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SEANCE DU 17 MAI 2001


DIVERSES DISPOSITIONS
EN MATIÈRE ÉLECTORALE

Adoption des conclusions modifiées
de deux rapports d'une commission
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion :
1° Des conclusions du rapport (n° 309, 2000-2001) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi organique (n° 6, 2000-2001) de MM. Josselin de Rohan, Pierre André, Jean Bernard, Roger Besse, Jean Bizet, Paul Blanc, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Louis de Broissia, Robert Calmejane, Auguste Cazalet, Gérard César, Jacques Chaumont, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Xavier Darcos, Luc Dejoie, Jacques-Richard Delong, Christian Demuynck, Charles Descours, Michel Doublet, Paul Dubrule, Alain Dufaut, Xavier Dugoin, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Gaston Flosse, Bernard Fournier, Philippe François, Yann Gaillard, Patrice Gélard, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud, Daniel Goulet, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Jean-Paul Hugot, André Jourdain, Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Gérard Larcher, Edmond Lauret, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jean-François Le Grand, Serge Lepeltier, Simon Loueckhote, Max Marest, Philippe Marini, Pierre Martin, Paul Masson, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Jacques Peyrat, Henri de Richemont, Victor Reux, Jean-Pierre Schosteck, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Jacques Valade, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, Serge Vinçon et Guy Vissac, tendant à harmoniser les conditions d'éligibilité aux mandats électoraux et aux fonctions électives.
2° Des conclusions du rapport (n° 310 2000-2001) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur :
- la proposition de loi (n° 7, 2000-2001) de MM. Josselin de Rohan, Pierre André, Jean Bernard, Roger Besse, Jean Bizet, Paul Blanc, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Louis de Broissia, Robert Calmejane, Auguste Cazalet, Gérard César, Jacques Chaumont, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Xavier Darcos, Luc Dejoie, Jacques-Richard Delong, Christian Demuynck, Charles Descours, Michel Doublet, Paul Dubrule, Alain Dufaut, Xavier Dugoin, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Bernard Fournier, Philippe François, Yann Gaillard, Patrice Gélard, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud, Daniel Goulet, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Jean-Paul Hugot, André Jourdain, Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Gérard Larcher, Edmond Lauret, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jean-François Le Grand, Serge Lepeltier, Simon Loueckhote, Max Marest, Philippe Marini, Pierre Martin, Paul Masson, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Jacques Peyrat, Henri de Richemont, Victor Reux, Jean-Pierre Schosteck, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Jacques Valade, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, Serge Vinçon et Guy Vissac, tendant à harmoniser les conditions d'éligibilité aux mandats électoraux et aux fonctions électives ;
- la proposition (n° 280, 2000-2001) de MM. Alain Dufaut et Patrice Gélard tendant à permettre à des élus se trouvant dans une situation d'incompatibilité, en raison de l'acquisition d'un mandat en remplacement d'un autre élu, de la faire cesser en démissionnant du mandat de leur choix ;
- la proposition de loi (n° 57, 2000-2001) de M. Daniel Hoeffel, Patrice Gélard et Charles Jolibois modifiant la loi n° 77-080 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.
La conférence des présidents a décidé qu'il serait procédé à une discussion générale commune des conclusions de ces deux rapports.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes amenés à débattre aujourd'hui de quatre propositions de loi, la première de nature organique et les trois autres ordinaires, relatives à divers articles du code électoral ou de la loi de 1977 sur les sondages.
Notre code électoral est devenu parfaitement obsolète et illisible. Je ne fais que reprendre ici les propos tenus par le président Braibant en sa qualité de président de la commission supérieure de codification. Il a notamment déclaré que, s'il est des codes qu'il faut rapidement réécrire, ce sont bien le code électoral ainsi que le code général des impôts, mais pour d'autres raisons.
Un problème de lisibilité se pose donc et le Conseil constitutionnel a émis de sévères observations eu égard à l'obsolescence du code électoral.
Nous sommes donc saisis de quatre propositions de loi : une première organique, déposée sur l'initiative de M. Josselin de Rohan et cosignée par soixante-dix-huit de nos collègues, une deuxième, déposée sur l'initiative de M. Alain Dufaut et de moi-même visant à réparer un oubli en matière d'incompatibilité, une troisième, émanant de MM. Hoeffel et Jolibois et de moi-même, relative aux sondages d'opinion, déposée à la suite d'un colloque qui s'est tenu au Sénat et qui a mis l'accent sur la nécessité de réformer la loi de 1977 ; enfin, une quatrième, relative aux élections locales, déposée par M. de Rohan et les mêmes soixante-dix-huit cosignataires.
Pour effectuer le présent rapport, nous avons été amenés à rencontrer les représentants du ministère de l'intérieur et du ministère de la fonction publique. Ils nous ont encouragés dans une certaine mesure, à poursuivre dans la voie qu'avaient ouverte les propositions de loi, c'est-à-dire le toilettage du code électoral.
Nous avons également rencontré les représentants des organisations professionnelles et des organisations représentatives d'un certain nombre de fonctionnaires qui sont touchés par les inéligibilités. Nous nous sommes trouvés en parfaite harmonie avec ces interlocuteurs. Les fonctionnaires ont eux-mêmes reconnu que les inéligibilités sont une garantie de leur indépendance. Ils ont fait part de leur attachement au maintien de ce système dans la fonction publique, ce qui nous a confortés dans notre position.
Je vais essayer de reclasser les différents éléments contenus dans les propositions de loi.
La proposition de loi organique porte essentiellement sur les inéligibilités applicables aux parlementaires. Sur ce point, nous devions absolument donner suite aux observations formulées par le Conseil constitutionnel, qui se sont faites de plus en plus vives à l'encontre du législateur.
Dans les observations qu'il a formulées à la suite des élections sénatoriales du 24 septembre 1995, le Conseil constitutionnel déclarait : « Cette liste » - la liste des inéligibilités - « devrait faire l'objet d'un réexamen par le législateur organique afin d'y apporter les précisions et les actualisations nécessaires en fonction des évolutions statutaires et fonctionnelles provoquées, notamment, par les mesures prises en matière de décentralisation et de déconcentration. »
Dans ses observations consécutives au renouvellement sénatorial de 1998, il insistait en indiquant notamment qu'il considérait comme urgente la révision de la liste des fonctions entraînant l'inéligibilité.
Nous sommes en 2001 : trois années se sont écoulées depuis ces observations du Conseil constitutionnel. Il est vraisemblable que, si nous ne prenons pas dès maintenant des mesures, celui-ci risque, lors des élections législatives de l'année prochaine, de se départir de la placidité qu'il a manifestée jusqu'à maintenant.
Il est donc urgent de toiletter un texte qui est devenu obsolète, incompréhensible dans un certain nombre de cas et qui, notamment, énumère des fonctions qui ont depuis longtemps disparu, omettant des fonctions qui, elles, sont apparues depuis.
Je ferai remarquer que le législateur organique avait prévu une inéligibilité pour le Défenseur des enfants mais que ce texte a été déclaré non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure. La commission vous propose donc de prévoir l'inéligibilité au Parlement du Défenseur des enfants, à l'instar de ce qui est prévu pour le Médiateur de la République.
Je n'entrerai pas dans le détail de la liste des inéligibilités ; je ferai simplement remarquer qu'un certain nombre d'emplois ont disparu depuis fort longtemps - par exemple celui de chef de division de préfecture, dont on ne sait plus très bien ce que c'est - et qui figurent encore dans la liste. D'autres y figurent également alors qu'il s'agit d'emplois au sein d'entreprises devenues des entreprises privées, comme la Manufacture des tabacs.
En revanche, il y a des oublis manifestes : les membres des chambres régionales des comptes sont éligibles - en l'occurrence, on a tout simplement oublié de mettre à jour le code électoral - de même que les magistrats des cours administratives d'appel, alors que les juges des tribunaux administratifs ne le sont pas.
Nous avons donc entrepris de corriger tout cela. Nous l'avons fait avec le concours des services du ministère de la fonction publique, qui nous ont fait part de la difficulté qu'il y avait à mettre à jour des listes aussi complexes et alors que les appellations ont changé au fil du temps.
Dans la mesure du possible, nous avons actualisé les appellations des catégories de fonctionnaires. J'en profite pour attirer l'attention du législateur sur la nécessité de vérifier que les nouvelles professions que l'on crée, pourvues de nouvelles appellations, sont bien transcrites dans le code électoral.
Nous avons également tenu compte du fait que la décentralisation est entrée en application depuis 1981 et que le statut des fonctionnaires territoriaux est devenu très largement comparable au statut des membres du corps préfectoral. Il était devenu nécessaire d'appliquer aux hauts fonctionnaires territoriaux, c'est-à-dire les chefs des services des grandes villes, les mêmes inéligibilités que celles qui sont applicables au corps préfectoral.
S'est posé un problème d'harmonisation des délais d'inéligibilité : trois ans pour les préfets, un an pour les sous-préfets et six mois pour la plupart des autres catégories. Nous avons porté l'ensemble des inéligibilités à un an (sauf celle des préfets qui resterait fixée à trois ans) à un an pour une raison pratique qui découle directement de la loi sur le financement des partis politiques. En effet, les comptes de campagne peuvent être ouverts un an avant l'élection. Il était donc normal de faire coïncider la période d'inéligibilité avec la période pendant laquelle peuvent exister les comptes de campagne. Cette distinction n'a suscité aucune critique de la part de nos interlocuteurs des chambres régionales des comptes, du Trésor ou de la fonction préfectorale.
Autre toilettage indispensable : les professeurs titulaires de chaire ayant disparu depuis 1968, la disposition du code électoral les visant devait être modifiée. En application d'ailleurs de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, nous avons donc toiletté le statut des professeurs, statut que nous avons étendu, comme la plupart des pays, aux directeurs de nos grands organismes de recherche.
Voilà pour la loi organique.
Quant à la loi ordinaire, elle reprend pour l'essentiel les dispositions d'inéligibilité applicables aux députés et aux sénateurs. Dans ce domaine encore, nous avons harmonisé les règles : désormais, les mêmes règles s'appliquent, qu'il s'agisse d'élections au conseil municipal, au conseil général ou au conseil régional, et ces règles sont en quasi totale harmonie avec celles qui régissent les élections des députés et des sénateurs.
Seules quelques dispositions diffèrent des dispositions existantes, mais elles nous semblent s'imposer d'elles-mêmes.
Première disposition nouvelle : l'incompatibilité entre, d'une part, les fonctions de président de conseil régional, de président de conseil général ou de maire d'une commune de plus de 100 000 habitants et, d'autre part, l'exercice de fonctions publiques non électives. Une rapide étude a démontré que pratiquement aucun président de conseil général, aucun président de conseil régional, aucun maire d'une commune de plus de 100 000 habitants ne continue à exercer une fonction publique.
Ces élus sont placés ou en détachement ou sous un autre statut, qu'ils aient démissionné ou pris leur retraite, mais, dans les faits, aucun président de conseil régional ne continue à être fonctionnaire, aucun président de conseil général ne continue à être directeur d'école, aucun maire de grande ville ne continue à être agent des postes et télécommunications.
M. Guy Allouche. Parce qu'ils sont parlementaires !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Pas tous, monsieur Allouche !
M. Josselin de Rohan. Ce seraient sinon de mauvais fonctionnaires !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cette disposition va dans le sens de la revalorisation des fonctions électives locales. En rapprochant leur statut de celui des députés et des sénateurs, on valorise en effet les fonctions de président de conseil régional ou de maire de grande ville. C'est un pas de plus dans la voie du rapprochement entre les grands responsables territoriaux et les élus nationaux.
