SEANCE DU 12 JUIN 2001

SEANCE DU 12 JUIN 2001

M. le président. « Art. 34. - I. - La loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte.
« Elle établit le résultat budgétaire de l'année, qui comprend :
« 1° Le déficit ou l'excédent résultant de la différence entre les recettes et les dépenses du budget général ;
« 2° Le déficit ou l'excédent résultant de la différence entre les recettes et les dépenses des comptes annexes.
« I bis. - La loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année calendaire correspondante, présenté dans un tableau de financement.
« II. - Le cas échéant, la loi de règlement :
« 1° Ratifie les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année ;
« 2° Approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés, ni reportés ;
« 3° Détermine les soldes des comptes annexes non reportés sur l'année suivante ;
« 4° Apure les pertes sur prêts et avances constatées en application des dispositions du dernier alinéa de l'article 24.
« III. - La loi de règlement établit le résultat comptable de l'exercice, déterminé par la différence entre les produits et les charges constatés, dans les conditions prévues à l'article 29.
« Elle détermine l'affectation du résultat comptable et approuve l'ensemble des comptes de l'exercice.
« IV. - La loi de règlement peut également comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. »
Par amendement n° 113, M. Lambert, au nom de la commission, propose de compléter le premier alinéa du I de cet article par les mots : « , ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous abordons là le contenu de la loi de règlement.
Cet amendement reprend le début du deuxième alinéa de l'article 34 du texte de l'Assemblée nationale pour préciser que la loi de règlement arrête le résultat budgétaire qui découle du montant définitif des recettes et des dépenses.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 113, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 114, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer les deuxième, troisième et quatrième alinéas du I de l'article 34.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer le mode de construction du résultat budgétaire qui est décrit dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Il paraît en effet difficile pour notre commission de préciser dans la loi organique le mode de construction du résultat budgétaire compte tenu des affectations de recettes qu'elle permet.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 114, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 115, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le I bis de l'article 34 :
« I bis . - La loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des emplois de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'exercice correspondant, présenté dans un tableau de financement. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des emplois de trésorerie qui ont concouru à la réalisation des équilibres financiers. Le tableau de financement contenu dans la loi de règlement correspond à celui qui est présenté dans la loi de finances initiale, qui évalue les mêmes ressources et emplois de trésorerie pour l'année à venir.
Il s'agit, au fond, de permettre au Parlement de connaître et de voter les opérations de trésorerie qui assurent le financement de l'Etat à la fois en prévision et en exécution.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à cet amendement sous réserve d'une légère modification de nature rédactionnelle.
Il est fait mention, dans cet amendement, du terme « exercice », alors même que le concept retenu est celui de la comptabilité de caisse. Il vaudrait donc mieux utiliser le terme : « année ».
M. le président. Acceptez-vous la suggestion de Mme le secrétaire d'Etat, monsieur le rapporteur ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Cette rectification me paraît en effet indispensable.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 115 rectifié, présenté par M. Lambert, au nom de la commission, et tendant à rédiger comme suit le I bis de l'article 34 :
« I bis . - La loi de règlement arrête le montant définitif des ressources et des emplois de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 115 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 116, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après le I bis de l'article 34, un paragraphe ainsi rédigé :
« I ter. - La loi de règlement approuve le compte de résultat de l'Etat, ainsi que son bilan et ses annexes, afférents à l'exercice concerné tels que présentés dans un état annexé. Ces comptes sont établis selon les règles prévues à l'article 26 quinquies. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement, qui reprend les dispositions du III de l'article 34 tel que voté par l'Assemblée nationale, précise que la loi de règlement approuve le compte de résultat de l'Etat, son bilan et ses annexes. Il mentionne ainsi de manière explicite les notions de compte de résultat et de bilan, alors que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ne vise que le résultat comptable de l'exercice, déterminé par la différence entre le produit et les charges.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 116, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 117, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le deuxième alinéa (1°) du II de l'article 34.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer la ratification des décrets d'avance par la loi de règlement.
En effet, il sera proposé d'insérer, après l'article 34, un article additionnel qui prévoira de manière générale que toutes les modifications de crédit opérées par voie administrative seront soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. J'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer sur l'amendement n° 111, qui était relatif aux lois de finances rectificatives, pour dire que je n'étais pas favorable à la ratification de l'ensemble des actes réglementaires.
Le Gouvernement, cohérent avec lui-même, émet donc un avis défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 117, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 269 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent d'insérer, après le 1° du II de l'article 34, un alinéa ainsi rédigé :
« ... Rectifie les imputations des opérations intervenues en méconnaissance des dispositions de la présente loi ; »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Cet amendement vise à élargir le champ et la portée de la loi de règlement.
Actuellement, quelles sont les conséquences de la loi de règlement ? On l'adopte ou, si l'on n'est pas content, on vote contre, mais on ne va jamais, naturellement, jusqu'à renverser le Gouvernement parce que des mesures de nature anticonstitutionnelle ont été prises dans la comptabilité de l'Etat.
