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SEANCE DU 16 MAI 2001


M. le président. Je suis saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 1, M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales, propose de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles :
« Art. L. 232-1. - Toute personne âgée résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences de la perte d'autonomie liée à son état physique ou mental a droit, sur sa demande, à une prestation en nature, permettant une prise en charge adaptée à ses besoins, servie et gérée par les départements et dénommée allocation personnalisée d'autonomie.
« La perte d'autonomie mentionnée au premier alinéa est définie comme l'état de la personne qui, nonobstant les soins qu'elle est susceptible de recevoir, a besoin d'être aidée pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou requiert une surveillance régulière. »
Par amendement n° 72, MM. Fischer, Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le premier alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles, de supprimer le mot : « âgée ».
Les deux amendements suivants sont identiques.
Le premier, n° 43 rectifié, est présenté par MM. Paul Girod et Guichard.
Le second, n° 47, est présenté par M. Branger.
Tous deux tendent à compléter le second alinéa du texte proposé par l'article 1er pour l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles par une phrase ainsi rédigée :
« Cette aide peut être apportée pour un ou plusieurs salariés recrutés directement et/ou les services d'organismes d'aide à domicile dans les conditions définies à l'article L. 232-7. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 1.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement s'inspire très largement de la rédaction de la loi sur la prestation spécifique dépendance.
Le premier souci de la commission est de faire figurer dès l'article 1er du projet de loi un certain nombre de principes essentiels à l'APA. Il s'agit de rappeler, d'abord, que c'est une prestation en nature - nous y sommes tous très attachés - ensuite, qu'elle est servie par les départements. Le département est en effet au centre du dispositif. Or, d'une manière tout à fait surprenante, le département, en tant que tel, n'apparaît pas dans le texte du Gouvernement et n'est mentionné qu'à l'article L. 232-2, et encore pour désigner le représentant de l'Etat « dans le département ».
Le second souci de la commission est de clarifier la rédaction de cet article. Dans son premier alinéa, il définit le droit à l'allocation personnalisée d'autonomie pour rappeler, dans le second alinéa, de façon tautologique, que l'allocation personnalisée d'autonomie est attribuée aux personnes qui y ont droit. Nous préférons, dans le second alinéa, définir la perte d'autonomie.
M. le président. La parole est à M. Fischer, pour défendre l'amendement n° 72.
M. Guy Fischer. Comme pour la prestation spécifique dépendance, le seuil retenu pour accéder à l'allocation personnalisée d'autonomie a été fixé à soixante ans.
Considérant que la condition d'âge exclut de fait du bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie, à vocation pourtant universelle, des victimes de maladies neurodégénératives qui, comme toutes les victimes de handicaps, ont effectivement besoin d'une prise en charge adaptée, nous recommandons d'élargir le champ d'application du présent projet de loi.
Notre amendement, qui vise à supprimer la barrière d'âge, a fort peu de chance d'être approuvé par la Haute Assemblée. Mais c'est vous, chers collègues de la majorité sénatoriale, qui, en instaurant la PSD et en réservant l'allocation compensatrice pour tierce personne, l'ACTP, aux allocataires âgés de soixante ans, avez créé, selon nous, ce précédent fâcheux. Cette disposition est d'ailleurs peu conforme à l'esprit de la charte des droits fondamentaux, qui interdit toute discrimination, notamment en raison de l'âge.
Cet amendement témoigne de notre attachement à voir le Gouvernement s'engager à étudier globalement le risque lié à la dépendance sans condition d'âge pour répondre aux attentes de toute personne victime d'incapacité, à l'instar, d'ailleurs, de la législation en vigueur chez certains de nos voisins européens.
M. le président. Pour présenter l'amendement n° 43 rectifié, je donne la parole à M. Guichard, dont je salue, en votre nom à tous, mes chers collègues, la première intervention dans cet hémicycle. (Applaudissements.)
M. Pierre Guichard. Je vous remercie de ces mots de bienvenue, monsieur le président.
Le souci d'organiser l'APA tel qu'il est présenté dans l'exposé des motifs du projet de loi est séduisant et respectable, mais ces débats donnent le sentiment que l'objectif réel est d'organiser le financement des associations.
