SEANCE DU 14 JUIN 2001

SEANCE DU 14 JUIN 2001

CRÉATION D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
À CARACTÈRE CULTUREL

Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
(ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 357, 2000-2001) de M. Ivan Renar fait au nom de la commission des affaires culturelles sur la proposition de loi (n° 288, 1998-1999) de M. Ivan Renar, Mme Hélène Luc, Jack Ralite, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes Danielle Bidard-Reydet, Nicole Borvo, MM. Robert Bret, Michel Duffour , Guy Fischer, Thierry Foucaud, Gérard Le Cam, Pierre Lefebvre, Paul Loridant et Mme Odette Terrade, portant création d'établissements publics à caractère culturel.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Ivan Renar, rapporteur de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la création d'établissements publics culturels est une idée déjà ancienne, puisqu'elle figurait dans un projet de loi sur les musées déposé en 1993, et toujours actuelle, puisqu'elle a été reprise dans les propositions de la commission Mauroy pour l'avenir de la décentralisation culturelle.
Entre-temps, elle a fait l'objet de propositions de loi déposées en 1996, à l'Assemblée nationale, par mon collègue Christian Vanneste, élu du Nord, et par deux fois par moi-même et les quinze sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen.
Elle n'a pas encore abouti, et la commission des affaires culturelles espère, comme vous j'en suis sûr, monsieur le secrétaire d'Etat, que notre débat d'aujourd'hui lui permette de connaître enfin un commencement de réalisation, car il est plus exaltant de passer son temps à poser des rails qu'à construire des garde-fous et de sortir enfin de cette espèce de dynamique de l'enlisement dont je parlais à mes collègues de la commission des affaires culturelles.
La suite dépendra de nos collègues de l'Assemblée nationale mais aussi de vous, monsieur le secrétaire d'Etat, et cela conforte nos espoirs, car si quelqu'un peut faire avancer un pareil projet, c'est bien un ancien sénateur chargé au Gouvernement du portefeuille de la décentralisation culturelle !
Mes chers collègues, la proposition de loi que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui, au nom de la commission des affaires culturelles, est elle-même issue d'une longue élaboration. Le tableau comparatif qui met en regard, dans le rapport écrit, la proposition initiale de 1999 - dont vous étiez, monsieur le secrétaire d'Etat, l'un des signataires - et les conclusions adoptées la semaine dernière à l'unanimité par la commission fait apparaître d'importantes évolutions.
Ces évolutions sont le produit de nombreuses réunions et rencontres que j'ai eues avec des élus, des artistes, des responsables d'institutions culturelles, des représentants du ministère de la culture. Elles ont bénéficié aussi des contacts très directs établis d'abord avec Mme Trautmann, puis avec vous, monsieur le secrétaire d'Etat, et des débats que nous avons eus en commission.
Cette proposition de loi, déposée au départ par un élu dont l'engagement est connu, est devenue un texte qui n'a rien de partisan : il est le fruit du travail de la commission, de son président, de ses membres, des services... et de votre serviteur ; il a été élaboré dans un esprit digne d'une assemblée qui, plus que le Grand conseil des communes de France, devient le Grand conseil de l'ensemble des collectivités territoriales et qui, en l'occurrence, le prouve.
Le dispositif que nous vous proposons est centré sur une double nécessité.
Il faut offrir aux collectivités territoriales et à leurs groupements un instrument à la mesure du rôle qui est aujourd'hui le leur dans le domaine de l'action culturelle.
Mais il faut aussi, et peut-être surtout, créer une structure qui permette d'organiser, pour gérer des services culturels d'intérêt à la fois local et national, un partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, et doter ces « équipements structurants » d'un statut qui leur donne les mêmes atouts que les grands établissements nationaux.
C'est une nécessité et même une urgence, car le partenariat de l'Etat et des collectivités territoriales en matière culturelle est une réalité irréversible.
Les lois de décentralisation, en faisant très largement échapper la culture à la logique des blocs de compétence, ont en effet libéré le pouvoir d'initiative des collectivités locales, qui ont très rapidement investi ce secteur et y consacrent aujourd'hui deux fois plus de moyens que l'Etat.
