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SEANCE DU 10 MAI 2001


MAGISTRATS DE LA COUR DES COMPTES

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 297, 1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières. [Rapport n° 298 (2000-2001).]
Nous avons le plaisir de saluer la présence dans nos tribunes de M. le Premier président de la Cour des comptes, à qui je souhaite la bienvenue.
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui est aujourd'hui soumis à la Haute Assemblée tend à reconnaître sur le plan statutaire le rôle joué par les magistrats des chambres régionales des comptes.
Comme vous le savez, ce texte trouve son origine dans l'adoption par le Parlement de la loi du 25 mars 1997, qui a refondu le statut des conseillers des tribunaux administratifs. Compte tenu de la similitude des carrières et des modes de recrutement, il était légitime que les magistrats des chambres régionales des comptes bénéficient du même traitement.
Le Gouvernement s'est donc attaché à mettre en oeuvre la réforme du statut des magistrats de chambre régionale des comptes, qui a été présentée en conseil des ministres le 29 décembre 1999 et adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 30 mars 2000. Le présent projet de loi modifie donc la partie législative du code des juridictions financières afin de réformer les dispositions statutaires régissant le corps des conseillers de chambre régionale des comptes et de compléter celles qui sont applicables aux magistrats de la Cour des comptes. Cette modification statutaire permet de prendre en compte l'évolution de la charge et des procédures des chambres régionales des comptes depuis leur création.
Souvent, on ne mesure pas à quel point la charge des chambres régionales des comptes a évolué.
Depuis 1988, le nombre de comptabilités publiques relevant de ces chambres a constamment augmenté, à la fois en raison du franchissement du seuil de compétences par des organismes qui relevaient auparavant du système de l'apurement administratif et du fait de la création de nouveaux établissements publics de coopération intercommunale, consécutive à la mise en oeuvre de la loi du 6 février 1992. L'augmentation de leur nombre a été d'un peu plus de 7 % entre 1991 et 1998, ce qui représente plus de 4 500 organismes supplémentaires.
Or les moyens de contrôle affectés à ces collectivités et établissements publics, de taille souvent modeste, réduisent d'autant les moyens disponibles pour la vérification d'organismes plus importants, aux enjeux tout autres.
Par ailleurs, les procédures que les chambres régionales des comptes ont à mettre en oeuvre ont été sensiblement modifiées. Au-delà de l'aspect quantitatif que je viens d'évoquer, les conditions dans lesquelles les chambres régionales des comptes exercent leur mission ont été modifiées par les nombreux textes intervenus au cours des dix dernières années. Ceux-ci vont tous dans le même sens : un accroissement du rôle des juridictions régionales et un perfectionnement de leurs procédures, dont le caractère contradictoire a été accru.
C'est vrai, tout d'abord, de la loi du 15 janvier 1990, relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, qui a rendu communicables les observations définitives formulées par les chambres régionales des comptes.
C'est vrai aussi de la loi du 6 février 1992, qui a notamment ouvert la possibilité pour le représentant de l'Etat et pour les ordonnateurs de demander à une chambre régionale un examen de gestion.
C'est vrai également de la loi de janvier 1993, qui a inclus les chambres régionales des comptes dans le dispositif de prévention de la corruption et institué une procédure d'audition.
C'est vrai encore de la loi du 8 février 1995, qui a renforcé leurs moyens d'investigation pour le contrôle des délégations de service public.
C'est vrai, enfin, du décret du 23 août 1995, qui a introduit l'audience publique pour les condamnations définitives à l'amende.
En un mot, le contrôle des chambres régionales des comptes est donc devenu en quelques années plus large dans son champ et plus approfondi dans son contenu. Cette nouvelle donne éclaire le contenu de la réforme du statut des magistrats des chambres régionales des comptes qui vous est aujourd'hui proposée.
Celle-ci s'articule autour de trois axes.
Premier axe : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité.
La qualité du recrutement des magistrats des chambres est indispensable, cela va sans dire, à la qualité des contrôles qu'ils effectuent. Cette exigence justifie de garantir aux magistrats un déroulement de carrière attractif et linéaire par une réduction du nombre des grades et par la revalorisation de leur grille indiciaire. De ce point de vue, la réforme tend à leur transposer, pour l'essentiel, la nouvelle grille indiciaire dont bénéficient les conseillers des tribunaux administratifs depuis l'entrée en vigueur de la loi du 25 mars 1997.
Dans le même temps, ce recrutement se doit d'être plus diversifié. C'est pourquoi il vous est proposé d'élargir les possibilités d'accueil en détachement et d'intégration dans le corps, notamment en provenance des corps équivalents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Cette ouverture du corps devrait permettre aux chambres régionales de s'attacher la collaboration d'agents aux parcours professionnels diversifiés, mieux adaptés aux besoins fonctionnels des juridictions.
Deuxième axe : accroître, dans les deux sens, les liens entre les magistrats de la Cour des comptes et ceux des chambres régionales des comptes.
Le renforcement de la cohérence de l'action des juridictions financières doit s'accompagner d'une plus grande osmose entre le corps des magistrats de la Cour des comptes et celui des conseillers des chambres régionales.
Ainsi, d'un côté, le projet de loi tend à instituer, en faveur des magistrats des chambres régionales, des voies spécifiques d'accès au corps de la Cour des comptes : au grade de conseiller référendaire de deuxième classe, à raison d'une nomination par an, et au grade de conseiller maître, à raison d'une nomination sur dix-huit.
De l'autre côté, le projet tend à favoriser l'accès des conseillers à la présidence d'une chambre régionale, qui est statutairement confiée à un membre du corps de la Cour des comptes, par l'effet conjugué de plusieurs dispositions : le nombre minimal des présidences revenant aux conseillers de chambre régionale serait porté d'un tiers à la moitié ; l'âge minimum requis pour être nommé en cette qualité serait ramené de quarante-cinq ans à quarante ans ; les fonctions de président de chambre régionale des comptes et le nouvel emploi de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France seraient dotés d'un statut d'emploi ; enfin, la durée des fonctions de président dans une même chambre régionale serait limitée à sept ans, afin de favoriser la mobilité.
Troisième axe : renforcer l'indépendance des chambres régionales des comptes et mettre en place une gestion plus concertée.
Un ensemble de modifications touche à la composition et aux compétences du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes et tend à la mise en place d'une gestion plus concertée.
A cet effet, le nombre de représentants des magistrats de chambre régionale des comptes au Conseil supérieur serait porté de quatre à six.
Quant à la compétence du Conseil, elle serait étendue aux propositions de nomination à l'emploi de président de chambre régionale ainsi qu'aux propositions de nomination de magistrats de chambre régionale au tour extérieur de la Cour des comptes.
Dans la même optique, la réforme prévoit, pour ce qui concerne les magistrats de la Cour, l'institution d'une commission consultative de la Cour des comptes. Ce nouvel organe, créé par la loi, aurait à connaître des questions de compétence, d'organisation, de fonctionnement et d'avancement des magistrats de la Cour. Il serait également consulté sur les propositions de nomination à l'emploi de président de chambre régionale et de nomination de magistrats de chambre régionale des comptes au tour extérieur de la Cour des comptes.
Tels sont, rapidement présentés, les principaux enjeux et objectifs du présent projet de loi.
Au cours de l'examen de ce texte par votre assemblée, le Gouvernement vous proposera cinq amendements destinés à compléter les aménagements qui ont été apportés en première lecture par l'Assemblée nationale.
Le premier est relatif à la mobilité. Je redis ici que le Gouvernement partage la volonté de nombreux élus de développer la mobilité dans les chambres régionales des comptes.
Il faut souligner que cette mobilité concerne chaque année près du cinquième de l'effectif du corps. Les magistrats des chambres régionales, en particulier ceux qui sont recrutés par la voie de l'ENA, sont d'ores et déjà soumis à une obligation statutaire de mobilité qui les amène à diversifier leur expérience professionnelle en exerçant des fonctions dans une autre administration.
