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SEANCE DU 24 AVRIL 2001


M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'actualité sociale de ces dernières semaines est la preuve, s'il en était besoin, que le projet de loi de modernisation sociale que vous examinez aujourd'hui n'est pas, comme certains l'ont dit, un projet « fourre-tout ». En outre, la présence à mes côtés de Mme Nicole Péry et de M. Guy Hascoët montre l'importance que le Gouvernement attache à ce texte.
Nos concitoyens attendent des réponses non seulement sur les droits sociaux fondamentaux, la prévention des licenciements économiques, bien sûr - je vais y revenir plus en détail dans un instant - mais aussi sur l'accès à des emplois de qualité et à un système de santé qui les prémunisse mieux contre les risques de la vie et du travail.
Par-delà la diversité des dispositions qu'il comporte, ce projet vise bien, en premier lieu, à renforcer le besoin de sécurité dans le domaine de la santé en donnant un nouveau souffle à la modernisation hospitalière et en assurant une meilleure protection contre de nouveaux risques du travail, mais aussi dans le domaine de la solidarité en améliorant l'accueil des personnes âgées et handicapées.
Voilà pour les dispositions de la première partie du texte que, grâce à l'obligeance de M. le rapporteur et de M. le président de la commission des affaires sociales, nous avons décidé de reporter, compte tenu de l'actualité, en deuxième partie de notre discussion.
Le projet de loi vise aussi, en deuxième lieu, à donner au droit à l'emploi, et à un emploi de qualité, une vigueur nouvelle, en renforçant la protection des salariés contre le risque de licenciement et l'abus du travail précaire, et en créant une obligation d'adaptation permanente de l'emploi et des qualifications dans l'entreprise qui, jointe au droit de faire valider et reconnaître les acquis de l'expérience, offre à chacun de plus grandes chances de conserver son emploi, d'en changer et d'évoluer professionnellement.
Tel est l'objet du titre II du projet de loi que vous allez examiner.
Ce dernier est particulièrement attendu et le Gouvernement a annoncé, aujourd'hui même, comment il entend le compléter encore pour répondre au désarroi des milliers de salariés qui sont menacés dans leur emploi par l'annonce de plans sociaux importants. J'espère que la Haute Assemblée aura à coeur d'y veiller.
Permettez-moi d'illustrer rapidement les finalités ainsi définies du projet de loi de modernisation sociale en commentant ses dispositions essentielles et les apports au texte initial qui résultent de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale. J'apporterai également des précisions sur les nouveaux amendements que le Gouvernement a décidé de vous soumettre.
Le projet de loi qui vous est soumis contient des avancées sociales importantes pour l'ensemble de notre système de santé, concernant tant les professionnels de santé que les patients.
Je commencerai par les mesures concernant les établissements publics de santé, qui sont au coeur du système de soins et qui ont su s'adapter et évoluer pour toujours mieux répondre aux besoins de la population.
Depuis que ce gouvernement est en place, vous savez qu'une attention particulière a été portée à la situation des personnels hospitaliers. Des mesures sociales fortes ont notamment été décidées avec toutes les composantes de la fonction publique hospitalière ; elles se sont traduites par la signature de deux protocoles - l'un en mars 2000 et l'autre en mars 2001 - qui ont donné un nouvel élan à la prise en compte des sujets sociaux dans les hôpitaux. C'est précisément ce que ce projet de loi tend à mettre en oeuvre.
Depuis 1991, je le rappelle, chaque hôpital doit définir un projet d'établissement qui fixe ses objectifs dans le domaine des soins médicaux et infirmiers ou de la recherche. Certains établissements ont inclus dans leur projet des objectifs en matière de gestion et de formation des personnels, mais ce n'est pas la règle. Or il est très important que, dans tous les hôpitaux, cette réflexion sur l'évolution des personnels puisse être conduite. Ce sera l'objet principal de l'inscription systématique dans le projet d'établissement d'un volet social portant sur les conditions de travail, la formation et l'évolution des qualifications.
L'hôpital joue un rôle essentiel - tout le monde le sait - dans la formation des personnels de santé. Ces professionnels nous ont dit que le cursus des études médicales était inadapté : le Gouvernement les a entendus et vous propose de répondre à leurs demandes, qui lui paraissent tout à fait légitimes.
C'est ainsi que la réforme des études médicales que nous vous proposons redonne toute sa place à la médecine générale, qui doit être une discipline au même titre que l'ensemble des spécialités. L'internat concernera l'ensemble des étudiants en médecine, qui bénéficieront d'un cursus de même durée. Nous renforcerons donc la qualité de la formation des médecins ainsi que la qualité des soins.
Je soulignerai également les dispositions relatives à l'accueil familial des personnes âgées et des personnes handicapées. Cet accueil constitue une alternative précieuse à la fois au maintien à domicile, qui n'est pas toujours possible, et à l'hébergement en établissement, qui n'est pas toujours désiré par les personnes concernées.
C'est pourquoi il vous est proposé de renforcer considérablement les droits sociaux des familles accueillantes, notamment en garantissant le bénéfice des congés payés et en fixant au niveau du SMIC la rémunération minimale.
Le projet assure également aux personnes âgées ou handicapées les conditions d'un accueil de qualité en précisant les critères de l'agrément des familles et son renouvellement.
Enfin, vous me permettrez d'insister également sur l'article 8 de ce projet de loi, qui suscitera, j'en suis certaine, un vif intérêt dans votre Haute Assemblée puisqu'il concerne les Français établis hors de France, dont le Sénat assure une représentation privilégiée.
Ceux de nos compatriotes établis à l'étranger qui disposent de revenus modestes pourront adhérer à des conditions financières plus favorables à la caisse des Français de l'étranger et obtenir ainsi une couverture maladie de qualité.
Le dispositif créé sera financé sur les crédits du ministère des affaires étrangères et complété d'une dotation initiale puisée dans la trésorerie de la caisse des Français de l'étranger. Je crois qu'il s'agit d'une mesure de justice sociale attendue par nos compatriotes expatriés, qui ne sont pas tous, nous le savons, des diplomates, des travailleurs hautement qualifiés ou de grands artistes.
J'en viens maintenant au second volet, qui vise à donner au droit à l'emploi une extension nouvelle.
Le chemin parcouru depuis trois ans et demi a été considérable.
Avec 1 045 000 chômeurs en moins et un taux de chômage ramené de 12,6 % en juin 1997 à 8,8 % à la fin de février 2001, la France se situe en tête des pays européens pour l'effort accompli. L'année 2000 aura été une année record pour la création d'emplois, puisque, avec 500 000 emplois créés en un an, nous avons atteint le chiffre le plus élevé depuis le début du siècle. Au total, depuis juin 1997, nous aurons créé 1 500 000 emplois.
Mais, si nous pouvons nous féliciter de ces résultats, nous devons aussi constater que le droit à l'emploi n'est pas garanti à tous. Il ne l'est pas encore pour les 2 092 500 chômeurs qui restent ; il ne l'est pas non plus pleinement pour un grand nombre de salariés qui demeurent, dans l'emploi, en situation de grande précarité. C'est, bien entendu, le cas des victimes de licenciements économiques et des salariés qui, en dépit de la croissance retrouvée, ne se voient offrir que des emplois précaires de courte durée ou qui sont durablement écartés des emplois permanents.
Certes, l'amélioration de la situation de l'emploi a permis de réduire les licenciements économiques de plus de 40 % depuis juin 1997 et, en moyenne mensuelle, le nombre de plans sociaux est deux fois et demie moindre en ce début d'année qu'il ne l'était en juin 1997. Mais cela ne doit pas nous faire oublier le caractère absolument traumatisant de l'annonce des plans sociaux pour les salariés qui en sont victimes, salariés à qui ont été demandés des efforts très importants de productivité ces dernières années et qui, en raison même des efforts qu'ils ont consentis, auraient pu espérer une certaine sécurité de l'emploi.
Il ne faut pas oublier non plus le choc que peuvent causer à nos communes, nos départements et nos régions ces licenciements économiques, choc d'autant plus grave que ces collectivités connaissent un niveau de chômage plus élevé que la moyenne nationale ou que la création d'emplois y est plus difficile.
C'est la raison pour laquelle ce projet de loi prévoit de mieux prévenir les licenciements.
A cet effet, les employeurs seront désormais obligés de conclure, ou du moins de négocier, préalablement à tout plan social, un accord sur la réduction du temps de travail ; cette disposition importante a été votée en première lecture par l'Assemblée nationale. Si cette obligation n'est pas respectée, les représentants du personnel auront la faculté de saisir le juge des référés, qui pourra dès lors suspendre la procédure en cours.
Pour les cas où les licenciements sont devenus inévitables, les compétences des représentants du personnel, en vue de la garantie des droits du salarié, sont - toujours dans la rédaction du projet de loi adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale - substantiellement renforcées.
D'une part, est améliorée l'implantation des institutions représentatives du personnel : il est prévu de reconnaître le caractère irrégulier d'un licenciement intervenu en l'absence de représentants du personnel, délégués du personnel ou du comité d'entreprise, dès lors que cette absence est imputable à l'employeur.
D'autre part, doit être favorisée, le plus en amont possible, l'information des représentants du personnel : ces derniers seront ainsi informés préalablement - j'y insiste - à toute annonce dont la mise en oeuvre est de nature à affecter de façon importante les conditions de travail ou d'emploi des salariés.
Enfin, le projet du Gouvernement inscrit dans la loi la nécessité de rechercher toutes les opportunités de reclassement préalable à tout licenciement économique. C'est la responsabilité de l'employeur de procéder à cette recherche de toutes les solutions de reclassement dans l'entreprise mais aussi, le cas échéant, dans l'unité économique et sociale ou le groupe dans lesquels elle est intégrée ; c'est aussi la responsabilité de l'employeur de mettre en place un plan social mobilisant tous les moyens qui sont à sa disposition.
Le texte tel qu'il est issu de la première lecture à l'Assemblée nationale contient donc des dispositions qui ne sont pas négligeables.
Mais, comme vous le savez, le Gouvernement souhaite voir compléter encore ce projet autour de trois axes principaux et il propose au Sénat d'y contribuer pour donner un signe à tous ceux qui tournent leur regard vers le législateur, même s'il est vrai que la loi ne peut évidemment pas répondre à toutes les questions que soulèvent ces projets de licenciement.
Le premier de ces trois axes de réforme est de prévenir les licenciements pour motifs économiques et de donner la possibilité aux représentants du personnel de discuter du bien-fondé des projets de restructuration des entreprises.
La deuxième orientation est d'améliorer l'efficacité et la qualité du plan social.
La troisième orientation est de faire contribuer les plus grandes entreprises à l'effort de réindustrialisation des bassins d'activité des sites qui sont totalement ou partiellement fermés.
Ce sont ces trois axes que je vais maintenant développer devant vous.
Premier axe donc, prévenir les licenciements pour motif économique et donner la possibilité aux représentants du personnel de discuter du bien-fondé du projet de restructuration des entreprises.
Les conflits de Danone et de Marks & Spencer ont montré que notre législation est encore insuffisante sur ce point essentiel de démocratie économique et sociale.
Nous prévoyons donc, d'abord, de renchérir le coût du licenciement.
Pour les licenciements économiques, une augmentation de l'indemnité légale de licenciement serait prévue. Vous savez que cette indemnité n'a pas été révisée depuis vingt-deux ans et qu'elle est actuellement fixée au taux d'un dixième de mois de salaire par année d'ancienneté, majoré d'un quinzième de mois au-delà de dix ans.
Nous envisageons de doubler cette indemnité légale, qui est, comme on le sait, un plancher que les entreprises peuvent toujours décider de majorer.
Par ailleurs, le Gouvernement souhaite qu'il soit procédé à une réflexion sur un possible relèvement de la contribution dite « Delalande », cette contribution qui pèse sur le licenciement des travailleurs les plus âgés. Certains proposent le relèvement de cette contribution, d'autres pensent que cela aurait un effet contre-productif sur l'emploi. En tout cas, si le relèvement de cette contribution devait être décidé, celle-ci serait remboursée à l'entreprise dès lors qu'un reclassement du salarié serait constaté.
Il s'agit, ensuite, de donner de nouveaux moyens aux représentants du personnel pour s'assurer que les organes de direction des entreprises, le conseil d'administration et le conseil de surveillance, ont bien mesuré l'ensemble des enjeux des décisions qu'ils s'apprêtent à prendre. Les conséquences sociales et territoriales des restructurations envisagées par le chef d'entreprise devront être obligatoirement présentées devant ces organes. Il faudra pour cela modifier le code du commerce. L'amélioration des conditions du dialogue social dans les entreprises est en effet indispensable.
Il convient, à ce titre, de mieux distinguer la phase de discussion contradictoire sur le bien-fondé des mesures de restructuration envisagées de celle qui porte sur la procédure de licenciement pour motif économique elle-même. Ainsi, la consultation prévue par le livre IV du code du travail se déroulerait avant l'ouverture de la procédure du livre III : un minimum de deux réunions serait prévu et un droit d'expertise à la charge de l'entreprise serait ouvert pour le comité d'entreprise afin que les représentants des salariés puissent discuter du bien-fondé du projet de restructuration avant même que ce projet, impliquant des licenciements, soit confirmé.
A l'issue de cette phase de débat, si le chef d'entreprise décide de maintenir son projet de restructuration, les exigences de qualité du plan social devront être renforcées.
J'en viens ainsi à la deuxième série de propositions, celles qui portent sur l'amélioration de l'efficacité et de la qualité du plan social.
Il s'agit, là aussi, de mesures qui concernent tous les salariés menacés de licenciement et qui tendent à améliorer leur protection dans toutes les entreprises. Elles constituent une avancée, y compris pour les entreprises dont les pratiques sociales sont les plus élaborées.
Il est d'abord proposé de créer un droit effectif au reclassement.
L'idée d'une adéquation entre les mesures de reclassement contenues dans ce plan social et les moyens de l'entreprise est déjà un principe jurisprudentiel, et celui-ci a été repris dans le texte voté en première lecture à l'Assemblée nationale. Mais nous pensons que ce principe pourrait être encore renforcé et développé par différentes dispositions.
En premier lieu, s'agissant des grandes entreprises, les obligations de formation et d'aide au reclassement effectif des salariés seraient accrues ; cela pourrait s'effectuer à travers la création du droit à un congé de reclassement qui maintiendrait le lien contractuel, c'est-à-dire le contrat de travail, tout en favorisant la formation pour un reclassement effectif du salarié.
En deuxième lieu, pour toutes les autres entreprises, au-delà des obligations actuelles, un dispositif de bilan de compétences, d'orientation et d'aide au reclassement serait organisé pendant le préavis, étant entendu que, dans les grandes entreprises, cette obligation pourrait excéder la période du préavis.
Les modalités du financement - lequel serait à la charge des entreprises - de ces deux dispositifs pourraient être précisées par les partenaires sociaux dans un accord interprofessionnel.
Dans tous les cas, la validation des acquis de l'expérience de chaque salarié qui l'aurait demandée avant son départ de l'entreprise - apport important du projet de loi initial - sera, bien sûr, rendue possible.
Nous prévoyons, en outre, des protections particulières pour les salariés âgés de plus de cinquante ans : le congé de reclassement serait encore plus long que celui qui est prévu pour les salariés de moins de cinquante ans.
L'offre de reclassement pourrait faire l'objet d'un encadrement protecteur pour le salarié en ce qui concerne sa nature et le délai de réponse.
Toujours au titre du renforcement de l'efficacité et de la qualité du plan social, le Gouvernement propose, par ailleurs, de renforcer le contrôle et le suivi des plans sociaux.
Le contrôle des plans sociaux par l'administration du travail sera amélioré de deux façons.
Il s'agit, premièrement, de l'allongement des délais impartis à l'administration pour constater la carence du plan social. Nous proposons, en effet, que l'intervention de l'administration du travail - concrétisée par le procès-verbal de carence - se produise avant la dernière réunion du comité d'entreprise, afin de lui permettre d'examiner de façon approfondie la qualité du plan social envisagé ; aujourd'hui, vous le savez, c'est en début de procédure que le constat de carence doit être formulé par l'administration du travail.
Il s'agit, deuxièmement, d'exiger du chef d'entreprise une réponse aux suggestions d'amélioration du plan social présentées par l'administration, en interdisant à l'employeur de notifier les licenciements dès lors qu'il n'a pas répondu à ces suggestions.
Nous prévoyons, en outre, de renforcer le suivi de l'application effective des plans sociaux par une publication rapide des décrets d'application de la loi du 4 janvier 2001 résultant de la proposition de loi, présentée par M. Robert Hue à l'Assemblée nationale, sur le contrôle des aides publiques et par la mise en place des structures locales et du droit d'intervention du comité d'entreprise prévus par ce texte.
Le suivi de l'application effective des plans sociaux suppose aussi le renforcement des droits du comité d'entreprise, qui sera désormais régulièrement consulté, et non plus seulement informé, sur l'exécution du plan social.
Nous prévoyons, de plus, la mise en place systématique de structures de suivi spécifiques dans le cadre des plans sociaux concernant les grandes entreprises ; au sein de ces structures, l'administration du travail serait représentée.
J'en arrive au troisième axe de nos propositions : faire contribuer les plus grandes entreprises à l'effort de réindustrialisation des bassins d'activité où se trouvent des sites totalement ou partiellement fermés.