Il convient de s'en féliciter, car cet engagement des collectivités territoriales, qui a répondu à une forte demande de la population, a très largement renouvelé et « dépoussiéré » l'action culturelle. Il en a fait un instrument privilégié d'intégration et de renforcement du lien social, en quelque sorte un élément de « civilisation décentralisée ».
J'espère, pour ma part, que le projet de loi de décentralisation que l'on nous annonce tiendra compte de ce rôle fondamental de la politique culturelle, qui devrait d'ailleurs être reconnu et défini par une loi d'orientation, voire par une loi-cadre, compte tenu de la dimension prise par le sujet.
Cette évolution, je l'ai dit, me paraît en tout cas irréversible. Je crois que, dans des domaines comme l'aide à la création, la valorisation du patrimoine, le soutien à la production et à la diffusion culturelle - c'est-à-dire le spectacle vivant -, l'Etat et les collectivités territoriales garderont des compétences concurrentes et devront apprendre, pour agir efficacement, à s'entendre, à travailler ensemble et à associer leurs moyens.
Lorsque nous vous avons entendu en commission, en décembre dernier, monsieur le secrétaire d'Etat, vous nous avez dit que ce « partenariat » commençait à s'organiser, d'une part, au niveau contractuel à travers les contrats de plan Etat-région ou les nouveaux protocoles de décentralisation culturelle et, d'autre part, au niveau de l'élaboration, en cours, du schéma collectif des services culturels. C'est vrai ! Encore que, pour ce qui est du schéma, nous aurions peut-être souhaité que l'Etat joue plus « collectif » avec ses partenaires.
Toutefois, il n'existe pas de structure de gestion des services permettant d'institutionnaliser ce partenariat et de doter d'un statut opérationnel les institutions culturelles d'intérêt à la fois local et national. C'est ce qu'a constaté le rapport de Mme Chiffert sur la rénovation des instruments juridiques des services culturels locaux.
Nous le savons tous d'ailleurs par expérience, puisque nous sommes encore souvent obligés de recourir à la formule de l'association, avec tous les risques qu'elle comporte.
Or c'est l'Etat lui-même qui nous propose, en pratique, de constituer des associations pour gérer des services en commun avec lui. C'est le cas pour les centres de formation des enseignants de la danse et de la musique. C'est aussi le cas, dans ma région, pour le Studio national des arts contemporains Le Fresnoy, que vous connaissez bien, monsieur le président, pour avoir, avant moi, présidé à ses destinées.
Pour combler ce vide, le rapport Chiffert suggérait, par conséquent, de créer un « établissement public culturel à vocation mixte ». Vous préfériez quant à vous, monsieur le secrétaire d'Etat, l'appellation d'« établissement public de coopération culturelle », ou EPCC. Comme vous le constatez, la commission a ratifié votre choix.
C'est donc sous cet intitulé que nous vous proposons de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics, qui permettrait à l'Etat et aux collectivités locales - sous la stricte condition de leur volonté - de gérer ensemble les grands équipements qui jouent un rôle essentiel dans l'aménagement culturel du territoire.
Mais cet « outil », je l'ai déjà indiqué, serait aussi à la disposition des collectivités et de leurs groupements.
Le dispositif que nous vous proposons correspond à trois objectifs : créer un cadre d'organisation adapté à la spécificité des services culturels ; répondre aux nécessités de la gestion des différentes catégories d'entreprises culturelles ; permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat, entre l'Etat et les collectivités.
Je serai bref sur le premier point, qui correspond à une idée simple : le statut d'établissement public s'impose parce qu'il permet à chaque entreprise culturelle d'affirmer son individualité, de nouer des partenariats, de développer son influence et son rayonnement.
C'est ce que l'on constate pour les grands établissements parisiens. Bien sûr, certains, comme le musée du Louvre ou la Comédie-Française, doivent aussi leur « personnalité », qui n'est pas seulement juridique, à une longue histoire ; mais le Centre Georges-Pompidou, qui est un « jeune » établissement public, a su lui aussi conquérir très rapidement une place importante et originale dans la vie culturelle nationale.
L'an dernier, le rapport de la mission de l'Assemblée nationale sur les musées recommandait d'ailleurs que tous les musées nationaux deviennent des établissements publics.