En revanche, le Gouvernement ne souhaite pas retenir le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale qui, en limitant à sept ans l'exercice des fonctions d'un magistrat au sein d'une même chambre, poserait de grandes difficultés à un corps qui ne compte que 328 membres. L'amendement qui vous est proposé tend donc à restreindre cette obligation de mobilité qui ne s'appliquerait que lors de l'accès au grade de président de section. Il s'agit dans les faits de la reprise du dispositif existant dans le statut des conseillers de tribunal administratif pour l'accès au grade de président.
Un autre amendement introduit un article additionnel après l'article 1er tendant à étendre l'accès aux fonctions de rapporteur à la Cour des comptes aux fonctionnaires relevant de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, à l'instar de ce qui est déjà prévu pour les chambres régionales des comptes.
Deux amendements modifient l'article 16, relatif aux présidents de chambre régionale. Il s'agit, d'une part, de fermer l'accès à ces fonctions aux premiers conseillers, les nominations étant, à l'heure actuelle, de fait déjà réservées aux seuls présidents de section, et, d'autre part, de permettre aux présidents qui seront désormais détachés dans un statut d'emploi de participer aux formations et aux travaux de la Cour des comptes.
Enfin, un amendement a pour objet de prendre en compte, en ce qui concerne le régime des incompatibilités applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes, l'évolution du rôle dévolu aux établissements publics de coopération intercommunale depuis la loi de 1982, qui a créé les chambres régionales des comptes.
Avant de conclure, je souhaiterais évoquer un point qui, je le sais, sera régulièrement soulevé au cours du débat.
Beaucoup d'entre vous ont travaillé sur les procédures applicables devant les chambres régionales : votre commission des lois, tout d'abord, le groupe socialiste, ensuite, et, à titre individuel, certains sénateurs.
Voilà tout juste un an, lorsque je m'étais exprimée devant votre assemblée sur la proposition de loi de MM. Oudin et Amoudry, j'avais indiqué, comme le rappelle M. Hoeffel dans son rapport, que le projet de loi statutaire pouvait apparaître comme un bon vecteur pour évoquer ces questions. Pourtant, j'y avais mis, à l'époque, une condition expresse, à savoir que l'élargissement du projet de loi statutaire aux questions de procédure ne puisse conduire à reporter l'adoption du nouveau statut, à laquelle les magistrats des chambres régionales des comptes, le Gouvernement et je le sais, le Parlement, sont particulièrement attachés.
Aujourd'hui, malheureusement, cette condition ne peut plus être remplie. En effet, il apparaît que, sur ce qui constitue l'essentiel du texte, c'est-à-dire les dispositions à caractère statutaire, un accord entre les deux assemblées peut aisément être trouvé, de sorte qu'elles devraient être rapidement adoptées. A l'inverse, sur ce qui a trait aux procédures et à l'exercice des compétences locales, la discussion doit encore être approfondie, et j'ai parfaitement conscience de l'importance et de la sensibilité des questions qui sont soulevées par les uns et par les autres.
L'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté des dispositions dont l'esprit recueille, je crois, votre assentiment. Sur les autres sujets que vous évoquez, il m'apparaît indispensable de leur trouver un autre cadre d'examen que le projet de loi statutaire.
Le défaut d'adoption de celui-ci de manière définitive avant la fin de cette année empêcherait, en effet, que les mesures importantes qu'il comporte pour la carrière des magistrats concernés puissent entrer en application de manière rétroactive au 1er janvier de l'année 2000, comme le prévoit le texte. Or un report d'entrée en vigueur aurait pour conséquence de placer les magistrats des chambres régoinales des comptes dans une situation défavorable par rapport à l'ensemble des corps de la haute fonction publique. Cela ne peut être justifié et, partant, ne serait pas compris.
Pour terminer, je souhaite redire à la Haute Assemblée que nous nous attachons à rechercher un texte d'accueil en vue de l'examen d'ici à la fin de la législature des questions procédurales que vous mettez en exergue. En conséquence, je ne pourrai, vous le comprendrez, me déclarer favorable aux amendements qui seront présentés au cours de ce débat pour des raisons de stricte cohérence.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne saurais être plus longue. Je vous remercie de votre attention. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, un an après son adoption par l'Assemblée nationale le 30 mars 2000, nous sommes saisis en première lecture du projet de loi portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières.
Ce projet de loi vise trois objectifs : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des chambres régionales des comptes ; accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des juridictions régionales ; mettre en place une gestion plus concertée du corps.
Le retard pris par le Gouvernement dans l'inscription à l'ordre du jour du présent projet de loi est regrettable - même si nous sommes heureux qu'il vienne en discussion maintenant - car il a incontestablement conduit à une situation de malaise dans les chambres régionales des comptes.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Et chez les élus !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je présenterai mon propos en trois points.
J'évoquerai d'abord le contexte dans lequel travaillent actuellement les magistrats financiers, et qui leur est défavorable.
Je décrirai ensuite le projet de loi, qui ne répond pas à l'ensemble des difficultés aujourd'hui rencontrées dans les juridictions financières, puisqu'il s'attaque au seul problème statutaire.
Je présenterai enfin la position de la commission des lois, qui vous proposera d'adopter le présent projet de loi, très attendu par les magistrats financiers, tout en l'enrichissant des dispositions contenues dans la proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 mai 2000.
Est-il, en effet, meilleur texte d'accueil que celui-ci pour répondre à cette attente ?
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Le fonctionnement actuel des chambres régionales des comptes suscite un certain malaise, chez les magistrats comme chez les élus.
Un triple constat l'explique, que vous avez d'ailleurs analysé, madame la secrétaire d'Etat.
Le premier constat est celui de l'extension des compétences des chambres régionales des comptes, laquelle s'est traduite par un net alourdissement de leur charge de travail.
Faut-il rappeler que la loi du 2 mars 1982 avait confié trois grandes missions aux chambres régionales des comptes : le jugement des comptes, qui est leur seule attribution juridictionnelle ; le contrôle des actes budgétaires ; enfin, l'examen de la gestion, donnant lieu à des observations qui, en l'état actuel du droit, sont réputées ne pas faire grief.
A la suite d'évolutions législatives successives, les chambres régionales des comptes ont connu un accroissement sensible de leur charge de travail.
Le deuxième constat concerne le corps des magistrats des chambres régionales des comptes. Celui-ci, constitué essentiellement au moyen de recrutements exceptionnels, connaît aujourd'hui un véritable blocage de l'avancement.
Je rappellerai ici que les membres des chambres régionales des comptes constituent un corps de magistrats inamovibles, structuré en quatre grades. Les présidents de chambre régionale des comptes ont, par ailleurs, un statut spécifique puisqu'ils sont ès qualités membres de la Cour des comptes.
Au total, au 31 décembre 2000, les chambres régionales des comptes comprenaient trois cent neuf magistrats, auxquels il convient d'ajouter les vingt-six présidents de chambre, qui sont membres de la Cour des comptes. Quatre-vingt-six autres magistrats, soit 22 % du corps, n'étaient pas en service dans les chambres régionales.
En principe, les conseillers de deuxième classe sont recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration, un accès au corps par le biais du tour extérieur étant également prévu. En pratique, le corps des magistrats des chambres régionales des comptes a été très largement constitué par des procédures de recrutement exceptionnel, dictées par la nécessité de donner rapidement une consistance à ces nouvelles juridictions.
Les recrutements, plus importants dans les grades d'avancement que par la voie de l'Ecole nationale d'administration, et le vieillissement démographique du corps ont progressivement déséquilibré la répartition des magistrats par grades. La pyramide du corps s'est ainsi retrouvée inversée. Dès lors, nombre de magistrats des chambres régionales des comptes souffrent d'un blocage de leur avancement.
Le troisième et dernier constat est celui du retard accusé - vous l'avez rappelé, madame la secrétaire d'Etat - par les magistrats financiers par rapport aux magistrats administratifs.
Jusqu'en 1997, le statut du corps des magistrats des chambres régionales des comptes était assez largement comparable à celui des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Cependant, la loi du 25 mars 1997 a restructuré le corps des magistrats administratifs et, parallèlement à la réforme législative, un rééchelonnement indiciaire a été effectué.
Un rapprochement des deux statuts, sous réserve de la reconnaissance de spécificités propres aux magistrats des chambres régionales des comptes, apparaît donc indiscutablement nécessaire.
Le projet de loi restructure le corps des magistrats financiers, tandis que la proposition de loi du Sénat réforme les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.