L'incitation très pressante de recourir aux services des associations paraît comporter de nombreuses atteintes potentielles à la liberté individuelle et au respect de la vie privée.
Par ailleurs, il est important qu'il soit clairement précisé que le « fonds de modernisation de l'aide à domicile devant contribuer au financement du développement et de promotion de la qualité de l'aide apportée aux personnes âgées » sera attribué à tous les secteurs intervenant dans ce domaine, associations mais aussi salariés en emploi direct. Et il faut obtenir que cela soit respecté.
Rappelons que l'emploi direct concerne plus de 1 370 000 particuliers employeurs et 800 000 salariés, 600 000 employeurs ayant plus de soixante-dix ans. Il existe donc des milliers de salariés de particuliers employeurs : devront-ils être licenciés au motif qu'ils sont employés directement sans passer par une association ?
De plus, la personne demandant l'APA peut être entourée d'un conjoint ou d'enfants en mesure de l'aider à faire un choix et à assumer la responsabilité des formalités liées à l'emploi direct.
En conclusion, il ne faut pas oublier que l'emploi direct est moins onéreux, car il dispense des frais de gestion générés par le recours à une association.
M. le président. La parole est à M. Branger, pour présenter l'amendement n° 47.
M. Jean-Guy Branger. J'ai déposé cet amendement, identique à celui qui vient d'être défendu par notre collègue M. Guichard, parce que mon département et ma commune comptent des associations qui fonctionnent très bien - je leur rends hommage -, il y a aussi des employeurs privés que l'on ne doit pas oublier, car ils ont une action, sur le terrain, très importante, qui doit être complémentaire de celle des associations. Ils sont, par ailleurs, très actifs dans le département de la Charente-Maritime. De surcroît, cette forme d'action revient moins cher, du fait de l'exonération de la part patronale pour les personnes âgées de plus de soixante-dix ans. Par conséquent, il y a là une complémentarité intelligente et économique ! Je souhaite donc ardemment que cet amendement soit retenu.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 72 et sur les amendements identiques n°s 43 rectifié et 47 ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Avec l'amendement n° 72, M. Fischer pose un problème dont il a longuement été question en commission des affaires sociales. Nous reconnaissons la pertinence de l'observation de M. Fischer : l'âge doit-il, en effet, constituer une frontière dans le handicap entre ceux qui sont atteints avant ou après soixante ans ? Nous ne tarderons pas à connaître, sur ce point, la position du Gouvernement, mais nous renvoyons M. Fischer à une réflexion plus générale sur la loi de 1975.
Effectivement, l'existence de cette frontière n'est pas toujours compréhensible par le citoyen. Cependant, la commission des affaires sociales, souhaitant rester à la fois dans l'esprit mais aussi dans la lettre du texte du Gouvernement qui est, de ce point de vue, presque la copie conforme du texte sur la prestation spécifique dépendance, vous comprendrez, monsieur Fischer, qu'elle émette un avis défavorable sur l'amendement n° 72 tout en reconnaissant la pertinence de votre observation, qui nécessitera certainement, dans les mois ou les années à venir, une réflexion plus générale, voire quelques avancées législatives.
Les amendements identiques n°s 43 rectifié et 47 n'auront plus d'objet si l'amendement n° 1 est adopté. Mais je profite de cette occasion pour formuler quelques remarques d'ordre général qui vaudront pour de nombreux amendements dont nous allons débattre.
La commission des affaires sociales a cherché une rédaction équilibrée pour les intervenants à domicile, leur qualification professionnelle et la liberté de choix par la personne âgée. Une série d'amendements, qui émanent notamment de MM. Paul Girod et Guichard ainsi que de M. Branger, tendent plutôt à assurer une plus grande liberté de choix et à sacraliser celle-ci au profit des personnes âgées. Par ailleurs, une autre série d'amendements visent à mettre en place un dispositif beaucoup plus contraignant qui irait pratiquement jusqu'à imposer à la personne âgée le type d'intervention à domicile, notamment en privilégiant les prestataires au dépens du gré à gré ou du mandataire, pour des raisons faciles à comprendre, mais sur lesquelles je m'expliquerai tout à l'heure.