Nous devons aussi offrir cette chance d'exister et de s'affirmer aux grands établissements en région qui pourront devenir des EPCC.
C'est à ce souci qu'entendent répondre les règles d'organisation des EPCC.
Le conseil d'administration de l'établissement devra comporter, bien sûr, une majorité de représentants des collectivités publiques associés à la création de l'établissement, mais aussi des personnalités qualifiées, des représentants du personnel et, dans le cas où l'EPCC sera un établissement d'enseignement supérieur, des représentants des étudiants.
Le président du conseil sera élu en son sein, mais pas obligatoirement parmi les représetnants des collectivités publiques.
Le directeur serait, quant à lui, nommé également par le conseil d'administration, sur une liste de candidats établie d'un commun accord par les personnes publiques représentées au conseil. Je crois que c'est important à la fois pour que le directeur jouisse d'une certaine autonomie et pour qu'il ne puisse être « imposé » à aucune des collectivités publiques participant à l'EPCC.
J'ai conscience, en formulant cette proposition, d'ouvrir un débat. Croyez bien, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, que je le fais en toute sérénité mais aussi avec une tranquille fermeté.
Les directeurs des centres dramatiques nationaux sont, nous le savons tous, attachés à la procédure des nominations par le ministre. Cette procédure remonte à ce que j'appellerai la « première décentralisation culturelle », celle qui fut réalisée par André Malraux et Jeanne Laurent et qui avait permis une véritable dissémination artistique sur l'ensemble du territoire : grand moment de l'histoire de la culture et de la création artistique dans notre pays !
Cependant, à l'époque, c'est l'Etat qui prenait en charge ces structures dans leur intégralité. Depuis, le monde a changé : ces structures sont largement financées par les collectivités territoriales. Il est donc normal que la nomination de leur directeur se fasse en concertation entre l'Etat et ces collectivités. C'est d'ailleurs souvent - mais pas toujours - ce qui se passe actuellement, et cela ne peut que conforter l'autorité et la liberté d'action des intéressés, qui tiendraient donc leur autorité de l'ensemble des partenaires institutionnels, à la fois de l'Etat et des élus du suffrage universel, dont la capacité à gérer les situations et les dossiers les plus complexes a été démontrée avec l'application des lois de décentralisation. C'est ce qui me fait dire que l'Etat, c'est désormais nous tous.
En l'occurrence, il ne s'agit pas seulement d'intervention financière ; au demeurant, la collectivité locale n'a pas vocation à n'être simplement qu'un guichet. Je crois surtout que, notamment pour ce qui concerne les centres dramatiques, c'est une garantie supplémentaire de liberté de création : celle-ci ne saurait être seulement décrétée à Paris ; elle doit s'exercer pleinement sur l'ensemble du territoire de la République.
J'ai relevé, dans un courrier adressé à Mme la ministre de la culture et de la communication, et dont l'organisation concernée m'a transmis une copie, des termes aussi blessants qu'inacceptables : les auteurs de la lettre s'y inquiétaient « d'une application arbitraire et non réfléchie d'une réforme considérable, dont nul ne peut aujourd'hui mesurer les effets ».
Je veux donc dire avec une certaine solennité que la volonté du législateur est non de contraindre ou de limiter l'autonomie d'action et la liberté de création des artistes mais, bien au contraire, de les garantir et de les développer, et cela au contact étroit de nos populations qui, comme le souhaite la Haute Assemblée, méritent le meilleur, quels que soient les catégories sociales et les points du territoire.
Il faut faire confiance au peuple et à ses représentants. Le peuple souverain est aussi respectable à l'échelon local qu'à l'échelon national. Il ne faut pas opposer, comme c'est encore trop souvent le cas, le national et le local. Les artistes, pour qui j'ai beaucoup d'estime et d'amitié, le savent bien : l'universel, qui est leur domaine, c'est le local sans les murs, pour reprendre la belle expression du philosophe Torga. Je les invite à fréquenter plus assidûment les deux chambres du Parlement ; ils pourront vérifier que, pour les élus, l'histoire de la peinture n'est pas seulement celle du pinceau !
J'en viens au deuxième point : il faut aussi que l'établissement puisse avoir un statut adapté à la diversité des services culturels.