C'est là une innovation essentielle qui, au-delà des obligations déjà inscrites dans le code du travail - mais, d'une façon laconique, sous l'expression : « création d'activités nouvelles » - vise à affirmer et à organiser la responsabilité des grandes entreprises à l'égard des territoires qu'elles délaissent en fermant totalement ou partiellement des établissements.
Les plus grandes entreprises et les groupes se verraient ainsi imposer des obligations nouvelles en matière de contribution à la réindustrialisation des bassins d'emploi affectés par les restructurations. Cette contribution figurerait parmi les mesures du plan social, soit sous forme de mesures engagées par l'entreprise, par exemple l'aide à la création d'activités, soit sous forme d'un mécanisme de participation financière, soit encore, le cas échéant, sous les deux formes à la fois.
Au-delà des différentes dispositions envisagées pour permettre de mieux respecter les droits des salariés, d'autres voies peuvent et doivent être explorées à plus long terme pour responsabiliser les entreprises sur la gestion de leur emploi. Il pourrait s'agir, notamment, d'un système d'assurance chômage à bonus-malus, si les partenaires sociaux s'y montraient favorables.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les nouvelles mesures que nous vous proposons d'examiner pour répondre aux attentes qu'expriment les salariés menacés dans leur emploi et, avec eux, l'opinion publique.
Je tiens à préciser ici que le Gouvernement, souhaitant voir le débat parlementaire prendre toute son ampleur, a voulu que ce texte fasse l'objet d'une deuxième lecture. Celle-ci doit se dérouler le 22 mai prochain à l'Assemblée nationale, ce qui permettrait au Sénat d'y procéder à son tour le 5 juin, avant la réunion de la commission mixte paritaire.
De la sorte, votre assemblée aura tout loisir de procéder aux consultations qu'elle jugera utiles et d'amender ou de compléter encore, je l'espère dans le sens souhaité par le Gouvernement, les propositions nouvelles que je viens de formuler devant vous.
Je prendrai encore quelques instants pour évoquer d'autres propositions figurant dans ce texte et qui me paraissent importantes au regard de l'emploi.
Il s'agit d'abord de la limitation de la précarité de l'emploi.
Comment faire croire que le droit à l'emploi est assuré aux centaines de milliers de salariés qui n'ont que des emplois temporaires, souvent de très courte durée, se succédant les uns aux autres parfois pendant des mois, voire des années ? Il est temps de donner un signal ferme aux entreprises en leur montrant que l'époque est révolue où l'incertitude des lendemains pouvait justifier la limitation des embauches à durée indéterminée et le refus de la stabilité de l'emploi.
C'est pourquoi le projet du Gouvernement réaffirme le principe, d'ailleurs déjà posé par la loi, de non-substitution d'emplois temporaires à des emplois permanents liés à l'activité normale de l'entreprise. Grâce à un certain nombre de dispositions nouvelles, adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture, le recours abusif aux emplois précaires sera mieux combattu.
A cet égard, le calcul du délai de carence séparant deux contrats sur un même poste sera plus strict. Cette disposition mettra fin, par exemple, à la pratique répandue qui consiste à compter le week-end comme délai de carence pour faire se succéder des contrats de cinq jours occupant tous les jours ouvrables de la semaine.
De même, le non-respect de l'égalité de rémunération entre salariés temporaires et salariés permanents à qualification équivalente et fonctions identiques sera frappé de sanctions pénales.
Par ailleurs, tout salarié en contrat à durée déterminée pourra rompre son contrat avant terme pour répondre à une embauche en contrat à durée indéterminée.
Enfin, pour favoriser l'accès des titulaires de contrat à durée déterminée à des emplois stables, le texte rend obligatoire la diffusion des postes disponibles dans l'entreprise, conformément à la directive européenne du 28 juin 1999.
Parallèlement à ces mesures volontaristes pour lutter contre les licenciements abusifs et la précarité des emplois, le Gouvernement a voulu engager une réforme fondamentale, qui place le droit à l'emploi dans une perspective dynamique : la validation des acquis de l'expérience professionnelle.
Associée à quelques mesures fortes en matière de formation professionnelle - enrichissement de la négociation par branche professionnelle, dispositif d'appui-conseil, amélioration de la collecte de la taxe d'apprentissage - cette grande réforme favorisera la mobilité, la reconnaissance de la qualification et la progression professionnelle. Dans un univers professionnel fait de discontinuités et de ruptures, les individus et les entreprises disposeront ainsi, en dehors des diplômes, de repères stables, collectivement élaborés et reconnus, attestant les connaissances et le savoir-faire acquis par chacun.
Je replace bien évidemment ces avancées importantes dans le contexte de la négociation des partenaires sociaux sur la formation professionnelle. Trente ans après la conclusion des premiers accords sur la formation professionnelle, je me réjouis que nous engagions ensemble une nouvelle étape vers l'objectif ambitieux d'une formation tout au long de la vie.
J'insisterai, enfin, sur ce qui a été l'un des principaux apports de la discussion de ce texte en première lecture à l'Assemblée nationale : la reconnaissance - c'est une absolue nouveauté - dans le code du travail du phénomène de harcèlement moral au travail. Ce phénomène n'est pas propre à la France, et il défraie la chronique depuis de nombreux mois, à travers de nombreux exemples.
Le rapport du Conseil économique et social, que le Premier ministre avait demandé, et dont je partage les préconisations, nous conduit à compléter le texte adopté en première lecture à l'Assemblée nationale.
Je vous proposerai plusieurs amendements dans ce sens, s'agissant en particulier de la prévention du harcèlement dans l'entreprise, de son extension à la fonction publique, de la prise en compte du harcèlement « collatéral » - venant des collègues et non des supérieurs hiérarchiques - et du régime de la preuve.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les objectifs et les dispositions essentiels du projet de loi de modernisation sociale que je voulais souligner en introduction à ce débat.
Ce projet de loi comporte aussi de nombreuses dispositions diverses que je n'ai pas commentées, non qu'elles soient dénuées d'intérêt et de portée, mais parce qu'il m'importe de bien relever la cohérence d'inspiration réformatrice qui constitue le coeur du présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Hilaire Flandre. Ce sont des paroles !
M. le président. La parole est à M. Huriet, rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, étant, dans l'ordre des articles, le premier des rapporteurs à intervenir, il me revient d'évoquer le contexte dans lequel s'inscrit le présent projet de loi.
Je souhaite ainsi me faire l'interprète de mes excellents collègues Bernard Seillier, Alain Gournac et Annick Bocandé, ainsi que du président Jean Delaneau, qui n'a pas souhaité, avec la courtoisie qui lui est coutumière, prendre la parole dans la discussion générale avant les rapporteurs de la commission qu'il préside.
Le projet de loi dont notre assemblée est saisie compte cent six articles.
Ce total résulte d'une progression arithmétique très atypique. Qu'on en juge : annoncé dès octobre 1998, le présent projet de loi n'a été déposé que le 24 mai 2000. Il comportait alors soixante-dix articles. Le 12 décembre 2000, vous avez, madame la ministre, fait connaître à M. le président de l'Assemblée nationale une liste de vingt-deux articles dont - je vous cite - « l'examen n'était plus envisagé ». Mais cela n'a pas empêché le Gouvernement d'être l'auteur de vingt-trois des cinquante-huit articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale en janvier dernier.
En d'autres temps, le Gouvernement aurait déposé une lettre rectificative, comme l'avaient fait, par exemple, Pierre Mauroy, en 1982, ou Michel Rocard en 1990.
M. Louis de Broissia. C'était le bon temps !
M. Claude Huriet, rapporteur. Soixante-dix moins vingt-deux plus cinquante-huit : voilà pourquoi, madame la ministre, votre projet de loi comprend désormais cent six articles !
Et vous venez de nous apprendre que le Gouvernement, réagissant à l'actualité, entend réserver au Sénat la primeur d'une nouvelle série d'articles additionnels.
On comprend que le Conseil d'Etat, dans son dernier rapport public, tienne des propos sévères sur la gestion par le Gouvernement des textes sociaux.
M. Hilaire Flandre. C'est du harcèlement !
M. Claude Huriet, rapporteur. En effet, si vingt-deux articles du projet de loi initial ont disparu, c'est qu'ils ont été introduits dans d'autres textes saisis au passage ou suscités pour les besoins de la cause.
J'en cite quelques-uns : proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations ; proposition de loi relative à l'égalité entre les femmes et les hommes, et Mme Annick Bocandé se souvient certainement encore du volet « travail de nuit » introduit par le Gouvernement en cours de navette ; proposition de loi relative à la prolongation du mandat et à la date de renouvellement des conseils d'administration des services d'incendie et de secours ; projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire et au recrutement dans la fonction publique ; naturellement, projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale.
On constate toutefois que certains articles ont « sombré corps et biens » sans explication plausible. Ainsi en est-il de celui qui était relatif à l'établissement thermal d'Aix-les-Bains.
Certains articles retirés par le Gouvernement - je pense à l'article 4 - sont, en revanche, réapparus sous forme d'articles additionnels, en l'espèce l'article 2 ter. Le Conseil constitutionnel a en effet censuré la tentative de les introduire dans les deux textes financiers précités.
Enfin, l'article 11, portant abrogation de la loi Thomas, avait également été introduit dans la loi de financement avec votre approbation enthousiaste, madame la ministre. Mais son annulation par le Conseil apparaissait alors si certaine que vous aviez préféré ne pas le faire figurer parmi les vingt-deux articles retirés.
Comprenant diverses mesures d'ordre social, le présent projet de loi apparaît sous le titre quelque peu accrocheur de « projet de loi de modernisation sociale ».
Il est, à vrai dire, le deuxième du genre depuis 1997.
Le premier avait pour titre : « Projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle ». Un titre additionnel, intitulé - déjà ! - « modernisation sanitaire et sociale » comportait trente-sept articles. Introduit en cours de navette, il complétait le dispositif des trente-cinq articles consacrés à la couverture maladie universelle.
On annonce pour le conseil des ministres de demain un troisième texte, intitulé cette fois plus modestement : « Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social ». Il comporte - excusez du peu ! - les dispositions législatives nécessaires à la mise en place de la nouvelle convention UNEDIC, l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, le statut du fonds de réserve, dont les mille milliards de francs doivent garantir l'avenir de nos retraites, et la ratification des 223 articles du code de la mutualité.
Ainsi, la réforme du code de la mutualité aura été l'objet d'un projet de loi d'habilitation déposé « à la hussarde », suivi d'un projet de loi de ratification examiné à la va-vite !
Telles étaient les quelques considérations que je tenais à vous livrer avant que nous abordions le contenu même du projet de loi.
Elles sont, en quelque sorte, résumées dans le dernier rapport public du Conseil d'Etat, auquel je me référais tout à l'heure.
Sa section sociale conclut un développement judicieux sur les « problèmes de méthodologie du travail législatif » en ces termes : « Le calendrier du travail gouvernemental et des débats parlementaires devrait à l'évidence être conçu de manière à éviter des enchevêtrements de procédures qui soit débouchent sur des incohérences législatives, soit requièrent des acteurs des prodiges d'imagination sur d'autres terrains que ceux où gagneraient à s'exercer à titre prioritaire leur rigueur et leur créativité ». Vos rapporteurs, mes chers collègues, ne sauraient mieux dire !
J'en viens maintenant à l'analyse du volet sanitaire du projet de loi de modernisation sociale, qui est constitué de quinze articles d'importance variable et généralement sans grand lien entre eux.
Le chapitre du titre Ier, intitulé « Etablissements et institutions de santé », comporte neuf articles après l'examen par l'Assemblée nationale.
Les articles 1er et 2 découlent de l'application du protocole d'accord du 14 mars 2000, conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales représentatives du personnel de la fonction publique hospitalière.
L'article 1er institue l'obligation, pour chaque établissement, de disposer d'un projet social inscrit dans le projet d'établissement.
L'article 2 ouvre le droit à un bilan de compétences à initiative individuelle, c'est-à-dire effectué à la demande de l'agent, pour les personnels de la fonction publique hospitalière.
L'article 2 bis fait bénéficier les personnes en rétention administrative du service public hospitalier pour les soins et la dispensation de médicaments.
Dans le même esprit, l'article 6 bis permet à toute personne gardée à vue sur le territoire français de bénéficier de l'aide médicale de l'Etat.
L'article 2 ter, relatif à l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation, est une « vieille connaissance », puisqu'il n'est autre que l'article 39 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui a été invalidé par le Conseil constitutionnel.
L'article 5 intègre l'Institution nationale des Invalides et les hôpitaux des armées au service public hospitalier.
L'article 6 dote le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies, le LFB, d'un nouveau statut. Le statut actuel de cet établissement, celui d'un groupement d'intérêt public, devenant inadapté, le projet de loi prévoyait de transformer le LFB en une société anonyme dont l'Etat détiendrait plus de la moitié du capital social. L'Assemblée nationale a préféré le statut d'établissement public à caractère industriel ou commercial, EPIC.
La commission des affaires sociales propose d'accepter cette solution plus équilibrée, qui maintient le LFB sous une tutelle effective de l'Etat tout en lui offrant la possibilité de se développer, notamment au travers de ses filiales, qui pourront être des sociétés anonymes.
L'article 6 ter, introduit par l'Assemblée nationale, institue un examen médical et des tests psychotechniques lors de la journée d'appel de préparation à la défense, la JAPD.
Chacun comprend la préoccupation des auteurs de cet amendement. Ils ont souhaité que l'on profite d'une circonstance dans laquelle l'ensemble d'une classe d'âge est regroupée pour mettre en place un examen médical systématique comme il en existait un auparavant pour les hommes dans le cadre du service militaire.
J'avais, pour ma part, estimé que cet article soulevait cependant un certain nombre de difficultés, qui tenaient tant à la finalité de tels examens qu'aux moyens nécessaires à leur mise en oeuvre.
A l'issue d'un large débat, la commission des affaires sociales a souhaité le maintien de cette disposition, qu'elle a complétée par une information systématique des jeunes Français sur les questions de santé qui les concernent, notamment sur les pratiques addictives, les comportements à risque et la contraception.
L'article 6 quater reporte du 31 décembre 2002 au 31 décembre 2004 la date limite de vérification des compétences pour les aides-opératoires.
Vous vous souvenez, mes chers collègues, que l'article 38 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a prévu que les aides-opératoires et les aides-instrumentistes peuvent accomplir des actes d'assistance auprès d'un praticien au cours d'une intervention chirurgicale lorsqu'ils ont exercé cette activité professionnelle depuis une durée au moins égale à six ans avant la publication de la loi et qu'ils ont satisfait, avant le 31 décembre 2002, à des épreuves de vérification des connaissances dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Deux ans après le vote de la loi, force est de constater que le décret en Conseil d'Etat qui devait fixer le cadre de ces épreuves n'est encore pas paru. Les épreuves n'ont donc pas été organisées et la situation de ces personnels n'est toujours pas réglée.
L'article 6 quater introduit par l'Assemblée nationale, ne modifie en rien le dispositif prévu par la loi portant création de la couverture maladie universelle : les conditions de la régularisation et la population potentiellement concernée restent identiques. Il se borne à repousser au 31 décembre 2004 la date limite pour avoir satisfait aux épreuves de vérification des connaissances, ce qui n'a évidemment pas pour effet d'accroître la population concernée par cette mesure.
Aux yeux de la commission des affaires sociales, ce report de deux années supplémentaires n'apparaît pas justifié. Il reste en effet encore vingt mois avant l'échéance prévue par la loi, échéance fixée au 31 décembre 2002. Cela laisse un temps suffisant pour faire paraître le décret et organiser les épreuves, lesquelles ne requièrent pas de préparation particulière pour des professionnels qui exercent quotidiennement depuis au moins six ans.
En outre, la parution du décret n'a que trop tardé et risquerait d'être encore différée si l'échéance fixée par la loi était elle-même repoussée ! Il serait alors à craindre que cette régularisation ne voie jamais le jour, ce qui maintiendrait plusieurs milliers de personnes en situation d'exercice illégal de la profession d'infirmier.
La commission des affaires sociales proposera, par conséquent, de supprimer cet article.
Elle suggérera également d'insérer dans ce chapitre un article additionnel comportant des dispositions applicables aux syndicats interhospitaliers et ayant pour objet de procéder aux adaptations des textes législatifs rendues nécessaires par la mise en oeuvre des opérations de réorganisation de l'offre de soins.
J'en viens maintenant au chapitre IV du titre Ier, intitulé « Pratiques et études médicales », et constitué de six articles.
L'article 17, relatif à la réforme du troisième cycle des études médicales, constitue la disposition la plus importante du volet sanitaire de ce texte.
La réforme visée par cet article peut être résumée ainsi. L'accès au troisième cycle des études médicales sera désormais subordonné à la validation de la totalité des modules d'enseignement, c'est-à-dire à l'obtention du diplôme de fin de deuxième cycle.
Tous les étudiants voulant effectuer un troisième cycle d'études médicales devront se présenter aux épreuves de l'internat, désormais un examen national classant.
La médecine générale, qui devient une spécialité à part entière, sera donc soumise au même régime que les autres spécialités. La durée de la formation sera portée de deux ans et demi à trois ans. La médecine générale sera ainsi érigée au rang de discipline universitaire sanctionnée par un diplôme d'études spécialisées de médecine générale, ouvrant sur des postes de professeur d'université et de praticien hospitalier de médecine générale.