La deuxième nouvelle disposition vise à combler un oubli, ou une lacune, dans nos récentes lois sur l'interdiction du cumul des mandats. Ainsi, lorsqu'un élu acquiert un mandat le plaçant dans une situation d'incompatibilité, il doit abandonner le mandat le plus ancien. Bien. Mais, contrairement à ce que l'on a prévu pour les élections européennes, on n'a pas traité le cas de l'élu local qui figure en queue de liste et qui, quelques années après l'élection, devient conseiller municipal ou conseiller régional à la suite du décès ou de la démission de ceux qui le précédaient sur la liste. Or, selon le principe que retient la jurisprudence, il sera présumé avoir acquis son mandat à la date à laquelle a cessé celui de l'élu placé immédiatement avant lui sur la liste, ce qui peut avoir pour effet de l'obliger à renoncer à un mandat acquis par élection peu de temps auparavant.
C'est la raison pour laquelle je propose que, dans ce domaine, on applique la disposition prévue par la loi du 5 avril 2000 pour les députés européens : lorsqu'un suivant de liste, quelques mois ou quelques années après l'élection, acquiert automatiquement un mandat en tant que suivant de liste, il choisit lui-même le mandat qu'il veut abandonner. C'est, me semble-t-il, la formule la plus sage et la plus simple.
La proposition de loi prévoyait par ailleurs le placement de droit en disponibilité pour les fonctionnaires accédant à certaines fonctions électives, au lieu du détachement. Or la disponibilité présente plusieurs inconvénients, dont le principal est de ne pas garantir une réintégration. On a constaté, après une rapide étude, que le délai moyen pour obtenir à nouveau un emploi conforme aux aspirations de l'intéressé est de l'ordre de un an à dix-huit mois, voire plus, alors que le détachement garantit - c'est son premier avantage - la réintégration dans le poste dans des délais beaucoup plus rapides.
Deuxième avantage du détachement : le détaché peut continuer d'appartenir à son corps, notamment au regard de ses années d'ancienneté et de cotisations pour la retraite.
Il fallait par ailleurs régler le problème de l'avancement. La règle, pour les députés et les sénateurs, c'est uniquement l'avancement à l'ancienneté, et jamais l'avancement au choix. On a généralisé ce système pour les fonctionnaires accédant aux fonctions de maire d'une ville de plus de 100 000 habitants, ou de président d'un conseil général ou régional.
Sur la question de l'avancement, les représentants des grands corps de l'Etat ont aussi émis un avis plutôt favorable sur nos propositions.
Dernier point sur lequel il convient de s'arrêter, et j'en ai déjà dit un mot en introduction : les suites du colloque qui s'est tenu au Sénat il y a quelques mois sur les sondages d'opinion.
A ce colloque participaient des universitaires, des représentants des formations politiques, des syndicats et des instituts de sondage, des journalistes - bref, un large panel - et tous ont souligné le caractère obsolète de la loi de 1977 sur la publication des sondages d'opinion.
C'est le secret de Polichinelle ! Tout le monde sait en effet que l'on peut avoir connaissance des sondages d'opinion jusqu'au jour même du scrutin grâce aux techniques modernes. Lorsque la loi de 1977 a été adoptée, chacun savait d'ailleurs déjà qu'il suffisait d'acheter...
M. Josselin de Rohan. ... La Tribune de Genève !
M. Patrice Gélard, rapporteur. ... La Tribune de Genève, en effet, ou Le Soir de Bruxelles pour être parfaitement au courant de ce qui allait se passer le lendemain, du moins d'après les sondages d'opinion.
Ce processus s'est plutôt accentué ces temps derniers grâce aux techniques modernes. Le câble et le satellite nous ont donné un accès facile aux télévisions étrangères et à ce qui se dit sur les ondes de nos voisins la veille de nos scrutins. Surtout, il y a maintenant Internet et le mail grâce auxquels n'importe qui peut prendre n'importe quand connaissance des sondages d'opinion, y compris ceux qui sont établis à la veille du scrutin.
Il convient donc de mettre les textes en harmonie avec la réalité. Ne pas autoriser la publication des sondages jusqu'à la veille des scrutins non seulement ne correspond plus à la réalité, mais cela porte atteinte à l'égalité des droits démocratiques de nos concitoyens : une catégorie de Français connaît les sondages alors qu'une autre - celle des Français qui n'ont pas accès aux nouveaux moyens de communication - ne les connaît pas. Il y a là une anomalie, et même une aberration, qu'il convient de corriger.
J'ajoute que la plupart des législations européennes autorisent la publication des sondages et on peut se demander si l'interdiction de la publication des sondages est conforme à la Convention européenne des droits de l'homme.
Le problème s'est posé devant les tribunaux et sur ce point, la jurisprudence a beaucoup hésité.
Si la Cour de cassation, dans un arrêt ancien, et le Conseil d'Etat ont estimé que la loi pouvait, dans une certaine mesure, limiter la publication des sondages, le tribunal de Paris a, dans cinq arrêts, reconnu la licéité de leur publication au regard de la Convention européenne des droits de l'homme. Ces arrêts ont été annulés par la cour d'appel et ont donné lieu à un recours devant la Cour de cassation, qui n'a pas encore rendu son arrêt. Une hésitation demeure donc.
Je prendrai aussi l'exemple récent des élections municipales à Paris.
Tous les jours, nous connaissions les sondages d'opinion grâce aux Guignols de l'info, qui déguisaient, certes, les résultats des sondages, mais il suffisait de décoder ce que représentaient les carottes et les pommes de terre pour connaître ces résultats jusqu'à la dernière minute.
Ajoutons, monsieur le ministre, qu'il n'est peut-être pas très normal que seul le ministre de l'intérieur ait tous les sondages d'opinion, jour par jour, heure par heure ! (M. le ministre sourit.) Tous nos concitoyens devraient peut-être y avoir accès.
Enfin, le peuple français est devenu mûr en matière politique et il sait décoder les sondages. L'exemple des dernières élections municipales l'a démontré. L'électeur ne se fait pas manipuler par un sondage : celui-ci l'informe, le motive, le mobilise, mais ce n'est pas lui qui décide de son vote. C'est aussi faire confiance au peuple français que de libéraliser la publication des sondages.
Seule réserve : il convient d'empêcher la publication de sondages par circonscription pour les scrutins uninominaux. Un amendement en ce sens a été déposé.
Pour le reste, pour les élections présidentielles, pour toutes les élections au scrutin proportionnel et au plan national pour les élections au scrutin majoritaire, deux garde-fous à la règle selon laquelle les sondages d'opinion pourront être publiés jusqu'à la veille du scrutin sont prévus.
Premier garde-fou : les instituts de sondage politique devront exister au moins trois mois avant l'élection. C'est une garantie minimum pour éviter que des instituts de sondage ad hoc ne se créent à la dernière minute.
Deuxième garde-fou : le renforcement des conditions du droit de réponse de la commission des sondages permettra à celle-ci de réagir si des sondages ne sont pas conformes à la déontologie. A ce propos, monsieur le ministre, il serait bon que la commission des sondages diligente des poursuites pénales plus fréquemment qu'elle ne le fait. La loi de 1977 prévoit en effet des sanctions pénales pour violation de la déontologie lorsque les sondages ne respectent pas les règles élémentaires de la morale en matière d'études et de statistiques.
Je me permettrai enfin de faire un voeu, monsieur le ministre. Il me semble indispensable que les dispositions du code électoral relatives aux inéligibilités soient toilettées avant les prochaines élections. Je souhaite donc très vivement que vous fassiez en sorte qu'un texte soit rapidement soumis à l'Assemblée nationale. Nous répondrions ainsi à la demande d'un très grand nombre de futurs candidats, qui connaîtraient ainsi au moins les règles du jeu, et nous serions en conformité avec les exigences du Conseil constitutionnel, exigences que nous n'avons que trop tardé à respecter. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'ordre du jour réservé du Sénat a prévu l'examen des conclusions de la commission des lois, sur un ensemble de propositions de loi à caractère organique ou ordinaire, qui ont trait aux fonctions électives ainsi qu'au régime juridique de la publication des sondages.
Le texte élaboré par la commission des lois et rapporté par M. Gélard pourrait être qualifié de texte portant diverses dispositions d'ordre électoral - sans y mettre naturellement la moindre nuance péjorative - et j'ai bien entendu l'appel de M. Gélard pour qu'il soit procédé à son examen à l'Assemblée nationale afin qu'il y ait un rapprochement des positions entre les deux assemblées.
Dans mon propos, je distinguerai les trois grandes parties de ce texte, qui ont chacune une problématique spécifique.
D'abord, s'agissant des dispositions qui, de façon générale, traitent des conditions d'accès des fonctionnaires aux mandats électoraux et dont l'initiative revient à M. de Rohan, je dirai qu'elles ont une apparence technique mais qu'elles recouvrent aussi une réalité politique.
L'apparence, c'est la volonté parfaitement louable - et le Gouvernement pourrait volontiers y adhérer - d'apporter des réponses techniquement et juridiquement satisfaisantes à des situations complexes qui appellent indiscutablement une clarification et une actualisation des textes en vigueur.
La réalité, c'est la volonté évidente, dans les dispositions proposées, de réduire la place des fonctionnaires dans la vie publique, pour éviter ce que l'auteur de la proposition de loi appelle leur « propension à truster les mandats électoraux ». Le Gouvernement ne saurait souscrire à un tel objectif, quand bien même il pourrait partager le légitime souci d'une remise en ordre des textes applicables.
Je prendrai pour exemple l'organisation proposée par ce texte au régime des inéligibilités. L'inéligibilité est en effet une restriction à l'exercice d'une liberté publique fondamentale. Elle doit donc conserver un caractère exceptionnel et limité dans le temps et dans l'espace.
Selon une jurisprudence déjà ancienne du Conseil d'Etat, l'inéligibilité ne peut se présumer. Elle doit être explicitement prévue par la loi, ce qui explique le caractère détaillé de la liste des fonctions dont les titulaires sont inéligibles. L'inéligibilité vise en effet à écarter des personnes qui exercent des fonctions, des professions, des activités qui leur confèrent une influence déterminante sur l'électorat, qui sont susceptibles d'orienter les suffrages, de porter atteinte à l'égalité de la compétition électorale, et donc de fausser le résultat des élections.
Le but de ces dispositions n'est donc pas uniquement de réguler le recrutement des élus en fonction de leur activité professionnelle. Le Gouvernement, vous le comprendrez, ne peut s'associer à l'exposé des motifs de la proposition de loi initiale de M. de Rohan, qui relève que la « refondation de la vie politique » - je reprends les termes - repose sur un plus sûr moyen : « prendre soin d'éviter que les mandats électoraux ne soient trustés par des personnes exerçant des professions leur donnant un avantage prépondérant par la nature même des fonctions et de l'autorité qu'elles exercent dans leur ressort ».
On ne saurait en effet, quel que soit le jugement que l'on porte sur le poids respectif de telle ou telle profession parmi les parlementaires et les élus locaux, prétendre restreindre l'exercice d'une liberté fondamentale.