Schématiquement, trois catégories de services culturels pourraient avoir vocation à devenir des EPCC : des institutions patrimoniales - notamment les musées -, des établissements d'enseignement supérieur artistique et des entreprises « de spectacle vivant » : orchestres, théâtres lyriques, dramatiques ou chorégraphiques.
Nous jugeons donc indispensable que l'EPCC puisse être soit un établissement à caractère administratif, quand il gérera un musée ou un établissement d'enseignement, soit un établissement industriel et commercial, quand il gérera une entreprise de spectacles.
Cette possibilité de choix simplifiera en outre les problèmes de personnel et facilitera, en particulier, la transformation des structures existantes en EPCC, notamment dans le domaine du spectacle vivant.
Bien sûr, la création des EPCC ne réglera pas tous les problèmes de toutes les catégories de personnels employés dans les services culturels locaux. En particulier, la filière culturelle de la fonction publique territoriale est encore loin de répondre à tous les besoins des collectivités, et je sais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous êtes très conscient de ce problème.
Cependant, cela ne dépend pas du texte que nous examinons aujourd'hui. Nous nous sommes simplement efforcés, pour notre part, de faciliter la création des EPCC en apportant des éléments de souplesse.
Nous avons ainsi prévu que les EPCC pourraient recourir pour certains emplois à des contrats à durée indéterminée publics, en nous inspirant d'une solution retenue par la loi sur l'innovation et la recherche pour permettre de recruter des personnels chargés de fonctions industrielles et commerciales dans les services de valorisation de la recherche. Cela ne représentera sans doute pas beaucoup de monde, mais pourra permettre, par exemple, à un musée d'organiser plus facilement un service de communication et de diffusion.
Nous proposons aussi que, dans le cas où un organisme privé serait transformé en EPCC administratif - je pense, par exemple, à certains établissements d'enseignement -, les personnels de l'ancien organisme recrutés par l'EPCC puissent garder le bénéfice de leur contrat antérieur, y compris pour la durée de celui-ci.
J'en viens à présent au troisième objectif : assurer un partenariat équilibré entre l'Etat et les collectivités ou leurs groupements.
L'EPCC ne sera pas le premier cas d'établissement public associant l'Etat et des collectivités territoriales : il y en a d'autres exemples, et d'abord l'établissement public local d'enseignement. Mais nous serons là dans un domaine où l'Etat et les collectivités partagent les mêmes compétences, et il faut que le statut de l'EPCC traduise un véritable partenariat, qu'il ne porte aucune atteinte à l'autonomie des collectivités.
Pour cela, nous avons prévu un certain nombre de garde-fous.
D'abord, l'initiative de la création de L'EPCC ne pourra appartenir qu'aux collectivités territoriales et devra être demandée par toutes les collectivités ou tous les groupements concernés. L'Etat sera, pour sa part, libre d'accepter ou de refuser sa création. De la sorte, aucune des personnes publiques partenaires ne pourra être contrainte de participer à un EPCC.
Ensuite, les statuts, le nombre et la répartition des sièges au conseil d'administration devront être fixés d'un commun accord.
Il est en outre prévu qu'en aucun cas l'Etat ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges attribués aux autres collectivités publiques. Ainsi, même si un EPCC n'associait que l'Etat et une seule collectivité ou un seul groupement, l'Etat n'aurait que le tiers des sièges attribués à l'ensemble des partenaires publics.
Enfin, nous avons voulu que le maire de la commune où l'EPCC a son siège soit membre de droit du conseil d'administration, pour ne pas rompre, même si l'établissement est géré par un groupement, le lien fondamental qui existe avec la ville où il est installé.
Telles sont, monsieur le président, mes chers collègues, les grandes lignes du dispositif que la commission des affaires culturelles vous demande d'adopter, en espérant offrir ainsi aux responsables d'établissements culturels locaux l'outil dont ils ont besoin pour faire progresser la décentralisation culturelle.
Le texte dont nous discutons est un texte représentatif de la décentralisation. En effet, il substitue une logique partenariale à une logique d'autorité ou à une logique de guichet et permet de renforcer l'identité du service public de la culture et de faciliter l'exercice de leurs compétences par les collectivités.
