscrire en dépenses obligatoires l'indemnité au taux maximal.
D'abord, nous voulons éviter la démagogie exprimée par certains élus qui, aujourd'hui, font campagne en disant : si vous votez pour moi, vous ne paierez pas d'indemnité. Il convient de combattre cette démagogie.
Ensuite, nous voulions faire assumer le choix selon lequel, lorsqu'on est élu, on a droit à une indemnité. Or, aujourd'hui, dans de nombreuses communes, un certain nombre d'élus n'osent pas prendre leur indemnité, soit parce qu'ils sont culpabilisés par le conseil municipal, soit parce qu'ils en sont encore à s'interroger sur l'opportunité d'inscrire les indemnités à la charge du budget communal.
Nous voulons un renforcement de la responsabilité des collectivités locales. Pourquoi ? Dans le cadre de la loi - monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez vous-même accepté d'augmenter les indemnités ; dans ce cas, il fallait les diminuer ! - le chef de l'exécutif est chargé de la totalité de l'organigramme et il le propose à son conseil municipal. A partir du moment où il présente l'organigramme de son exécutif, l'inscription des indemnités doit se faire au taux maximal. Il appartient - et, c'est là, au contraire, où l'autonomie est plus forte, puisqu'elle est responsabilisée - à l'exécutif et au conseil municipal, au conseil régional ou au conseil général de réfléchir à la minoration des indemnités du président, du maire ou des adjoints et, dans le cadre de l'enveloppe globale autorisée par la loi, de répartir des indemnités sur des conseillers municipaux, des conseillers généraux ou des conseillers régionaux porteurs de charges particulières, comme le président de la commission d'appel d'offres ou celui qui est chargé de surveiller les travaux, c'est-à-dire des personnes qui, n'ayant pas de titre, peuvent cependant prétendre à une indemnisation de la part de l'autorité de la collectivité locale car leur disponibilité, en termes de temps, est très forte. C'est donc le contraire de ce que vous dites !
Deuxièmement, comment comprendre l'argument selon lequel le Gouvernement ayant lui-même accepté un niveau d'indemnité, parce que la collectivité locale adopterait ce niveau d'indemnité il s'agirait d'une professionnalisation ? Je suis de nouveau frappé par cette incohérence permanente. A l'article précédent, elle a consisté à dire que l'indemnité n'est pas un revenu mais, pour les prestations sociales, il faut en tenir compte comme revenu. Au présent article, elle consiste à dire que l'indemnité n'est pas un revenu, mais que, et c'est paradoxal, quand elle est votée au taux maximal, c'est une professionnalisation, donc un salaire. Je crois qu'il faut clarifier les choses sur ce point.
Troisième argument avancé par le ministre : la prise en charge de la cotisation d'assurance responsabilité personnelle constituerait une charge supplémentaire. Là encore, il s'agit d'une question de principe. Pour quelle raison M. Untel ou Mme X, responsable d'une collectivité locale, doit-il - et nous l'y incitons, car c'est un acte volontaire - souscrire une assurance responsabilité personnelle ? Tout simplement parce qu'il est responsable de l'exécutif. Au nom de quoi devrait-il assumer sur ses propres revenus la prise en charge d'une assurance pour l'exécution d'un mandat public pour lequel il s'engage à titre bénévole ?
Nous ouvrons donc aujourd'hui la possibilité, pour la collectivité locale, de de décider la prise en charge de ces cotisations d'assurance. La somme en question est dérisoire. Elle est de l'ordre de 150 francs à 400 francs. Cette possibilité présente un double avantage. D'abord, cela permet de préciser que c'est à titre d'élu, et non comme individu, que la personne souscrit une assurance de responsabilité personnelle. Ensuite, cela permettra, dans les collectivités locales, de prendre en charge, quasi systématiquement, cette assurance pour les élus. En effet, à l'heure actuelle, malgré tous nos discours, un certain nombre d'élus n'ont pas contracté une telle assurance, ce qui pourrait être lourd de conséquences si leur responsabilité personnelle venait à être engagée.
En l'occurrence, il s'agit d'un accroissement de la protection des élus, que vous appelez de vos voeux. Ce n'est pas la recherche d'une professionnalisation. C'est, au contraire, une augmentation de la responsabilisation des décideurs locaux sur le coût de la démocratie locale.
Enfin, cela permet, dans la totale transparence, de savoir qui est responsable de quoi dans un exécutif et, compte tenu de cette responsabilité, de connaître le montant d'indemnité que souhaite accorder le conseil municipal, le conseil général ou le conseil régional.
Telles sont les précisions que la commission souhaitait apporter et les raisons pour lesquelles elle a retenu cette disposition.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 5.
M. Pierre Hérisson. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Je souscris, bien sûr, aux propos de M. le rapporteur.
Je voudrais saluer - il faut toujours souligner le côté positif des choses - le fait que M. le secrétaire d'Etat s'inquiète pour l'autonomie des collectivités locales. Il convient de le noter car ce n'est pas toujours le cas.