Cela étant dit, la refonte de la liste des inéligibilités mérite d'être entreprise. Compte tenu du caractère factuel des fonctions énumérées, ces listes portent évidemment la marque de l'époque à laquelle elles ont été établies, même si elles ont connu des ajouts et des modifications, notamment en 1986 et en 1988. C'est ce qui a amené le Conseil constitutionnel, dans ses observations relatives aux élections sénatoriales, à suggérer leur réexamen. Ce dernier nécessite un travail minutieux, tant sur les fonctions que sur le statut des agents qui les exercent.
L'harmonisation qui est annoncée par votre proposition de loi ne peut consister simplement en un « copier-coller » de la liste de l'article L. 195 dans celle de l'article L.O. 133 du code électoral. Ainsi, certaines modifications sont d'ores et déjà intégrées au code électoral, par exemple l'inéligibilité des membres du corps préfectoral aux élections cantonales. Mais, surtout, la liste comprend encore des mentions obsolètes, malgré le travail rédactionnel qui a été effectué par la commission des lois.
C'est pourquoi le Gouvernement a d'ores et déjà entrepris, sous la conduite du ministre de l'intérieur et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, un travail interministériel d'analyse et d'actualisation de la liste des fonctions emportant inéligibilité.
Il faut cependant que les choses soient claires. Il s'agit d'actualiser ces listes en y incluant des fonctions nouvelles. Je prends l'exemple du directeur d'une Agence régionale de l'hospitalisation. Il faut y intégrer aussi les emplois de direction de la fonction publique territoriale. Mais on ne saurait, sans encourir la censure du Conseil constitutionnel, élargir cette liste pour limiter l'accès des fonctionnaires aux mandats électoraux.
Pour les mêmes raisons, le Gouvernement n'est pas favorable, en l'état, aux dispositions proposées sur le régime de détachement des fonctionnaires exerçant un mandat local. Ces propositions interfèrent avec le projet de loi sur la démocratie de proximité, qui sera examiné en conseil des ministres la semaine prochaine. Ce projet de loi entend, au contraire, mieux articuler mandat et activité professionnelle, alors que vous proposez finalement d'instaurer des règles plus contraignantes pour les fonctionnaires, règles qui ne répondent pas à une véritable nécessité et qui s'analysent, une fois encore, comme une sorte de suspicion à leur égard.
Je ferai la même observation s'agissant de l'allongement de six mois à un an de la durée de l'inéligibilité professionnelle. La justification qui en est donnée par l'exposé des motifs est le souci de cohérence avec le dispositif sur les comptes de campagne. Mais ne risque-t-on pas ainsi d'écarter plus longtemps de la candidature des fonctionnaires présents dans la vie locale ?
S'agissant des dispositions relatives au cumul des mandats, qui reprennent les propositions de MM. Gélard et Dufaut, je me réjouis tout d'abord que le Sénat, dans son souci de corriger un problème posé par l'application de l'article L. 46-1 du code électoral dans sa rédaction issue de la loi du 5 avril 2000, manifeste son attachement à la mise en oeuvre effective des dispositions relatives au cumul des mandats auxquelles le Gouvernement et sa majorité sont, en effet, très attachés.
Dans le cas visé par la proposition de loi, il s'agit des personnes déjà titulaires de deux mandats locaux - qui est le maximum autorisé par la loi - et qui, par le mécanisme du suivant de liste, accèdent à un troisième mandat, soit de conseiller municipal, soit de conseiller régional. Dans ce cas, et conformément au caractère général des dispositions actuelles, ce dernier mandat est considéré comme le plus récemment acquis. Prenons le cas d'une personne élue conseiller général ou conseiller municipal en mars 2001 et qui, postérieurement, peut devenir conseiller régional à la suite de la démission d'un précédent de liste : ce nouveau conseiller régional ne pourra pas renoncer à ce dernier mandat, quand bien même l'élection régionale a lieu en 1998. Le Gouvernement avait bien perçu ce qu'une telle lecture de l'article L. 46-1 pouvait avoir in fine de contraire à la volonté du législateur, qui consistait précisément à empêcher qu'une personne démissionne, aussitôt élue, de son dernier mandat.
Encore convient-il de relever que, pour les suivants de liste des représentants au Parlement européen qui sont déjà titulaires de deux mandats acquis antérieurement, la même loi est plus souple puisqu'elle permet de choisir le mandat qu'ils veulent abandonner.
Ce problème a fait l'objet de l'une des questions soumises à l'avis du Conseil d'Etat en juin 2000. La réponse qu'il a apportée est sans ambiguïté : le mandat acquis par le suivant de liste pour pourvoir un siège devenu vacant est bien le dernier mandat acquis, celui qui ne peut être abandonné. Il y a donc une lecture littérale de l'article tel qu'il est rédigé aujourd'hui.
Se posera en 2004, lors de l'élection des représentants au Parlement européen, le problème des personnes déjà titulaires de deux mandats locaux qui deviennent député européen et qui pourront cumuler ces trois mandats, tandis que celles qui seront élues au Parlement européen et qui acquerraient ultérieurement un autre mandat devront en abandonner un.
Je vois donc tout l'intérêt qu'il pourrait y avoir à corriger dès à présent cette situation, qui a pu produire ses effets dans un certain nombre de cas puisqu'on a vu des démissions intervenir après les élections municipales. Toutefois, le Gouvernement estime qu'il n'est pas encore opportun, un an après l'entrée en vigueur du texte, et surtout parce que les différents contentieux n'ont pas encore été tranchés, de modifier la loi. Il nous paraît nécessaire de prendre un peu de recul, mais la discussion parlementaire peut aider avant d'envisager des correctifs d'ensemble.
Enfin, s'agissant des adaptations de la législation sur les sondages d'opinion, la proposition de loi déposée sur l'initiative de M. Hoeffel vise à répondre à un débat qui a été ouvert depuis plusieurs années.
En interdisant de publier des sondages d'opinion pendant la semaine qui précède un scrutin, la loi du 19 juillet 1977 entendait préserver la libre détermination du citoyen. Cette loi pouvait être appréciée positivement. Mais chacun sait que les règles en vigueur sont de moins en moins adaptées à la diversification des modes d'accès à l'information. Cette diversification ne fait que s'amplifier avec le développement d'Internet. Elle produit des effets pervers. Des sondages dont la qualité ne peut être contrôlée sont de fait diffusés. Tous les citoyens n'en ont pas connaissance, mais ces sondages peuvent servir à nourrir toutes les rumeurs à la veille d'une élection, et certains médias, par différents procédés, notamment satiriques, ont tendance, par ce biais, à s'affranchir de la loi. C'est pourquoi le Gouvernement n'est pas, par principe, opposé à la modification de la législation. Toutefois, ce sujet important mériterait sans doute d'être traité dans un texte spécifique, après un débat plus approfondi. Je crois que la proposition de loi présente l'intérêt d'engager le débat sur ce point. Aussi, sur cet aspect, je m'en remettrai à la sagesse de la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. de Rohan.
M. Josselin de Rohan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis que le Sénat ait fait le choix d'étudier aujourd'hui, dans le cadre de son ordre du jour réservé, les deux propositions de loi que j'avais pris l'initiative de déposer cet été avec une grande partie des collègues de mon groupe.
A cet égard, je tiens à remercier d'emblée notre excellent rapporteur, M. Gélard, pour le travail minutieux et remarquable qu'il a dû accomplir pour harmoniser les conditions d'inéligibilités professionnelles, règles qui, nous avons eu l'occasion de le constater, méritaient, depuis de nombreuses décennies déjà, un toilettage approfondi.
La genèse de ces propositions de loi est très simple. Il suffit d'ouvrir un code électoral aux articles concernant ces inéligibilités pour être frappé par la monotone succession de professions interdites, interminable litanie faisant coexister des métiers qui soit n'existent plus depuis longtemps, soit n'ont rigoureusement rien en commun.
L'opacité de cette énumération de plus de cent catégories professionnelles présentait au moins un avantage pour certains. Il régnait une telle variété de situations que les plus rusés pouvaient sans nul doute allègrement naviguer entre les statuts pour n'être jamais frappés par la moindre inéligibilité.
Vous me permettrez, à mon tour et après M. le rapporteur, de citer quelques exemples qui suffisent à eux seuls à démontrer la pertinence et la nécessité d'une harmonisation des conditions d'inéligibilité.
Tout d'abord, les militaires ainsi que les magistrats peuvent être candidats aux élections européennes alors que le principe de l'inéligibilité de ces deux corps est posé dans les dispositions du code électoral communes aux différentes élections.
De plus, selon le principe que nous venons de rappeler, les magistrats ne peuvent être candidats à un mandat, mais, faisant exception à cette règle, les magistrats des chambres régionales des comptes peuvent tout de même devenir parlementaires alors que les autres mandats leur restent interdits.
Par ailleurs, si les préfets de région ainsi que les autres préfets ne peuvent être députés ou conseillers municipaux, ceux-ci peuvent tout de même devenir conseillers généraux ou conseillers régionaux.
L'incohérence de ce système atteint son paroxysme avec les emplois de préfecture puisque les chefs de division de préfecture peuvent solliciter tous les mandats à l'exception de ceux de parlementaires mais a contrario les directeurs et chefs de bureau de préfecture peuvent être parlementaires et exercer n'importe quel autre mandat à l'exception du mandat de conseiller municipal.
Les ingénieurs des eaux et forêts ne peuvent pas devenir parlementaires alors que les agents des eaux et forêts le peuvent mais ne peuvent pas devenir conseillers généraux ou conseillers régionaux.
Enfin, le dispositif devient ubuesque dans les postes et télécommunications puisque les directeurs ne peuvent pas être parlementaires mais le mandat de conseiller général ou de conseiller régional leur reste accessible. En revanche, les directeurs départementaux ne peuvent être ni l'un ni l'autre, alors que, dans le même temps, les inspecteurs départementaux peuvent être parlementaires mais en aucun cas conseillers généraux ou régionaux.
Permettez-moi d'interrompre ces élucubrations qui, avant de provoquer votre lassitude, auront eu au moins, je n'en doute pas, le mérite de justifier à elles-seules la nécessité de mettre un terme à ces situations plus que bizarres.
Il est aisé de comprendre les raisons pour lesquelles nous en sommes arrivés là. La loi de 1875 était fort claire. Elle avait fixé les principes de base de l'inéligibilité relative, considérant à juste titre qu'un fonctionnaire exerçant une fonction d'autorité et de prestige dans un ressort quelconque ne pouvait utiliser à des fins électorales cet avantage. Les lois de 1902, de 1912 et celles qui ont suivi compliquèrent, touche après touche, le dispositif, instaurant, au gré des majorités et des coalitions d'intérêts, de nouvelles inéligibilités pour certaines professions ou excluant du dispositif telle ou telle catégorie professionnelle.
Ces propositions de loi étaient donc sous-tendues par deux principes fort simples au demeurant : d'une part, il s'agissait d'harmoniser les règles en vigueur afin qu'une profession engendrant une inéligibilité pour un certain type d'élection entraîne en conséquence la même inéligibilité pour les autres scrutins ; d'autre part, il s'agissait de confirmer à nouveau le principe de 1875 selon lequel les fonctionnaires exerçant une fonction d'autorité ou de prestige ne peuvent être candidats dans le ressort de leurs compétences et de l'actualiser à la situation de 2001 dans la mesure où il n'aura échappé à personne que la fonction publique, ses missions et ses métiers se sont largement développés depuis les débuts de la IIIe République.