La commission des affaires sociales propose d'accepter le principe de cette réforme, qui comporte un double enjeu : donner à l'ensemble des médecins la meilleure formation possible et cesser de marginaliser les médecins généralistes en les sélectionnant par l'échec.
Le système actuel aboutit, qu'on le veuille ou non, à une dévalorisation de la médecine générale et à un amalgame, dans l'esprit de l'opinion publique, entre exercice spécialisé et compétence, voire qualité professionnelle.
Ce mécanisme pernicieux conduit, au sein du corps médical, à une sorte de schisme, dont nous mesurons quotidiennement les effets néfastes. Il n'est pas certain que la réforme proposée suffise à mettre fin à cette situation ; elle doit, cependant, pouvoir y contribuer.
L'article 16 institue un dispositif spécifique d'encadrement de certaines activités médicales à haut risque, telles la coelio-chirurgie ou le défibrillateur cardiaque implantable, afin d'en garantir la qualité et la sécurité.
L'article 17 bis intègre la pharmacie au sein des centres hospitaliers universitaires et l'article 17 quinquies permet aux chirurgiens-dentistes à diplôme étranger d'accéder au statut de praticien adjoint contractuel.
La commission des affaires sociales proposera d'insérer dans ce chapitre deux articles additionnels : l'un pour régler la situation des chirurgiens titulaires de l'ancien certificat d'université de chirurgie, l'autre pour instituer, dans le code de la santé publique, un volet relatif à la formation médicale continue des médecins.
J'évoquerai, pour conclure, l'article 28 sexies du projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, qui tend à protéger le médecin contre d'éventuelles sanctions disciplinaires qui résulteraient du simple fait du signalement des sévices qu'il a constatés sur un enfant.
La commission des affaires sociales souscrit naturellement au principe posé par cet article. Elle tient cependant à rappeler que, si le signalement de sévices ne peut en lui-même être reproché au médecin, les conditions dans lesquelles il l'a fait peuvent relever de la procédure disciplinaire, par exemple en cas d'affirmation non vérifiée sur l'auteur présumé ou de remise d'un certificat à l'un des parents plutôt qu'aux autorités mentionnées par le code pénal.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale soulevant des difficultés juridiques, nous proposerons une rédaction plus précise qui se réfère explicitement aux signalements prévus par le code pénal.
Elle stipule que, lorsque des poursuites pénales sont engagées contre le médecin pour violation du secret professionnel ou pour toute autre infraction commise à l'occasion d'un signalement, l'instance disciplinaire, si elle est parallèlement saisie, doit surseoir à statuer jusqu'à la décision définitive de la juridiction pénale, et ce afin d'éviter toute contradiction dans l'appréciation des faits.
Telles sont, madame la ministre, madame, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les principales remarques que je souhaitais formuler au nom de la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE).
M. le président. La parole est à M. Seillier, rapporteur.
M. Bernard Seillier, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, l'extrême diversité des dispositions de ce projet de loi rend difficile, sinon impossible, toute tentative de synthèse tendant à mettre en évidence des lignes directrices structurant l'ensemble du dispositif soumis à l'examen du Sénat.
Les dispositions des chapitres II, III et V du titre Ier, que j'ai aujourd'hui l'honneur de vous présenter, peuvent néanmoins être regroupées en trois catégories principales : premièrement, les dispositions concernant notre protection sociale, plus particulièrement certains de ses régimes, tel celui de la mutualité sociale agricole ; deuxièmement, les dispositions visant à améliorer la vie quotidienne et l'accueil familial des handicapés ; troisièmement, les dispositions relatives aux Français vivant hors de France.
S'agissant, tout d'abord, des dispositions du projet de loi relatives à notre protection sociale, l'article 10, qui modifie le mode d'élection des délégués et des administrateurs de la mutualité sociale agricole, soulève une polémique bien inutile dans un contexte rural particulièrement difficile actuellement.
Cet article prétend instaurer la « parité » dans le régime agricole. Or, la mutualité sociale agricole - et c'est l'une de ses richesses - est constituée de trois collèges : un collège d'exploitants indépendants, qui constitue la « colonne vertébrale » du régime, un collège de salariés agricoles et un collège d'employeurs de main-d'oeuvre.
La notion de parité n'aurait de sens qu'en comparant les deuxième et troisième collèges ; il serait alors aisé de se rendre compte que le régime est d'ores et déjà dans une situation « surparitaire », puisque le nombre d'administrateurs salariés est plus important que le nombre des administrateurs employeurs de main-d'oeuvre dans le conseil d'administration des caisses.
La commission des affaires sociales du Sénat ne souhaite pas contribuer à diviser le monde rural. Elle proposera donc d'augmenter le nombre d'administrateurs salariés et le nombre d'employeurs de main-d'oeuvre et d'aboutir à une « représentation » unique, que ce soit pour les caisses départementales, pour les caisses pluridépartementales et pour la caisse centrale, à raison de neuf administrateurs pour le premier collège, douze administrateurs pour le deuxième collège et six administrateurs pour le troisième collège.
Par ailleurs, la commission souhaite mettre fin à un mécanisme d'incompatibilités et d'inéligibilités qui n'est pas adapté au régime agricole.
Enfin, parce que le régime de protection sociale agricole a, lui aussi, besoin d'une « modernisation sociale », elle proposera une série d'amendements visant à insérer des articles additionnels.
Ces amendements sont, pour la plupart, des amendements de rectification ou de « toilettage » du code rural.
D'autres amendements tentent de répondre à des situation de crise : l'un d'entre eux, par exemple, aura pour objet l'étalement, sur sept ans, de la prise en compte de l'indemnité ESB - encéphalopathie spongiforme bovine - pour le calcul des cotisations sociales.
En ce qui concerne l'article 11, visant à abroger la loi du 25 mars 1997 créant des plans d'épargne retraite, la commission a déploré que le Gouvernement se soit laissé séduire par les sirènes de l'idéologie. Au-delà de l'abrogation de la loi Thomas - maintes fois annoncée, souvent repoussée, enfin proposée - le bilan de l'action du Gouvernement à la fois pour sauvegarder les régimes de retraite par répartition et pour mettre en place un troisième étage facultatif d'épargne retraite est, à proprement parler, depuis le vote de cette loi Thomas, proche de zéro.
En outre, la commission ne voit pas en quoi l'abrogation d'une loi restée virtuelle, faute de décrets d'application, permettra de « conforter les régimes de retraite par répartition ». Elle vous proposera donc, mes chers collègues, de supprimer cet article 11.
Il convient de rappeler, à ce sujet, que le fonds de réserve, qui en tout état de cause ne peut être la réponse unique au problème du financement des retraites, est « spolié » pour financer les 35 heures et l'allocation personnalisée d'autonomie.
L'article 11 bis, qui a pour objet de régler aux dépens du fonds de solidarité vieillesse le différend entre l'Etat et les régimes complémentaires vieillesse, contribue à brouiller encore davantage les finances sociales. Pour cette raison, la commission en proposera également la suppression.
En ce qui concerne les dispositions relatives aux handicapés, l'article 28 ter du projet de loi, qui vise à assouplir les règles régissant l'accès aux places de stationnement aménagées, risque de compliquer la tâche des maires : les places de stationnement seraient ainsi réservées non seulement aux personnes titulaires de la carte d'invalidité « invalides à plus de 80 % » et aux titulaires de la carte « station debout pénible », mais également, sur autorisation donnée par le maire, à toute personne produisant un certificat médical constatant une « limitation importante mais temporaire de mobilité ».
Cette dernière possibilité soulève diverses interrogations : d'abord, parce qu'elle risque de conduire à des pratiques difficilement contrôlables, comme le soulignent les associations de handicapés elles-mêmes ; mais aussi parce qu'elle tend à reporter sur les services municipaux les conséquences des carences observées dans la délivrance des cartes d'invalidité par les COTOREP, les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel.
La commission proposera donc de supprimer cette charge nouvelle incombant aux maires.
L'innovation qui nous était ainsi proposée semblait, en tout état de cause, dérisoire par rapport à la préoccupation que ressentent les personnes handicapées à propos du caractère injuste des mesures qui leur sont appliquées en matière de récupération sur succession de l'aide sociale, notamment de l'allocation compensatrice pour tierce personne.
M. Bernard Murat. C'est un vrai scandale !
M. Bernard Seillier, rapporteur. Le dispositif actuel ne permet pas aux parents qui le souhaitent d'assurer l'avenir de leurs enfants handicapés et, de surcroît, il est inéquitable en matière de succession des personnes handicapées.
J'ai reçu, voilà une heure, une délégation qui conduisait une manifestation de près de deux cents personnes devant le Sénat. Ceux qui la composaient m'ont fait part de leur vive émotion et du sentiment d'injustice qu'ils ressentaient.
Cette injustice ne peut qu'être aggravée par le fait que le Gouvernement vient d'accepter à l'Assemblée nationale une disposition qui revient à supprimer toute forme de récupération sur l'allocation personnalisée d'autonomie. Il me semble d'ailleurs que le Gouvernement aurait été bien inspiré en traitant le problème général avant les questions particulières et en réformant le dispositif de récupération de l'aide sociale sur les personnes âgées et handicapées avant d'innover sur le dispositif de la future allocation personnalisée d'autonomie.
Des amendements émanant de divers groupes de notre assemblée prévoient de réelles avancées sur la question. Nous aurons donc l'occasion d'approfondir ensemble ce problème, madame le ministre.
Une autre difficulté est soulevée à l'article 14, qui modifie la loi du 10 juillet 1989 sur l'accueil familial par des personnes agréées de personnes âgées ou handicapées. Un amendement a supprimé la disposition introduite en 1989, aux termes de laquelle le contrat entre l'accueillant familial et la personne accueillie ne doit pas être considéré comme un contrat de travail. Les associations d'accueillants familiaux souhaitent, bien évidemment, une professionnalisation de leur activité. Il me semble que le projet de loi leur apporte, à ce sujet, des garanties nouvelles en ce qui concerne tant les congés annuels que leur niveau de rémunération.
La commission proposera de reconnaître les formules qui ont déjà été mises en place à titre expérimental et qui permettent à une institution sociale et médico-sociale de devenir, avec l'accord du département, l'employeur d'une ou de plusieurs familles accueillantes dans le cadre du code du travail.
J'évoquerai, enfin, les dispositions du projet de loi concernant les Français vivant hors de France.
L'article 8 apporte diverses précisions utiles aux règles de fonctionnement de la caisse des Français de l'étranger, qui gère la protection sociale volontaire de nos compatriotes expatriés. Outre la définition de règles de gestion plus rigoureuses, cet article prévoit un dispositif d'aide en faveur des Français expatriés disposant de ressources modestes, afin de leur permettre de s'affilier à la caisse des Français de l'étranger.
La commission souscrit totalement aux priorités définies dans cet article et, en plein accord avec notre éminent collègue M. Jean-Pierre Cantegrit, président de cette caisse, elle proposera plusieurs amendements destinés à donner à cette caisse les moyens d'exercer dans de meilleures conditions son importante mission.
Par ailleurs, l'article 8 bis met fin au caractère obligatoire de la double cotisation de retraite à laquelle étaient jusqu'alors astreints les fonctionnaires français détachés à l'étranger. En effet, ces fonctionnaires doivent actuellement cotiser, d'une part, auprès de leur régime français de retraite et, d'autre part, auprès du régime de retraite de leur pays d'accueil, et ce sans pouvoir cumuler les deux pensions correspondantes. L'article 8 bis dispose donc que, pendant leur période de détachement à l'étranger, les fonctionnaires concernés ne seront plus obligatoirement affiliés à leur régime français de retraite. Ils pourront toutefois demander à conserver cette affiliation, s'ils le souhaitent.
Le dispositif défini par l'article 8 bis du projet de loi représente ainsi un progrès certain par rapport au droit actuellement en vigueur, même s'il ne permet toujours pas aux intéressés de cumuler, sans plafond ni abattement, leurs pensions française et étrangère.
Telles sont, monsieur le président, madame la ministre, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, les principales observations de la commission sur les chapitres II, III et V du titre Ier du projet de loi de modernisation sociale. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Gournac, rapporteur.
M. Alain Gournac, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, l'intitulé du projet de loi que nous examinons aujourd'hui est trompeur. Contrairement à une idée de bon sens, « moderniser » notre législation sociale ne signifierait pas simplifier le code du travail, clarifier la loi, ou encore promouvoir le rôle des partenaires sociaux.
M. Jacques Legendre. Effectivement !
M. Alain Gournac, rapporteur. Car, en dépit de son intitulé, le projet de loi proposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale multiplie les dispositions d'ordre public, accroît les sanctions pénales et réduit le rôle des partenaires sociaux.
M. Xavier Darcos. En effet !
M. Alain Gournac, rapporteur. Comme si les amendements adoptés à l'Assemblée nationale, quelquefois contre l'avis du Gouvernement, ne suffisaient pas, ce dernier a cru bon de préparer une nouvelle salve de dispositions.
Lors de la discussion des articles, nous reviendrons, bien entendu, plus largement sur ces amendements présentés ce matin à l'Assemblée nationale. Cependant, la commission des affaires sociales souhaite d'ores et déjà exprimer sa plus vive préoccupation face à ce qu'elle considère comme une gesticulation législative. (Très bien ! sur plusieurs travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Claude Estier. Pour ce qui est de la gesticulation, vous êtes bien placé !
M. Guy Fischer. C'est une gesticulation verbale !
M. Alain Gournac, rapporteur. Alors que le projet de loi de modernisation sociale a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 24 mai 2000 et discuté le 11 janvier 2001 en première lecture, il aura en effet fallu attendre cet après-midi pour prendre connaissance de dispositions qui en bouleversent complètement la physionomie.
M. André Maman. Très bien !
M. Alain Gournac, rapporteur. Curieuse façon de légiférer que celle qui consiste à examiner dans l'urgence des textes préparés dans la précipitation pour répondre à une dégradation brutale du climat social !
M. Serge Vinçon. C'est vrai !
M. Alain Gournac, rapporteur. Notre commission ne pouvait accepter une telle situation sans réagir. C'est pourquoi nous avons souhaité vous auditionner cet après-midi dans l'urgence, madame le ministre.
Deux questions nous semblaient particulièrement importantes : comment se fait-il que le Gouvernement n'ait pas encore déposé les amendements tant annoncés alors que débute la discussion au Sénat et que signifie le fait qu'il ait renoncé à demander l'urgence ?
D'ailleurs, mes chers collègues, à cet instant, alors que je m'exprime devant vous, je ne connais toujours pas les amendements du Gouvernement. Nous devions les recevoir cet après-midi ; je n'ai toujours rien !
M. Louis de Broissia. On les recevra le 1er mai ! (Sourires.)
M. Alain Gournac, rapporteur. Vous venez, madame le ministre, de vous exprimer sur ces deux points devant la commission des affaires sociales.
Tout d'abord, vous nous avez expliqué que, compte tenu de l'importance de ces amendements, il convenait de laisser plus de temps à la discussion parlementaire. Vous avez également souligné la nécessité d'éviter tout problème constitutionnel. Vous avez aussi insisté sur votre souhait de consulter les partenaires sociaux.
Que penser de ces explications ? Elles paraissent pour le moins confuses. Certains amendements seront déposés au Sénat, d'autres à l'Assemblée nationale. Il devient évident que le Gouvernement n'est pas prêt et que certains arbitrages soulèvent sans doute des difficultés.
Je ne serais pas étonné d'apprendre que le ministre des finances ne regarde pas votre démarche d'un bon oeil.
Par ailleurs, votre souhait de consulter les partenaires sociaux est bien tardif et ne trompera personne.
M. Raymond Courrière. Vous dites n'importe quoi !
M. Alain Gournac, rapporteur. Il est évident que vous préférez informer les partenaires sociaux plutôt que de les consulter. Là encore, entre l'Etat et les entreprises, on constate qu'il y a deux poids deux mesures quand il s'agit des relations avec les partenaires sociaux.
M. Raymond Courrière. Et vous, que proposez-vous ?
M. Alain Gournac, rapporteur. En tout cas, ce nouveau revirement ne fait que confirmer l'impression de précipitation dans la rédaction de ces nouveaux amendements,...
M. Jacques Legendre. Eh oui !
M. Alain Gournac, rapporteur. ... et donc l'impréparation du Gouvernement.
Gouverner, c'est prévoir,...
M. Raymond Courrière. Comme Juppé !
M. Alain Gournac, rapporteur. ... a-t-on coutume de dire.
M. Claude Estier. Vous êtes bien placé pour le dire !
M. Alain Gournac, rapporteur. Or, force est de constater que le Gouvernement n'avait pas prévu cette cascade de plans sociaux.
M. Claude Estier. Et vous, vous n'aviez pas prévu la dissolution non plus !
M. Alain Gournac, rapporteur. Danone, Marks & Spencer aujourd'hui,...
M. Raymond Courrière. Faites-nous des propositions !
M. Alain Gournac, rapporteur. ... Moulinex et AOM-Air Liberté peut-être demain, le Gouvernement n'a pas pu et n'a pas su résister à la pression.
M. Henri Weber. Gouverner, c'est dissoudre !
M. Alain Gournac, rapporteur. Plus grave, il n'a pas désavoué les appels au boycott lancés contre les produits Danone, au risque de menacer un peu plus encore les emplois,...