Or ce qui peut effectivement arriver, c'est que certains résultats comptables qui nous sont présentés dans la loi de règlement soient pris en application de dispositions qui contreviennent à la loi organique que nous allons voter. En l'état actuel des choses, on ne peut rien faire.
Je donnerai un exemple qui avait donné lieu à une décision du Conseil constitutionnel dans les années quatre-vingt-dix. La Cour des comptes avait fait remarquer que les opérations d'échange - je suis sûr que M. Charasse s'en souvient - entre les obligations renouvelables du Trésor, les ORT, et les obligations assimilables du Trésor, les OAT, s'étaient traduites par une réduction du déficit budgétaire de plus de treize milliards de francs. Je n'y reviens pas, et je ne me prononce pas sur le fait de savoir si c'était constitutionnel ou non.
Mais supposons que ce soit anticonstitutionnel. Que pouvons-nous faire ? Pouvons-nous rectifier le déficit budgétaire ? Non pas, on ne peut que « constater ».
J'estime qu'il est tout à fait gênant de ne pouvoir que constater et qu'il serait tout à fait opportun que le Parlement ait la possibilité, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, bien entendu, de procéder à des rectifications d'imputations qui contreviennent manifestement aux dispositions de la loi organique, texte qui, je le rappelle, fait partie du bloc de constitutionnalité.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission souhaiterait entendre l'avis du Gouvernement avant de se prononcer.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Comme vous, monsieur le rapporteur, j'ai le souci de voir l'exécution budgétaire respecter les dispositions de la loi organique, notamment en ce qui concerne l'imputation des opérations. Mais cet amendement n° 269 rectifié me paraît à la fois superflu et poser en tout cas un certain nombre de difficultés.
Il est superflu, parce que l'article 46, que nous examinerons ultérieurement, prévoit que le projet de loi de règlement est accompagné de la certification, par la Cour des comptes, « de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat ».
Par ailleurs, votre amendement créerait des difficultés nouvelles en ce qu'il conduirait à modifier des comptes préalablement établis, contredisant ainsi la première disposition de l'article 34, selon laquelle la loi de règlement arrête, au sens premier du terme, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte.
La modification a posteriori de comptes qui auraient été préalablement arrêtés affecterait donc l'ensemble de l'équilibre du compte général de l'administration des finances. Les rectifications éventuelles portant sur un exercice budgétaire se répercuteraient alors sur l'exercice suivant, alors que les comptes seraient probablement déjà clos, ce qui nécessiterait encore de nouvelles rectifications dans la loi de règlement suivante.
Je comprends bien votre souci, mais je crois qu'il arrive un moment où une porte doit être ouverte ou fermée, monsieur le sénateur ! Donc, s'agissant de lois de règlement, il convient d'arrêter à un moment donné les comptes tant en recettes qu'en dépenses, et il me semble difficile de rendre cette disposition compatible avec l'idée d'une modification postérieure à l'arrêt définitif des comptes.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission craignait cette réponse : c'était un peu la sienne, moins bien formulée que celle de Mme la secrétaire d'Etat. (Sourires.) L'expertise accrue de la Cour des comptes sur les comptes de l'Etat devrait permettre d'identifier plus facilement ce type de rectification. M. Yves Fréville, s'il était rassuré par cette affirmation, pourrait, à mon avis, utilement retirer son amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 269 rectifié.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Mme le secrétaire d'Etat a cité un paragraphe d'un article très important, l'article 46 : « Un rapport établi par la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances et les comptes, ainsi que la certification par celle-ci de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. » Très bien ! Mais supposons que la Cour des comptes déclare une disposition anticonstitutionnelle : 10 milliards de francs ont été mis là, ils devraient être mis ailleurs. Que va-t-il arriver ? Va-t-on voter une loi de règlement dans le texte d'arrêt des comptes proposé par le Gouvernement ou pourra-t-on faire une rectification ?
Si l'on m'assure qu'au vu du rapport établi par la Cour des comptes une rectification sera faite, je retire immédiatement mon amendement, mais si l'on me dit, au contraire, que, nonobstant ce que fera valoir la Cour des comptes, on ne touchera pas aux comptes parce qu'ils ont été arrêtés, alors, je le maintiens.
Autrement dit, j'aimerais obtenir une réponse sur les conséquences que peut avoir le rapport de la Cour des comptes sur l'établissement de la loi du règlement.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. En théorie, la préoccupation de M. Fréville est parfaitement logique et justifiée. En pratique, je ne vois pas comment procéder.