L'extension du régime des inéligibilités professionnelles pour tenir compte du développement de la fonction publique est à la fois nécessaire et équitable. J'en veux pour preuve, par exemple, le fait que le directeur de cabinet d'un président de conseil régional ne peut se présenter nulle part dans la région, pas même en tant que conseiller municipal dans une petite commune, alors que le directeur de cabinet du maire de la capitale régionale peut légalement siéger au conseil général du département de la ville chef-lieu. Rien ne justifie cette inégalité de traitement.
Il est juste non seulement d'harmoniser les règles, mais également de tendre vers l'extension de ce régime des inéligibilités professionnelles à toutes les fonctions d'autorité.
Les esprits chagrins ou malicieux ne manqueront sans doute pas de considérer de manière un peu hâtive que ces propositions de loi ne visent que les fonctionnaires, seuls à bénéficier de l'exercice des fonctions locales d'autorité.
Mais il est temps d'atténuer les déséquilibres qui se manifestent entre les chances des candidats issus de la société civile et celles des candidats émanant de la fonction publique. Les agents publics représentent 25 % des actifs dans notre pays contre 17 % en Allemagne ou 15 % au Royaume-Uni. Et pourtant, plus de 40 % des députés élus en 1997 à l'Assemblée nationale sont des fonctionnaires.
Est-il normal que, dans un département du sud-ouest de la France - vous constatez que je reste extrêmement vague pour ne pas être accusé d'être déplaisant (sourires) -...
M. Alain Dufaut. Nous avons compris !
M. Josselin de Rohan. ... six parlementaires sur sept soient issus du secteur public ? On pourrait trouver des cas semblables dans bien d'autres départements.
Le pays réel n'est plus reflété dans sa diversité. La société du statut écrase la société du risque. Aussi, ne saurait-on s'étonner du divorce croissant entre les opinions publiques et certaines des assemblées censées les représenter. (MM. Del Picchia et Joyandet applaudissent).
Un observateur note que la classe politique est désormais issue en majeure partie de la haute fonction publique ; c'est le système des castes appliqué à la France : « La politique est de plus en plus réservée à cette caste. Très rares sont ceux qui, originaires du privé, peuvent survivre dans le métier de la politique. Sauf à hériter de moyens politiques importants. Cette caste a en effet le privilège de pouvoir faire de la politique un métier puisque ses membres sont détachés et qu'ils disposent d'une assurance emploi illimitée et, même, de fonds de pension pour leur retraite. Il faut évidemment mettre fin à ce privilège, si on veut aérer la vie politique française et faciliter son renouvellement. C'est pourtant très simple : il suffit de contraindre les fonctionnaires à démissionner dès lors qu'ils briguent un mandat électif. Une loi suffit, voilà un bel engagement de campagne électorale. »
M. Jean-Pierre Schosteck. Tout à fait !
M. Josselin de Rohan. « Chiche !
« C'est ce que font les Anglais, et la qualité de la politique anglaise n'est pas ridicule comparée à la nôtre. »
Quel est l'ultra-libéral qui tient ces propos iconoclastes ? C'est M. Serge July,...
M. Jean-Pierre Schosteck. Tiens, tiens !
M. Josselin de Rohan. ... chroniqueur plus proche de la majorité plurielle que de la majorité sénatoriale !
Vous noterez que nos propositions ne sont pas aussi radicales que celles de M. July.
M. Guy Allouche. Il n'était pas maoïste, avant ?
M. Josselin de Rohan. Nous ne demandons pas la démission des agents publics préalablement à la candidature à des fonctions électives, mais souhaitons simplement rééquilibrer un peu l'égalité des chances devant le suffrage.
Vous me permettrez de regretter que, malgré la grande convergence de vues sur l'ensemble, certaines de nos propositions n'aient pas été retenues par la commission des lois : le placement de droit en disponibilité, au lieu du détachement, du fonctionnaire nommé membre du Gouvernement, élu parlementaire national ou européen, président d'un conseil général ou régional ou maire d'une ville de plus de 100 000 habitants semblait tout à fait acceptable. Nous connaissons beaucoup de cas de fonctionnaires qui ont été placés en disponibilité pour exercer des emplois soit dans des entreprises publiques, soit dans des entreprises privées, et qui ont pu réintégrer leur administration d'origine sans aucun dommage pour eux ni même, d'ailleurs, pour leur avancement ultérieur, et je pense que l'on aurait pu en faire autant pour le Parlement. Le détachement est en effet un filet de sécurité supplémentaire dont ne disposent en aucune manière les membres de la société civile.
Ce qui me semble moins acceptable, c'est que des fonctionnaires placés en position de détachement pour l'exercice d'un mandat puissent, une fois leur corps réintégré, bénéficier tout de même d'avancement et d'augmentation de leur rémunération comme s'ils avaient continué à exercer leur profession. Mais, sur ce point, un tempérament très utile a été apporté.
Il me semblait que mettre fin à ces privilèges ne pouvait être qu'un indicateur fort d'une volonté politique de mettre fin à des privilèges ne concernant qu'un petit nombre.
J'exprime en revanche ma plus grande satisfaction de voir les dispositions relatives à l'avancement des fonctionnaires durant l'exercice de leur mandat reprises et les seuils abaissés.
Nos propositions de loi n'ont jamais eu l'ambition de bouleverser les règles électorales en vigueur. M. le rapporteur de la commission des lois en a parfaitement défini l'esprit lorsqu'il écrit qu'elles ont pour but de « préserver la liberté de l'électeur, aucun candidat ne devant se trouver en situation, par l'influence ou l'autorité que lui confèrent ses fonctions, d'orienter le vote de l'électeur dans l'espace où il les exerce. Il convient aussi de préserver l'indépendance de l'élu dont les décisions ne doivent en aucune manière interférer avec des fonctions administratives d'autorité ».
N'est-ce pas le Conseil constitutionnel lui-même qui, à deux reprises - vous l'avez d'ailleurs dit, monsieur le rapporteur -, a appelé le législateur à réexaminer les listes des personnes inéligibles au Parlement afin de les adapter aux évolutions de la société et de ses institutions ?
Nous espérons que les propositions de loi recueilleront l'adhésion de la Haute Assemblée. Elles sont une contribution modeste à la modernisation de notre vie publique, mais elles s'inscrivent - M. le ministre a eu tout à fait raison de le noter - dans une perspective beaucoup plus vaste qui doit conduire à une véritable réforme de nos moeurs et de nos pratiques politiques.
A ce sujet, il nous semble indispensable d'entreprendre une réflexion approfondie sur les raisons qui conduisent tant de nos concitoyens n'appartenant pas à la sphère publique à se désintéresser des mandats électifs ou à se détourner de la vie politique. Nous devons nous efforcer de trouver des remèdes à cette situation. Ce ne sont pas seulement certains avantages ou certains privilèges qui entaînent une emprise excessive de la fonction publique sur le monde politique. Celle-ci règne plus souvent par défaut que par souci extrême de domination. Elle occupe un vide qu'on ne songe pas à lui disputer.
Aussi ne suffit-il pas de mettre des bornes aux ambitions électorales des fonctionnaires ; il faut encourager ceux qui ne le sont pas à solliciter les suffrages de leurs concitoyens et leur faciliter l'accès aux mandats électifs.
Cet objectif nous semble aussi pressant, aussi important, aussi souhaitable que la recherche de la parité entre les hommes et les femmes dans les fonctions électives. Nous devons rechercher la parité entre la société civile et la société administrative afin d'assurer un libre accès aux fonctions électives. Il ne saurait en effet exister deux catégories de citoyens : ceux qui peuvent exercer des mandats et des charges et ceux à qui cette possibilité serait de fait refusée.
Je m'étonne quelque peu des propos aimablement polémiques de M. le ministre des relations avec le Parlement : selon lui, la volonté de mettre des bornes à certains excès s'expliquerait par une hostilité à l'égard de la fonction publique. Voilà qui m'amuse beaucoup dans la mesure où, tout comme le doyen Gélard, j'ai effectué la totalité de ma vie professionnelle au service de l'Etat ! Par conséquent, il est plutôt plaisant de se voir accuser d'hostilité à la fonction publique. Vos propos, monsieur le ministre, me font quelque peu penser à ces dévots de l'époque de Louis XIV, qui stigmatisaient Tartufe, parce que en combattant l'hypocrisie, on portait atteinte à l'Eglise. Ainsi, en voulant mettre un terme à certains excès ou du moins les réprimer, ce serait à la fonction publique que l'on s'attaquerait. Cela ne trompe personne !
L'extrême sensibilité que vous manifestez, monsieur le ministre, n'aurait-elle pas comme fondement le soutien que vous trouvez auprès de certaines catégories de personnels, qu'il vous faut donc ménager, plutôt que la recherche d'un véritable équilibre dans ce pays ?
Quoi qu'il en soit, vos propos laissent, à mon avis, mal augurer de la suite de notre proposition de loi, et je doute fort que vous mettiez beaucoup de zèle à la défendre devant l'Assemblée nationale, même si je ne me faisais pas beaucoup d'illusions à cet égard. Mais je vous le dis tout de suite, monsieur le ministre : nous avons entamé aujourd'hui un débat qu'il nous faudra ensuite ouvrir devant la nation. Ne doutez pas que, lors des prochaines consultations électorales, nous le fassions, et ce dans le souci, non pas, bien entendu, d'opposer une catégorie de Français éminemment respectable à une autre, mais de réformer nos institutions, de les moderniser et d'agir dans le sens d'une beaucoup plus grande équité.
Telles sont les raisons pour lesquelles, mes chers collègues, je souhaite que vous votiez ces propositions de loi, dans les termes mêmes retenus par la commission. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant d'aborder le fond de notre débat, je présenterai une remarque sur le contenu des séances mensuelles réservées par priorité à l'ordre du jour fixé par le Sénat.
La réforme de 1995, qui nous permet de consacrer une journée par mois à l'étude des propositions de loi, est une conquête des parlementaires faisant suite à une revendication présentée depuis fort longtemps.
J'observe cependant que ces séances mensuelles réservées par priorité à l'ordre du jour fixé par le Sénat se transforment, au fil des mois, en séances fourre-tout : M. le ministre a parlé pudiquement de « diverses dispositions » ce qui n'est pas péjoratif puisque l'intitulé de certains projets de loi comporte une telle formule.
Néanmoins, peut-être nous faudra-t-il veiller à l'avenir à aborder, au cours des séances de ce type, des sujets longuement préparés et mûrement réfléchis, si possible, liés entre eux. C'est ainsi qu'aujourd'hui, par exemple, il est difficile de discerner un lien direct entre les sondages d'opinion et l'indispensable toilettage du code électoral !
M. Jean-Pierre Schosteck. Ah bon ! Pourquoi ? Les sondages concernent bien les élections !
M. Guy Allouche. Oui, les sondages d'opinion concernent naturellement les élections ! Mais je pense qu'il faut éviter de traiter aussi vite des sujets difficiles et sensibles, qu'il faut prendre le temps d'analyser les sujets présentés dans le cadre de l'ordre du jour réservé, conquête des parlementaires qu'il faut veiller à bien utiliser.
M. Jean-Pierre Schosteck. Il y a donc des questions qui ne doivent pas être posées ? Cela me rappelle des choses !
M. Guy Allouche. M. Schosteck fait toujours dans la nuance ! On le connaît !
M. Jean-Pierre Schosteck. Autant que vous !
M. Guy Allouche. Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un ensemble de textes qui traitent du régime des inéligibilités et incompatibilités pour les différents mandats électoraux, de la situation du fonctionnaire qui interrompt son activité professionnelle pour exercer un mandat ou une fonction élective et de la révision de la législation de 1977 relative aux sondages d'opinion.