C'est la raison pour laquelle la commission a adopté un dispositif équilibré qui préserve la liberté de choix de la personne âgée. Mais, pour vérifier que l'intervenant à domicile assurera la prestation de services que nous attendons de lui, quantitativement et, surtout, qualitativement, nous avons prévu un suivi de son action par l'équipe médico-sociale. Si cette dernière constatait que la qualité de service n'était pas satisfaite, le président du conseil général pourrait suspendre le plan d'aide arrêté, ce qui enclencherait automatiquement un nouveau plan d'aide.
Nous aurons ainsi l'assurance que la personne âgée bénéficiera d'un service de bonne qualité. Un tel système permettra également d'avoir un regard sur la qualification des intervenants à domicile.
Il faut savoir qu'aujourd'hui - l'association des départements de France me l'a confirmé - moins de 10 % des intervenants à domicile sont diplômés. Si nous mettions en place un dispositif trop contraignant pour apprécier la qualité des agents avant leur affectation, nous risquerions, de nous trouver, ce qui serait quelque peu sans paradoxal, sans personnel susceptible de répondre aux besoins.
Comme la proposition de la commission est la plus pragmatique et la plus équilibrée, comme elle concilie à la fois le libre choix de la personne âgée et un minimum de suivi pour s'assurer de la qualité du service, nous proposons au Sénat de l'adopter.
Je présenterai, au nom de la commission, une série d'amendements défendant ce point de vue, ce qui justifiera l'avis défavorable ou la demande de retrait que j'émettrai sur les amendements de nos collègues MM. Girod, Guichard et Branger.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 1, 72, 43 rectifié et 47 ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Monsieur Vasselle, votre amendement n° 1 vise, en fin de compte, à mettre sur le même plan les principes qui fondent le droit de la prestation et ses modalités de gestion. Vous comprendrez que je ne puisse pas accepter votre proposition pour une question de méthode. Quant aux modalités de gestion, elles relèvent d'un registre distinct.
Cette confusion vous conduit à ne pas évoquer l'égalité des droits au regard de l'APA, alors qu'il s'agit là de réparer l'une des principales faiblesses de la PSD. Je ne suis donc pas favorable à votre amendement.
Monsieur Fischer, le Gouvernement partage votre souhait d'apporter aux personnes atteintes d'incapacité des réponses globales adaptées, quel que soit leur âge.
J'ai bien noté qu'avant la PSD, aucun texte n'abordait le handicap en fonction de l'âge et c'est bien la loi instituant la PSD qui a officiellement introduit cette notion. Je relève toutefois que, s'il est un secteur où nous sommes en retard, c'est bien celui de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées. Et l'enjeu de ce projet de loi, c'est de rattraper ce retard.
Monsieur Fourcade, comme je l'ai dit hier soir, le débat est tranché dans l'opinion. Je ne suis pourtant pas sûre que nous soyons tous allés jusqu'au terme de la réflexion.
Selon moi, monsieur le sénateur, ce n'est pas la cause de la perte d'autonomie qui est importante - une maladie, la vieillesse ou un accident - c'est la perte d'autonomie en elle-même.
L'enjeu de ce projet de loi est donc de mettre en place un dispositif meilleur, solide, en direction des personnes âgées qui ont perdu leur autonomie.
M. Jean-Pierre Fourcade. Madame la secrétaire d'Etat, me permettez-vous de vous interrompre ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. Fourcade, avec l'autorisation de Mme le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Pierre Fourcade. Madame la secrétaire d'Etat, puisque vous avez eu la bonté de me citer, ce dont je vous remercie, je voudrais dire, après mes excellents collègues, qu'à partir du moment où l'on s'occupe non pas de la cause du handicap mais uniquement des conséquences sur l'état de la personne, on organise en fait un transfert de charges de la sécurité sociale vers les départements. Nous ne pouvons pas, nous sénateurs de la République, nous qui sommes chargés de veiller à l'autonomie des collectivités locales, accepter ce transfert qui se généralisera.
Je défends donc une position différente de la vôtre, madame la secrétaire d'Etat. Selon moi, lorsque la personne âgée est atteinte d'une maladie, par exemple la maladie d'Alzheimer, il est logique qu'elle soit prise en charge par la sécurité sociale. Mais, lorsque la dépendance résulte du vieillissement, il est normal que la prise en charge relève des conseils généraux.