Comme vous avez présenté, madame la secrétaire d'Etat, le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat, je ne reprendrai pas la présentation de ses différentes dispositions, lesquelles présentent un caractère exclusivement statutaire. Je concentrerai donc mon propos, d'une part, sur les ajouts apportés par l'Assemblée nationale, d'autre part, sur les dispositions de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 11 mai 2000, tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.
Je présenterai tout d'abord les principaux ajouts de l'Assemblée nationale en matière statutaire.
L'Assemblée nationale a renforcé les liens entre la Cour des comptes et les chambres en instituant en faveur des présidents de section des chambres régionales des comptes un accès spécifique au grade de conseiller maître à la Cour des comptes.
Elle a institué une mobilité obligatoire tous les sept ans pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, alors que le projet de loi originel réservait aux seuls chefs de juridiction l'interdiction d'exercer leurs fonctions plus de sept années au sein d'une même chambre régionale.
L'Assemblée nationale a tiré les conséquences du statut d'emploi des présidents de chambre régionale des comptes en étendant le principe du détachement à l'ensemble des Chefs de juridiction nommés dans les emplois de président de chambre régionale des comptes, qu'ils soient issus de la cour ou des chambres régionales.
Enfin, elle a élargi les possibilités de recrutement au tour extérieur de conseillers de chambre régionale des comptes aux agents titulaires de la fonction publique hospitalière.
Etendant le champ du projet de loi, à l'origine exclusivement statutaire, l'Assemblée nationale a aussi modifié les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes afin d'en renforcer le caractère contradictoire, estimant elle-même qu'il s'agissait par excellence d'un texte d'accueil pour modifier un certain nombre de dispositions relatives aux procédures.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. D'une part, l'Assemblée nationale a institué un délai de deux mois pour adresser une réponse écrite aux lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes.
D'autre part, elle a prévu que les observations définitives arrêtées par les chambres régionales des comptes seraient adressées sous la forme d'un rapport d'observation, comportant la réponse écrite de la personne mise en cause et faisant l'objet d'une diffusion auprès de l'assemblée délibérante intéressée.
Ces nouvelles dispositions m'amènent maintenant à présenter la proposition de loi du Sénat, dont le double objectif est de renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités locales et d'améliorer les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.
Je rappelle que, lors de la séance publique du 11 mai 2000, le Sénat a adopté la proposition de loi de MM. Jacques Oudin, Jean-Paul Amoudry, Philippe Marini, Patrice Gélard, Joël Bourdin, Paul Girod et Yann Gaillard. Au nom de la commission des lois, notre collègue Jean-Paul Amoudry avait présenté le rapport sur cette proposition de loi.
A travers les dix-neuf articles de cette proposition de loi, le Sénat a d'abord souhaité définir dans la loi l'objet de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes.
Il a prévu que les observations que la chambre régionale des comptes formulerait à cette occcasion devraient être hiérarchisées selon leur importance relative.
La procédure de l'apurement administratif serait étendue aux communes de moins de 2 500 habitants et aux groupements de moins de 10 000 habitants dont les recettes ordinaires n'excéderaient pas 7 millions de francs, contre 2 millions de francs actuellement.
La proposition de loi du Sénat tend ensuite à améliorer les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.
La Cour des comptes se verrait confier le soin d'homogénéiser les procédure mises en oeuvre par les différentes chambres régionales.
La règle de non-communication, déjà en vigueur pour les documents provisoires de la Cour des comptes, serait étendue à ceux des chambres régionales des comptes.
La présentation de ses conclusions par le ministère public avant l'arrêt par la chambre régionale des comptes des observations définitives sur la gestion serait systématisée.
L'ordonnateur mis en cause dans une lettre d'observations définitives devrait être en mesure de présenter une réponse écrite ; il disposerait d'un délai d'un mois pour le faire. Cette réponse serait annexée aux observations définitives de la chambre régionale des comptes. Une mesure comparable figure d'ailleurs à l'article 32 du texte qui a été adopté par l'Assemblée nationale.
La proposition de loi tend à suspendre la publication et la communication des observations définitives sur la gestion pendant une période de six mois précédant les élections, dite « délai de neutralité ».
Les dirigeants des personnes morales contrôlées ou de toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause pourraient demander la rectification d'observations définitives sur la gestion par une chambre régionale des comptes.
Par ailleurs, la proposition de loi reconnaît aux observations définitives sur la gestion le caractère d'actes faisant grief, susceptibles d'être déférés devant la juridiction administrative.
Enfin, la proposition de loi tend à aménager le régime de la gestion de fait. Le régime des inéligibilités serait notamment modifié afin de supprimer la démission d'office de l'élu déclaré gestionnaire de fait.
Telle est, brièvement résumé, le contenu de cette proposition de loi.
J'en viens, pour terminer, à la position prise par la commission des lois.
La commission se félicite de l'adoption du présent projet de loi et du rapprochement qu'il opère avec le statut des magistrats administratifs.
Cependant, l'amélioration du fonctionnement des chambres régionales des comptes et le rétablissement ou la consolidation de la confiance entre élus locaux et magistrats financiers exigent également de rénover les conditions d'examen de la gestion locale.
En premier lieu, la commission des lois vous propose d'approuver la réforme du statut des magistrats de chambre régionale des comptes, sous réserve de certaines modifications, d'ailleurs mineures.
En effet, il lui semble opportun de saisir l'occasion de l'examen au Parlement, à des dates rapprochées, des trois statuts des magistratures françaises pour tenter de les rapprocher, plutôt que pour en accentuer les divergences.
En particulier, l'obligation de mobilité tous les sept ans, prévue par l'Assemblée nationale pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, ne nous paraît pas applicable. Vous l'avez rappelé, madame la secrétaire d'Etat, elle ne trouve d'équivalent dans aucun autre corps de fonctionnaires en général ou de magistrats en particulier. Une telle obligation statutaire de mobilité générale et systématique pourrait entraîner de graves difficultés de gestion, s'agissant, en l'occurrence, d'un corps relativement restreint. Il convient d'ajouter que les conseillers ne sont pas dans la même situation que les présidents de juridiction, qui exercent des fonctions et des responsabilités spécifiques, en particulier les contacts avec les élus locaux.
La commission des lois vous proposera donc de remplacer l'obligation statutaire de mobilité, introduite par l'Assemblée nationale, par un avancement sous condition de mobilité au grade de président de section.
En deuxième lieu, la commission des lois souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'un statut des magistrats de la Cour des comptes.
En effet, les magistrats de la Cour des comptes constituent sans doute le seul corps de fonctionnaires français n'aant pas de statut global. A titre d'exemple, les règles d'avancement n'étant pas écrites, la Cour n'a ni comité ni tableau d'avancement.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Et elle s'en porte très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission des lois saisit l'occasion de l'examen du présent projet de loi pour vous proposer d'introduire une disposition relative aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes, par analogie avec le régime applicable aux conseillers d'Etat.
Selon les informations que nous avons pu recueillir, la Cour travaille actuellement à l'élaboration d'un projet de texte statutaire, de nature législative, qu'elle devrait vous soumette prochainement, madame la secrétaire d'Etat. La commission des lois s'en félicite et souhaite être saisie rapidement d'un tel texte.
En troisième lieu, enfin, la commission des lois vous proposera d'enrichir le contenu du projet de loi statutaire par les dispositions de la proposition de loi qui a été votée par le Sénat le 11 mai 2000.
L'existence d'un contrôle financier est la contrepartie de l'autonomie et des responsabilités des collectivités locales. Ce principe ne saurait être mis en cause, mais chacun, magistrat comme élu, s'accorde à reconnaître la nécessité d'une réforme des procédures des chambres régionales des comptes et des conditions d'examen de la gestion des collectivités locales et de leurs établissements publics. L'urgence d'une telle réforme est d'ailleurs accentuée par les évolutions jurisprudentielles récentes.