Notre collègue a rappelé, non pas un incident mais un problème qui avait été signalé lors de l'examen de la loi du règlement de 1990 ou de 1991, je ne m'en souviens plus. Si des opérations, au fond erronées, et qui n'ont pas forcément été faites volontairement, dans ce but sont contraires à la Constitution, il faut revenir en arrière et tout refaire. Ces opérations sont annulées et recalculées. Les comptables qui ont payé sont mis en débat ; on leur demande de se faire rembourser, ce qu'ils font. On rend le crédit qui a été indûment dépensé, pour prendre l'exemple d'une dépense. Et l'on recommence en sens inverse. Mais, cher collègue Fréville, le problème, c'est que toutes ces opérations-là concernent un exercice clos sur lequel on ne peut plus rien faire. Il faut alors imputer cette rectification sur l'exercice en cours, qui n'est pas le suivant mais celui qui suit le suivant, puisqu'il existe un décalage d'une année entre la loi de règlement et l'exercice au cours duquel elle est votée.
Il faut donc effectuer de nouveau des opérations sous l'empire d'une autre loi de finances, puisque ce qui correspond à l'exercice est terminé et que l'on ne peut plus rien modifier.
Dans ce cas, M. Fréville a raison, la sanction est a posteriori. Quelle est-elle ? Ou c'est bénin, ou c'est grave. Si c'est bénin, on invite le Gouvernement à faire attention et à ne pas recommencer. Si c'est grave, c'est la mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement, étant entendu que, si le Gouvernement devait, par exemple, engager sa responsabilité sur le vote d'une loi de règlement, comme il peut le faire au titre de l'article 49-3, et s'il est renversé, la loi de règlement n'est pas adoptée. Ce qui veut dire que la comptabilité des comptables et des ordonnateurs n'est jamais réglée, avec tous les problèmes qui en découlent.
Mais, monsieur Fréville, en pratique, ce que vous demandez n'est pas possible car, quand le coup de fusil est parti, on ne peut plus le rattraper !
Tout cela dépend également de la qualité du travail parlementaire sur le sujet, des observations de la Cour des comptes et de la réceptivité du Gouvernement à un certain nombre de critiques : « on a vu, on a compris, on essaiera de ne plus recommencer » !
A mon grand regret, car la démarche est logique et cohérente, je ne pourrai pas voter l'amendement n° 269 rectifié, même si, sur le fond, après tout, ce que demande M. Fréville est parfaitement logique et normal.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 269 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 118, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans le troisième alinéa (2°) du II de l'article 34, de remplacer le mot : « dépassements » par le mot : « ouvertures ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. L'alinéa proposé permet à la loi de règlement de régulariser les dépenses effectives qui excèdent les crédits ouverts lorsque ces dépassements de crédits résultent de circonstances de force majeure dûment justifiées.
Cette régularisation s'applique, notamment, aux dépassements des crédits évaluatifs.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sagesse !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 118, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 119, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le quatrième alinéa (3°) du II de l'article 34 :
« 3° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement apporte une modification de nature rédactionnelle, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 119, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 120, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le dernier alinéa (4°) du II de l'article 34 :
« 4° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de conséquence par rapport au maintien des comptes spéciaux.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 120, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 208 rectifié, MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de compléter le II de l'article 34 par un alinéa ainsi rédigé :
« ... constate et approuve l'utilité publique de certaines dépenses. »
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse, Selon la réponse, le sort de cet amendement est réservé.
Jusqu'à aujourd'hui, les lois de règlement constatent et approuvent, s'il y a lieu, l'utilité publique de certaines dépenses et on est presque là dans la rectification - ou dans l'un des volets de la rectification, car il y en a de nombreux - que demandait M. Fréville tout à l'heure. Je dirais que c'est l'un des rares domaines dans lesquels la rectification ne pose pas de problème. Cela peut poser un problème politique - on l'a vu récemment avec un projet de loi de règlement qui doit toujours être actuellement en navette, - mais, en tout cas, du point de vue technique, cela ne pose pas de problème.
Je m'étonne, en conséquence, de la disparition de cette faculté dans l'énumération des dispositions que peut contenir la loi de règlement. Si le président de la commission me dit que c'est couvert par l'une des rubriques de l'article 34, je veux bien ne pas insister ; sinon, je pense que c'est une sage précaution que d'inscrire dans la loi que le Parlement conserve quand même la possibilité d'apprécier l'utilité publique des dépenses, de toute façon c'est toujours demandé par le Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert, rapporteur. En effet, l'article 34 prévoit que la loi de règlement : « approuve les ouvertures de crédits résultant de circonstances de force majeur dûment justifiées ». L'amendement de M. Charasse semble à la commission satisfait par le texte de l'Assemblée nationale tel qu'il a été complété par son amendement n° 118.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Monsieur Charasse, maintenez-vous l'amendement ?
M. Michel Charasse. Je n'insiste pas et je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 208 rectifié est retiré.
Par amendement n° 121, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le III de l'article 34.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 121, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 122, M. Lambert, au nom de la commission, propose de supprimer le IV de l'article 34.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement est une conséquence de l'insertion de l'article additionnel avant l'article 1er.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 122, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 34, modifié.

(L'article 34 est adopté.)

Article additionnel après l'article 34