Toutes ces questions méritent une attention particulière, et le fait que les dispositions proposées soient d'origines diverses ne doit pas nous faire perdre de vue que nous abordons un sujet fondamental, en démocratie, qui intéresse tout d'abord directement la liberté de vote du citoyen, sa qualité éventuelle de candidat et son information à l'occasion de l'organisation de consultations électorales, mais également l'indépendance de l'élu, quand il est fonctionnaire, à l'égard du pouvoir politique.
S'agissant des dispositions relatives au suivant de liste, je ne m'étendrai pas sur la proposition visant à accorder à l'élu ayant acquis automatiquement un mandat local en tant que suivant de liste une liberté de choix entre des mandats incompatibles.
Certes, on peut considérer, monsieur le rapporteur, qu'il s'agit là d'une solution de bon sens. (M. le ministre approuve.) Il est vrai que vous avez mis l'accent sur un cas particulier, et qui l'est d'autant plus lorsque le suivant de liste accède à une fonction quatre ou cinq ans après les élections.
En fait, nos travaux de l'an dernier avaient leur logique, et surtout ils étaient sous-tendus par une forme de respect du citoyen et de l'électeur. En effet, nous sommes nombreux à penser qu'il n'est pas normal que quelqu'un fasse campagne pour se faire élire à une fonction importante, conduise parfois une liste et, une fois élu, démissionne. Nous nous étions conformés à une logique et, comme l'a dit M. le ministre, je pense qu'il est un peu tôt pour reconsidérer ce qui a été fait l'an dernier, même si, je le répète, il y a du bon sens, monsieur le rapporteur, dans les propos que vous avez tenus. Approfondissons, là aussi, notre réflexion, mais veillons au respect de l'électeur.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Monsieur Allouche, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Guy Allouche. Je vous en prie, monsieur Gélard.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Monsieur Allouche, je voudrais simplement vous poser une question : pourquoi a-t-on prévu la liberté de choix entre des mandats incompatibles pour les députés européens ? Je pense qu'en réalité ce point a été omis dans la loi relative aux élections régionales et municipales. En revanche, les députés européens, qui peuvent obtenir leur mandat deux ou trois ans après les élections, sont libres de choisir.
M. Alain Dufaut. C'est pareil !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Allouche.
M. Guy Allouche. Nous n'allons pas reprendre aujourd'hui le débat sur le cumul des mandats, monsieur le rapporteur. Beaucoup d'entre nous et nombre de nos collègues députés ont effectivement plaidé pour cette liberté de choix, car initialement le dispositif était plus rigide : il prévoyait que les députés européens ne pourraient pas prétendre à un autre mandat. Un assouplissement a été introduit - mais ne m'en faites pas grief - alors que, au départ, une distinction était établie sur ce point entre mandat national et mandat européen.
Encore une fois, j'affirme qu'il y a du bon sens dans les propositions qui nous sont faites aujourd'hui ; mais nous devons prendre garde à respecter les électeurs, et les Français nous le font savoir régulièrement.
S'agissant de l'actualisation et de l'harmonisation des régimes des inéligibilités professionnelles, les textes en vigueur concernant les élus méritent un toilettage, car certains d'entre eux ne correspondent plus à la réalité et, dans l'ensemble, ils manquent de cohérence. Une harmonisation s'impose donc.
La matière étant d'interprétation stricte, les cas d'inéligibilité doivent être prévus par un texte que le juge doit interpréter de façon rigoureuse. Le Conseil constitutionnel a dénoncé cette situation par deux fois, en invitant le législateur à agir. N'est-il pas pour autant hâtif d'opposer aux élus locaux de manière symétrique et sans distinction la liste des catégories de personnes inéligibles au Parlement ? La question peut être légitimement posée.
Or, au seul motif de ne pas alourdir le régime des inéligibilités, M. le rapporteur ne prend pas en considération la catégorie des mandats et fonctions, le nombre d'habitants et le ressort du mandat local dans sa proposition d'harmonisation. Celle-ci repose sur un travail d'analyse peut-être incomplet et ne permettant pas de distinguer, selon leur importance, les mandats et fonctions. Pourtant, la taille de la collectivité ou la nature de la fonction représentent des critères pertinents, à prendre en considération.
Le passage de six mois à un an de la durée de l'inéligibilité professionnelle fera l'objet de la même observation de ma part. Dans le droit actuellement en vigueur, cette durée est non pas uniforme, mais graduée : trois ans pour les préfets, un an pour les sous-préfets et six mois pour les autres fonctionnaires d'autorité. Elle est également souple dans son application puisque, pour les seules élections locales, les fonctionnaires partant en retraite sont éligibles, même s'ils ont cessé d'exercer leurs fonctions dans le ressort depuis moins de six mois. Ils ont cet avantage.
Par conséquent, la proposition de porter de six mois à un an la durée de l'inéligibilité n'est-elle pas disproportionnée au regard de la spécificité de certains mandats ? En tout état de cause, cela contraindrait le fonctionnaire d'autorité à renoncer peut-être prématurément à l'exercice de ses fonctions.
En ce qui concerne le régime des incompatibilités professionnelles, l'exposé des motifs des propositions de loi initialement déposées par M. de Rohan est suffisamment explicite, même s'il ne mentionne pas expressément les fonctionnaires d'autorité. Il indique que l'objet de ces propositions de loi est « d'éviter que les mandats électoraux soient "trustés" par des personnes exerçant des professions leur donnant un avantage prépondérant par la nature même des fonctions et l'autorité qu'elles exercent dans leur ressort ». En fait, elles ne visent que l'exercice des fonctions électives par des fonctionnaires, et les propos tenus à cette tribune par M. de Rohan n'ont porté, pour l'essentiel, que sur ces derniers. Je ne m'y attendais pas !
M. Josselin de Rohan. De quoi parle-t-on ? C'est le sujet !
M. Guy Allouche. M. le ministre disait que vos propositions, monsieur de Rohan, comportaient un aspect technique, mais aussi un aspect politique.
M. Josselin de Rohan. Je n'ai pas dit le contraire !
M. Guy Allouche. J'ai envie de faire remarquer à M. le ministre que M. de Rohan est le président non pas d'un club de pétanque, mais d'un groupe politique, et que tout ce qu'il fait est politique.
M. Josselin de Rohan. Evidemment !
M. Guy Allouche. Mais ce n'est pas un reproche ! (Rires.)
Ce débat, nous l'avons d'ailleurs eu en commission des lois, et les interventions de certains de nos collègues ont été révélatrices, parce qu'elles ont porté entièrement sur le sort privilégié des fonctionnaires. En l'occurrence, monsieur de Rohan, vous êtes le symbole même du travers français !
M. Josselin de Rohan. Ah bon ? (Sourires.)
M. Guy Allouche. Plutôt que d'inciter les citoyens à se tourner vers l'action politique, plutôt que de dire, à l'heure où l'on s'inquiète du désintérêt des Français pour la chose publique, que nous devons nous efforcer à encourager le plus grand nombre possible de nos concitoyens, quelle que soit la catégorie sociale à laquelle ils appartiennent, à faire de la politique, ...
M. Alain Dufaut. Il l'a proposé !
M. Guy Allouche. ... vous voulez pénaliser ceux qui souhaitent s'engager dans cette voie.
M. Josselin de Rohan. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Allouche ?
M. Guy Allouche. Je vous en prie, monsieur de Rohan. Je ne veux pas me priver de ce plaisir ! (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. de Rohan, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Josselin de Rohan. Monsieur Allouche, je comprends très bien que vous me reprochiez les propos que j'ai pu tenir, mais je suis très étonné que vous me reprochiez des propos que je n'ai pas tenus.
En effet, si vous aviez écouté mon intervention, vous auriez constaté que j'énonçais très précisément ce que vous venez de dire, à savoir qu'il s'agissait non pas seulement d'empêcher des excès, mais aussi de donner l'envie et la possibilité à d'autres d'accéder aux fonctions électives. J'ai dit, et je suis désolé de devoir me citer, que la fonction publique régnait par défaut, et j'ai même ajouté - je le pense sincèrement, pour avoir été moi-même fonctionnaire - qu'elle ne cherchait pas à dominer la vie de ce pays, mais qu'il en était ainsi parce que la force des choses y conduisait. C'est tout !
Je vous remercie de m'avoir permis de vous interrompre, monsieur Allouche, car je voulais faire cette mise au point.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Allouche.
M. Guy Allouche. Vous semblez découvrir aujourd'hui, monsieur de Rohan, une situation qui perdure depuis plusieurs années, voire plusieurs décennies. Mais, monsieur de Rohan, au temps où vous aviez les moyens d'agir, ... (Exclamations amusées sur les travées du RPR.)
M. Josselin de Rohan. Ah, voilà !
M. Guy Allouche. ... pourquoi n'avez-vous pas élaboré un statut de l'élu ?
M. Josselin de Rohan. Vous ne l'avez pas fait non plus !
M. Guy Allouche. Nous avons commencé. Le dispositif est certes encore très imparfait, ...
M. Josselin de Rohan. Ça oui !
M. Guy Allouche. ... je le reconnais, mais pourquoi n'avez-vous jamais formulé aucune proposition visant à définir un statut de l'élu ?
M. Josselin de Rohan. C'est vous qui êtes au pouvoir !
M. Guy Allouche. Vous dressez aujourd'hui un constat qui relève de l'évidence.
M. le président. Monsieur Allouche, permettez-moi de vous faire observer que le Sénat a pris l'initiative, par l'intermédiaire de plusieurs de ses membres, de déposer une proposition de loi sur le statut de l'élu. Ce texte a récemment fait l'objet de très longs débats dans cette enceinte, et nous attendons maintenant avec impatience que le Gouvernement en saisisse l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Guy Allouche. Je vous remercie, monsieur le président, de cette précision, mais je visais, dans mon propos, les formations politiques considérées à l'échelon national, et non pas seulement mes collègues de la majorité sénatoriale, bien entendu !
M. Josselin de Rohan. Ils n'en font pas partie ?
M. Guy Allouche. Cela étant, M. de Rohan prend ses sources chez M. Serge July.
M. Josselin de Rohan. Quelle horreur !
M. Guy Allouche. Pas du tout !
M. Jean-Pierre Schosteck. Horresco referens !
M. Josselin de Rohan. Je croyais que c'était votre ami !
M. Guy Allouche. C'est un constat que je fais, monsieur de Rohan : vous vous inspirez des propos de M. Serge July, j'espère donc que vous en tiendrez également compte dans bien d'autres domaines.
M. Josselin de Rohan. Nous verrons ! (Sourires.)
M. Guy Allouche. S'agissant des fonctionnaires, je vous le dis sincèrement, nous ne pouvons pas accepter vos déclarations, et puisque vous avez affirmé que ce point ferait l'objet de la prochaine campagne électorale, je vous dis : chiche !
M. Philippe François. Comme dit July !
M. Guy Allouche. Chiche, et tant mieux ! En effet, vous verrez comment les fonctionnaires réagiront !
J'ajoute que lorsque les Français se prononcent à l'occasion des élections, ils choisissent une candidate ou un candidat en fonction non pas de sa profession, mais de sa personnalité et de ses convictions. Or, quand je suis intervenu à cette tribune lors du débat sur le cumul des mandats, ou plutôt sur le non-cumul des mandats, de nombreux collègues siégeant à droite de l'hémicycle m'ont dit qu'il fallait laisser l'électeur libre de choisir, y compris, éventuellement, un « cumulard ».