S'agissant du problème des indemnités, et m'exprimant au nom d'élus qui siègent depuis plus de vingt ans dans les collectivités locales, je dirai que le raisonnement a une certaine logique : dès lors que l'on reconnaît le caractère bénévole de l'exercice de la fonction, l'indemnité doit être définie par un barème et l'on doit s'y tenir. En effet, il ne peut y avoir des élus plus ou moins bénévoles et dont les indemnités varieraient en fonction de critères d'opportunité, qui ont été rappelés par M. Delevoye, n'ayant rien à voir avec l'assiduité. On pourrait, à la limite, imaginer un barème comportant une fourchette et une grille, une indemnité de base et une indemnité qui évolue en direction d'un plafond, s'il y avait une référence quelconque à une grandeur arithmétique qui porte, par exemple, sur l'assiduité. On aurait pu ouvrir la discussion là-dessus.
Mais, étant donné qu'il n'existe pas de tel mécanisme de calcul, même s'il a existé dans certaines collectivités à une certaine époque, il y aurait peut-être un débat intéressant à conduire sur le sujet.
En ce qui concerne l'assurance en responsabilité civile, pour être moi-même responsable de la commission « administration générale » de l'Association des maires de France, je soulignerai le point important qu'a rappelé M. Jean-Paul Delevoye : aujourd'hui, bon nombre d'élus - ce sont d'ailleurs souvent ceux qui hésitent, dans les petites communes, à demander une indemnité ou qui n'en prennent qu'une partie - ne souscrivent pas à titre personnel cette assurance en responsabilité.
Je voudrais rappeler deux choses.
Tout d'abord, la responsabilité civile et pénale des personnes morales et de la collectivité existe.
Par ailleurs, s'il faut, bien sûr, systématiser la couverture et la garantie apportée aux élus, il faut aussi assurer la garantie des victimes : en cas de dommages, si, par malheur, l'élu n'a pas souscrit une assurance à titre personnel, se posera, à côté du problème de la garantie de celui-ci, le problème de l'indemnisation des victimes. Si les capacités financières de l'élu sont insuffisantes, qu'adviendra-t-il pour les victimes ? Notre proposition traduit aussi notre volonté de résoudre cette difficulté.
Je crois donc qu'il y a tout lieu de maintenir ce texte et de le voter.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Ma réflexion s'adresse particulièrement à M. le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, qui nous fait l'honneur de représenter le Gouvernement à l'occasion de la discussion de ce texte sur le statut de l'élu... (Sourires.)
En ce qui concerne la définition de l'indemnité des élus, j'ai bien noté qu'il y avait un consensus général sur toutes les travées de la Haute Assemblée - et j'ai le sentiment que c'est la même chose à l'Assemblée nationale - pour considérer que l'indemnité n'est pas un revenu. A partir du moment où cette affirmation est faite, il faut que, au niveau tant du Parlement que du Gouvernement, nous sachions les uns et les autres en tirer les conséquences et les enseignements : cela entraîne automatiquement l'absence de cotisations sociales, puisqu'il ne s'agit pas d'un revenu, sans priver des droits correspondants, comme nous le verrons dans un autre article.
Pour ma part, je me suis toujours interrogé sur les raisons pour lesquelles nous avions fiscalisé ces indemnités qui n'étaient pas considérées comme des revenus. (M. Hérisson s'exclame.)
Que je sache, si un revenu est soumis à l'impôt sur le revenu, ce n'est pas le cas, en principe, d'une indemnité. Malgré tout, le législateur, en son temps, a décidé de fiscaliser les indemnités. Tous les élus de France paient donc l'impôt sur le revenu sur ces indemnités. J'y vois là une certaine contradiction à laquelle j'ai du mal à me rallier.
Je souhaite également aborder la question du cumul du RMI et d'une indemnité. Comment allez-vous expliquer aux Français, aux RMIstes en particulier, que le RMIste ne peut pas cumuler son indemnité de maire d'une commune rurale, par exemple, et son revenu minimum d'insertion - à moins que vous ne considériez le fait qu'il ait accédé à une fonction élective comme une sorte d'insertion, auquel cas, l'insertion étant faite, il n'a plus à bénéficier de cette allocation, mais je n'ai pas le sentiment que tel est l'objectif recherché par la mise en oeuvre de cette allocation de revenu minimum d'insertion - alors que, dans le même temps, dans une commune voisine ou dans sa propre commune, le maire adjoint, qui est salarié d'une entreprise ou salarié agricole, pourra continuer à cumuler son salaire avec son indemnité de maire adjoint ? N'y aurait-il pas là une inégalité de traitement entre le maire RMIste, qui ne pourra percevoir son indemnité de maire, et le salarié, qui pourra cumuler son salaire et l'indemnité correspondant à sa fonction ?