M. Claude Estier. Vous, vous pédalez dans le yaourt !
M. Alain Gournac, rapporteur. ... ce qui ne constitue pas, vous en conviendrez, madame le ministre, une attitude très responsable.
Que fallait-il faire, pourriez-vous me demander ?
M. Raymond Courrière. On voudrait en effet savoir ce que, selon vous, il fallait faire !
M. Alain Gournac, rapporteur. Je réponds qu'il convenait tout d'abord de s'interroger sur les causes profondes de ces restructurations.
M. Claude Estier. Vous êtes ridicule !
M. Alain Gournac, rapporteur. La mondialisation, qui s'impose comme une réalité, le marché unique européen et l'introduction de l'euro modifient considérablement la donne pour les entreprises.
Comme si cela ne suffisait pas, nos entreprises, en particulier les plus petites, sont confrontées à des handicaps spécifiques comme la réduction autoritaire du temps de travail, une réglementation du droit du travail toujours plus complexe et source d'insécurité juridique, ainsi que des impôts sensiblement plus élevés que chez nos voisins européens.
M. Henri Weber. C'est pour ces raisons qu'elles embauchent !
M. Louis Souvet. Cela ne va pas durer !
M. Alain Gournac, rapporteur. Faut-il, dans ces conditions, reprocher aux entreprises de se réorganiser pour préparer l'avenir ?
N'est-il pas, au contraire, salutaire que les chefs d'entreprise cherchent à anticiper pour éviter des restructurations de la dernière chance, plus dramatiques encore, comme celles que nous avons connues dans la sidérurgie, le secteur textile ou les chantiers navals ?
Que reproche-t-on à Danone exactement ? Le plan social qui est en voie de préparation est, à maints égards, exemplaire. (Ah ! sur les travées socialistes.)
Il l'est tout d'abord sur la forme, puisque la direction de l'entreprise a respecté scrupuleusement toutes les étapes et les procédures prévues par le code du travail, notamment celles qui sont relatives à l'information des représentants du personnel.
Le plan social est également exemplaire sur le fond. Vous proposez aujourd'hui de porter de un dixième à deux dixièmes du salaire mensuel par année d'ancienneté l'indemnité minimale de licenciement. Mais savez-vous que Danone a prévu une indemnité quatre à cinq fois supérieure à celle que vous proposez ?
M. Henri Weber. Ce n'est pas une loi Danone !
M. Alain Gournac, rapporteur. Le projet de loi comprend par ailleurs des dispositions visant à favoriser le reclassement. Mais, là aussi, Danone va plus loin en prenant l'engagement de proposer à chaque salarié trois offres de reclassement, dont une à l'intérieur du groupe et deux autres dans le même bassin d'emplois.
M. Raymond Courrière. C'est le chargé des relations publiques de Riboud !
M. Alain Gournac, rapporteur. Nous le voyons, il existe un fort décalage entre vos propositions et la réalité. Vous donnez malheureusement l'impression de privilégier les demandes de votre majorité par rapport à vos responsabilités, lesquelles auraient dû vous inciter à tenir un discours plus constructif, insistant en particulier sur la nécessité de favoriser l'« employabilité » des salariés et la suppression des freins à l'embauche.
Au lieu de cela, vous nous proposez d'examiner aujourd'hui des dispositions qui, vous le savez, ne satisferont pas vos partenaires les plus radicaux, pour qui seule l'interdiction des licenciements ou, à défaut, un moratoire constituent une réponse acceptable.
Or, madame le ministre, comme vous l'avez plusieurs fois déclaré, notamment au Sénat, le Gouvernement se refuse à interdire les licenciements, ce qu'il serait bien en peine de mettre en oeuvre d'ailleurs.
Dans ces conditions, que signifient ces articles du projet de loi et ces nouveaux amendements qui prévoient un renchérissement du coût des licenciements et un accroissement supplémentaire des contrôles de l'administration ? Ils n'empêcheront pas les licenciements. Ils pourraient même les aggraver et porter le coup de grâce à des entreprises déjà en difficulté. Ce faisant, le Gouvernement aura substitué des faillites à des restructurations.
Vous proposez de renforcer l'information des salariés et des représentants du personnel, ce qui est souhaitable. Mais, là encore, comment expliquez-vous que les partenaires sociaux n'aient pas été associés à la préparation de ces amendements, alors qu'ils les concernent au premier chef ? Une nouvelle fois, vous nous donnez un exemple du peu de considération dans lequel vous tenez les partenaires sociaux.
En fait, votre démarche traduit votre impuissance. J'en veux pour preuve, par exemple, l'incapacité qui fut la vôtre pendant la présidence française de l'Union européenne à convaincre Tony Blair d'adopter le projet de directive relative à l'information et à la consultation des travailleurs. Manifestement, même un gouvernement qui vous est proche, comme le gouvernement britannique, nourrit de fortes réticences face à votre façon d'agir, qui fait toujours primer la brutalité législative sur la négociation et les effets d'annonce sur l'efficacité.
Néanmoins, et contrairement à ce que vous avez déclaré encore ce matin, le Sénat examinera avec la plus grande attention vos amendements, comme il l'a fait pour l'ensemble du texte.
La commission des affaires sociales a déjà donné son avis sur les dispositions du projet de loi. Bien sûr, il ne lui sera pas possible de vous suivre concernant l'obligation de conclure un accord sur les 35 heures avant d'envisager des licenciements, sur la multiplication des sanctions pénales ou encore sur l'examen du plan social au regard des moyens réels ou supposés de l'entreprise.
Pour autant, la commission des affaires sociales proposera au Sénat d'importants amendements tendant à renforcer le droit d'information des salariés lors des annonces au public, tout en tenant compte des contraintes que rencontrent les entreprises, notamment en matière de réglementation boursière.
Au-delà du volet consacré aux plans sociaux, la commission des affaires sociales a aussi souhaité proposer d'importants amendements consacrés à la lutte contre le harcèlement moral et à l'avenir des emplois-jeunes.
Concernant le premier point, qui est important, je rappellerai que l'Assemblée nationale, en première lecture, a introduit deux articles sur l'initiative du groupe communiste. C'est un sujet grave, qui touche à la dignité de la personne. Il importe donc de l'examiner avec la plus grande attention et la plus extrême vigilance.
Le harcèlement moral est, pour le moins, une réalité inquiétante. Il se manifeste par une dégradation délibérée des conditions de travail, qui peut prendre des formes très diverses, mais toujours répétées : brimades, vexations, pressions, mises à l'écart, menaces ou ignorance pure et simple. Ses conséquences peuvent être, dans certains cas, extrêmes : la dépression ou le suicide.
Mais le harcèlement reste un phénomène complexe. On ne peut l'assimiler au stress ou aux tensions relationnelles qui existent dans l'univers professionnel. Il est plutôt la manifestation d'un comportement délibéré et pervers, d'ailleurs souvent collectif, visant à briser un individu pour des motifs les plus divers. C'est sans doute pourquoi il est difficile à quantifier.
Aussi, ce phénomène, malgré toutes les incertitudes qui l'entourent, n'en demeure pas moins une réalité. Le législateur ne peut donc l'ignorer.
Faut-il pour autant légiférer en la matière ?
Le droit existant permet déjà, en effet, de prendre en compte, de manière relativement satisfaisante, les cas de harcèlement moral pour punir les coupables et pour indemniser les victimes, comme en témoigne une jurisprudence de plus en plus dense en la matière.
Il n'en reste pas moins qu'une réponse législative me paraît aujourd'hui indispensable. J'ai en effet la conviction que le législateur doit exprimer un signal fort contre ces agissements condamnables, sans toutefois verser dans l'amalgame. Il doit donc définir un cadre juridique strict, offrant une base légale solide à une jurisprudence encore peu homogène.
La commission des affaires sociales a, par conséquent, souhaité compléter le dispositif très lacunaire adopté par l'Assemblée nationale pour tenter de mettre en place une législation cohérente en la matière.
Pour ce faire, j'ai examiné avec beaucoup d'attention les différentes propositions déjà formulées, souvent très riches et extrêmement intéressantes. Je pense notamment à l'avis de la commission nationale consultative des droits de l'homme, à l'enquête de l'association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel, au récent avis du Conseil économique et social présenté par M. Michel Debout, ainsi qu'à la proposition de loi déposée par nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen.
Il me semble en effet que, sur un sujet aussi grave, l'intervention du législateur doit reposer sur le consensus le plus large. C'est là le sens de la démarche de la commission des affaires sociales du Sénat.
Les propositions d'amendement de la commission s'articulent autour de quatre idées centrales.
Premièrement, il faut retenir une définition du harcèlement moral permettant de l'appréhender sous toutes ses formes. Cela doit recouvrir le harcèlement non seulement par la hiérarchie, mais aussi par les collègues, voire les subordonnés, car le harcèlement ne naît pas toujours d'un abus d'autorité.
Deuxièmement, le harcèlement moral concerne tous les univers professionnels. Le projet de loi doit donc également viser la fonction publique je viens d'ailleurs de constater, madame le ministre, en vous écoutant, que vous reprenez la proposition que j'avais présentée en commission des affaires sociales. J'en suis très heureux, car c'est, à mon avis, important.
Simplement, voilà quelques jours, vous avez indiqué devant le Conseil économique et social que le secteur public représente aujourd'hui environ un tiers des cas de harcèlement moral signalés. Pour ma part, je dispose des conclusions d'autres études, qui sont encore plus inquiétantes.
Troisièmement, la lutte contre le harcèlement moral exige avant tout un développement de la prévention. Il faut donc chercher à engager un réel dialogue, sur le terrain, avec tous les acteurs concernés : syndicats, comités d'entreprise, employeurs, médecins du travail, ainsi que comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
Enfin, les difficultés rencontrées par les victimes pour établir devant le juge l'existence du harcèlement appellent, selon moi, un aménagement de la charge de la preuve.
En revanche, une nouvelle législation sur le harcèlement moral doit éviter deux écueils.
Le premier est celui d'une médicalisation excessive. Le médecin du travail a certes son rôle à jouer. Il doit pouvoir détecter les situations pathogènes. Aux partenaires sociaux, ensuite, de prendre leurs responsabilités pour mettre en oeuvre les solutions préconisées. C'est pourquoi il ne me semble pas pertinent de reconnaître le harcèlement moral comme une maladie professionnelle. Le Conseil économique et social, tout en y étant favorable, a souligné avec justesse les difficultés pratiques d'une telle reconnaissance. En outre, celle-ci ne manquerait pas de soulever une importante question de principe. Cela contribuerait à faire du harcèlement une responsabilité collective de l'entreprise et conduirait alors à une exonération de fait de la responsabilité personnelle des auteurs. Ce n'est, à l'évidence, pas souhaitable.
Le second écueil est celui d'une judiciarisation poussée à l'extrême.
C'est pourquoi il ne me semble pas raisonnable d'envisager l'introduction d'une nouvelle sanction pénale spécifique. Il existe déjà, dans le nouveau code pénal, des incriminations qui peuvent utilement être retenues en matière de harcèlement moral. Je pense notamment aux dispositions relatives à l'intégrité physique ou psychique de la personne, à celles qui traitent de la mise en danger d'autrui ou à celles qui concernent les atteintes à la dignité de la personne.
La commission des affaires sociales a, enfin, souhaité introduire dans ce projet de loi un nouveau volet sur les emplois-jeunes.
En octobre dernier, la commission a publié un rapport d'information sur le bilan des emplois-jeunes. L'un des principaux enseignements de ce rapport est sans conteste l'inquiétude des jeunes concernés s'agissant de leur avenir professionnel. Aussi avions-nous tenu à formuler un certain nombre de propositions visant à assurer une réelle professionnalisation des jeunes et à mettre en oeuvre des pistes pour « une sortie en bon ordre ».
A la même époque, le Gouvernement annonçait l'imminence de décisions sur la pérennisation des emplois-jeunes. Pourtant, depuis lors, rien n'a été fait, malgré l'inquiétude grandissante des jeunes et de leurs employeurs.
Il me semble pourtant irresponsable d'attendre les échéances, c'est-à-dire la fin des aides publiques, pour se préoccuper de l'avenir professionnel des jeunes, et notamment de ceux pour lesquels les perspectives de pérennisation du poste sont les plus faibles.
Voilà pourquoi la commission des affaires sociales a tenu à faire ici des propositions.
Le dispositif d'amendements qui est proposé se veut simple et concret. Il vise à apporter des solutions pratiques à l'inquiétude des jeunes. Il repose sur quatre propositions.
Il s'agit, d'abord, d'instituer une « prime dégressive » à l'embauche d'emplois-jeunes par les entreprises.
Il s'agit, ensuite, de généraliser le tutorat. Hier, j'ai appris que l'on mettait à la retraite des personnes de 55 ans. Il y a là des possibilités formidables d'aider les jeunes à démarrer dans la vie professionnelle, car ces personnels ont acquis une longue expérience de la vie en entreprise. Ils pourraient apporter une aide précieuse. Le terme « tuteur » n'est peut-être pas le bon, parce que tout le monde ne peut pas être suivi par un tuteur, mais vous voyez très bien ce que je veux dire, madame la ministre. Il faut soutenir les jeunes non pas simplement en leur proposant des emplois aidés, mais en leur permettant de se frotter à la réalité de l'entreprise.
Il s'agit, en outre, de limiter les rotations abusives d'emplois-jeunes sur un même poste, pour assurer une réelle professionnalisation.
Il s'agit, enfin, de mettre en place une évaluation du dispositif au plus près du terrain pour étudier les perspectives de solvabilisation des postes créés.
Ces propositions très pragmatiques, si elles devaient être adoptées, permettraient sans conteste aux emplois-jeunes d'envisager l'avenir avec plus de sérénité. C'est bien là notre responsabilité.
Mes chers collègues, ce projet de loi de modernisation sociale doit retrouver sa vocation. C'est pourquoi, après vous avoir proposé de supprimer ou d'amender de façon significative les dispositions ayant pour objet de « rigidifier » inutilement le droit du travail, la commission des affaires sociales vous invitera à adopter le volet « droit du travail » du présent projet de loi, afin, en particulier, de faire progresser la législation sur trois points qui lui semblent importants : la réglementation des annonces au public, le harcèlement moral et les emplois-jeunes. Autant de sujets sur lesquels les apports de la commission devraient permettre d'enrichir le débat. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Annick Bocandé, rapporteur.
Mme Annick Bocandé, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi de modernisation sociale comporte un important volet sur la formation professionnel.
Ce volet est important quantitativement puisque dix-huit articles y sont consacrés, dont douze ont été introduits à l'Assemblée nationale. Il est important qualitativement, car il apporte quelques aménagements significatifs à notre système de formation professionnelle.
Certes, il ne s'agit pas de la grande réforme, tant de fois annoncée, tant de fois reportée, d'un dispositif qui date pour l'essentiel de 1971. Le Gouvernement a ainsi renoncé à légiférer sur « le nouveau droit à la formation tout au long de la vie » que vous évoquez, madame la secrétaire d'état, depuis votre arrivée au Gouvernement.
A ce propos, je me félicite que le Gouvernement n'ait pas choisi d'empiéter sur le champ de compétences des partenaires sociaux, champ traditionnellement large en ce domaine. Les dispositions qui nous sont ici soumises sont donc largement déconnectées de l'actuelle et importante négociation nationale interprofessionnelle sur la formation professionnelle lancée en décembre dernier dans le cadre de la refondation sociale.
Je me félicite également qu'avec ce projet de loi le Gouvernement semble rompre enfin avec sa vision strictement gestionnaire de la formation professionnelle. Sa politique en la matière s'est, en quatre années, limitée à une succession de mesures que j'ai pu qualifier de « malthusiennes ». Depuis 1997 se succédent en effet, avec une régularité remarquable, des réductions des aides aux formations en alternance et des ponctions répétées sur les fonds de la formation professionnelle.
Le présent projet de loi, qui est plus constructif, aborde trois sujets : la validation des acquis de l'expérience ; le financement de l'apprentissage ; l'offre de la formation.
La commission des affaires sociales s'inscrira, à son tour, dans cette démarche constructive et cherchera à enrichir un texte, certes intéressant, mais encore largement virtuel et parfois ambigu.
La validation des acquis est incontestablement le volet le plus médiatisé. Ce n'est pas infondé. Je connais les difficultés que vous avez rencontrées, madame la secrétaire d'Etat, pour préparer ce projet de loi. Je tiens à rendre hommage à votre pugnacité, qui permet au Parlement d'examiner aujourd'hui ce volet.
Je rappellerai qu'aujourd'hui près d'un tiers de la population active a un niveau de formation inférieur au CAP. Cela ne signifie pas pour autant que ces personnes n'ont pas de compétences professionnelles. Cela signifie simplement que les compétences qu'elles ont pu acquérir tout au long de leur vie professionnelle n'ont pas été reconnues et ne se sont pas traduites par une élévation de leur niveau de qualification. Une meilleure reconnaissance des compétences professionnelles devient pourtant indispensable.
En ce qui concerne les salariés, ils sont confrontés à des carrières de moins en moins linéaires, mais ils sont aussi souvent demandeurs de mobilité professionnelle ou de parcours diversifiés. D'ores et déjà, 20 % des salariés changent d'entreprise tous les cinq ans. Il devient donc indispensable d'assurer une adaptation permanente de leurs qualifications et de leurs compétences aux évolutions du monde du travail.