Je n'ai pas l'habitude d'être rapporteur, et c'est même la première fois que je me livre à cet exercice. Je voudrais pour terminer remercier le président de la commission, M. Adrien Gouteyron, et mes collègues de la commission, tous groupes confondus, pour m'avoir permis de faire ce travail. Il n'y a pas eu d'a priori, ni d'un côté ni de l'autre, dans les discussions que nous avons menées.
Je voudrais également remercier M. le secrétaire d'Etat et ses services pour les échanges fructueux et complexes, mais patients, que nous avons eus. Et, s'ils ont été quelquefois un peu tendus - la formule est un euphémisme ! -, cela ne nous a pas empêchés de travailler dans un climat de collaboration intéressant.
Enfin, je voudrais remercier les services de la commission, qui m'ont accompagné et aidé dans un parcours, parfois semé d'embûches, où n'ont pas manqué les chausse-trapes. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes, ainsi que sur celles des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, permettez-moi de commencer mon propos en exprimant ici une nouvelle fois mon plaisir très sincère de participer, sur l'initiative de la Haute Assemblée, à cette discussion qui porte sur la place de la culture dans notre pays ainsi que sur le rôle et les responsabilités des collectivités territoriales dans ce domaine.
C'est de coopération culturelle que nous allons discuter à présent, grâce à l'initiative de M. le sénateur Ivan Renar. La proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle vise en effet à confier la responsabilité première de créer un établissement de coopération - sur la spécialité culturelle - aux collectivités territoriales, quel que soit leur niveau. Il s'agit ainsi d'une initiative plurielle et décentralisée de coopération en matière culturelle, sur l'initiative des collectivités territoriales.
La coopération culturelle est une donnée fondamentale de notre développement culturel, ainsi que le met en évidence le rapport très pertinent élaboré par la commission.
Il est vrai que les lois de décentralisation - je cite le rapport d'Ivan Renar - ont « laissé l'action culturelle en dehors de la logique des blocs de compétence » et que, depuis une vingtaine d'années, les collectivités territoriales ont singulièrement contribué à l'aménagement culturel durable du territoire.
Une récente étude du département « Etudes et prospective » du ministère de la culture - il porte, certes, sur les dépenses culturelles consolidées de 1996 de l'ensemble des collectivités territoriales - situait à un peu plus de 30 milliards de francs l'effort, désormais stabilisé, de ces collectivités, soit une contribution une fois et demie supérieure à l'effort budgétaire de l'Etat.
Pour autant, la contribution de l'Etat à cet effort a été plus soutenue ces dernières années, puisque le budget global du ministère de la culture, en approchant du 1 % du budget de l'Etat, a connu une augmentation significative des crédits d'intervention du titre IV, crédits déconcentrés, au titre tant du développement culturel que du spectacle vivant. C'est donc bien d'une démarche conjointe de financement qu'il s'agit, démarche qui, dans ses masses mêmes, traduit, je crois, l'effet multiplicateur du franc public investi.
Lors de mes déplacements en région, de mes rencontres avec les élus, de mes réunions de travail avec les services déconcentrés de notre ministère, j'ai pu éprouver la puissance de l'engagement des villes, départements et régions tant dans les champs culturels couverts par les lois de décentralisation - la politique des archives, le succès incontestable de la lecture publique l'attestent -, que « hors champs », et je pense là autant à l'enseignement spécialisé des arts et au patrimoine qu'à la diffusion du spectacle vivant.
Le trait majeur du paysage culturel, aujourd'hui, est le partenariat. C'est une caractéristique de toute évidence incontestable qui est le produit de notre histoire singulière, entre volontarisme des pouvoirs publics et foisonnement des expressions artistiques.
C'est sur la base de ce constat que nous nous sommes engagés depuis un an, Catherine Tasca et moi-même, à redéfinir des figures possibles de partenariat. Ce sont les huit « protocoles de décentralisation culturelle », dont la signature conjointe avec les élus devrait intervenir entre la fin de ce mois de juin et la rentrée de septembre. C'est par ailleurs ce qu'on retrouve au coeur du projet de loi relatif à la démocratie de proximité dont débattent les députés.