Force est cependant de constater que la proposition de loi, adoptée par le Sénat voilà un an, après de nombreuses consultations et un travail approfondi, n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Lors de la discussion de ce texte au Sénat, vous aviez, madame la secrétaire d'Etat, indiqué, et vous l'avez rappelé tout à l'heure, que le projet de loi statutaire, qui venait alors d'être débattu à l'Assemblée nationale, pouvait apparaître comme « le meilleur vecteur » d'une réforme des missions et des procédures des chambres régionales des comptes. Je ne répéterai pas les propos que j'ai tenus voilà quelques instants. Le texte d'accueil est là. Profitons-en naturellement pour essayer de faire avancer l'examen de cette question.
Le Gouvernement avait d'ailleurs donné un avis favorable aux deux articles introduits par l'Assemblée nationale dans le présent projet de loi, tendant à accentuer le caractère contradictoire de la procédure applicable devant les chambres régionales des comptes et dont l'un s'inspire incontestablement d'un article de la proposition de loi du Sénat.
Dès lors, la commission des lois vous propose de compléter le projet de loi par le dispositif de la proposition de loi votée le 11 mai 2000, et de modifier en conséquence l'intitulé du projet de loi.
Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, la commission des lois vous suggère d'adopter le projet de loi « relatif aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes ». (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Madame le secrétaire d'Etat, votre propos liminaire me préoccupe quelque peu.
Vous nous avez indiqué, en substance, que vous n'étiez pas d'accord sur l'essentiel des dispositions que la commission des lois a adoptées. Celles-ci résultent du travail extrêmement approfondi du groupe qui avait été constitué entre la commission des lois et la commission des finances, et qui avait abouti à un texte voté par le Sénat. Nous souhaitons le reprendre. Vous y semblez hostile.
Pour justifier votre position, vous avez avancé non pas de véritables raisons mais plutôt un prétexte. En effet, vous nous aviez dit vous-même, et M. le rapporteur l'a excellemment rappelé, que vous attendiez un texte d'accueil. Or le texte d'accueil est là : il s'agit du présent projet de loi. Nous pouvons le compléter par des amendements, et croyez bien que nous le ferons. Nous verrons bien ce que vous ferez vous-même par la suite et quelle sera votre position au cours du débat.
Le prétexte, même si vous ne l'avez pas dit aussi nettement, c'est que les magistrats sont pressés de voir amélioré leur statut. Pourquoi pas ? Mais il en est d'autres qui sont pressés, madame le secrétaire d'Etat, ce sont les élus locaux, qui attendent de profondes modifications du fonctionnement des chambres régionales des comptes. En effet, ce dispositif n'a pas donné entièrement satisfaction jusqu'à présent. Ce n'est d'ailleurs pas anormal. C'était une expérience, ô combien novatrice, qui a été instituée dans les années 1982-1985. Il a fallu la mettre au point, parvenir à des aménagements ; ces derniers sont souhaitables, et nous les demandons.
Madame le secrétaire d'Etat, ne croyez pas que vous allez gagner du temps en refusant nos propositions. En raison de l'encombrement du travail parlementaire d'ici à la fin de la législature, c'est-à-dire, compte tenu des échéances électorales, d'ici à décembre prochain à peu près, vous ne pourrez pas, et vous le savez bien, faire adopter un texte. Vous ne parviendrez donc pas à l'amélioration souhaitable.
Votre comportement me rappelle un précédent assez fâcheux. Vous êtes à bonne école, puisque ce précédent concerne M. Jospin. Alors ministre de l'éducation nationale, il avait eu l'ambition - extrêmement légitime - de procéder à une revalorisation des traitements, mais en contrepartie d'un aménagement substantiel du fonctionnement du corps enseignant, des techniques d'enseignement.
Que s'est-il passé alors ? Ceux qui sont chargés de l'enseignement de nos jeunes enfants manifestaient dans les rues en réclamant la « revalo ». Ils l'ont obtenue, mais le corps enseignant n'a pas bougé... Nous avons donc assisté, à cette occasion, au déroulement du scénario que vous nous proposez maintenant, c'est-à-dire un aménagement statutaire et financier substantiel - nous en sommes d'accord - à la condition que l'on ne touche pas au fond des choses.
Nous ne pouvons pas vous suivre sur ce point. Nous persistons dans notre intention de traduire dans le présent projet de loi ce qui a déjà été élaboré par le Sénat et excellemment repris et exposé voilà un instant par M. le rapporteur.
Par ailleurs, je veux bien qu'il y ait des statuts partout. J'ai eu l'honneur d'appartenir à un grand corps qui vivait très bien sans statut. Nous ne savions pas si nous étions des magistrats ou des fonctionnaires et je dois dire que parfois c'est bien commode. Pour la Cour des comptes, la situation est la même. Elle veut un statut, elle l'aura, mais je ne sais pas si elle y gagnera ! (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 10 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, adopté par l'Assemblée nationale l'an dernier, le présent projet de loi devait initialement s'attacher essentiellement à répondre aux revendications statutaires des magistrats financiers, mises en lumière lors de leur mouvement de grève d'octobre 1999.
Ainsi était-il prévu d'assurer la pérennité d'un recrutement de qualité, d'accroître les liens entre les magistrats de la Cour des comptes et ceux des chambres régionales des comptes, enfin, de mettre en place une gestion plus concertée du corps et de renforcer l'indépendance des chambres régionales des comptes.
Ce texte a priori technique et d'ordre purement statutaire, qui ne posait aucun problème dans cette forme-là, aurait dû normalement être adopté définitivement depuis longtemps et satisfaire ainsi la profession.
Tel n'a pas été le cas, et pour cause !
Dès son examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale, certains députés ont jugé le texte de portée trop limitée parce qu'il ne s'attaquait pas au cadre juridique dans lequel les chambres régionales des comptes exercent leurs missions.
Craignant de se faire damer le pion par les sénateurs, à l'aube des échéances locales, les députés ont changé l'objet du texte en introduisant des modifications touchant à la procédure applicable devant les cours régionales des comptes et renforçant principalement son caractère contradictoire.
Aujourd'hui, c'est la commission des lois du Sénat qui remet au goût du jour toute une batterie d'amendements visant à réinsérer dans le texte les dispositions de la proposition de loi de nos collègues Jacques Oudin et Jean-Paul Amoudry, examinée et adoptée en mai 2000 - M. le rapporteur l'a rappelé - texte qui avait suscité à l'époque l'opposition du groupe communiste républicain et citoyen.
Je rappelle que, si certains mesures, telles l'instauration d'un véritable droit de réponse des élus aux lettres d'observation dans un délai d'un ou de deux mois, l'annexion de la réponse écrite à la lettre d'observation ou la présentation par le ministère public de ses conclusions avant l'arrêt des observations définitives sur la gestion par la chambre régionale des comptes, nous paraissent intéressantes, en revanche, nous demeurons hostiles à une remise à plat du contrôle de gestion, comme le propose une fois encore la majorité de la commission.
Les amendements de la commission des lois tendent plus à restreindre les compétences des chambres régionales des comptes qu'à répondre aux difficultés réelles que celles-ci peuvent rencontrer dans l'accomplissement de leurs missions.
En effet, en proposant une définition beaucoup trop restrictive du champ et de la nature de l'examen de la gestion, en prévoyant la possibilité d'un recours contentieux devant les juridictions administratives contre les observations des chambres permettant d'en retarder la publication et donc d'en diminuer la portée ainsi que l'intérêt, en interdisant la publication d'observations définitives six mois avant toute élection générale, c'est l'existence même du contrôle financier que la commission persiste à voir remise en cause.
Ajoutons à cela la mobilité géographique que les députés ont voulu imposer aux magistrats, et la boucle est bouclée !
Cette obligation de mobilité, que la commission des lois propose de réécrire, appelle de ma part certaines critiques.
En effet, alors que le principe de l'inamovibilité des magistrats du siège, gage de leur indépendance, est consacré dans l'article 64 de la Constitution, alors que le législateur de 1982 a clairement exprimé sa volonté de respecter ce principe au sein du code des juridictions financières, la disposition introduite par M. Dosière vient singulièrement en réduire la portée.
Cette mesure non seulement porte atteinte à un principe fondamental du fonctionnement de notre justice, mais va également à l'encontre du renforcement de l'indépendance, qui a pourtant présidé à l'élaboration du projet gouvernemental.