Pour ce qui est des entreprises, dans un environnement marqué par l'irruption de nouvelles technologies et par la nécessité de « coller » en permanence aux demandes sans cesse mouvantes des marchés, l'homme tendra de plus en plus à devenir leur premier capital. Il leur appartient donc d'inventer de nouveaux modes de gestion fondés sur le développement et la mobilisation des compétences.
C'est dans ce contexte qu'il importe de replacer la validation des acquis professionnels. C'est pourquoi la commission des affaires sociales ne peut que souscrire à la démarche générale du Gouvernement en ce domaine. Elle y souscrit d'autant plus facilement que les auteurs du projet de loi se contentent de reprendre largement les propositions du rapport rédigé par Michel de Virville, en 1996, à la demande de Jacques Barrot, alors ministre des affaires sociales.
Certes, il existe déjà des possibilités de validation, mais celles-ci restent très restrictives, ce qui explique leur bilan pour le moins décevant. Le dispositif proposé est plus ambitieux ; il repose sur une double logique.
Tout d'abord, il institue un droit à la validation des acquis professionnels pour toute personne engagée dans la vie active depuis au moins trois ans, lui permettant d'obtenir, en tout ou partie, un diplôme ou un titre. La décision d'attribuer ou non le titre, en totalité ou seulement en partie, sera prise par un jury constitué à cet effet. Dès lors, il est posé clairement dans le projet de loi que l'obtention d'un titre peut passer par deux voies différentes : soit par la formation initiale, soit par la reconnaissance des compétences professionnelles. C'est une innovation importante. En ce sens, la validation est donc moins un dispositif de formation qu'un moyen de certification des compétences.
Mais le projet de loi prévoit également une refonte de notre système de certification professionnelle. Celui-ci se caractérise en effet par un foisonnement de titres très divers. On estime aujourd'hui qu'il existe environ 4 600 diplômes, titres ou certifications à finalité professionnelle, dont 1 600 seraient « actifs ». Or la durée de vie moyenne d'un titre est courte : elle serait d'environ dix ans.
On comprend bien cette tendance à la prolifération et à la volatilité des titres. Elle s'inscrit dans notre tradition bien française de valorisation, voire de survalorisation, des diplômes. Elle vise aussi à s'adapter aux évolutions du monde du travail. Mais la lisibilité du système devient alors très faible, notamment pour les candidats à la validation.
Le projet de loi prévoit donc de créer un répertoire national des certifications professionnelles qui serait géré par une commission au sein de laquelle siègeraient les partenaires sociaux. Il s'agit, selon votre propre expression, madame la secrétaire d'Etat, d'« ordonner le maquis » des certifications.
Je partage largement le souci qui préside à cette réforme de la validation et de la certification. J'estime cependant nécessaire de la préciser et de l'encadrer sur certains points pour en affermir la portée. Je rejoins là l'excellente analyse de notre collègue Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles.
Il importe, d'abord, que la possibilité de validation soit réellement ouverte à tous. Aussi est-il nécessaire de lever certaines ambiguïtés de la rédaction actuelle. Je pense notamment aux conjoints d'artisans et de commerçants, voire d'agriculteurs, qui doivent être l'un des « coeurs de cible » de la validation. Toutefois, cette large ouverture doit avoir pour corollaire une indispensable rigueur. La validation ne doit, en effet, pouvoir sanctionner que de véritables acquis : l'expérience professionnelle du candidat doit être réelle et ses compétences doivent être avérées.
Il importe, ensuite, et surtout, d'assurer la proximité de ces dispositifs de validation et de certification avec les exigences du monde professionnel.
S'agissant de la validation, cela suppose que les jurys de validation soient largement composés de professionnels. Cela suppose également que les épreuves de validation soient adaptées en conséquence. Il convient ainsi de favoriser le plus possible les mises en situation de travail, réelles ou reconstituées. Ce sont autant de conditions nécessaires à la qualité de la validation, qui ne doit en aucun cas devenir une délivrance de diplômes « au rabais ».
Pour ce qui est de la certification, il ne faut pas que le souci de rationalisation d'un système désormais très opaque débouche sur une « étatisation » de la certification professionnelle. Il importe que les titres créés par les branches professionnelles, les organismes consulaires et les organismes privés conservent leur souplesse et leur spécificité. C'est pourquoi il faut accorder une extrême vigilance à la procédure d'enregistrement des titres dans le répertoire national et à la composition de la commission de certification.
Sous réserve de ces observations, ce volet du texte me paraît, en définitive, constructif. Mais il faut garder à l'esprit que le projet de loi se contente de fixer un cadre. Il reviendra donc aux acteurs sociaux de se l'approprier.
Le second volet concerne le financement de l'apprentissage. Sur ce point, il convient d'emblée de lever un doute : ce n'est pas, loin s'en faut, la réforme d'ensemble de la taxe d'apprentissage. La plupart des personnes que j'ai auditionnées l'ont d'ailleurs qualifié de « réformette ». En fait, ce volet s'inscrit largement dans la continuité des lois précédentes : la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle de 1993 et la loi de 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage.
Le projet de loi aborde à cet égard deux sujets distincts mais pourtant liés.
Le premier concerne le financement des quelque 1 000 centres de formation d'apprentis, les CFA, qui forment actuellement près de 400 000 apprentis. Vous connaissez tous les difficultés de financement que rencontrent de nombreux CFA, notamment en zone rurale. Vous connaissez également les grandes disparités qui existent dans l'affectation des ressources selon les régions et selon les CFA.
Certes, la loi du 6 mai 1996 a permis d'apporter quelques améliorations. Je pense notamment au doublement du quota de la taxe d'apprentissage, à l'obligation pour les employeurs d'apprentis de verser une partie de leur taxe d'apprentissage aux CFA ou à la mise en place d'un système de péréquation nationale de la taxe. Mais les effets de cette loi se révèlent aujourd'hui soit transitoires, soit modestes.
Dans ce cadre, le projet de loi prévoit d'accroître la transparence sur le financement des CFA par l'affichage des coûts et la fixation d'un niveau minimal de ressources. Il prévoit aussi de renforcer la péréquation de la taxe d'apprentissage vers les CFA n'atteignant pas ce minimum de ressources.
Le second sujet abordé par le projet de loi concerne la collecte de la taxe d'apprentissage.
Là encore, la situation actuelle frappe par son opacité. On connaît mal le nombre d'organismes collecteurs : environ six cents ! On connaît encore moins bien les conditions de collecte et surtout de répartition de la taxe.
Le projet de loi vise à clarifier le système en tentant de jeter les bases d'une régionalisation de la collecte. Il tend à modifier en ce sens les conditions d'habilitation ou d'agrément des organismes collecteurs et à renforcer les conditions de leur contrôle.
Ces dispositions appellent deux séries d'observations de la part de la commission des affaires sociales.
D'une part, le projet de loi ne s'attaque pas au coeur du problème. Le système de financement de l'apprentissage a, en effet, progressivement été dévoyé de son objet, car la taxe d'apprentissage ne finance plus l'apprentissage que de façon marginale : elle assure moins d'un tiers des ressources des CFA ; les deux tiers de son produit finançant autre chose que l'apprentissage. A ce problème, le projet de loi n'apporte pas de réponse.
D'autre part, il est très difficile, en l'état actuel des choses, d'apprécier la portée prévisible du projet de loi. Celui-ci se caractérise en effet par sa très faible lisibilité, encore amplifiée par les modifications apportées par le Gouvernement à l'Assemblée nationale. En clair, ce texte apparaît largement inabouti et son effet dépendra, en définitive, de la teneur des décrets d'application. On ne peut que le regretter.
C'est pourquoi la commission des affaires sociales proposera principalement de simplifier et de clarifier le dispositif proposé.
S'agissant du financement des CFA, il semble nécessaire de renforcer la contractualisation plutôt que de s'engager dans une démarche autoritaire et administrative fondée sur des barèmes nationaux. On a vu par le passé que cela ne fonctionnait pas. Il importe également, par des mesures simples, d'achever la mise en place du dispositif de péréquation nationale et régionale des ressources en taxe d'apprentissage.
En ce qui concerne la collecte et la répartition de la taxe, il est indispensable non seulement de renforcer la transparence, mais également de limiter les disparités régionales. C'est une exigence de formation. C'est aussi une exigence en termes d'aménagement du territoire. Il est donc souhaitable de favoriser une plus grande régionalisation en ce domaine.
Le dernier volet de ce texte relatif à la formation concerne l'offre de formation. Quatre articles ont en effet été introduits en première lecture à l'Assemblée nationale, principalement sur initiative du Gouvernement.
Deux dispositions principales doivent être soulignées : une réforme des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, les COREF, et une modification du régime de déclaration des organismes de formation.
Il est clair qu'un volet relatif à l'offre de formation devait être ajouté à ce texte, et ce pour deux raisons principales.
D'une part, le pilotage de notre politique de formation est très imparfait. Les partenariats restent aujourd'hui insuffisamment structurés, tandis que les organes de coordination sont très nombreux, peu efficaces et souvent en sommeil.
D'autre part, il importe de veiller avec une extrême vigilance à la qualité de la formation. C'est là une condition essentielle du développement d'une réelle politique de formation continue. Or cette condition n'est actuellement pas remplie. On estime en effet qu'il existe environ 60 000 organismes de formation déclarés, dont seulement la moitié, voire moins, auraient une réelle activité : on comprend dès lors que la qualité ne soit pas toujours au rendez-vous, même s'il faut se garder de tout anathème contre une profession qui tend à se structurer.
Cependant, il est désormais nécessaire d'aller plus loin dans une double direction : simplifier le dispositif de pilotage de la politique de formation en supprimant les instances devenues inutiles et revoir en profondeur les procédures d'habilitation des organismes de formation.
Là encore, la commission des affaires sociales proposera des amendements en ce sens.
Au total, en matière de formation, le projet de loi apporte bien quelques aménagements significatifs, s'agissant principalement du volet relatif à la validation des acquis, mais il reste une marge d'amélioration évidente qui permettrait de renforcer la portée pratique de ce texte. Les amendements que la commission des affaires sociales proposera au Sénat d'adopter permettront d'atteindre cet objectif. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je souhaite, en cet instant, formuler quelques brèves remarques pour faire suite aux propos que viennent de tenir les quatre rapporteurs de la commission des affaires sociales.
Tout d'abord, monsieur Huriet, j'ai pris note avec satisfaction de l'appréciation que vous avez portée sur la réforme de l'internat telle que celle-ci est définie à l'article 17 du projet de loi. Il s'agit en effet d'une réforme fondamentale qui, comme vous l'avez souligné, permettra d'assurer un fonctionnement plus harmonieux de notre système de santé et de donner à l'ensemble des médecins la meilleure formation possible.
J'ai également relevé que la commission des affaires sociales approuvait la transformation du Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies en établissement public à caractère industriel ou commercial. Cette transformation est en effet indispensable pour garantir la pérennité de cet établissement, dont le rôle est essentiel pour la bonne prise en charge des patients dépendant des produits issus du sang, tout en maintenant un fort contrôle de l'Etat, évidemment nécessaire en raison même de la nature de la matière première considérée.
Enfin, le Gouvernement est tout à fait d'accord avec la rédaction que vous préconisez pour l'article 28 sexies, monsieur Huriet, s'agissant de la protection des médecins qui signalent des sévices à enfants. Il s'agit en effet d'un sujet douloureux et difficile, et il importe de faciliter les signalements à l'autorité judiciaire, tout en protégeant les médecins d'éventuelles sanctions disciplinaires qui seraient prises trop rapidement et en garantissant le respect du secret professionnel, tel qu'il est prévu à la fois par le code pénal et par le code de déontologie. La rédaction proposée permet, me semble-t-il, cet équilibre.
Je voudrais maintenant apporter quelques précisions à la suite des remarques faites par M. Seillier en ce qui concerne les handicapés.
M. Seillier a tout d'abord insisté sur la différence existant, en matière de procédure de récupération des prestations d'aide sociale, selon qu'il s'agit de personnes âgées ou de personnes handicapées.
Je voudrais indiquer que cette différence apparaît surtout en ce qui concerne l'allocation compensatrice pour tierce personne. La loi écarte la récupération lorsque les héritiers sont les enfants, les conjoints ou la personne ayant pris en charge la personne handicapée, ce qui n'est pas le cas s'agissant d'une personne âgée dans l'optique de la prestation spécifique dépendance, la PSD.
La situation qui prévaut actuellement est donc plus favorable aux personnes handicapées. Le projet de loi relatif à l'allocation personnalisée à l'autonomie, l'APA, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit de supprimer toute récupération pour les personnes âgées devant bénéficier de cette prestation. De ce fait, la différence de traitement entre personnes âgées et personnes handicapées se trouvera réduite, et cette dynamique de convergence instaurée par la mise en place de l'APA devra être renforcée par le biais de la révision de la loi en faveur des personnes handicapées, sur laquelle le Gouvernement s'est engagé.
Par ailleurs, j'ai entendu les critiques que soulève l'intention du Gouvernement d'abroger la loi créant les plans d'épargne retraite, dite « loi Thomas ». Pour bien comprendre ce débat, je crois qu'il faut être très clair sur les choix politiques différents qu'il recouvre et qui, en effet, nous opposent.
Le premier objectif du Gouvernement, en matière de retraites, est d'assurer la pérennité des régimes de retraite par répartition, qui ont fait la preuve, depuis cinquante ans, de leur efficacité. Or, il est vrai qu'un certain nombre de dispositions de la loi Thomas étaient susceptibles de porter gravement atteinte à ces régimes, du fait des exonérations de cotisations sociales importantes qu'elles prévoyaient en faveur des souscripteurs et des employeurs, ce qui favorisait les salariés aux revenus les plus élevés.
Par conséquent, si l'on ne veut pas que les fonds de pension remettent en cause les régimes par répartition et qu'ils profitent à tous, il faut qu'ils soient rendus obligatoires. Toutefois, les primes versées constituent alors des prélèvements obligatoires supplémentaires et, dans ce cas, on peut se demander pourquoi on accepterait une augmentation des prélèvements pour financer la capitalisation plutôt que la répartition.
La seule façon d'éviter cet écueil est d'instaurer une déduction fiscale importante, sur le modèle allemand. Cependant, le Gouvernement a déjà décidé un très important plan de baisse des impôts.
D'autres arguments sont souvent avancés en faveur des fonds de pension, selon lesquels ceux-ci seraient nécessaires à la constitution d'une épargne longue nationale permettant de faire contrepoids aux fonds de pension américains et d'augmenter les fonds propres des entreprises ou offriraient un rendement supérieur à leur répartition.
S'agissant du manque à gagner constaté au titre de la vente des licences UMTS, je profite de cette occasion pour dire que ce dernier n'est sans doute que transitoire, puisque le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lancera sans aucun doute un nouvel appel d'offres.
Surtout, il faut considérer que le produit de la vente des licences UMTS ne constitue qu'une recette parmi d'autres affectées aux fonds de réserve des retraites et qu'il ne remet donc pas en cause, à lui seul, l'objectif que nous nous sommes fixé.
Je veux également souligner, monsieur Seillier, que la commission des affaires sociales du Sénat a en effet préparé un certain nombre d'amendements visant à améliorer considérablement les dispositions du texte relatives à la Caisse des Français de l'étranger.
Je l'en remercie, et je voudrais de même remercier Mme Bocandé pour les appréciations positives qu'elle a bien voulu porter sur les propositions faites par le Gouvernement en matière de formation professionnelle, auxquelles Mme Nicole Péry a consacré un long travail.
Vous avez compris, madame le rapporteur, que nous souhaitons, bien entendu, ne pas entraver la discussion qui s'est engagée entre partenaires sociaux : même si nous ne sommes pas d'accord avec toutes les propositions qui ont été avancées, il demeure intéressant que les partenaires sociaux débattent des projets de réforme de la formation professionnelle.
En tout état de cause, nous avons voulu indiquer quelle était notre volonté en introduisant dans ce projet de loi quelques premières mesures à cet égard.
Nous avons naturellement l'intention - Mme Nicole Péry y reviendra au cours du débat - de poursuivre cette importante réforme, car nous savons bien que, en matière d'emploi, nous devons tenir les deux bouts d'une même chaîne : d'une part, il faut permettre aux personnes les plus éloignées de l'emploi de revenir vers le monde du travail, et c'est tout le sens de l'effort que nous consentons pour mettre en place des aides personnalisées, en faveur aussi bien des chômeurs de longue durée que des jeunes se trouvant aujourd'hui éloignés de l'emploi ; d'autre part, nous devons permettre à tous ceux qui sont déjà insérés dans le monde du travail ou qui n'en sont pas éloignés d'accéder à la formation tout au long de leur vie professionnelle et de s'adapter ainsi à l'évolution des techniques et, tout simplement, de la situation économique. Cette importante réforme est donc nécessaire.
J'en viens maintenant aux remarques formulées tout à l'heure par M. Gournac.
S'agissant de la méthode, monsieur Gournac, je voudrais vous rassurer : au moment où vous parliez, les amendements du Gouvernement étaient déjà déposés. (M. Gournac, rapporteur, s'étonne.)
Vous n'en disposez pas encore, c'est vrai, mais ils étaient prêts. Comme je vous l'avais indiqué lors de mon audition par la commission des affaires sociales, monsieur Gournac, la raison pour laquelle nous n'avons pas distribué tous nos amendements ne tenait pas à un retard ni à une divergence au sein du Gouvernement. Vous m'aviez interrogée sur ce point et je vous avais répondu, mais vous n'avez pas tenu compte de ma réponse dans vos propos, ce qui est dommage ! En tout cas, ces amendements étaient prêts, car le Gouvernement a fait ses choix et les a finalisés durant le week-end.