Nous sommes engagés désormais dans un dialogue stimulant. C'est un dialogue certes complexe - non qu'il le soit par nature, mais bien plutôt du fait de la complexité même de nos outils de partenariat actuels, j'y reviendrai -, mais un dialogue avant tout stimulant, parce que nous sommes, lorsqu'il s'agit de politique culturelle, au coeur du débat toujours latent entre indépendance de l'artiste et responsabilité publique.
Lorsque nous avons entrepris, Catherine Tasca et moi-même, de proposer les termes d'une approche renouvelée de la responsabilité culturelle de l'Etat qui s'inscrive dans cette double réalité de la liberté de la création et de la liberté d'initiative des collectivités territoriales - nos réflexions ont rejoint les vôtres sur l'établissement public de coopération culturelle -, nous avons constamment gardé en tête ce souci : il n'est pas de création vivante, il n'est pas de connaissance de notre histoire qui s'accommoderait d'une instrumentalisation des artistes et de la fonction créative.
Il ne faut pas se cacher que toute intervention dans le champ culturel suscite les craintes que soient menacées cette liberté de la création et l'indépendance du créateur. Il nous incombe de faire en sorte de les lever et, dans nos propositions, de poser les moyens réels de la garantie de ce droit. A cet égard, je ne peux que me féliciter des termes de la proposition de loi sur la nomination du directeur.
Fondée avant tout sur l'accord unanime des personnes publiques fondatrices de l'établissement de coopération culturelle sur une liste de noms, cette modalité de nomination traduit la démarche de concertation que Mme la ministre de la culture et de la communication s'efforce par ailleurs de mettre en oeuvre pour la nomination des directeurs d'institutions culturelles dans lesquelles l'Etat est très engagé.
Il nous incombe de créer les conditions du plein exercice de la liberté de création ou de veiller à les garantir et d'en organiser le déploiement social. C'est fondamentalement ce qui distingue le domaine culturel des autres champs du social et du politique. C'est ce qui caractérise une politique culturelle d'une politique d'équipement ou des diverses formes de prestations publiques, directes ou déléguées, visant à organiser un service à la population.
Il n'était donc que temps de proposer et de faire aboutir l'idée d'un outil spécifique à ce partenariat, inscrit dans l'histoire et dans l'expérience de notre développement culturel, offert comme mode de conception et de gestion d'une politique culturelle à ceux des partenaires publics qui souhaiteraient s'engager durablement dans l'aménagement culturel des territoires et dans la gestion de ses équipements structurants.
J'ajoute que votre proposition de loi s'inscrit dans les dispositifs existants et les complète en se présentant comme une alternative possible, et non obligatoire, de modes de gestion éprouvés ou récents ; je pense aux régies personnalisées ou aux associations.
La proposition de loi que nous allons discuter participe d'une triple volonté.
D'abord, elle en finit avec cette sorte de résignation qui a pesé sur la création d'établissements publics culturels locaux. Votre rapporteur, M. Renar, dont je tiens à saluer le talent et la ténacité, a rappelé qu'entre le projet de loi relatif aux musées de 1993, les deux propositions de loi de 1996, celle de M. Vanneste, député, comme celle qu'il a lui-même déposée, ou encore la proposition de loi de 1997 visant à « faciliter la création d'établissements publics locaux », les aléas des calendriers parlementaires semblaient s'être acharnés sur cette initiative, dans une sorte - je vous cite, monsieur Renar - de « dynamique de l'enlisement ».
Ensuite, elle aborde la décentralisation culturelle à partir de sa réalité quasi trentenaire, c'est-à-dire la coopération décentralisée au sein d'un établissement public local spécifique, sur l'initiative des collectivités territoriales.
Enfin, elle donne un cadre possible à cette coopération, dès lors que celle-ci peut impliquer l'Etat du fait de ses objectifs, certes territoriaux, mais aussi d'intérêt national. Elle donne aussi un cadre juridique propre à la coopération intercollectivités territoriales lorsque, là encore, le développement culturel dépasse les frontières territoriales ou bien s'inscrit dans des notions d'aménagement du territoire neuves dans notre organisation, - je pense aux « pays », ainsi qu'aux activités culturelles en réseaux -, qu'il s'agisse des agences de coopération entre bibliothèques ou, dans le champ des musées, de l'organisation collective de missions techniques telles que la restauration et la conservation préventives des oeuvres.