Cette obligation de mobilité, juridiquement fragile, associée au régime d'incompatibilité et d'inéligibilité déjà très sévère auquel sont soumis les magistrats, aurait été difficilement applicable en pratique. De surcroît, elle aurait eu comme conséquence de porter atteinte à l'attractivité de ce corps pourtant recherchée par le projet de loi, risquant par là même d'entraîner un immobilisme qui n'est pas souhaitable. Et je ne parle pas des lourdes charges financières qui auraient découlé de cette mobilité forcée !
La rédaction proposée par la commission des lois tend à instituer une mobilité sous condition d'avancement, qui nous semble plus appropriée en ce qu'elle encourage une certaine mobilité des magistrats des chambres régionales des comptes sans pour autant tomber dans les excès du dispositif précédent.
Je crois savoir que les professionnels concernés ne sont pas hostiles à cette mesure qui a été transmise par le Premier président de la Cour des comptes à M. le rapporteur. Toutefois, pourquoi ne pas avoir été jusqu'au bout de la logique en incluant la mobilité fonctionnelle, à l'instar du dispositif en vigueur pour les énarques ? Nous avons déposé un amendement dans ce sens.
Sans nier ni les difficultés existant au sein des chambres régionales des comptes, institutions encore jeunes qui demeurent parfois dans l'incertitude quant à leur rôle et à leurs moyens, ni les difficiles relations entre juges et élus qui souffrent d'un manque de dialogue confiant, de concertation en amont des procédures, j'estime cependant que ce n'est pas au détour d'un texte portant diverses dispositions statutaires que cette question, qui nécessite une réflexion d'ensemble déconnectée du statut des magistrats financiers, pourra être réglée.
Nous avons déjà abordé pour partie, l'année dernière, la question des relations entre les élus et les chambres régionales des comptes, avec le débat sur la proposition de loi de nos collègues Jacques Oudin et Jean-Paul Amoudry, laquelle a été adoptée. On peut regretter, à l'instar de M. le rapporteur, que ce texte n'ait pas suivi son cours en étant inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Fallait-il pour autant hypothéquer le sort d'une revalorisation statutaire attendue par la profession et qui s'inscrit dans un mouvement général, souligné avec raison par M. le rapporteur, de rapprochement des trois magistratures françaises ?
J'ajoute qu'une telle manière de procéder a tout lieu d'être perçue par les magistrats comme une sorte de chantage ou de donnant, donnant : « d'accord pour revaloriser votre statut, mais, en contrepartie, les compétences des chambres régionales des comptes seront restreintes ».
On voit également que, avec de tels motifs, la réforme statutaire a peu de chance d'aboutir dans un proche avenir.
Or, il revient au Parlement de donner des signes forts et clairs en direction des magistrats financiers des chambres régionales des comptes pour les confirmer dans leur rôle d'acteur de la démocratie locale dont, comme l'a souhaité le législateur en 1982, chaque chambre régionale des comptes est l'instrument indispensable pour aider le Parlement dans son contrôle des finances publiques et pour assurer la transparence de la vie publique.
Les chambres régionales des comptes issues des lois de décentralisation de 1982, corollaires indispensables de la disparition de la tutelle administrative, indépendantes de l'Etat, ont, après quelques difficultés pratiques dues à leur installation, atteint aujourd'hui leur vitesse de croisière et ont su, au fil des ans, démontrer leur utilité ainsi que leur efficacité.
C'est sans doute d'ailleurs pour cette raison qu'elles font depuis plusieurs années l'objet de toutes les attentions, notamment de la part du Sénat, qui semble pousser jusqu'à l'obsession son désir de les réformer.
Il faut dire que le rôle des chambres régionales des comptes est d'autant plus important que les collectivités locales qu'elles contrôlent sont devenues, avec des dépenses représentant plus de la moitié du budget national et des investissements égaux à 70 % de l'investissement public total, un acteur essentiel de l'économie. De plus, les chambres régionales des comptes ont vu leur charge s'alourdir au cours des dix dernières années avec l'entrée en vigueur de nouvelles lois.
Il serait tout à fait possible, à mon avis, sans remettre en cause les compétences des chambres régionales des comptes, d'opérer des aménagements simples, voire des modifications d'ordre réglementaire, attendus par les élus locaux, qui permettraient une amélioration sensible des conditions du contrôle de gestion.
Madame la secrétaire d'Etat, vous vous êtes engagée, voilà un instant, à présenter rapidement un texte d'accueil. C'est la bonne voie et la sagesse. Il est en effet nécessaire de mener, en association avec tous les protagonistes, une réflexion d'ensemble sous l'angle de la démocratie locale pour mieux définir encore les objectifs des chambres régionales des comptes et les moyens pour y parvenir, sans pour autant réduire le contrôle à une simple vérification de l'application des textes, en oubliant ce qui a trait à l'efficience et à l'efficacité.
Or, c'est dans cette voie, chers collègues de la majorité sénatoriale, que vous vous dirigez en voulant réduire les missions et les moyens des chambres régionales des comptes au risque de dévaloriser le métier de magistrat, de nuire à son attractivité et, par là même, à la qualité du recrutement, alors que c'est précisément tout le contraire que nous étions censés faire avec le projet de loi initial.
La qualité des contrôles risque également de pâtir de cette situation. De plus, si le rôle du juge financier est amoindri, c'est le juge pénal qui risquera alors d'occuper le terrain, ce qui, vous l'avouerez, est loin d'être souhaitable.
Enfin, en légiférant de la sorte, ne risque-t-on pas de passer finalement à côté de mesures essentielles ?
Les membres du groupe communiste républicain et citoyen étaient déjà quelque peu réticents face à la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale. Vous comprendrez donc aisément que, après l'examen de ce texte dans cette enceinte, nous y soyons maintenant clairement hostiles.
En effet, les mesures préconisées par nos collègues de la majorité sénatoriale, loin de permettre un quelconque rééquilibrage des chambres régionales des comptes, déboucheront sur un nouveau déséquilibre dont personne ne pourra se satisfaire : ni les élus ni les citoyens, qui ont pourtant le droit de demander compte à tout agent public de son administration.
Mes chers collègues, la sagesse voudrait que les deux textes restent disjoints, car ils n'ont pas la même portée. Ne prenons pas le risque, aujourd'hui, de modifier l'équilibre même de la décentralisation ! Sachons créer des liens de confiance entre élus et chambres régionales des comptes, cet outil indispensable dont dispose l'Etat de droit pour assurer une saine gestion du secteur public local. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, on ne soulignera jamais assez combien le processus de décentralisation engagé par le gouvernement de Pierre Mauroy a modifié le paysage institutionnel français.
Parmi les innovations issues des célèbres lois de 1982, les chambres régionales des comptes, installées l'année suivante, atteignent aujourd'hui l'âge de la majorité, ce qui ne les empêche pas d'être encore perfectibles.
L'objet a priori peu polémique du projet de loi fort technique que nous examinons ce matin est de transposer sur le plan statutaire l'évolution des procédures et la montée en puissance du rôle des chambres régionales des comptes dans l'esprit de la récente réforme du statut des conseillers des tribunaux administratifs.
L'harmonisation statutaire est d'autant plus attendue des magistrats intéressés que ces derniers souhaitent cette réforme depuis la refonte du statut des magistrats administratifs adoptée en mars 1997 ; le précédent gouvernement n'avait en effet pas profité de l'examen de ce texte pour régler parallèlement le sort des magistrats financiers.
Les chambres régionales des comptes méritent notre attention, car elles participent de la transparence, qui est l'un des principes essentiels du Gouvernement. Elles assument avec succès une triple mission, évoquée par M. le rapporteur : le contrôle juridictionnel des comptes, le contrôle budgétaire et l'examen de la gestion des collectivités territoriales.
Les différents travaux des chambres régionales des comptes offrent aux collectivités locales, comme à l'administration d'Etat, de précieux enseignements qui contribuent à éclairer leurs décisions, à corriger des irrégularités et à prévenir des erreurs de gestion.
Les rapports, qui sont publics, concourent à l'information des citoyens et servent donc la démocratie dans le droit-fil de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, laquelle proclame le droit de la société « de demander compte à tout agent public de son administration ».
Dès lors, la place des chambres régionales des comptes dans nos institutions constitue l'un des aspects du débat sur la modernisation de l'Etat. Impartiales et indépendantes tant du pouvoir exécutif que du pouvoir législatif, ces juridictions financières fondent leur légitimité sur la transparence qu'une démocratie est en droit d'exiger quant à l'utilisation des deniers publics.