Compte tenu de la décision prise par le Gouvernement de ne plus déclarer l'urgence sur ce texte, c'est-à-dire de permettre qu'il soit procédé à une deuxième lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat avant que la commission mixte paritaire ne se réunisse, tout en maintenant l'objectif d'en terminer l'examen avant l'été, nous avons pensé qu'il serait souhaitable que le Sénat puisse disposer d'une partie de ces amendements, tandis que les autres, même si j'ai décrit l'ensemble du dispositif tout à l'heure, seraient déposés à l'Assemblée nationale.
Quant aux partenaires sociaux, je puis vous dire qu'ils ont été - ils le sont d'ailleurs en permanence - consultés par le Gouvernement sur l'ensemble de ses projets ; la procédure que nous avons choisi d'adopter vous permettra d'ailleurs de les rencontrer aussi, ce qui me paraît être une bonne chose.
Avant d'en venir aux remarques de la commission portant sur le fond, je souhaite donner la liste des amendements que nous avons déposés tout à l'heure.
Tout d'abord, un certain nombre d'amendements concernent le harcèlement moral. Ils prévoient notamment une obligation de prévention du harcèlement, l'introduction de sanctions dans le règlement intérieur, l'aménagement de la charge de la preuve, une définition, plus large, du harcèlement entre collègues, une prévention assurée par les comités d'hygiène et de sécurité et le médecin du travail, ainsi que l'extension du dispositif à la fonction publique.
J'ai pu noter que nos propositions, qui ont été nourries essentiellement par l'excellent rapport remis au Conseil économique et social par M. Michel Debout, rejoignaient assez largement vos points de vue, madame, messieurs les rapporteurs.
Ensuite, six amendements ont trait aux licenciements économiques : le premier d'entre eux vise le renforcement des obligations de reclassement, à savoir, dans les grandes entreprises, le congé de reclassement, et, dans toutes les entreprises, le bilan de compétences ; le deuxième concerne les aides à la réindustrialisation ; le troisième porte sur les fiches d'impact social et territorial demandées aux organes dirigeants lorsqu'ils annoncent un projet de restructuration ; le quatrième a pour objet les indemnités de licenciement ; le cinquième traite du contrôle du comité d'entreprise sur le bien-fondé de la restructuration et le sixième de l'assistance de l'expert-comptable.
Enfin, un autre amendement vise le droit d'alerte, pour le comité d'entreprise, en cas d'abus de recours au travail précaire et prévoit que l'employeur devra alors établir un plan de résorption de celui-ci.
Telle est la liste des principaux amendements du Gouvernement, que nous aurons tout loisir de discuter et, peut-être, d'enrichir.
Sur le fond, vous avez déclaré tout à l'heure, monsieur Gournac, que nous nous situions dans une économie de marché ouverte sur l'Europe et qu'il vous semblait que certaines des propositions formulées par le Gouvernement allaient à l'encontre de cette réalité.
Pour ma part, je me permettrai de vous objecter que, s'il avait fallu attendre la majorité sénatoriale pour faire le marché unique et l'euro, nous y serions sans doute encore ! (Exclamations sur les travées du RPR.)
Mmes Marie-Madeleine Dieulangard et Gisèle Printz. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. C'est la réalité ! Je me souviens très bien des débats qui avaient lieu dans cette assemblée au début des années quatre-vingt-dix, et si nous vous avions écoutés à l'époque, eh bien nous n'aurions rien fait !
M. Henri de Raincourt. Ben voyons !
M. Emmanuel Hamel. C'eût été bien mieux ! (Rires.)
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. La vérité sort de la bouche des enfants. C'est le cri du coeur !
On ne pouvait pas mieux illustrer mon propos ; je n'insiste donc pas.
Monsieur Gournac, vous avez fait une deuxième remarque concernant l'Europe et, plus particulièrement, la directive relative à l'information et à la consultation des travailleurs. Sur ce point, vous m'avez interpellée avec véhémence - ce n'est pas votre habitude, mais, là, chacun a bien senti que vous étiez particulièrement motivé - en parlant de « brutalité législative ».
Cette directive, dite aussi « Renault Vilvoorde », a été proposée il y a deux ans par la Commission européenne, dont tout le monde reconnaît qu'elle n'est pas vraiment une fanatique de la législation à outrance. C'est notre gouvernement qui a décidé de l'inscrire à l'ordre du jour du Conseil, sous présidence française, parce que les autres gouvernements n'avaient pas voulu le faire. Mme Martine Aubry a fait commencer les discussions et, lorsque j'ai pris mes fonctions, je me suis rendu compte qu'il existait une minorité de blocage. Celle-ci était constituée par quatre pays : l'Angleterre, l'Irlande, l'Allemagne et le Danemark.
Pourtant, le 17 novembre, lors d'un Conseil marathon, non seulement nous avons adopté l'agenda social, trois directives, deux programmes européens, mais nous avons également voté cette fameuse directive « Renault Vilvoorde ». Nous avons en effet réussi à faire fléchir les réticences danoises et allemandes, sous réserve que la directive sur la société européenne dont on discutait depuis trente ans soit adoptée lors du Conseil européen de Nice.
Dès lors que la présidence française avait obtenu au cours de ce Conseil réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement que la directive sur la société européenne soit adoptée, nous savions qu'il ne restait plus que l'opposition britannique et irlandaise, c'est-à-dire qu'il n'existait plus de minorité de blocage.
J'ai donc convoqué un Conseil le 20 décembre, à la fois pour formaliser l'accord du Conseil européen sur la société européenne et pour obtenir un vote sur la directive « Renault Vilvoorde ».
Mais le gouvernement britannique a exhumé un règlement oublié du Conseil, un règlement qui n'avait jamais été utilisé et, par un artifice de procédure, du fait que le délai de quatorze jours séparant la décision de convocation - forcément, nous ne pouvions le faire avant le Conseil européen de Nice - et la tenue du Conseil du 20 décembre n'était pas respecté, il s'est opposé à ce qu'un vote formel intervienne sur ce texte.
Par conséquent, la question n'est pas de savoir si l'on a pu convaincre M. Tony Blair ou pas ! (Exclamations sur le banc de la commission et sur les travées du RPR.)
Dans l'Union européenne, il existe des règles. Quand émerge une majorité qualifiée, un ou deux pays peuvent être opposés au texte, mais, comme ils ne constituent pas une minorité de blocage, le Conseil passe outre.
J'ai l'honneur de vous rappeler, monsieur Gournac, que, dans l'Union européenne, ce n'est pas la règle du consensus qui joue, ni celle du veto opposé par un pays. Par conséquent, votre remarque sur M. Tony Blair et le fait que nous n'avons pas pu réussir à le convaincre est nulle et non avenue.
M. Tony Blair a le droit d'avoir ses opinions et, pour répondre à des contraintes politiques, d'avoir un jugement différent sur les textes. Il n'empêche que l'Europe, telle que nous la faisons et telle que nous la voulons, permet de passer outre le veto d'un seul pays. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
S'agissant maintenant des licenciements économiques, il est clair, monsieur le rapporteur, que vous ne voulez rien faire. D'abord, vous ne voulez pas des dispositions qui ont été votées en première lecture par l'Assemblée nationale. Cela montre, soit dit en passant, que ces dispositions ne sont pas aussi anodines que ce que certains le prétendent.
Il s'agit notamment, de l'obligation, avant tout licenciement, de négocier les 35 heures et de l'obligation de réserver la primeur de l'annonce au comité d'entreprise.
Ces dispositions sont excellentes parce qu'elles renforcent les obligations des entreprises et qu'elles donnent la possibilité aux salariés de s'exprimer. Or, ces dispositions, déjà, vous n'en voulez pas !
M. Hilaire Flandre. On les examinera !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Quant à celles que nous proposons aujourd'hui et qui consistent à renforcer encore les obligations à la charge des entreprises pour donner les moyens aux salariés de s'exprimer dans l'entreprise dans un rapport de forces qui leur soit plus favorable, tout en intégrant la logique humaine face à la logique financière et économique, on comprend que vous n'en vouliez pas non plus ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Hilaire Flandre. Caricature !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Et pourtant, monsieur Gournac, vous avez cité vous-même l'exemple de Danone, qui montre que des entreprises sont effectivement prêtes à faire des efforts.
Par conséquent, comme cela se passe dans beaucoup de pays européens et comme je vous l'ai dit tout à l'heure en commission, nous avons le devoir de faire en sorte que, dans un rapport adulte, équilibré, il puisse y avoir des discussions sur le bien-fondé même des projets de restructuration et, éventuellement, de licenciements au sein de l'entreprise.
Or ce rapport équilibré découlera de la possibilité donnée aux salariés et à leurs représentants de s'exprimer et des obligations que nous voulons imposer aux employeurs, sans remettre en cause, en effet, les conditions générales de l'équilibre que nous avons voulu, c'est-à-dire sans créer d'effet contre-productif sur l'emploi.
Il me semble que votre position, en réalité, ne fait que traduire le conservatisme bien connu de votre assemblée,... (Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Henri de Raincourt. Enfin, on l'attendait !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. ... conservatisme que, bien évidemment, je dénonce au nom du Gouvernement, comme le fera, j'en suis sûre, la minorité sénatoriale tout à l'heure.
Sur le harcèlement moral, je pense que nous serons plus volontiers d'accord.
M. Alain Gournac, rapporteur. Là, nous ne sommes donc plus conservateurs !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Sur les emplois-jeunes, monsieur Gournac, vous n'attendrez pas longtemps pour apprendre ce que le Gouvernement souhaite et propose afin d'en assurer la pérennisation.
M. Alain Gournac, rapporteur. Cela fait six mois !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. En tout cas, il est clair que nous n'attendrons pas, comme vous soupçonniez que nous voulions le faire, les échéances des emplois-jeunes en cours. Nous savons que les premiers emplois-jeunes ont commencé à être signés au deuxième semestre de 1998 et que leur échéance est le deuxième semestre de 2003.
Comme M. le Premier ministre l'a indiqué après le dernier séminaire du Gouvernement, au début du mois de mai prochain, vous saurez ce que le Gouvernement préconise pour la pérennisation de ces emplois.
M. Hilaire Flandre. Attendons-nous au pire !
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité. Permettez-moi de vous dire maintenant que j'ai trouvé intéressantes vos propositions sur le tutorat. Je pense que nous pourrons avoir sur ce sujet une discussion constructive.
On le voit, je porte des appréciations contrastées sur les positions qu'ont exprimées, au nom de la Haute Assemblée, les quatre rapporteurs de la commission des affaires sociales. J'attends évidemment avec intérêt les positions des deux autres rapporteurs qui vont s'exprimer maintenant.
Je note un contraste évident - mais je ne le soulignerai pas davantage - entre l'attitude constructive du Sénat sur un certain nombre de sujets et son attitude résolument immobile, conservatrice, sur la question des licenciements économiques. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE - Exclamations sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la commission des affaires culturelles du Sénat a souhaité à bon droit se saisir pour avis de quelques articles du projet de loi dit de « modernisation sociale », qui a été adopté par l'Assemblée nationale en janvier dernier.
Au-delà de cet intitulé un peu solennel, ce projet de loi n'est en réalité qu'un classique DMOS ou DDOS, qui se caractérise par l'extrême hétérogénéité de ses dispositions.
La commission des affaires culturelles laissera, bien entendu, à la commission des affaires sociales le soin de se prononcer sur le bien-fondé et la cohérence d'un dispositif particulièremnet hétéroclite qui va, par exemple, de la prise en charge médicale des personnes en garde à vue à l'application du code du travail maritime aux personnels non marins embarqués sur des navires de recherche océanographique, halieutique ou câbliers, du stationnement réservé pour les titulaires de la carte « station debout pénible », à la validation des acquis dans la coiffure. Bref, autant de dispositions susceptibles de concourir très inégalement à l'objectif annoncé de modernisation de notre société.
S'agissant de la compétence de notre commission, celle-ci avait naturellement vocation à émettre un avis sur deux volets du projet de loi - la réforme des études médicales, même si elle n'est que très partielle, et la réforme de la validation des acquis de l'expérience - qui auraient d'ailleurs, à mon sens, justifié le dépôt de deux projets de loi spécifiques, au lieu d'être noyés dans la centaine d'articles de ce méli-mélo législatif.
J'ajouterai que, en accord avec la commission des affaires sociales, notre commission se prononcera au fond sur quatre articles qui lui ont été délégués. Ils visent respectivement la régularisation de la situation de certains agents contractuels de la Bibliothèque nationale de France, l'avance par l'Etat des frais de construction de certains établissements d'enseignement, le dépistage de la dyslexie et certaines dispositions du code de la santé relatives à la lutte contre le dopage.
Je ne dirai que quelques mots de la réforme des études médicales, et, plus spécifiquement, de celle du troisième cycle, seul visé par le projet de loi et qui intéresse plus particulièrement la commission des affaires sociales.
Comme vous le savez, notre système d'études médicales est de plus en plus inadapté : tout d'abord, le numerus clausus institué en fin de première année conduit trop de bacheliers à l'échec ; ensuite, l'enseignement de deuxième cycle est surchargé par trop de notions spécialisées et déstabilisé par le concours de l'internat ; enfin, le troisème cycle souffre de deux exigences contradictoires, la continuité des soins dans les services hospitaliers et la nécessité d'assurer la meilleure formation théorique possible des internes et des résidents.
Prenant acte de cette situation, le Gouvernement précédent a chargé, en 1996, les professeurs Mattéi et Etienne d'une mission portant sur l'accès aux études médicales, les différents cycles de formation, la sélection, l'orientation vers les spécialités, les enseignements dispensés, la place des généralistes et l'équilibre entre les spécialités.
Dans le rapport sans complaisance remis en 1997 aux ministres concernés, ces auteurs formulaient plusieurs propositions intéressantes, à savoir la création d'un DEUG santé et d'universités de santé, l'ouverture du deuxième cycle à des formations pluridisciplinaires et la réforme du concours de l'internat, avec un classement dans trois filières : médecine spécialisée, chirurgie et médecine générale.
Pour des raisons où l'alternance a joué son rôle, ces propositions sont restées lettre morte, notamment la réforme du premier cycle à qui apparaissait pourtant la commission des affaires culturelles comme la plus importante et la plus urgente. Le libre accès des bacheliers aux études médicales, conjugé à un nécessaire numerus clausus, se traduit, en effet, vous le savez, par le fait que, sur 27 000 étudiants s'inscrivant chaque année en PCEM 1, 12 % seulement passent en deuxième année, alors que 60 % redoublent et recourent souvent à des préparations privées coûteuses, les autres s'orientant vers d'autres filières sans avoir la possibilité de valider leurs acquis.
Je note que l'idée d'un DEUG santé, prônée aussi en son temps par M. Claude Allègre dans son projet de réforme destiné à mettre fin à ce gâchis humain, s'est enlisée dans les sables de la concertation et que la réforme du premier cycle a été renvoyée aux calendes grecques par son successeur, celui-ci indiquant à l'automne dernier que « tout serait remis à plat ».
Quant au deuxième cycle des études médicales, il a été remanié à l'automne dernier par voie réglementaire, afin d'aménager les programmes autour de modules traitant des grands processus pathologiques et de modifier le système de validation des enseignements.
S'agissant, enfin, du projet de loi qui nous est soumis, il ne vise que la seule réforme du troisième cycle des études médicales, assortie de mesures en faveur des étudiants étrangers. Son article 17 tend, notamment, à remplacer le concours de l'internat de droit commun par un concours national classant et anonyme, ouvrant un poste d'interne à tous les candidats, et à élargir la définition de l'internat aux actuels résidents poursuivant un troisième cycle des études de médecine générale, qui est désormais traitée comme une spécialité.
Je laisserai, bien entendu, à la commission des affaires sociales le soin de se prononcer sur les modalités de cette réforme de troisième cycle. Je me bornerai, quant à la méthode retenue, à déplorer l'éclatement d'une réforme générale des études médicales qui ne se réalise qu'avec une extrême lenteur et son découpage qui n'autorise pas une vision globale de l'ensemble.
S'agissant du second volet du projet de loi, qui concerne plus directement la commission des affaires culturelles, force est de constater que le nouvel élan donné au système de validation des acquis de l'expérience s'inscrit dans une nécessaire réforme de notre dispositif de formation professionnelle, qui, lui aussi, depuis la loi d'orientation de 1971, a vieilli et n'est plus adapté aux réalités du monde du travail et de l'emploi.
Vous voyez, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, que le Sénat peut reconnaître la nécessité de réforme du système de formation professionnelle !
Une réforme du système de formation professionnelle, que j'ai quelques raisons de connaître, s'impose aujourd'hui à l'évidence, compte tenu des dépenses en cause, de la multiplicité et de l'opacité de la centaine d'organismes collecteurs, d'un marché de la formation éclaté entre de trop nombreux prestataires - et de ce fait mal contrôlé - et, surtout, des très fortes inégalités d'accès des différentes catégories socioprofessionnelles à cette formation : 43 % pour les cadres, 14 % pour les ouvriers non qualifiés, 2,5 % pour ceux qui sont employés dans des entreprises de moins de cinquante salariés.