Je ne peux que me réjouir, au nom du Gouvernement, que ces deux aspects d'association possible - entre collectivités territoriales et Etat dans certains cas, ou entre collectivités territoriales seules, lorsqu'elles le désirent - soient inscrits respectivement dans les articles 1er et 2 de la proposition de loi.
J'aimerais m'arrêter un instant, si vous le voulez bien, sur la place de cette nouvelle catégorie d'établissements au sein des outils de gestion, dont le nombre est d'ores et déjà abondant, au point d'ailleurs que certains ont pu penser qu'il était suffisant.
S'il est vrai, comme nous le pensons vous et moi, que la coopération culturelle est une réalité, il est vrai aussi que son renforcement se heurte souvent à l'absence d'une structure permettant aux collectivités territoriales et à l'Etat d'assurer ensemble la gestion pérenne d'une politique culturelle dans des conditions de visibilité et de sécurité juridique suffisantes.
Mes nombreuses rencontres avec les élus et les services déconcentrés de l'Etat m'ont conforté dans cette perception et vous l'évoquez aussi, monsieur Renar, dans votre rapport. Les « financements croisés », pourtant essentiels à la vitalité du tissu culturel, sont obscurs parfois, précaires aussi, et tout autant source de « course épuisante aux subventions » de la part des acteurs culturels que de démultiplication juxtaposée des financements.
Je crois donc qu'avec les financements croisés s'impose l'idée d'associer juridiquement les « conceptions convergentes » de la politique culturelle.
Cette remarque, vous vous en doutez bien, n'a pas pour objet de remettre en cause les modalités actuelles des partenariats dans le domaine culturel. J'observe cependant que nombre de ces outils, pour avoir fait leurs preuves, peuvent parfois rencontrer des limites lorsqu'ils sont appliqués au domaine culturel. J'évoquerai deux cas.
Il en va ainsi de la possibilité de coopération entre collectivités territoriales, telle qu'elle a été récemment aménagée par le décret sur les régies personnalisées de service public administratif ou de service public industriel et commercial, en application de la loi de juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale : la pluralité des ordres de collectivités territoriales n'est pas possible dans les régies personnalisées. Il en est de même de l'association avec l'Etat.
Dans son rapport, M. Renar évoquait aussi les associations. Je rappellerai ici qu'une circulaire du Premier ministre reconnaissait en 1988 que, dans le domaine culturel, l'association constituait une forme possible de partenariat. J'observe cependant que les élus, comme les services du ministère de la culture, ont à faire face à une sorte de dévoiement de l'esprit de l'association régie par la loi de 1901, qui, d'institution indépendante, organisée autour d'un projet ou d'une activité culturelle, s'est transformée en structure de gestion quasi déléguée ouvrant sur l'insécurité juridique, avec les risques de « gestion de fait » que mentionnent souvent les observations des chambres régionales des comptes.
En cette année de célébration du centenaire de la loi de 1901, je tiens à dire ici que la proposition de loi que nous allons discuter, en ce qu'elle clarifie et permet d'organiser une démarche collective des collectivités publiques, permettra, de ce fait même, de construire des relations saines avec les associations dans l'accompagnement de leur projet, bref, d'établir les termes clairs d'une relation citoyenne avec le projet associatif.
En toute hypothèse, et j'y insiste, le caractère facultatif de l'établissement public de coopération culturelle, la liberté de choix laissée aux partenaires dans la détermination de son caractère administratif ou industriel et commercial, joints aux innovations importantes apportées par les lois de 1999 sur l'intercommunalité et l'aménagement durable du territoire, la rénovation du cadre réglementaire des régies, concourront à donner une importance particulière à la libre expérimentation des partenaires. Vous n'êtes pas sans savoir que c'est là aussi une préoccupation constante du Gouvernement.
Quant à la présence de l'Etat en tant que cofondateur et membre d'un établissement public de coopération culturelle, c'est une possibilité ouverte par la proposition de loi dès lors que la politique culturelle envisagée croisera deux dimensions : la fixation d'objectifs à l'échelon national, d'une part, à l'échelon du territoire, d'autre part.
Je voudrais souligner ici que la rédaction présente à mon sens deux qualités majeures.
La première est une qualité « politique », dans la mesure où il est posé que la traduction du partenariat est locale. L'établissement de coopértion est un établissement public local.