M. le président. Il est souverain !
M. Guy Allouche. Vous parlez d'or, monsieur le président, comme toujours... ou presque ! (Rires.)
Par conséquent, en suivant cette logique, il faut également laisser l'électeur libre de désigner un fonctionnaire s'il le souhaite.
M. Josselin de Rohan. Il n'a pas le choix !
M. Alain Dufaut. Il n'y a que des fonctionnaires !
M. Guy Allouche. Il est question, dans le rapport de M. Pierre Mauroy, du statut de l'élu ; j'espère que, très prochainement, le Parlement débattra de ce sujet, car cela devient urgentissime !
M. Alain Dufaut. On est d'accord !
M. Guy Allouche. Il devient urgentissime de permettre à tous les citoyens, quelle que soit leur condition professionnelle, d'accéder aux mandats électifs.
Enfin, j'évoquerai la publication des sondages d'opinion.
A cet égard, la commission des lois nous suggère de retenir le dispositif de la proposition de loi visant à modifier la loi de 1977 et à restreindre l'interdiction de publier ou de diffuser des sondages à la veille et au jour du scrutin.
Toutefois, elle assortit cette autorisation de garanties supplémentaires en renforçant les pouvoirs de la commission des sondages.
La démarche équilibrée et prudente du rapporteur témoigne de la difficulté qu'il y a à légiférer dans une matière sensible qui intéresse l'information du citoyen et la capacité de ce dernier à choisir ses représentants en toute clairvoyance et en toute responsabilité.
La loi de 1977 partait d'une intention louable : donner aux électeurs le temps de la réflexion en les plaçant à l'abri de l'influence des enquêtes d'opinion.
Cette préoccupation est toujours d'actualité, mes chers collègues.
Il serait irresponsable d'ouvrir un espace de liberté sans prévenir les possibles débordements qui transformeraient un sondage, simple instrument d'analyse et d'information préélectoral, en élément de propagande politique. Le risque existe d'une atteinte indirecte ou même volontaire à la sincérité du scrutin.
Dans ces conditions, il convient d'ouvrir la réflexion sur le rôle et les pouvoirs accrus accordés à la commission des sondages et sur l'aggravation des sanctions, non seulement à l'égard de l'organe de presse qui a commandé et acheté le sondage, mais aussi à l'encontre de l'organisme ayant réalisé ce sondage.
M. le président. Oui, très juste !
M. Guy Allouche. Quoi qu'il en soit, il me paraît qu'un tel sujet mérite un approfondissement, et je veux remercier les auteurs de la proposition de loi, ainsi que notre rapporteur, d'avoir engagé aujourd'hui cette réflexion. Ce n'est que le début et, effectivement, il nous faudra aller beaucoup plus loin.
En effet, nous connaissons aujourd'hui notre faible capacité d'action face aux effets de la mondialisation de l'économie. Nous voilà aujourd'hui confrontés à la mondialisation de l'information, grâce au développement des techniques nouvelles de communication numérique. Quelle doit être la position du législateur ? Doit-il abroger une loi sous prétexte qu'elle est mal respectée ou qu'elle ne peut plus y être appliquée ? Doit-on continuer à entretenir une certaine inégalité entre citoyens résultant de l'accès différencié aux technologies modernes de l'information ? Peut-on encore considérer l'électeur comme une personne trop influençable pour bénéficier de ce type d'information ?
La digue érigée voilà plus de vingt ans ne peut plus résister. Mais ce n'est pas en légiférant sans approfondir la réflexion que l'on pourra convenablement mettre à plat la législation en vigueur et fixer des règles du jeu transparentes pour les électeurs comme pour les sondeurs.
Quand je parle de renforcer les moyens de la commission des sondages, j'entends par là qu'il faut lui donner tous les moyens d'intervenir, si possible avant la publication. Monsieur le rapporteur, vous affirmiez que la commission avait un pouvoir de réaction en cas d'abus : mais c'est un effet a posteriori.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Il y a toujours l'engagement écrit !
M. Guy Allouche. Imaginons que, demain, un sondage manipulé très orienté soit publié à quarante-huit heures d'un scrutin national important. Le scrutin se déroule dans des conditions serrées ; la victoire est obtenue avec quelques milliers de voix. On peut penser que le sondage d'opinion qui a été publié n'a pas été sans influence. Nous connaissons tous ce que j'appellerai le « panurgisme » des médias : un média diffuse les résultats d'un sondage, lesquels sont repris à tous les échelons, national, régional, départemental, local, bref par tous et cela peut avoir une influence sur le comportement des électeurs.
Verra-t-on le Conseil constitutionnel annuler une élection si la commission s'aperçoit, quarante-huit heures après, qu'il y avait manipulation ? C'est une hypothèse qu'il ne faut pas écarter.
Bien sûr, nous ne pouvons pas aller contre le vent de l'histoire pas plus que nous ne pouvons arrêter le progrès de la communication, mais encore faut-il s'efforcer de le canaliser.
C'est la raison pour laquelle il faut approfondir encore la réflexion, et le colloque qui s'est tenu ici-même, au Sénat, a permis de poser ces problèmes.
Vous savez, monsieur le rapporteur, que les spécialistes de la question sont très partagés sur ce point. Ils sont pour la liberté qui serait ainsi accordée mais, dans le même temps, au nom de la protection même des organes de presse et de leur fonction, ils souhaitent que des sanctions puissent être prévues si toutefois il y avait des abus.
Pour conclure, mes chers collègues, je vais une fois encore m'adresser très cordialement à M. de Rohan.
M. André Jourdain. Il le cherche ! (Sourires.)
M. Guy Allouche. Quand on le cherche, on le trouve toujours ! (Nouveaux sourires.)
Monsieur de Rohan, vous avez coutume, et je vous comprends, de mettre en avant l'idée selon laquelle le grand chantier de la modernisation de la vie politique a été mis en oeuvre par l'actuel Président de la République.
M. Josselin de Rohan. Entre autres !
M. Guy Allouche. Je vous comprends, ...
M. Josselin de Rohan. Mais c'est vrai !
M. Guy Allouche. ... mais comprendre, est-ce pour autant admettre et partager le propos ?
M. Josselin de Rohan. Vous avez encore du chemin à faire !
M. Guy Allouche. Une chose est sûre, et, dans ce domaine, ma mémoire est fidèle : c'est bien l'actuel chef de l'Etat qui a fait la réforme de 1995 sur la session unique.
Je ne sais pas quelle appréciation chacun de nous porte aujourd'hui sur la session unique, ...
M. Josselin de Rohan. Qu'en pense M. Fabius ?
M. Guy Allouche. ... mais j'ai le souvenir des débats au Sénat. Nous avions comme rapporteur notre éminent président de la commission des lois et j'étais l'un des orateurs inscrits. Aujourd'hui, à titre personnel, le bilan que j'en tire n'est pas celui qui était espéré.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. A qui la faute ?
M. Guy Allouche. Je fais mienne une remarque de M. le président de la commission des lois. Je la trouve tellement juste qu'il me permettra de me l'approprier un peu : « On fait plus mal aujourd'hui ce qu'on ne faisait déjà pas bien hier. »
Voilà ce qui est à mettre à l'actif de l'actuel chef de l'Etat !
M. le président. Ce texte a été voté à la quasi-unanimité !
M. Josselin de Rohan. M. Fabius était pour, je vous le signale, et vos amis aussi !
M. Guy Allouche. Lui, c'est lui ; moi, c'est moi ! (Rires.)
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur Allouche ?
M. Guy Allouche. Je vous en prie, monsieur le président.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jacques Larché, président de la commission. Monsieur Allouche, vous m'avez aimablement cité, et je confirme les propos que vous m'avez attribués. Permettez-moi cependant d'approfondir un peu.
C'est au cours d'une conversation, peut-être avec vous, monsieur Allouche - nous en avons souvent ! - que j'ai comparé la réforme de la session à la théorie de l'autoroute : plus on construit d'autoroutes, plus le nombre de voitures augmente. Eh bien, plus on allonge la durée des sessions, plus le nombre de lois augmente ! Et l'échec de la réforme tient en grande partie à l'attitude du Gouvernement... M. le ministre lève les bras au ciel) ou plutôt des gouvernements qui, nous le constatons en cette fin de session, mais aussi tout au long des neuf mois, nous inondent de textes d'un intérêt parfois limité, insuffisamment préparés et qui engendrent les résultats que nous connaissons : des lois sont votées, mais jamais appliquées.
Ainsi donc, on aurait pu peut-être trouver quelques avantages à l'allongement de la durée des sessions, mais, sans doute pour cette raison et pour d'autres, auxquelles nous avons d'ailleurs quelquefois réfléchi en commun, le travail parlementaire ne s'en est pas trouvé amélioré, c'est le moins que l'on puisse dire.
M. le président. Veuillez poursuivre monsieur Allouche.
M. Guy Allouche. Effectivement, en 1995, tant ici même qu'à Versailles, j'avais émis un certain nombre de réserves et évoqué les risques que nous courions avec cette réforme. Aujourd'hui, nombre de ces risques se vérifient.
Donc, monsieur de Rohan, je reconnais au Président de la République d'avoir mis en chantier et accompli cette réforme de la session unique. En revanche, d'autres réformes ont été engagées depuis 1997, réformes que je ne rappellerai pas aujourd'hui, elles feront l'objet d'un débat que nous aurons très prochainement.
M. Philippe François. Les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse, par exemple !
M. Guy Allouche. Je ne peux pas vous empêcher, monsieur de Rohan, de vous approprier certaines choses, mais alors, optons pour la multipropriété !
M. Josselin de Rohan. Vous êtes « partageux » par définition.(Rires.)
M. Guy Allouche. C'est notre nature même !
Plus sérieusement, au nom de la modernisation de la vie publique, depuis 1997, bien des choses ont été faites. Je vais citer simplement la parité.
M. Josselin de Rohan. Continuez, nous vous y invitons !
M. Guy Allouche. Nous savons dans quelles conditions le débat a eu lieu au Sénat.
Je sais que bien des collègues, dans cet hémicycle comme à l'Assemblée nationale, qui étaient très hostiles au texte se sont vite aperçus qu'ils avaient commis une erreur.
Telles sont les remarques que je voulais formuler au nom du groupe socialiste. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Après les quatre excellentes interventions qui viennent d'être prononcées par quatre fonctionnaires, j'invite M. Hoeffel à prendre la parole. (Sourires.)
M. Guy Allouche. Mais qui préside le Sénat aujourd'hui ? (Sourires.)
Un président de la République fonctionnaire... un président du Sénat fonctionnaire...
M. Patrice Gélard, rapporteur. Et la totalité du Gouvernement !
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'excellent rapport présenté par notre collègue Patrice Gélard a pour objet d'actualiser et d'harmoniser les conditions d'éligibilité aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Ces dispositions correspondent à une nécessité, et nous les approuvons.
Mon intervention concernera plus particulièrement les dispositions relatives à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion, à propos desquels j'apporte mon entier soutien aux conclusions présentées par M. le rapporteur.
Je conçois que l'on puisse éprouver des hésitations à modifier l'article 11 de la loi de 1977 et à limiter à la veille du jour du scrutin l'interdiction de publier des sondages, et non plus à la semaine précédant le scrutin.