Toutefois, à la suite de nombreux ajustements, ces instances de régulation ont reçu du législateur des missions dont la charge s'est constamment accrue depuis 1982 sur le plan tant quantitatif que qualitatif. Elles sont amenées à contrôler des sommes tout à fait considérables, qui s'élèvent à 10 % du produit intérieur brut - pas moins de la moitié du budget de l'Etat ! - et 70 % des investissements publics. Champ étendu, contenus de plus en plus complexes, l'ampleur des tâches désormais dévolues aux chambres régionales des comptes impose à elle seule une rationalisation du statut des magistrats. C'est ce à quoi nous nous attelons aujourd'hui.
Le dispositif qui nous est soumis s'articule selon trois axes.
Il s'agit d'abord d'assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et de rendre plus attractif le déroulement de carrière, en procédant à une réduction du nombre des grades et, ainsi, à une revalorisation de la grille indiciaire. Ce premier point emporte notre complète adhésion.
Il s'agit ensuite de consolider encore les liens qui unissent les magistrats de la Cour des comptes à ceux des chambres régionales des comptes.
Il s'agit enfin de renforcer l'indépendance des chambres régionales des comptes et d'accentuer l'intervention d'instances consultatives dans la gestion des carrières.
Je ne détaillerai pas le contenu de ce projet de loi, sur lequel tout a été dit et qui, d'ailleurs, ne pose pas de problème particulier. Je dirai seulement un mot sur l'article 9 bis, introduit par l'Assemblée nationale et tendant à imposer une mobilité obligatoire tous les sept ans à l'ensemble des magistrats financiers, pour me réjouir qu'une solution plus adaptée et plus réaliste soit proposée par le biais d'un amendement gouvernemental.
J'en viens maintenant à la partie additionnelle de ce projet de loi introduite par l'Assemblée nationale. En effet, celle-ci a complété le dispositif statutaire par deux dispositions importantes concernant le fonctionnement même des chambres régionales des comptes.
S'agissant de la procédure applicable devant les chambres en matière de contrôle de gestion, il convient d'améliorer le régime de publicité des lettres d'observation définitives et de conforter le principe du contradictoire. La réponse écrite à une lettre d'observation provisoire doit être produite dans un délai de deux mois. Les observations définitives des chambres régionales des comptes seront ensuite communiquées aux personnes concernées sous forme de rapport d'observation. Les ordonnateurs mis en cause pourront formuler une réponse écrite qui, à condition d'être adressée dans un délai de deux mois, sera alors jointe au rapport. La publication, dans les mêmes conditions, des observations des chambres et de la réponse qui leur est faite permettra la confrontation équilibrée des points de vue et offrira aux citoyens les éléments nécessaires à la formation de leur jugement.
Les deux articles nouveaux introduits à l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, sont une invitation, pour le Sénat, à reprendre certaines dispositions de la proposition de loi déposée par MM. Oudin et Amoudry et adoptée le 11 mai dernier. Il est avéré que le fonctionnement des chambres régionales des comptes, après presque vingt ans d'exercice, mérite d'être adapté. Il s'agit d'une demande unanime des élus locaux, toutes tendances politiques confondues, et c'est pourquoi, madame la secrétaire d'Etat, le groupe socialiste a repris, lui aussi, un certain nombre d'amendements déjà présentés lors de l'examen de la proposition de loi précitée.
A cet égard, je crois me rappeler que, sur plusieurs d'entre eux, nous n'avions pas de désaccord de fond et que les divergences portaient davantage sur le calendrier. Citons, parmi ces propositions, la prescription pour gestion de fait, fixée à trente ans contre dix ans en matière criminelle : nous suggérons de retenir un délai plus raisonnable, prenant en considération le rythme et les charges de travail imposés par le contrôle ; citons encore une mesure prévoyant que les lettres d'observation n'interféreront pas avec une campagne électorale et, enfin, les amendements relatifs à la déclaration d'utilité publique ou à la suppression de la démission d'office de l'élu déclaré gestionnaire de fait.
Toutefois, madame la secrétaire d'Etat, à la suite de votre intervention et de l'engagement que vous avez pris de rechercher un texte d'accueil d'ici à la fin de la législature,...
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. C'était une plaisanterie !
M. Jacques Mahéas. J'estime pour ma part que l'engagement pris par Mme la secrétaire d'Etat n'est pas une plaisanterie, mais je pense que ce n'est pas ce que vous avez voulu dire, monsieur le président de la commission !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Absolument !
M. Jacques Mahéas. L'engagement pris par Mme la secrétaire d'Etat de rechercher un texte d'accueil d'ici à la fin de la législature me paraît être un élément positif. En effet, des navettes pourront alors être évitées, ce qui permettra une application rapide de ce texte.
Par conséquent, tout en soutenant les propositions que je viens de formuler et en approuvant un certain nombre de dispositions de la proposition de loi « Oudin-Amoudry », le groupe socialiste est prêt à examiner le texte présenté par le Gouvernement.
Cependant, en tant que cartésien, je souhaiterais un statut unifié pour la fonction publique, sans dispositions trop spécifiques pour tel ou tel corps, observation qui vaut, bien évidemment, pour les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.
J'aimerais enfin relayer le souhait exprimé par bien des élus locaux soucieux de faire reculer l'insécurité juridique qu'ils peuvent ressentir devant l'octroi aux chambres régionales des comptes d'une mission de conseil aux collectivités locales. A cet égard, je suis parfaitement conscient du fait que les chambres ne sauraient être à la fois juge et partie. Néanmoins, elles sont encore trop souvent considérées comme un organe de censure. Il reste certes possible de dégager, au travers des remarques contenues dans leurs lettres d'observation, les éléments d'une bonne pratique, mais leur participation à des pôles de compétence préfectoraux pourrait être garante d'un équilibre plus serein entre élus et instances de contrôle.
Ces considérations ouvrent bien des perspectives. Pour intéressantes qu'elles soient, elles nous éloignent cependant d'un texte dont la portée devait être exclusivement statutaire. Il est à craindre que le retard, déjà accusé, ne s'aggrave, alors que certaines dispositions contenues dans le projet de loi sont applicables à compter du 1er janvier 2000, avec effet rétroactif.
Pour autant, les questions soulevées au sujet du fonctionnement des chambres régionales des comptes doivent être rapidement résolues. C'est pourquoi nous serons très attentifs aux réponses que vous nous apporterez, madame la secrétaire d'Etat, notamment lors de la discussion des amendements.
En ce jour anniversaire de l'accession au pouvoir de François Mitterrand, comment ne pas saluer les lois de décentralisation, dont il fut l'auteur avec Pierre Mauroy et Gaston Defferre ? A l'époque, en tant que député, j'avais suivi de très près leur élaboration, qui nous avait occupés de longues nuits. Je vous assure que se manifestait alors, dans l'hémicycle, une forte opposition !
Ces lois ont permis la mise en place d'une architecture institutionnelle complexe, nécessitant des instances de régulation efficaces dont les chambres régionales des comptes constituent l'un des rouages principaux et novateurs. Celles-ci restent néanmoins une institution jeune. Nous réformons aujourd'hui le statut des magistrats financiers, qu'il convient d'harmoniser avec celui des magistrats administratifs : ce projet de loi ne pose pas en lui-même de problème particulier, mais nous sentons tous la nécessité d'un texte plus global.
En conséquence, le groupe socialiste soutiendra votre projet de loi, madame la secrétaire d'Etat, et votera les amendements du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme vous le savez, le Sénat a toujours été particulièrement attentif au bon fonctionnement des collectivités locales et aux garanties de procédure dont celles-ci doivent pouvoir bénéficier.
Considérant que le renforcement du contrôle financier des collectivités locales constitue le corollaire indispensable et incontestable de la décentralisation et de la libre administration des collectivités, mais aussi que les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux ne présentent pas toujours le degré de sérénité souhaitable, MM. Jacques Larché, président de la commission des lois, et Christian Poncelet, qui était alors président de la commission des finances, avaient décidé, en avril 1997, de constituer un groupe de travail commun en vue de dresser le bilan de l'action des chambres régionales des comptes et des modalités d'exercice du contrôle financier. Tout le monde, à l'époque, s'accordait sur le fait qu'il fallait améliorer le dispositif existant.