Votre texte fait courir le risque énorme d'un transfert généralisé des charges des régimes de protection sociale vers les finances locales, ce que, vous le comprendrez, je ne puis accepter. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur celles de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Veuillez poursuivre, madame le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement de la commission. Cela dit, le débat devra être ouvert à l'occasion de la discussion de la révision de la loi de 1975 sur le handicap.
Pour ce qui est des amendements n°s 43 rectifié et 47, je ne suis pas sûre qu'ils soient à leur place. Cela dit, si nous voulons respecter le choix des familles, nous ne pouvons pas nier l'obligation de mettre en place des dispositifs de qualité.
Nous savons tous que des personnes en état de démence sénile sont incapables d'être des employeurs et nous connaissons tous des salariés qui ont vécu avec leurs employeurs des relations peu claires.
Les décisions des prud'hommes confirment que le dispositif actuellement en vigueur n'est pas au point. Notre objectif principal a donc été la qualité de la prise en charge plus que le libre choix. Le fonds de modernisation nous permettra de construire un édifice solide.
En résumé, le Gouvernement est défavorable aux amendements n°s 1, 72, 43 rectifié et 47.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Après les avis défavorables donnés par Mme la secrétaire d'Etat, permettez-moi, monsieur le président, de revenir sur trois points pour éclairer le vote de nos collègues.
Ma première remarque est qu'aujourd'hui - je le dis d'autant plus volontiers que j'ai été l'auteur et le rapporteur d'une proposition de loi relative aux malades atteints de la maladie d'Alzheimer, de maladies apparentées ou de démence sénile - il ne faut pas bercer les Français d'illusions en leur faisant croire qu'on réglera tous les problèmes de la dépendance grâce à ce texte et à la création de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Prenons le cas d'une personne atteinte de démence sénile ou de la maladie d'Alzheimer et qui nécessite une surveillance 24 heures sur 24. Même en prenant pour hypothèse un niveau de ressources minimum et une allocation maximale, ce n'est pas avec 7 000 francs qu'on réglera le problème.
Ma deuxième remarque porte sur la rédaction proposée par la commission des affaires sociales pour l'article L. 232-1.
Madame le secrétaire d'Etat, sans vouloir polémiquer outre mesure, il est assez réducteur de votre part de reléguer le département à une simple modalité de gestion. Il est important à mon sens de poser à l'article 1er de la loi que le département est au centre du dispositif. C'est pour nous un élément incontournable, c'est pourquoi nous souhaitons l'inscrire dès l'article 1er. Loin de nous cependant l'idée d'aborder les modalités de gestion dès cet article. Je ne voudrais pas que le Gouvernement se méprenne sur les intentions de la commission.
Enfin, s'agissant de la nécessité de rattraper le retard en matière de prestations d'autonomie, il en est effectivement grand temps ! Depuis 1997, vous auriez eu la possibilité d'en prendre l'initiative ! Pourquoi avoir attendu la fin de cette législature ? Nous ne l'avions pas fait nous-mêmes parce que, à l'époque, le contexte était différent.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Guy Fischer. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Dès le premier amendement, la commission des affaires sociales s'attache à réécrire le texte posant le principe d'un droit à l'APA. Il en remet en cause les fondements pour le rapprocher le plus possible des dispositions d'une PSD pourtant décriée par la grande majorité des associations, qui dénoncent notamment son caractère profondément inégalitaire.
Dans un tour de passe-passe, l'alinéa précisant que l'APA est définie dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire national a disparu !
Nous voterons donc contre cette nouvelle rédaction qui ne concrétise pas la création d'une nouvelle prestation égalitaire que nous appelons de nos voeux.
Cette proposition de la commission des affaires sociales traduit bien sa volonté, amendement après amendement, d'apporter la démonstration que l'APA n'est ni plus ni moins qu'une PSD bis, ce que nous contestons avec véhémence.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, le texte proposé pour l'article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé, et les amendements n°s 72, 43 rectifié et 47 n'ont plus d'objet.

ARTICLE L. 232-2 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE
ET DES FAMILLES





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