Comme vous le savez, le Gouvernement a engagé, en 1999, une réflexion sur cette réforme autour de cinq orientations : le développement d'un droit individuel à la formation, la prise en compte des acquis de l'expérience, une meilleure qualité de l'offre de formation, un développement des formations en alternance et une clarification du rôle des divers acteurs de la formation professionnelle.
En proposant une nouvelle logique pour la validation des acquis de l'expérience, le projet de loi amorce une réforme timide de la formation professionnelle, laissant aux partenaires sociaux le soin de définir les grandes lignes d'une réforme globale dans le cadre dit du « cinquième chantier de la refondation sociale ».
Le projet de loi a pour objet de permettre aux actifs de faire valider les acquis de leur expérience sans avoir à les compléter par une formation, et ainsi d'acquérir un diplôme de l'éducation nationale ou un titre homologué par un ministère, par une chambre consulaire ou une branche professionnelle.
Cette extension du droit à la validation est justifiée par le fait que plus du tiers de la population active ne bénéficie que d'une formation initiale très insuffisante, que cette formation initiale n'est plus en mesure aujourd'hui de répondre aux mutations de plus en plus rapides de l'emploi et que les compétences acquises au titre de l'expérience ne sont pas suffisamment prises en compte ni reconnues par un titre ou un diplôme.
En ce domaine, nous ne partons pas de rien : le dispositif actuel de validation des acquis professionnels repose sur deux textes qui ont été, en fait, très sous-utilisés.
Le premier est le décret du 23 août 1985, qui autorise ainsi des candidats à s'inscrire dans des formations universitaires sans posséder les titres ou diplômes requis pour y accéder, après dispenses accordées par des commissions pédagogiques prenant en compte les études antérieures et l'expérience professionnelle des candidats, celle-ci ne pouvant être à elle seule reconnue.
Plus ambitieuse, la loi du 20 juillet 1992 institue un régime de validation des acquis professionnels en vue de la délivrance d'une partie d'un diplôme de l'enseignement supérieur ou d'une partie d'un titre ou diplôme de l'enseignement technologique en accordant aux candidats une possibilité de dispense d'une partie des épreuves, cette dispense étant accordée par un jury prenant en compte l'expérience professionnelle du candidat, qui doit être d'au moins cinq ans.
Comme je l'ai dit, ces mesures ont été peu utilisées, pour l'essentiel sans doute parce qu'elles maintenaient la nécessité d'une formation initiale minimale. Ainsi, en 1998, seuls 3 000 candidats auraient bénéficié de dispenses d'épreuves d'examen pour des diplômes professionnels, tandis que seulement 11 000 salariés auraient obtenu, en 1999, un diplôme de l'enseignement supérieur ou professionnel par validation, après avoir suivi une formation supplémentaire.
Dans la pratique, ces dispositifs ont été principalement utilisés pour l'obtention d'un baccalauréat professionnel ou d'un diplôme d'études supérieures court - DUT, BTS - alors que la validation des expériences à bas niveau de qualification, qui suppose, pour les candidats, une difficile formalisation de leur expérience professionnelle, n'a été que peu utilisée : une réactivation de la validation des acquis s'imposait à l'évidence pour cette population active peu ou pas diplômée.
Quelles sont les innovations proposées, à cet égard, dans le projet de loi, dont l'objet est d'élargir et d'assouplir le droit à validation ?
Ses articles 40 à 42 autorisent désormais l'acquisition de la totalité d'un diplôme ou d'un titre par la validation des acquis de l'expérience, et plus seulement professionnelle, à condition que les candidats justifient d'une expérience minimale de trois ans, au lieu de cinq actuellement ; cette expérience peut consister en un travail salarié ou non, mais aussi en une participation régulière à une activité bénévole. Au-delà des quelque 1 700 diplômes et titres délivrés par l'Etat, sont également visés les quelque 900 titres délivrés par les chambres consulaires et les quelques centaines de certificats de qualification professionnelle délivrés par les branches professionnelles.
Ce projet de loi tend, par ailleurs, à créer un répertoire national des titres et diplômes, et une commission nationale de la certification professionnelle qui est appelée à remplacer l'actuelle commission d'homologation des titres ; les diplômes et titres délivrés par l'Etat figureront de droit au répertoire, alors que les autres devront faire l'objet d'un avis de la commission précitée.
Quelle appréciation pouvons-nous porter sur un tel dispositif, qui a été présenté par le Gouvernement comme faisant l'objet d'un assez large consensus ?
Il convient, d'abord, de souligner le caractère très novateur - j'allais dire révolutionnaire - du nouveau dispositif.
Alors que, dans notre tradition, l'école délivre un savoir, officialisé par un diplôme, celui-ci donnant accès à un métier, le projet de loi tend à inverser ce dispositif en reconnaissant que les métiers et l'expérience professionnelle sont également sources de savoirs qui peuvent être sanctionnés par des titres et des diplômes. Il s'agit désormais de valider non pas des capacités professionnelles, mais des connaissances à partir de la seule expérience en répondant aux besoins de l'individu et de l'entreprise.
Si cet objectif sympathique ne peut qu'être partagé, force est de constater qu'il suscite des interrogations. J'ai pu noter des divergences d'interprétation, y compris entre les ministères concernés, s'agissant notamment de la durée requise pour la validation. J'ai constaté que les représentants des métiers y étaient franchement hostiles, craignant que ce dispositif ne se substitue à leurs propres filières de formation, que certaines unions patronales ayant développé un système efficace de certification, négocié entre partenaires sociaux, répugnaient à passer sous les fourches caudines de la lourde procédure d'homologation et que les représentants de l'enseignement professionnel envisageaient avec quelque méfiance la validation des acquis de l'expérience.
S'agissant des contours même de l'expérience susceptible d'être validée, la commission des affaires culturelles estime que l'expérience professionnelle devrait rester le noyau dur du dispositif, même s'il apparaît légitime de reconnaître des compétences acquises dans le cadre d'activités bénévoles, sociales et associatives, notamment par les femmes. Un tel objectif suppose cependant nécessairement que ces activités bénévoles aient un lien direct avec les référentiels des titres et diplômes postulés, et ne recouvrent pas des tâches de type hobby ou bricolage, dont l'évaluation serait, par ailleurs, particulièrement malaisée.
S'agissant de la durée de l'expérience susceptible d'être validée, la période minimale de trois ans retenue, qui résulte sans doute d'arbitrages entre les ministères concernés, est à l'évidence trop courte, notamment au regard de la durée des formations initiales requises pour acquérir les diplômes correspondants, et pour apprécier véritablement des expériences non professionnelles.
Par ailleurs, nous pouvons craindre que le nouveau dispositif de validation de l'expérience, surtout pour une période courte, ne favorise encore plus un phénomène d'évaporation des jeunes en cours de formation vers les entreprises qui leur proposent aujourd'hui, dans un contexte de pénurie de main-d'oeuvre, une « formation maison ». La validation pourrait ainsi contribuer encore davantage au phénomène d'ores et déjà observé de désaffection des élèves à l'égard de l'enseignement professionnel, au détriment notamment d'une formation générale minimale, qui reste indispensable pour s'adapter à l'évolution des métiers.
Mes chers collègues, l'expérience que j'ai retenue de mes années passées au secrétariat d'Etat chargé de la formation professionnelle est qu'il faut toujours redouter les dérives perverses d'excellentes intuitions. Je crains la remise en cause de cette idée selon laquelle, pour bien entrer dans la vie professionnelle, il faut acquérir une formation générale suffisante, nécessaire dans le monde complexe dans lequel nous vivons, et assortie d'un début de qualification professionnelle attestée, acquise en même temps qu'un début d'expérience professionnelle.
Là, nous partons de l'expérience professionnelle pour décréter la validation d'acquis. Si la durée est la même, c'est-à-dire trois ans, tant pour préparer un BEP dans l'enseignement professionnel, un CAP ou encore un BEP dans l'apprentissage, que pour acquérir une expérience professionnelle débouchant sur un emploi, il y a un risque ! C'est celui d'inciter les jeunes à se diriger trop vite vers un contrat à durée indéterminée - Dieu sait que cette formule est attractive ! - avec un salaire, au détriment de la formation initiale, qui restera toujours nécessaire pour les reconversions inévitables dans une vie professionnelle.
Nous pouvons donc craindre que le nouveau dispositif de validation de l'expérience, surtout pour une période courte, ne favorise ce phénomène d'évaporation des jeunes en cours de formation vers les entreprises.
La commission des affaires culturelles estime que ce risque d'évaporation n'est pas négligeable et que la perspective de validation d'une trop courte expérience professionnelle est de nature à démobiliser certains jeunes lycéens professionnels comme des jeunes en apprentissage, qui estimeront que leur diplôme peut être obtenu avec de moindre efforts par une voie non scolaire. Elle vous proposera, en conséquence, de revenir à une période minimale de cinq ans.
Par ailleurs, certains acteurs de la formation ont exprimé la crainte qu'un développement trop libéral de la validation ne conduise à des diplômes au rabais : la rigueur des jurys sera nécessaire pour reconnaître la valeur incontestable de l'expérience et la rattacher à des titres, diplômes ou certifications à valeur nationale existants.
En outre, la commission des affaires culturelles ne peut pas exclure que la validation des acquis de l'expérience soit largement utilisée pour consolider la situation et faciliter la sortie des emplois-jeunes, notamment les quelque 65 000 aides-éducateurs de l'éducation nationale dont le contrat est de cinq ans. Cette validation a d'ailleurs été récemment expérimentée pour une centaine d'entre eux dans plusieurs régions. En tout état de cause, il ne saurait être question que l'utilisation de la validation de l'expérience des emplois-jeunes porte atteinte à la règle du recrutement par concours et se traduise par un gonflement des effectifs de la fonction publique alors que nombre de secteurs du privé souffrent de difficultés de recrutement.
J'évoquerai ensuite rapidement les risques d'émergence d'un marché privé de la validation, alors que le service public de l'éducation a vocation, à titre principal, à répondre à la demande à toutes les étapes de la validation, comme il le fait depuis 1993.
Ces risques ne sont pas négligeables puisque nous avons appris que des organismes privés démarchent d'ores et déjà les candidats potentiels à la validation pour leur proposer un accompagnement, voire des dossiers « clés en mains » : sauf à assister à une multiplication de ces organismes, comme en matière de formation continue, leur accréditation nous semble, madame la secrétaire d'Etat, particulièrement nécessaire.
J'en terminerai en soulignant la nécessité d'une expérimentation générale du nouveau dispositif de validation.
Une telle expérimentation s'impose en raison des incertitudes subsistant quant à la portée du dispositif, aux populations susceptibles d'en bénéficier, à la nécessité de préserver le caractère des titres et diplômes nationaux, aux risques de création d'un marché privé de la validation, aux conséquences qui pourront en résulter pour les formations professionnelles initiales.
La commission souhaiterait qu'un bilan de la réforme soit effectué après une période d'expérimentation de cinq ans et que ce bilan soit communiqué en temps utile au Conseil économique et social et au Parlement, lequel sera alors en mesure de pérenniser le dispositif ou de le modifier en tirant les conséquences de ce bilan.
Sous réserve de ces observations et de l'adoption des amendements qu'elle a déposés, la commission des affaires culturelles s'est déclarée favorable à l'adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Richert. M. Philippe Richert, au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes Monsieur le président, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi de modernisation sociale rassemble maintenant 106 articles qui adaptent notre législation dans presque autant de domaines, qui vont de l'organisation des études médicales à l'avenir des emplois-jeunes en passant par la réduction du temps de travail en agriculture ou encore le harcèlement moral. Il ne faudra pas moins de quatre rapporteurs chevronnés de la commission des affaires sociales pour couvrir ce champ particulièrement vaste et dont la cohérence globale n'est pas la plus évidente des qualités.
M. Henri de Raincourt. C'est un euphémisme !
M. Philippe Richert, au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. Force est néanmoins de constater la pertinence de nombre des chantiers ainsi ouverts et des avancées proposées.
Si j'ai bien compris, la liste n'est pas encore close et des amendements symboliques, peut-être même conjoncturels, aux conséquences multiples et parfois imprévisibles, devraient s'ajouter encore à une liste pourtant déjà bien longue.
La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a examiné attentivement ce projet de loi avec le souci de limiter sa saisine aux articles les plus significatifs quant aux répercussions sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
C'est ainsi qu'elle a concentré son examen sur deux dispositions majeures au regard de la situation du travail féminin en France, qui se caractérise, premièrement, par la précarisation du cadre dans lequel de nombreuses femmes exercent leurs activités professionnelles et, deuxièmement, par l'insuffisance de formation initiale et continue qui frappe encore plus les femmes que les hommes et qui pénalise celles-ci lourdement. Cette constatation est corroborée par une étude de l'INSEE publiée au début du mois d'avril qui confirme que le diplôme est un atout contre le chômage.
En mars 2000, 82 % des adultes titulaires du baccalauréat avaient un emploi stable ; 74 % des diplômés de moindre niveau avaient un emploi stable, mais seulement 56 % des non-diplômés en avaient un, ce qui prouve bien la relation entre le niveau de diplôme et la nature de l'emploi exercé.
Afin de compléter ces propos, je voudrais apporter quelques précisions chiffrées dans trois domaines.
Tout d'abord, il faut relever une différence très sensible entre les hommes et les femmes pour ce qui est de la répartition des emplois.
D'après une enquête de l'INSEE de 1996, 55 % des emplois féminins sont concentrés dans la catégorie des employés, chiffre qui tombe à 14 % pour les hommes. Parallèlement, 16 % des hommes exercent en tant que cadres ou membres de professions intellectuelles supérieures, contre seulement 10 % des femmes.
Ces données ne manquent pas de faire réfléchir, d'autant qu'elles sont aggravées par un deuxième constat : les femmes sont plus souvent que les hommes employées à temps partiel.
Cela peut correspondre, pour une fraction d'entre elles, à un choix librement consenti, mais l'écart entre hommes et femmes est tel que cette interprétation ne peut être acceptée qu'à la marge. Qu'on en juge : toujours en 1996, année de la dernière enquête exhaustive, 5 % d'hommes, mais 30 % de femmes travaillaient à temps partiel, avec le cortège de conséquences sociales qui en découlent ; et personne ne nous fera croire que 30 % des femmes étaient volontaires pour occuper un emploi à temps partiel !
Ma troisième remarque concerne la précarisation accentuée du travail des femmes.
Pour les contrats à durée déterminée, la répartition est de 47 % pour les hommes et de 53 % pour les femmes. S'agissant des stages et des contrats aidés, la répartition est encore plus déséquilibrée : 41 % pour les hommes et 59 % pour les femmes.
Pour toutes ces raisons, la délégation estime que l'emploi féminin sera sans doute le premier bénéficiaire du dispositif de « validation des acquis de l'expérience », l'un des volets innovants et emblématiques en matière de formation continue, car il est établi que, non seulement les femmes bénéficient d'une formation initiale moindre, mais encore que les contraintes familiales les obligent souvent à interrompre leurs activités professionnelles ou à opter pour des responsabilités moins prenantes.
Le tableau serait incomplet si je n'ajoutais que les femmes bénéficient en moindre proportion que les hommes de la formation continue.
Il nous semble donc que le mécanisme de validation des acquis de l'expérience pourra plus particulièrement profiter aux femmes, à condition que, dans les entreprises et dans les branches professionnelles, il soit tenu compte de l'objectif de rééquilibrage et de rattrapage au bénéfice des femmes.
Dans ces conditions, à propos des articles dont elle est saisie, la délégation a adopté quatre recommandations.
Premièrement, les inégalités de formation et d'exercice professionnel ne peuvent être aplanies que par un effort durable, continu et général.
Une action à long terme doit donc être entreprise par tous les acteurs impliqués, c'est-à-dire l'éducation nationale, les fédérations professionnelles, les syndicats de salariés, pour favoriser l'accès des femmes à l'ensemble des filières de travail, particulièrement aux filières, techniques et scientifiques, où elles sont présentes en petite minorité. Ces branches sont encore nombreuses : il suffit d'aller dans certains DUT ou certaines formations supérieures pour constater que les femmes y sont encore particulièrement minoritaires.
A cet égard, la charte signée en 2000 entre le ministère de l'éducation nationale et le secrétariat d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle en faveur d'une offre de formation plus diversifiée pour les jeunes filles devrait servir de support à une démarche analogue entre les partenaires sociaux.
Deuxième recommandation : une réflexion doit être menée sur l'absence d'effets de l'actuelle reprise économique à l'égard de la précarisation des tâches non qualifiées, qui incombent en majorité aux femmes.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Absolument !
M. Philippe Richert, au nom de la délégation aux droits des femmes. On se rend compte que, malgré l'embellie économique, le retard qu'accusent les femmes en matière de précarité de l'emploi ne va pas en diminuant, et cela doit nous interpeller. Nous devons voir comment, ensemble, nous pouvons faire en sorte que ce retard soit grignoté.
Troisième recommandation : la mécanisation de nombreux métiers - métiers industriels, travaux publics, entreposage, conduite d'engins - qui réduit considérablement les efforts physiques requis, doit s'accompagner d'une nette ouverture aux salariées. Pour nombre d'emplois, l'argument de la pénibilité du travail n'est plus d'actualité. Or, on n'a pas vu plus de femmes accéder à ces emplois. Il faudra examiner comment nous pouvons accompagner une évolution.