Certains affirment que les sondages sont de nature à porter atteinte à la sérénité et à la liberté de choix de l'électeur, lesquelles sérénité et libertés supposent qu'il y ait une semaine sans sondages.
Je ne crois pas que cet argument soit fondé.
Le fait que les résultats électoraux puissent démentir les sondages, en France et ailleurs, ce qui est d'ailleurs relativement fréquent, démontre que l'électorat sait préserver sa liberté de choix. Et à ceux qui incriminent les sondages, on peut rétorquer que la volonté de certains médias d'orienter l'opinion ou de certains responsables d'exprimer des préférences en se fondant sur des critères de moralité sur mesure, sont autant, sinon davantage, de nature à fausser la liberté de jugement des électeurs, dans notre pays ou chez nos voisins.
Cela ramène le rôle des sondages à de justes proportions. Gardons-nous de les considérer comme des manipulateurs d'élections !
Encore faut-il que la publication et la diffusion des sondages soient adaptées à notre temps et qu'un quart de siècle après le vote de la loi de 1977 celle-ci soit mise à jour. C'est pour cette raison que l'institut Alain Poher a organisé, en octobre dernier, un colloque et que l'opportunité du dépôt d'une proposition de loi s'en est dégagée.
Plusieurs arguments militent en sa faveur.
Le premier, amplement rappelé, est l'apparition des nouvelles technologies qui constitue un élément important. Peut-on, désormais, interdire de publier dans les journaux français ce qui est accessible sur Internet à tous ceux qui en ont la possibilité ? Il n'y a pas lieu de faire des discriminations entre initiés et non-initiés. Il faut qu'il y ait égalité d'accès aux sondages pour chacun.
Le deuxième argument est que mieux vaut publier des sondages que d'alimenter des rumeurs aux fondements incertains. A cet égard, le sondage publié et sa transparence sont des éléments démocratiques importants.
Le troisième argument tient au fait que, dans beaucoup de pays européens en Grande-Bretagne, en Allemagne et dans les pays scandinaves - l'autorisation illimitée des sondages est la règle, sans que la démocratie en souffre. Pourquoi ne pas s'aligner sur ce qui est applicable chez nos voisins ? Il me paraît de plus en plus naturel de tenir compte de ce qui se passe chez nos partenaires.
La France à l'heure de son clocher était un titre à succès voilà cinquante ans ; il ne peut plus l'être aujourd'hui.
Mais il est évident que cette liberté accrue des sondages suppose le respect de principes et d'une déontologie, faute de quoi, sans eux, il ne saurait y avoir de véritables sondages. C'est la raison pour laquelle un certain nombre de règles doivent encadrer le recours aux sondages et il est opportun de retenir les trois conditions proposées par le rapporteur : subordination de la publication du sondage à sa réalisation par un organisme déclaré auprès de la commission des sondages ; exigence de la publication de mises au point en cas de violation de la législation ; possibilité de mises au point par la commission des sondages dans le cas de réception, en France, de sondages publiés à l'étranger.
Ainsi, les sondages ne seraient ou ne resteraient qu'un élément d'information parmi d'autres ; il y aurait un peu plus de place pour la transparence et un peu moins pour la rumeur infondée ; la liberté et l'égalité dans l'accès à l'information y gagneraient, tout en étant encadrées.
Ce sont autant de facteurs qui justifient amplement l'approbation des propositions présentées au nom de la commission des lois par notre collègue M. Gélard. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Dufaut.
M. Alain Dufaut. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention portera surtout sur la proposition de loi n° 280, qui concerne plus spécifiquement l'incompatibilité liée au remplacement d'un autre élu.
Si j'ai pris l'initiative de déposer cette proposition de loi en urgence, avec le soutien précieux de mon collègue Patrice Gélard, c'est parce que les effets pervers de la loi sur le cumul des mandats engendrent, après les deux élections cantonales et municipales des 11 et 18 mars, une série de dysfonctionnements aux conséquences dommageables pour la démocratie locale.
Au-delà du scepticisme que je partageais avec nombre de mes collègues de la majorité sénatoriale au regard d'une modification législative présentée dans l'urgence par le Gouvernement, nous avions tous raisons de nous inquiéter également d'un dispositif extrêmement complexe dont nous étions loin de maîtriser toutes les conséquences.
Effectivement, il apparaît aujourd'hui clairement que la réforme, née des lois organique et ordinaire de juillet 1999, est parfois incohérente et qu'elle aboutit à des effets pernicieux de nature à remettre même en cause « l'objectif ambitieux de modernisation de la vie publique » clairement affiché à l'époque par le Gouvernement.
Il s'agit pourtant, monsieur le ministre, d'un problème sérieux, qui aurait réclamé un traitement réfléchi et cohérent.
Le Sénat, dont une des fonctions est de prendre en compte les intérêts des collectivités locales, ne peut en aucun cas se désintéresser des problèmes auxquels se heurtent ces collectivités comme l'avenir de la décentralisation, l'évolution du statut de l'élu local - qui vient d'être évoquée - et la question du cumul des mandats.
Mais reconnaissez avec moi qu'il faut le faire après mûre réflexion, dans la sérénité, et surtout pas dans la précipitation. Je reprends les propos que M. Allouche tenait tout à l'heure : les sujets sensibles ne doivent pas être traités dans l'urgence. Or, force est de le constater, nous sommes aujourd'hui confrontés aux conséquences négatives du manque de préparation de ce texte, qui a été élaboré dans une précipitation telle que nous sommes obligés de corriger les imperfections qui en résultent. Cela est confirmé par la récente décision du Conseil d'Etat dont nous avons eu connaissance le 6 avril - c'était un vendredi, je m'en souviens très bien - décision annulant la circulaire du 28 août 2000 du ministère de l'intérieur, relative à la limitation du cumul et des fonctions électives.
Cela crée sur le terrain des situations tout à fait ubuesques. Ainsi, des élus qui n'avaient pas encore démissionné profitent en quelque sorte de cet avantage, tandis que ceux qui avaient démissionné ont la possibilité de faire des recours auprès des préfets alors qu'ils ont dégagé des places qui ont été prises par d'autres lorsqu'il s'agissait, bien sûr, d'élections comme les municipales, qui ont lieu à la proportionnelle. Très franchement, je ne sais pas ce qui va se passer.
Mais un autre problème, encore plus grave, est également apparu, c'est celui que le rapporteur, mon collègue Parice Gélard, vient d'exposer et qui justifie le dépôt de notre proposition de loi.
Sans revenir sur le dispositif que nous proposons, permettez-moi d'insister sur la situation ubuesque dans laquelle se trouvent aujourd'hui, sur le terrain, de nombreux élus locaux en illustrant mon propos par un exemple. S'il concerne directement l'un de mes collègues membre du conseil général de Vaucluse, il concerne aussi - je le sais, car j'ai fait des recherches entre-temps - une multitude d'autres élus sur le territoire.
Cet exemple illustre le cas que vous avez évoqué tout à l'heure, monsieur le ministre. Une personne colistière aux élections régionales de mars 1998, mais non élue bien que sa liste ait obtenu des sièges, obtient, en mars 2001, les mandats de conseiller général et de maire en s'engageant, auprès de ses électeurs, à assumer pleinement ses deux mandats.
Simultanément, frappés par la loi sur le cumul des mandats, un ou plusieurs conseillers régionaux de sa liste de 1998 choisissent de démissionner de ce mandat régional. Résultat, cette personne se verra élue d'office - cela vient d'être expliqué - conseiller régional, même si elle ne le souhaite plus, à une date postérieure à sa double élection de conseiller général et municipal de mars 2001. De fait, elle se trouvera dans l'obligation légale de démissionner de l'un des deux mandats acquis en mars 2001 - ces mandats étant plus anciens - même si elle est en droit de considérer cette obligation comme quasiment illégitime - osons le qualificatif ! - puisqu'en réalité le scrutin le plus ancien est bien celui des régionales de 1998.
De plus, monsieur le ministre, sur ce point qui me paraît excessivement important, ces élections régionales de 1998 - cela ne vous aura pas échappé - sont antérieures à la promulgation de la loi sur le cumul des mandats. Très franchement, je ne comprends pas la décision du Conseil d'Etat ! Elle a vraiment de quoi surprendre.
En effet, il n'est pas interdit de penser que la personne qui aurait eu connaissance de ce dispositif et de ses conséquences avant 1998 n'aurait peut-être pas été candidate sur une liste régionale à cette époque-là !
Enfin, comment ne pas évoquer - on a des exemples dans tous les départements - ces différentes élections partielles de maires qui font démissionner tout leur conseil municipal, à seule fin d'être réélus à sa tête postérieurement à leur nomination au conseil régional. Ce n'est pas normal !
De telles situations sont vraiment antidémocratiques, parce que les effets qui s'ensuivent sont contraires à ce que souhaitaient le Gouvernement et le législateur.
Je conclurai en rappelant la volonté du législateur.
Le dispositif, qualifié par certains de dispositif « anti-locomotive », introduit pour éviter que des élus ne démissionnent aussitôt après leur élection, se retourne contre des élus qui souhaitent, au contraire, respescter leurs concitoyens en poursuivant la tâche pour laquelle ils viennent d'être récemment élus ou réélus.
Le respect des électeurs implique de laisser aux élus la possibilité de conserver le mandat pour lequel ils ont été élus à peine un mois auparavant.
Pour toutes ces raisons, monsieur le ministre, vous comprendrez qu'il nous apparaît fondamental d'améliorer un dispositif législatif qui fait la preuve criante de ses failles.
Si j'ai bien compris votre propos introductif, votre position consiste à vouloir prendre du recul et à attendre de voir ce qui va se passer. Cette attitude est d'autant plus inacceptable que c'est maintenant que le problème se pose avec acuité ! Nous devons donc agir rapidement afin d'éviter toutes ces élections de rattrapage qui, vous en conviendrez, monsieur le ministre, mes chers collègues, ne font pas honneur à la démocratie locale ! (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)

(M. Jacques Valade remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

présidence de m. jacques valade
vice-président

M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, deux questions bien différentes dominent le débat de ce matin : les incompatibilités électorales et l'organisation des sondages d'opinion. Je regrette d'ailleurs que la confusion soit créée sur des thèmes si distants.
Sur les incompatibilités électorales, les sénateurs communistes s'étonnent que la majorité sénatoriale, hostile au projet de loi qui tentait de réduire le cumul des mandats, aborde le sujet de la fonction élective par un biais aussi étroit.
Il est étroit, mais aussi tendancieux, car la majorité de la commission des lois cible essentiellement les fonctionnaires.
Si je reconnais bien volontiers qu'un toilettage, une harmonisation, une adaptation sont nécessaires, l'évolution même des fonctions rend caduc un certain nombre de dispositions anciennes.
Cela étant dit, je ne peux que m'interroger tout d'abord sur une omission. Seuls les fonctionnaires seraient-ils détenteurs d'une capacité d'influencer les électeurs ?
En 1998, lors du débat sur le cumul des mandats, nous avions suggéré d'introduire dans la loi des dispositions concernant les administrateurs de société et, plus généralement, les détenteurs du pouvoir économique.
M. Josselin de Rohan. Ils ne représentent pas l'intérêt général !
M. Robert Bret. Je vous laisse la responsabilité de vos propos, cher collègue de Rohan.
M. Josselin de Rohan. Je l'assume très bien !
M. Robert Bret. Il va sans dire que la droite sénatoriale a refusé catégoriquement une telle proposition.
Améliorer la transparence de la vie politique exige sans nul doute de créer de nouvelles incompatibilités sur ce point.