Le 23 juin 1998, le groupe de travail mixte, composé de sept représentants de la commission des lois et de sept représentants de la commission des finances, présidé par M. Amoudry et dont j'étais le rapporteur, a déposé son rapport intitulé : « Chambres régionales des comptes et élus locaux, un dialogue indispensable au service de la démocratie locale ». Je crois que le titre reflète bien l'esprit dans lequel ce travail a été effectué.
Loin de remettre en cause la nécessité d'un contrôle a posteriori des collectivités locales, qui s'inscrit dans le droit fil de l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, lequel dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », ce document contient les grands principes devant guider notre réflexion sur une amélioration du fonctionnement des chambres régionales des comptes et la clarification nécessaire de leurs relations avec les collectivités locales.
C'est donc dans cette optique que nous avons déposé, le 18 novembre 1999, la proposition de loi qui a été évoquée et qui a été adoptée par notre assemblée le 11 mai 2000 : cela fera exactement un an demain.
Madame le secrétaire d'Etat, vous n'aviez pas approuvé ce texte à l'époque, et vous venez de nous indiquer que, un an plus tard, votre position n'avait pas varié. C'est assez surprenant, et MM. Jacques Larché et Daniel Hoeffel ont dit très exactement ce qu'il fallait en penser.
Ainsi, vous affirmez rechercher un texte d'accueil. Mais ce texte, il existait déjà voilà un an, et il existe toujours ! Vous pouvez y souscrire et vous l'avez d'ailleurs fait, à l'Assemblée nationale, en acceptant un certain nombre d'amendements. Vous comprendrez donc que nous pensions que votre position n'est malheureusement pas crédible.
Cela étant, je me bornerai à formuler trois remarques.
Première remarque, la revalorisation du statut des magistrats des chambres régionales des comptes est certes indispensable. Nous l'avions préconisée dans notre rapport, car une différence injustifiée existe entre les magistrats des chambres régionales des comptes et ceux des tribunaux administratifs.
Ce texte vient donc à son heure, et notre groupe y est favorable. Toutefois, comment ne pas estimer que cette occasion était la meilleure qui s'offrait au Gouvernement pour approfondir sa réflexion sur le fonctionnement des chambres régionales des comptes et tenir compte, même partiellement, du travail approfondi effectué par la Haute Assemblée ? Voyez-vous, madame le secrétaire d'Etat, quand le Sénat évoque les problèmes des collectivités territoriales, tout gouvernement, quel qu'il soit, a intérêt à écouter les suggestions qu'il formule ou les orientations qu'il suggère. M. le président de la commission des lois l'a parfaitement dit : là encore, une attitude négative de votre part entraînera un retard dans l'adoption de ce texte, voire empêchera celle-ci, ce qui sera préjudiciable aux magistrats de la Cour des comptes et à ceux des chambres régionales des comptes, ainsi qu'aux élus locaux.
Ma deuxième remarque portera sur le contenu de la proposition de loi tendant à réformer les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes, que le Sénat avait donc adoptée voilà très exactement un an.
Ce texte comportait un ensemble de dispositions cohérentes et coordonnées.
Elles étaient cohérentes, car le dispositif adopté permettait de répondre aux difficultés rencontrées tant par les élus locaux, qui sont à la recherche d'une plus grande sécurité juridique de leurs actes, que par les magistrats financiers, qui doivent pouvoir travailler dans un cadre bien défini. Le texte apportait des garanties aux élus locaux contrôlés, dont les droits doivent être respectés, comme à tous les stades de la procédure, conformément aux principes généraux de notre droit. Pourquoi, en effet, les grands principes de notre droit qui régissent les autres juridictions ne s'appliqueraient-ils pas pleinement aux juridictions financières régionales ?
Outre qu'il était cohérent, notre dispositif était aussi mesuré. En effet, à l'exception d'une ou deux questions de fond telles que le contenu de l'examen de la gestion et la possibilité de recours pour excès de pouvoir, nous avions adopté des mesures avant tout techniques qui étaient soit demandées, soit préconisées par les diverses personnes que nous avions auditionnées. Et ce qui était vrai il y a un an, je vous l'assure, l'est encore aujourd'hui.
A titre d'exemple, l'aménagement du régime de la gestion de fait est ardemment souhaité par les magistrats eux-mêmes, qui, compte tenu du contexte actuel, hésitent parfois à déclarer certains élus comptables de fait, car cela reviendrait à rendre inéligibles des personnes qui n'ont manifestement rien commis de véritablement répréhensible.
Au total, il s'agissait d'un texte qui permettait de normaliser les relations entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux, mais également de moderniser les conditions d'exercice du contrôle financier.
Le Gouvernement aurait tiré un grand avantage à s'inspirer de notre dispositif, qui était guidé par le souci d'améliorer le fonctionnement de nos institutions, et donc de notre démocratie.
Certes, le Gouvernement ne s'est pas totalement désintéressé des missions et des procédures des chambres régionales des comptes puisque, je l'ai dit, il a accepté l'introduction de certains articles dans le projet de loi relatif à la réforme des procédures. D'autres amendements seront de nouveau introduits. Nous ne saurions cependant nous satisfaire de cette trop modeste avancée.
C'est pourquoi nous vous proposerons, madame la secrétaire d'Etat, de compléter votre projet de loi par des mesures que le Sénat a adoptées l'année dernière, mesures qui, par leur pertinence et leur sérieux, peuvent contribuer à améliorer l'état de droit, ce à quoi nous aspirons tous légitimement.
Il vous revient donc aujourd'hui d'accepter que le contrôle financier puisse permettre, enfin, un véritable dialogue constructif entre les collectivités territoriales et les organismes chargés de leur contrôle.
Seul l'établissement de relations de confiance entre les contrôleurs et les contrôlés conférera, en effet, au contrôle financier toute sa légitimité démocratique et, partant, toute son efficacité au service de la transparence de la gestion publique locale.
Sans entrer dans le détail de toutes les mesures proposées et adoptées, je souhaite rappeler rapidement les trois grandes orientations qui avaient guidé notre réflexion et justifié les mesures adoptées.
Le premier objectif - d'autres collègues l'ont dit avant moi - était d'accroître la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales.
La mise en place d'un droit d'alerte sur les difficultés de gestion les plus fréquemment rencontrées par les collectivités nous paraît nécessaire. Les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes seraient susceptibles, par le recensement de ces difficultés, d'orienter les réflexions du Gouvernement et du Parlement pour l'amélioration future du cadre législatif et réglementaire des collectivités locales.
Le deuxième objectif était d'améliorer les conditions dans lesquelles les magistrats financiers exercent leur mission. A part la revalorisation du statut, le Sénat avait souhaité réviser le partage entre l'apurement administratif et la compétence des chambres régionales des comptes - je crois que vous n'échapperez pas à cette modification, car c'est le bon sens - mieux définir le champ de compétence des chambres en matière d'examen de la gestion - c'est nécessaire - et renforcer la légitimité des observations formulées par les chambres régionales des comptes par un rappel précis et systématique des dispositions qui auraient été méconnues par les élus locaux - c'est à la fois nécessaire et pédagogique.
Le troisième objectif consistait à renforcer le droit des personnes contrôlées. Garantir le respect des règles de procédure, renforcer leur caractère contradictoire, limiter l'instrumentalisation des chambres régionales des comptes, tout cela nous paraissait correspondre à des mesures de bon sens conformes à nos traditions juridiques et au respect des garanties des personnes contrôlées.
Dans ces conditions, je me félicite que la commission des lois ait repris, sous forme d'amendement, la totalité des dispositions adoptées par le Sénat le 11 mai 2000. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, à la satisfaction, sans doute, de M. le rapporteur, je retirerai tous mes amendements, puisque ce sont les mêmes. Nous avons voté un texte ensemble et il est donc normal que les amendements de la commission aient la priorité.
Ma troisième remarque porte sur le contexte dans lequel évoluent nos collectivités territoriales.