Quatrième et dernière recommandation : il conviendra d'être particulièrement attentif à l'application du dispositif permettant la validation des acquis de l'expérience dans les branches professionnelles particulièrement féminisées ; cette validation devra profiter équitablement à l'ensemble des salariés, quel que soit leur sexe.
C'est à ces conditions que le projet de loi constituera une avancée en faveur de la parité, avancée que souhaite la délégation au nom de laquelle je me suis exprimé. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite répondre, de façon extrêmement synthétique, aux deux derniers orateurs, et d'abord à M. le rapporteur pour avis.
Monsieur Legendre, j'ai bien noté que vous aviez, comme Mme Bocandé, une lecture critique, certes, mais positive du texte.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Absolument !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. Vous soulevez certaines questions que nous aurons l'occasion de traiter plus en détail lors de la discussion des amendement. Pour l'heure, je m'en tiendrai aux généralités.
Vous avez souligné que l'effort doit avant tout être dirigé vers le public en difficulté,...
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Tout à fait !
Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat. ... vers ce tiers d'hommes et de femmes de la population active dont le diplôme, à l'issue de la formation initiale ou professionnelle, est inférieur ou égal au niveau 5. Un tiers de notre population active, c'est énorme ! Je crois que la validation des acquis de l'expérience constituera une formidable chance, un outil d'égalité qui permettra à ces hommes et ces femmes de construire des parcours individualisés de progression personnelle et professionnelle.
La négociation que j'ai menée à ce propos m'a demandé - mais vous le savez bien, vous avez éprouvé vous-même ces difficultés - deux années. Il a fallu une volonté fortement ancrée pour faire avancer la négociation avec les partenaires sociaux, qui réclament la réduction à trois ans de l'expérience professionnelle pour disposer d'un outil plus dynamique, mais aussi avec les autres ministères valideurs, et parvenir, au bout de quarante-sept réunions interministérielles, à ce que les uns et les autres engagent la révolution culturelle qui était nécessaire.
Etant moi-même issue de la grande maison de l'éducation nationale et discutant beaucoup avec les universitaires, je sais qu'il n'est pas facile d'admettre qu'une vie d'adulte permet d'acquérir des savoirs et des savoir-faire qui méritent d'être reconnus par le même titre, la même certification, le même diplôme que les savoirs acquis par ceux qui ont eu la chance de poursuivre des études plus longues.
Je suis tout à fait d'accord avec vous, si ces diplômes étaient ressentis comme des diplômes au rabais, nous manquerions notre but : ce sont de véritables savoirs, savoir-faire et compétences professionnelles qu'il faudra valider. Nous serons donc très exigeants sur les jurys, composés de manière équilibrée d'enseignants et de professionnels, qui devront mesurer la capacité de la personne par rapport à son expérience professionnelle.
Monsieur Richert, vous avez brossé un tableau du rapport entre les femmes et le monde du travail qui est malheureusement fidèle. Il y a encore bien des inégalités, que nous devons les uns et les autres essayer de diminuer.
J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, les divers éléments généraux de l'égalité professionnelle : l'orientation scolaire, le choix des filières, la différence d'accès à la formation tout au long de la vie, la construction des carrières, la place des femmes dans les lieux de décision économiques et sociaux, sans parler des salaires, qui présentent encore, vous le savez, un écart de 25 %.
Sur l'ensemble de ces sujets, la volonté d'agir m'anime. Légiférer est nécessaire, même si l'on peut nous reprocher ici ou là de vouloir encore intervenir par la loi. Mais force est de constater que les choses n'évoluent pas spontanément, en la matière.
Vous préconisez, monsieur Richert, une diversification des filières suivies par les jeunes filles. J'en suis tout à fait d'accord : il faut qu'elles se tournent résolument vers les filières scientifiques et technologiques.
Vous observez aussi que, malgré la reprise économique, le chômage des femmes est encore important. En effet, si les femmes ont bénéficié, comme les hommes, du recul du chômage, force est de constater que le taux de chômage des femmes reste supérieur de trois points au taux de chômage des hommes. Nous devons en tenir compte dans la définition de toutes les actions que nous avons à mener, afin que les femmes profitent mieux de la reprise économique.
Vous recommandez que les jeunes filles s'orientent vers des métiers traditionnellement considérés comme masculins ou réputés durs. Vous avez tout à fait raison. Cela nécessite une action déterminée en matière d'orientation. C'est pourquoi j'ai signé une convention avec le ministre de l'éduction nationale, afin que l'ensemble des personnels aient un regard réellement novateur sur l'orientation des jeunes filles.
De même, s'agissant des femmes à la recherche d'un emploi, j'ai, par exemple, demandé à l'AFPA - Association nationale pour la formation professionnelle des adultes - de doubler l'accueil des femmes dans des stages qualifiants pour des métiers dits « masculins ».
C'est en usant d'une telle panoplie de mesures que nous pourrons peu à peu réduire ces inégalités et aller vers la véritable égalité des chances entre les hommes et les femmes. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 38 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 23 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Carle.
M. Jean-Claude Carle. Monsieur le président, madame, monsieur les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, nous voici, une fois de plus, devant un texte fourre-tout - notre collègue Claude Huriet a dénombré, avec les articles additionnels, un total de cent six articles ! - traitant des sujets les plus divers, depuis le régime des personnels du haras de Pompadour, cher à M. Hollande, jusqu'au harcèlement moral, en passant par la réforme des études médicales, la prévention des licenciements, le code du travail maritime, les agents de la Bibliothèque nationale de France, la domiciliation des gens du voyage, les élections aux conseils d'administration des caisses de mutualité sociale agricole, le financement de l'apprentissage, et j'en passe.
Depuis un certains temps, le Gouvernement a pris la fâcheuse habitude de nous présenter des textes fleuves, sans unité ni cohérence. C'était le cas, par exemple, avec le projet de loi de solidarité et de renouvellement urbain, ou encore, plus récemment, avec le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques.
Certes, on ne peut dénier au Gouvernement une certaine inventivité sémantique pour donner à ce texte un affichage séduisant. Par la magie des mots, ce qui n'est qu'un DMOS sans grande envergure devient ainsi un projet de loi de modernisation sociale !
Je ne vois pas très bien, cependant, où se trouve la modernisation sociale lorsque vous niez les réalités économiques, qui exigent, non pas des carcans supplémentaires, mais une meilleure respiration des acteurs socio-économiques, au premier rang desquels les salariés.
Pour vous, la modernité sociale, c'est le carcan des 35 heures, c'est le collège unique, c'est un Etat premier employeur de France incapable de négocier avec ses fonctionnaires pour fixer le niveau des salaires. C'est aussi, comme le montrent les mesures annoncées aujourd'hui, le refus de voir la réalité économique en face, le refuge facile dans les effets de manche ou les annonces illusoires et l'affirmation fallacieuse selon laquelle l'Etat est créateur de richesses et d'emplois.
Non, ce sont nos entreprises, grandes ou petites, qui créent les richesses et l'emploi. Il nous faut donc aujourd'hui passer d'une relation de méfiance vis-à-vis de l'entreprise ou de l'« entreprenant » à une véritable relation de confiance.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Jean-Claude Carle. Si la modernité ne consiste certainement pas dans les licenciements arbitraires, décidés au mépris des salariés, elle ne réside sûrement pas non plus dans la création de contraintes tous azimuts.
La modernité, en l'occurrence, consiste à accroître l'employabilité des salariés afin de leur permettre, le cas échéant, de retrouver au plus vite un emploi.
Pour cela, il faudrait une grande réforme de la formation professionnelle. Vous l'avez enterrée !
L'augmentation du nombre des textes fourre-tout a un sens politique manifeste : elle marque le déclin de l'imagination et de la volonté politiques du gouvernement, un Gouvernement de plus en plus réduit à faire les fonds de tiroir des bureaux ministériels pour agréger, vaille que vaille, des mesures hétéroclites.
Ces mesures peuvent être légitimes sur le plan administratif, je ne le nie pas, mais aucune vision politique ne vient leur donner sens et force, aucune volonté politique ne vient les inscrire dans un projet mobilisateur.
Que l'on ne se méprenne pas sur mon propos. Je ne suis pas contre les textes vastes, embrassant de larges domaines, au contraire. Mais de tels textes ne valent que s'ils empruntent la forme de la loi cadre, qui se borne à fixer les grands principes, loin des catalogues insipides qui se perdent dans une multitude de mesures microscopiques et tatillonnes. Le projet de loi sur les nouvelles régulations économiques, par exemple, va ainsi jusqu'à réglementer la taille des étiquettes des produits. Il prévoit même que « la mention relative à l'origine est inscrite en caractère de même taille que celle de l'indication du prix pour les produits alimentaires périssables ». Fallait-il vraiment préciser cela dans la loi ?
Comme une mauvaise habitude ne vient jamais seule, le Gouvernement a demandé l'urgence sur ces textes fourre-tout. Ce fut le cas pour la solidarité et le renouvellement urbains ; c'est encore le cas pour les nouvelles régulations économiques ; c'était également le cas, jusqu'à aujourd'hui, pour le présent projet de loi ; ce sera le cas pour l'allocation personnalisée à l'autonomie. C'est devenu quasiment systématique !
Or rien n'est plus contraire au bon travail du Parlement que la précipitation. Cette procédure d'urgence témoigne, au mieux, d'une ignorance complète des principes et des méthodes de travail de nos assemblées, au pire, d'un certain mépris pour le Parlement.
Cette urgence est d'autant plus artificielle, s'agissant du projet de loi qui nous intéresse aujourd'hui, que celui-ci a été déposé sur le bureau de nos assemblées le 24 mai 2000, soit il y a maintenant près d'un an. Où est donc l'urgence ?
Le Gouvernement s'est permis de laisser passer plus de six mois avant d'entamer la discussion de ce texte, mais une fois celle-ci commencée, il ne peut plus attendre, il ne peut laisser celle-ci se dérouler normalement : il faut aller vite ! On voit bien que la raison essentielle de l'urgence, c'est à tout le moins de court-circuiter le Parlement ; mais c'est aussi, et peut-être surtout, de permettre de trouver un créneau pour le texte sur l'inversion du calendrier, préoccupation première, comme chacun sait, des Françaises et des Français !
Quant au fond même de ce texte, il est impossible d'en avoir une vue d'ensemble et illusoire d'essayer d'y trouver un fil conducteur. C'est pourquoi je n'entrerai pas dans le détail du projet de loi et me contenterai d'aborder la partie relative au développement de la formation professionnelle.
Auparavant, je dirai quelques mots de la réforme des élections au conseil d'administration des caisses de mutualité sociale agricole. Cette réforme que vous nous proposez est triplement dommageable.
En premier lieu, la parité, introduite sur l'initiative d'une députée communiste de Nanterre, représente une menace pour l'avenir du régime agricole. Elle témoigne d'une méconnaissance absolue du mode de représentation au sein des caisses de MSA. Surtout, elle aboutit à diviser le monde agricole en deux camps, celui des salariés et celui des non-salariés.
En second lieu, les inéligibilités et incompatibilités pour âge, prévues par le texte du Gouvernement, vont fragiliser le régime agricole et porter atteinte à la participation des bénéficiaires à la gestion de leur régime. Ces mécanismes d'incompatibilité conduiraient à empêcher l'élection de la majorité des administrateurs actuels.
En troisième lieu, la suppression de l'échelon communal risque de porter atteinte à l'un des principaux atouts du régime : la proximité des élus par rapport aux affiliés.
C'est pourquoi je me rallierai aux amendements de notre commission, qui remédient à tous ces travers, comme l'a très bien montré Bernard Seillier.
J'en viens à la formation professionnelle.
Celle-ci aurait mérité un texte à elle toute seule. M. Jospin nous l'avait promis, il y a quatre ans. Vous nous l'aviez également promis, madame la secrétaire d'Etat. Des rapports ont été commandés, un livre blanc a même été rédigé. Le Gouvernement a mutliplié les déclarations d'intention. Rien n'a vu le jour ... Après quatre ans de réflexion, la montagne promise a accouché d'une souris.
Il est vrai que la gauche ne fait là que respecter une coutume qui lui est familière : lorsqu'un livre blanc commandé par un ministre socialiste conclut à un besoin de réforme, il a toutes les chances d'être mis au placard ! Voyez le livre blanc sur les retraites commandé par M. Rocard ou le rapport Charpin commandé par M. Jospin !
La validation des acquis professionnels et le financement de l'apprentissage auraient mérité d'être mis en perspective dans un cadre plus large. Au lieu de cela, vous avez préféré noyer ces sujets essentiels dans un texte multiforme, qui masque leur importance et empêche leur juste appréciation.
Or c'est peu dire que la formation professionnelle est aujourd'hui un enjeu essentiel. La croissance économique, si elle se maintient, ne viendra pas seule à bout des deux millions de chômeurs qui subsistent dans notre pays. Les pénuries de main-d'oeuvre qui se font jour depuis plusieurs mois témoignent d'une inadaptation foncière des formations par rapport aux besoins des entreprises. Au regard de cet enjeu crucial, votre texte, aussi acceptable soit-il sur certains points, fait malheureusement pâle figure.
Sur l'apprentissage, on était en droit d'attendre une réforme plus profonde que le simple toilettage de la collecte de la taxe d'apprentissage.
L'apprentissage est, en effet, la voie par excellence pour accéder à l'emploi puisque les trois quarts des apprentis sont employés dès la fin de leur formation.
L'apprentissage est économe en deniers publics, irremplaçable pour la transmission du savoir-faire, de l'expérience, pour pallier le déficit en main-d'oeuvre qualifiée.
Il conduit une fois sur deux l'apprenti à devenir son propre patron. Il est le premier facteur de création d'entreprises.
Malheureusement, je l'ai dit, ce n'est pas ce projet qui réformera et qui développera l'apprentissage en France, où il est pourtant particulièrement insuffisant.
La gauche n'a pas encore pris la mesure de ses préjugés, et en particulier de celui qui l'a conduite à l'illusoire slogan : « 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat. » En France, 28 % seulement des jeunes de quinze à vingt-quatre ans ont une activité dans le milieu professionnel, contre près de 50 % dans le reste de l'Europe.
En modifiant les circuits et l'affectation de la taxe d'apprentissage, le Gouvernement va même déstabiliser cette filière vitale pour l'emploi des jeunes et pour les entreprises.
Pourquoi vouloir distendre, jusqu'à le rompre, le lien de proximité existant entre les entreprises et les établissements de formation ?
Pourquoi vouloir éloigner, en effaçant le lien financier, l'entreprise de l'établissement, c'est-à-dire le maître de stage du jeune en formation ?
Vous reconnaissez que la région est le bon niveau pour la concertation entre les acteurs de la formation professionnelle, et je partage votre point de vue. Mais, dans le même temps, vous imposez un barème national déterminant le financement des centres de formation d'apprentis, alors qu'ils connaissent des situations très contrastées en fonction de leurs structures de rattachement et de la diversité des formations qu'ils dispensent.
Ce n'est pas en étatisant, en éloignant les acteurs les uns des autres par je ne sais quelle péréquation nationale que vous développerez des formations qui exigent un engagement volontaire, réciproque et raisonné.
Ce projet de loi révèle une tendance à limiter les libertés des régions et à leur imposer des règles souvent archaïques et contradictoires.
Enfin, nous espérions que cette refonte du système de collecte serait plus ambitieuse, pour donner à ces structures de véritables missions d'orientation et de développement de la relation école-entreprise, par exemple.
Les dispositions relatives à la validation des acquis constituent une réelle avancée, je tiens à le souligner, dans la mesure où près d'un actif sur deux occupe un emploi sans lien avec sa formation initiale. Ces dispositions reprennent d'ailleurs largement les propositions du rapport rédigé par M. de Virville, en 1996, à la demande de Jacques Barrot, alors ministre des affaires sociales.
Cette réforme de la validation des acquis professionnels était nécessaire, mais j'éprouve quelques craintes devant la méthode envisagée.
Votre système prévoit en effet une certification des titres reconnaissant ces acquis et son instruction par une future commission nationale de la certification professionnelle. C'est donc un cursus que vous voulez valider, plutôt qu'une compétence réelle.
Une fois de plus, la qualité de la formation risque d'échapper à l'évaluation. N'allez-vous pas encourager par là les « marchands de soupe » qui distribuent des certificats en tout genre, au détriment des organisme de formation sérieux ?
N'oubliez pas que, sur 40 000 organismes de formation recensés, 26 000 seulement exercent une activité, et que seuls 5 000 ont un chiffre d'affaires qui excède 1 million de francs ; et ce sont ceux-ci qui assurent 85 % de l'activité sur ce marché.
La vérification des acquis professionnels doit se faire en situation de travail réelle ou au moins reconstituée.
Pour conclure, je dirai qu'il est grand temps que le débat sur la formation, que vous avez souvent annoncé mais jamais engagé, soit enfin ouvert. Ce « DMOS » n'est qu'un alibi pour ne pas faire grand-chose, une fois de plus !
C'est pourquoi je tiens à rendre hommage aux quatre rapporteurs et au président Jean Delaneau, ainsi qu'aux deux rapporteurs pour avis, pour le travail qu'ils ont accompli : les cent quatre-vingts amendements qu'ils nous proposeront doivent permettre d'améliorer ce texte de manière sensible. Le groupe des Républicains et Indépendants soutiendra donc les amendements adoptés par la commission des affaires sociales et la commission des affaires culturelles. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heures cinquante.)





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