Je soumets cela à votre réflexion, et le Gouvernement serait bien inspiré d'en tenir compte lorsque le projet de loi sur la décentralisation viendra en discussion devant le Parlement, puisqu'il est dans votre intention de reprendre nombre des dispositions proposées par le Sénat sur le statut de l'élu pour en avoir la complète paternité devant les grands électeurs et les maires !
S'agissant de l'article 5, j'adhère tout à fait à l'argumentation développée par M. le rapporteur, et je n'y reviens donc pas. Comme M. Hérisson l'a souligné, la rédaction proposée vise à mieux responsabiliser les assemblées ; elle ne tend en aucun cas à aller vers une fonctionnarisation, une professionnalisation et à rendre obligatoire une indemnité sur laquelle l'assemblée délibérante a tous pouvoirs pour apprécier s'il y a lieu de la maintenir au montant maximal ou pas. Cela a été dit, et je n'insiste pas sur ce point.
J'en viens à la question de l'assurance. Ayons un peu de mémoire, mes chers collègues : lors de l'examen par le Sénat de la proposition de loi de M. Pierre Fauchon, j'avais déposé un amendement tendant à rendre obligatoire la souscription d'une police d'assurance pour couvrir la responsabilité pénale des maires dans l'exercice de leurs fonctions. La commission avait émis un avis favorable ; et Mme Guigou était intervenue pour me demander de rectifier l'amendement pour transformer l'obligation en une simple faculté : il s'agissait alors de donner la possibilité aux conseils municipaux, s'ils le souhaitaient, de prendre en charge l'assurance concernant la couverture de cette responsabilité pénale et civile.
M. Pierre Hérisson. Tout à fait !
M. Alain Vasselle. J'ai constaté à ma grande surprise, lorsque le texte est revenu de l'Assemblée nationale, que le caractère facultatif de cette disposition avait disparu et qu'on avait rendu obligatoire cette dernière.
Il faut donc savoir, mes chers collègues, que le Parlement a adopté, au travers de la proposition de loi de M. Fauchon, une disposition qui contraint les conseils municipaux à prendre en charge l'assurance couvrant la responsabilité pénale des élus. Pourquoi en serait-il autrement s'agissant de leur responsabilité civile et administrative ? J'avais d'ailleurs cru, dans mon ignorance, dans ma naïveté et dans mon manque d'expérience législative, que le texte que nous avions adopté visait également la responsabilité civile et administrative. Or il semblerait qu'il n'en soit pas ainsi puisque M. le rapporteur a éprouvé le besoin de déposer un amendement à cette fin.
Par conséquent, monsieur le secrétaire d'Etat, si vous voulez que nous soyons cohérents aux yeux des Français et de l'opinion publique, vous ne pouvez pas faire autrement que de donner un avis favorable à la proposition de M. le rapporteur. Je suis persuadé que la Haute Assemblée, pour sa part, suivra M. Delevoye. Il est simplement dommage que nos collègues socialistes et communistes aient décidé de ne pas participer au vote, car je suis certain que, s'ils avaient choisi de voter, ils se seraient prononcés en faveur de cet amendement avec enthousiasme.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je regrette, monsieur Vasselle, de ne pas pouvoir aller aussi loin que vous le souhaiteriez.
Encore une fois, il me paraît paradoxal - je le dis sans intention polémique - d'affirmer que fixer par la loi une obligation à son taux maximal serait de nature à accroître l'autonomie des collectivités locales. Je pense que cela est difficile à soutenir, en tout cas à démontrer.
Par ailleurs, je ne crois pas non plus que prévoir la prise en charge par les collectivités, fût-ce à titre facultatif, d'une assurance visant à couvrir la responsabilité civile et administrative aille de façon très nette dans le sens de la responsabilisation des élus.
Monsieur Vasselle, vous avez évoqué tout à l'heure la loi sur le risque pénal, qui prévoit en effet, en cas de mise en cause pénale, que les frais peuvent être pris en charge par la collectivité. Or la mesure qui est proposée par M. le rapporteur dans cette rectification va bien au-delà.
Je crois au fond, mesdames, messieurs les sénateurs, que le débat que vous avez lancé aujourd'hui n'est pas clos ; nous aurons certainement à le reprendre dans le cadre, par exemple, de la discussion du projet de loi sur la décentralisation.
M. le président. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez émis tout à l'heure quelque regret sur certaines dispositions du Sénat. Je pense que vous aurez l'occasion de vous en expliquer à l'Assemblée nationale puisque, avant-hier, M. le ministre de l'intérieur a fait remarquer que la grande action du Gouvernement consistait à inscrire systématiquement à l'ordre du jour d'une assemblée les propositions de loi adoptées par l'autre. Par conséquent, nous avons devant nous un véritable « boulevard » pour le développement de nos arguments ! (Sourires.)
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 5 rectifié.

(L'article 5 est adopté.)

Article 6