Le mouvement de décentralisation, engagé depuis le discours du général de Gaulle à Quimper, en 1966, développé en 1982 par les lois Defferre, auxquelles nous reconnaissons, chers collègues socialistes, des qualités évidentes, accentué, dans les années 1990 par Edouard Balladur et Alain Juppé, va probablement connaître dans les mois et les années qui viennent de nouvelles avancées.
Le rapport de Jean-Paul Delevoye comme celui de Pierre Mauroy nous tracent une partie du cheminement à suivre. Certes, tout ne sera pas repris, mais je crois que la direction est inéluctable.
Le président Jacques Chirac, à Rennes, le 4 décembre 1998, a défini les contours d'une nouvelle ambition pour la réorganisation territoriale de notre pays.
Dans ce contexte, tout le monde comprend que les chambres régionales des comptes auront un rôle accru, un rôle majeur à jouer. Encore faut-il qu'elles puissent disposer d'un cadre juridique adapté.
Madame le secrétaire d'Etat, je crois qu'il était temps de modifier ce cadre juridique. Je regrette de nouveau que vous n'ayez pas saisi l'opportunité qui vous était offerte de le faire.
Sans cadre juridique clair, il n'y a pas de contrôle financier efficace. Or force est de constater que notre environnement juridique local est complexe et parfois incertain. L'inflation normative ne connaît plus de limite ; 8 000 lois, 90 000 décrets, 20 000 circulaires, 25 000 règlements européens, c'est déjà beaucoup, mais on n'en voit pas la fin !
Cette augmentation du nombre de règles applicables et leur fréquente modification ont plusieurs conséquences.
D'abord, une grande insécurité juridique, que tout le monde dénonce.
Ensuite, une complexité accrue dans l'application des règles. Quel parcours que le calcul et la notification de la DGF ! Quel casse-tête que l'application de l'instruction comptable M 14 ! Le comité des finances locales adopte une nomenclature ; deux ans plus tard, il la réforme complètement. Où allons-nous ? Et tout cela, les collectivités locales l'assument avec tranquillité, parfois avec sérénité, souvent aussi avec difficulté.
Enfin, dernière conséquence, on constate une juridiciarisation des comportements. L'inflation normative a conduit à modifier les comportements, notamment ceux des services de l'Etat et des magistrats financiers, qui semblent désormais considérer, en quelque sorte, que « tout ce qui n'est pas autorisé est interdit ». C'est inacceptable, en démocratie. Il faut donc réformer le dispositif.
Enfin, je veux conclure en soulignant que la gestion financière des collectivités territoriales est vertueuse, hautement vertueuse, par rapport à celle de l'Etat.
L'Etat impose aux collectivités territoriales des règles financières qu'il est incapable de s'appliquer à lui-même donnerai quelques exemples que vous connaissez parfaitement, madame le secrétaire d'Etat, au poste que vous occupez.
Les budgets locaux sont en équilibre, et même globalement en excédent au regard des règles de la comptabilité nationale. La fiscalité locale est maîtrisée. Les dépenses d'investissement et d'infrastructure comblent désormais les insuffisances de l'Etat - elles ont quasiment doublé. Les collèges, les lycées, les routes, les autres équipements, tel est le lot des collectivités locales ! Notre endettement se réduit, comme l'a montré largement la dernière étude de Dexia, ex-Crédit local de France. Les dépenses de fonctionnement progressent moins vite que le produit intérieur brut. Enfin, notre comptabilité patrimoniale se met en place.
Pour toutes ces raisons, l'Etat aurait intérêt à prendre exemple sur les collectivités territoriales.
Il est vrai que ce constat vous incite à tranférer davantage de charges aux collectivités territoriales. Nous n'y sommes pas opposés, dans le cadre de la décentralisation. Mais encore faut-il que nous puissions avoir les ressources correspondante !
Ce paradoxe que je viens d'évoquer méritait d'être souligné au moment où, sous la pression du Parlement, les réflexions ont commencé sur la refonte des dispositions de l'ordonnance de janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
A cet égard, vous avez tenu hier, devant nous, madame le secrétaire d'Etat, un excellent propos. J'aimerais toutefois que les bonnes dispositions que vous avez manifestées en faveur de cette réforme de l'ordonnance, vous puissiez également en faire preuve pour la réforme de la chambre régionale des comptes.
En guise de conclusion, j'émettrai trois souhaits.
Le premier, c'est que le Gouvernement écoute le Parlement. Il peut paraître curieux de le dire dans cette enceinte, mais je crois que c'est nécessaire.
Le deuxième souhait, c'est que, du sommet à la base, la même rigueur de gestion financière s'applique. Ne donnez pas aux collectivités des leçons dont vous ne voulez pas tenir compte vous-même.
Enfin, le troisième souhait, c'est que les contrôles financiers, ceux de la Cour des comptes comme ceux des chambres régionales des comptes, s'effectuent, dans la sérénité, avec impartialité et équité, et surtout que les observations qu'elles formulent soient écoutées et suivies d'effet. C'est un vieux leitmotiv.
Le groupe du RPR votera le texte tel qu'amendé par la commission des lois, car il nous paraît à la fois raisonnable, cohérent et efficace. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je veux d'abord dire à M. le rapporteur, dont je partage nombre de points de vue, combien j'ai été intéressée par son rapport, qui est de grande qualité.
Pour ne pas être trop longue, je répondrai globalement à l'ensemble des orateurs, en concentrant mon propos sur la question principale qui nous a occupés, puisque, au fond, j'ai pu constater que, sur les questions statutaires, il régnait au sein de cet hémicycle un très large consensus, consensus auquel je m'attendais un peu, je dois le dire, mais que j'ai été heureuse de voir confirmer par les uns et par les autres.
Le débat porte donc, d'un côté, sur la réforme du statut des magistrats des chambres régionales des comptes et, de l'autre, sur des propositions de modification des procédures qui sont en vigueur dans lesdites chambres, et je ne voudrais pas que l'on soit amené à opposer de manière caricaturale les deux sujets.
Ceux d'entre vous avec qui j'ai la chance de travailler plus fréquemment, notamment sur les questions relatives aux collectivités locales, savent combien je suis attentive aux problèmes que celles-ci rencontrent.
En cette matière, je partage, en fait, l'opinion de M. Bret. Il ne faut pas lier ces deux questions. Il n'y a pas de négociation à opérer entre les deux. Le rôle que jouent les chambres régionales des comptes dans la vie locale est indissociablement lié à cette grande avancée démocratique, soulignée très justement par M. Mahéas, que constitue la décentralisation.
L'éminence de ce rôle, voulue par le législateur, implique une réflexion approfondie quant à ses ajustements éventuels. Des modifications de procédure qui interviendraient de manière trop rapide et quelque peu intempestive seraient, je le crains, mal comprises.
Si, comme je le souhaite, nous achevons au plus vite l'examen de ce projet de loi portant réforme du statut des magistrats des chambres régionales des comptes et si nous mettons à profit collectivement les garanties qui seront ainsi offertes en matière de contrôle, nous aurons d'autant plus de facilité à organiser, ensuite, de manière claire et non suspicieuse, les compétences de ceux qui représentent quotidiennement nos concitoyens, à savoir les élus, et les rapports qu'ils entretiennent avec le juge des comptes.
Ce que je vous propose, ce n'est donc pas du tout un marché de dupes. Nous avons une contrainte, qui est de faire en sorte que la réforme statutaire voie le jour le plus rapidement possible. Aussi je crois que nous pouvons faire de cette contrainte de calendrier un élément dynamique pour régler de façon pacifiée, sur le long terme, des questions qui sont, il est vrai, au coeur du débat démocratique.
Donc, en réponse à l'interrogation répétée du président de la commission des lois, je répondrai non pas sur la forme, mais sur le fond. Comme je l'ai indiqué, le Gouvernement s'attache à trouver un vecteur législatif pour aborder ces questions qu'il n'entend pas laisser de côté. Cependant, au stade où nous en sommes, je ne saurais vous dire si le moyen le plus rapide pour parvenir à ce résultat consiste à inscrire à l'ordre du jour la proposition de loi que vous avez évoquée au cours de la matinée. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
M. Oudin m'a fait savoir qu'il retirait tous ses amendements au profit de ceux de la commission des lois.

Division additionnelle avant l'article 1er





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