J'ai même entendu en commission des lois l'un de nos collègues évoquer la possibilité d'intégrer dans ce régime les directeurs d'école !
M. Josselin de Rohan. Tout à fait !
M. Robert Bret. Cette idée, dans son excès, révèle l'agressivité de certains à l'égard des fonctionnaires.
Ne croyez-vous pas, chers collègues, que le patron d'une entreprise ou l'actionnaire principal, dispose, dans une collectivité locale, voire dans une circonscription électorale, d'une influence beaucoup plus importante que bon nombre de fonctionnaires ?
Un autre signe de cette agressivité à l'égard des fonctionnaires, c'est la volonté d'étendre la mise en cause de l'avancement au choix des maires de villes de plus de 100 000 habitants et des présidents de conseils généraux. Cette proposition est symptomatique de ce texte, un texte très ciblé, comme je l'ai déjà dit.
Autrement dit, mes chers collègues, et sans esprit chagrin, monsieur de Rohan, nous n'approuvons pas la manière dont la gestion des incompatibilités est abordée aujourd'hui par la majorité sénatoriale.
Notre désapprobation est d'autant plus nette que deux questions, étroitement liées à la précédente, sont éludées : le cumul des mandats et le statut de l'élu.
Ne croyez-vous pas, mes chers collègues, que le jeu démocratique peut être faussé par le cumul des mandats ? N'est-il pas plus important d'être député ou sénateur pour se présenter à un mandat municipal que d'être inspecteur de telle ou telle administration ?
Il est étonnant que ce soit la majorité sénatoriale, chantre du cumul des mandats, qui fouille ainsi aujourd'hui le régime des incompatibilités. C'est un peu trop l'histoire du serpent qui se mord la queue...
Le deuxième point porte sur le statut de l'élu.
Plutôt que de tirer vers le bas le nombre des fonctionnaires, ne faut-il pas mieux donner aux salariés du privé la possibilité d'être élus dans de bonnes conditions ?
Ne voulant pas d'un retour à une politique des notables, nous pensons qu'il est à l'honneur de la fonction publique de créer les conditions pour ses agents d'être élus. Nous attendons que les dirigeants d'entreprises privées créent les mêmes conditions pour leurs salariés.
A l'heure où chacun se préoccupe d'une meilleure adéquation de l'activité du Parlement avec le quotidien pour éviter ce divorce croissant entre élus et population, que vous avez évoqué, monsieur de Rohan, l'entrée des salariés en plus grand nombre dans ses assemblées est plus que souhaitable.
M. Josselin de Rohan. Voilà !
M. Robert Bret. Le deuxième axe de ces deux propositions de loi, quelque peu fourre-tout, il est vrai, a trait aux sondages d'opinion.
A cet égard, je regrette tout d'abord qu'un débat d'une telle importance pour la vie politique vienne ainsi presque en catamini.
Je ne ferai que rappeler une position ancienne des sénateurs communistes : l'utilisation excessive des sondages d'opinion, notamment dans une période électorale, est nuisible pour la démocratie.
Nous ne souhaitons pas, en effet, que s'instaure une véritable démocratie par procuration.
Or, comment ne pas constater, durant ces dernières années, en parallèle à la réduction du débat d'idées, une augmentation de l'utilisation des sondages comme arme fatale politique ? L'avalanche est telle, dans certains cas, que les électeurs peuvent se poser la question de la nécessité de voter.
Prenez l'exemple du référendum sur le quinquennat. Le martèlement sur la victoire écrasante du oui a-t-il favorisé la mobilisation des électeurs ? De toute évidence, non !
L'importance prise par les sondages dans la vie politique, accompagnée d'un décrochage croissant d'une élite politique des réalités quotidiennes, nous interpelle fortement.
La levée de l'interdiction de publication des sondages dans la dernière semaine ne peut, selon nous, qu'accroître l'influence malsaine des estimations, souvent peu fiables, des instituts de sondage sur la vie politique,
En effet, la contradiction est grande entre l'aspiration populaire à une réelle démocratie des institutions et cette tentative d'accroître les capacités de manipulation de l'opinion, car c'est bien en définitive de cela qu'il s'agit, que ce soit volontaire ou involontaire.
Les modifications apportées par notre collègue Patrice Gélard en sa qualité de rapporteur, qui tendent à améliorer la qualité des sondages, ne peuvent nous convaincre que toujours plus de sondages serait une avancée pour la démocratie, même si, comme vous, monsieur le rapporteur, je pense qu'aujourd'hui l'évolution de nouveaux moyens de communication, l'accès à l'Internet, crée une inégalité d'information.
La réflexion première doit porter sur les mesures à prendre pour redonner corps et signification au débat politique.
Par ailleurs, les dispositions qui nous sont proposées ne manqueraient pas, si nous les adoptions, de nourrir un lourd contentieux.
Ces quelques remarques visent, mes chers collègues, à montrer combien un débat trop rapide sur le problème des sondages d'opinion n'est pas souhaitable.
Comment expliquer, par exemple, que la commission des affaires culturelles n'ait pas été saisie sur ce point ?
Cette question mériterait en effet, comme nombre de mes collègues l'ont dit avant moi, qu'on lui consacre plus de temps. Elle mériterait surtout d'être traitée dans un cadre plus vaste. Le débat devrait porter sur le respect de la loi dans la société de l'information. Ce n'est pas le cas de la présente proposition de loi.
Vu l'ensemble de ces critiques, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ont fait le choix de ne pas présenter d'amendement sur ce texte qui leur inspire les plus vives réserves. Ils s'abstiendront sur l'ensemble des deux propositions de loi et ils voteront contre certains articles, notamment celui qui concerne les sondages électoraux. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur celles du groupe socialiste.)
M. Patrice Gélard, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Les interventions que nous avons entendues m'inspirent quelques remarques.
La première porte sur l'utilité de l'ordre du jour réservé.
M. Allouche a déclaré que, à cette occasion, nous ne discutions pas de questions très importantes. Au contraire, nous avons abordé ce matin des questions très importantes ! Nous avons en effet évoqué l'obsolescence du code électoral.
La liste des inégibilités que nous proposons est sans doute imparfaite, mais la faute ne nous en revient pas. Nous avons sollicité voilà plusieurs semaines le concours des deux ministères concernés. Nous avons obtenu, dans un premier temps, une certaine coopération, qui s'est ensuite interrompue au milieu du gué.
Monsieur le ministre, le Conseil constitutionnel a par deux fois stigmatisé l'obsolescence du code électoral, et il risque de le faire une troisième fois en 2001. La navette entre le Sénat et l'Assemblée nationale devrait nous permettre d'aboutir à une rédaction presque parfaite, serais-je tenté de dire, avec votre concours, bien évidemment, monsieur le ministre. C'est la raison pour laquelle j'insiste pour que nous nous mettions en conformité avec les règles qui régissent les inéligibilités.
M. Bret s'est interrogé : comment se fait-il que, dans le code électoral, on n'ait visé que les fonctionnaires et pas d'autres catégories ? La réponse remonte à la Constitution de la IIe République, mon cher collègue.
La révolution de 1848, qui a constitué une avancée vers le suffrage universel, s'est faite contre les fonctionnaires qui étaient élus députés à l'époque de Louis-Philippe. Le début de la IIe République marque l'interdiction, pour les fonctionnaires, d'être élus.
En réalité, l'Etat honorait ainsi les fonctionnaires. Il les mettait sur un certain piédestal en leur imposant des inéligibilités. Ce n'était pas parce qu'ils étaient fonctionnaires qu'on les rendait inéligibles, c'était, au contraire, parce qu'ils étaient détenteurs d'une autorité de l'Etat, de la représentation de l'intérêt général, et pour valoriser leur fonction.
M. Josselin de Rohan. Tout à fait !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Les fonctionnaires eux-mêmes étaient partisans de ces règles d'inéligibilité.
Monsieur le ministre, vous considérez qu'un an est une durée trop longue. Peut-être ! Mais, à ce moment-là, prenons la décision de réduire le délai de publication des comptes de campagne à six mois avant une élection.
M. Josselin de Rohan. Voilà !
M. Patrice Gélard, rapporteur. On ne peut pas avoir le beurre et l'argent du beurre ! Un fonctionnaire bénéficierait de tous les atouts qu'offre sa fonction, il pourrait dire que c'est la machine préfectorale ou la machine municipale qui a tourné, tandis qu'un candidat non fonctionnaire serait soumis à un examen très précis de ses comptes de campagne.
Il convient de réduire la période d'examen des comptes de campagne à six mois. Un an c'est trop long.
Cette réduction serait d'ailleurs plus conforme aux règles que l'on voudrait imposer aux chambres régionales des comptes : dans les six mois précédant une élection, elles devraient s'abstenir de publier des observations sur la gestion des collectivités territoriales concernées par le scrutin.
La navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat devrait permettre d'améliorer considérablement le texte sur ce point.
En dehors des obsolescences, il est d'autres éléments qu'il faut faire valoir, comme l'a souligné tout à l'heure notre collègue Alain Dufaut.
A cet égard, monsieur le ministre, vous avez vous-même cité un exemple : dans une île lointaine, un élu a démissionné de son poste de conseiller général pour être réélu immédiatement à ce même poste ; du coup, son mandat de conseiller général n'était pas le plus ancien de ses mandats, mais, au contraire, le plus récent.
On nous a reproché de ne pas avoir suffisamment travaillé les textes dont nous débattons ce matin. Je ne partage pas ce point de vue. Nous les avons travaillés peut-être plus que ceux qui sont soumis par le Gouvernement dans l'urgence, que nous avons d'autant moins le temps d'étudier qu'ils sont extraordinairement complexes !
Selon moi, ce qui fait la richesse de l'ordre du jour réservé, c'est qu'il nous permet d'aborder des questions que le Gouvernement n'a pas le temps de traiter - ce que je comprends très bien - ou ne veut pas traiter. A ce moment-là, nous servons d'aiguillon, si je puis dire, nous soulevons de vrais problèmes et nous disons qu'il faut les résoudre.
Certains nous ont reproché ce DDOE, ce texte portant diverses dispositions d'ordre électoral. Ils ont raison sur le fond. Mais il s'agissait de gagner du temps.
Monsieur le ministre, il faudra qu'un jour on songe à organiser nos débats parlementaires différemment pour faire en sorte que nous ayons plus de temps pour élaborer plus de lois mieux étudiées.
Mes chers collègues, si nous avons regroupé quatre textes, c'est à la demande de la conférence des présidents, justement pour gagner du temps. Au lieu d'avoir quatre discussions générales de deux heures chacune, on a une seule discussion générale commune.
Les dispositions de ces textes sont quelque peu disparates, certes, mais la discussion d'aujourd'hui nous permet d'aborder, pour la première fois, la question des sondages. Le Sénat fait ainsi preuve de modernité et j'espère que l'Assemblée nationale et le Gouvernement saisiront la balle au bond.
C'est un vrai problème. On ne peut pas continuer hypocritement à accepter que certains aient connaissance des sondages jusqu'au jour du scrutin tandis que d'autres n'ont pas la même faculté parce qu'ils n'ont ni l'argent, ni la culture, ni les moyens nécessaires. Il s'agit là de modernité, peut-être beaucoup plus que dans certains textes que nous avons adoptés dans le passé. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. Josselin de Rohan. Quelle logique !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ AUX MANDATS ÉLECTORAUX





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