La seconde qualité de la rédaction me semble résider dans son « pragmatisme ». Il est en effet clair que l'Etat ne saurait, en termes ni de politique nationale ni de moyens, participer à toutes les créations d'établissement public de coopération culturelle.
J'aurai l'occasion, lors de la discussion des articles de la proposition de loi, de présenter, au nom du Gouvernement, quelques amendements à propos desquels j'indiquerai simplement ici qu'ils auront pour objet de préciser, avec l'accord du Sénat, certains des aspects du texte.
En effet, j'ai compris, à la lecture de la proposition de loi, que vous souhaitiez, monsieur le rapporteur, inscrire l'instauration de l'établissement de coopération culturelle dans le droit-fil de l'esprit des lois de décentralisation de 1983, ainsi que dans l'ensemble législatif et réglementaire que j'évoquais précédemment. Je crois en effet important de conforter les constructions, notamment statutaires - je pense, monsieur le rapporteur, que c'est aussi l'une de vos préoccupations - et de conserver en tout état de cause aux personnels d'un établissement public de coopération culturelle le bénéfice des avancées intervenues au titre des conventions collectives des entreprises artistiques et culturelles. La détermination du caractère administratif ou industriel et commercial de l'établissement de coopération cultuirelle doit y contribuer.
De ce point de vue, la commission des affaires culturelles, sur l'initiative de son rapporteur, a proposé, s'agissant des emplois dans les EPCC à caractère administratif, d'ouvrir la possibilité de procéder à des recrutements de personnels sous contrats à durée indéterminée.
Si la proposition de loi pose très légitimement la question du statut des agents publics qui, assurant des fonctions permanentes, sont recrutés sous contrats à durée déterminée, elle me semble cependant comporter, en l'état, un double risque.
En premier lieu, elle pourrait induire un recours systématique aux personnels contractuels. A tout le moins, la portée de la proposition de la commission devrait être limitée aux emplois sans équivalent dans la fonction publique.
En second lieu, elle aborde ponctuellement un sujet qui concerne l'ensemble des fonctions publiques, notamment la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale, alors que le Gouvernement s'est engagé à traiter globalement la question de l'emploi précaire.
J'émets donc une réserve sur la rédaction proposée pour le deuxième alinéa de l'article L. 1431-6 du code général des collectivités territoriales.
Je pense par ailleurs que, s'agissant des statuts des établissements publics de coopération culturelle, leur élaboration me paraît relever plutôt de l'initiative des partenaires « fondateurs ».
Pour conclure, je tiens à souligner l'intérêt très réel du Gouvernement pour ce texte d'initiative parlementaire et à témoigner de notre volonté de traiter ici de la décentralisation en termes de coopération décentralisée. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes. - M. le président de la commission et M. le rapporteur applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous débattons d'un texte qui tient énormément à coeur à son auteur et rapporteur depuis plusieurs années. Que celui-ci soit remercié du travail qu'il a effectué, car nombre d'élus locaux souhaitent vivement la création d'une nouvelle entité juridique, afin de pouvoir mener à bien leurs projets culturels. En tant qu'élue parisienne, très impliquée dans la vie culturelle de son arrondissement et de sa ville, je suis dans ce cas.
Les structures traditionnelles permettant à des élus ou à une collectivité de mettre en oeuvre un projet destiné aux citoyens ne sont guère adaptées aux activités culturelles : l'association ne permet pas une gestion financière souple, conforme aux contraintes économiques actuelles, et présente des dangers juridiques pour ses responsables ; la régie, même personnalisée, engendre des lourdeurs administratives ne convenant pas davantage à la gestion culturelle, enfin, je ne reviendrai pas sur les groupements d'intérêt public ou sur les sociétés d'économie mixte, à propos desquels M. le rapporteur s'est longuement exprimé.
La forme d'établissement public à caractère culturel, ou plutôt « de coopération culturelle », pour reprendre la dénomination retenue par la commission, devrait permettre de mener à bien nombre de projets d'envergure qui, pour l'heure, n'ont pas trouvé « chaussure à leur pied ». Il est quand même dommage que certains centres régionaux dont les missions sont de portée internationale et suscitent des échos bien au-delà de nos frontières existent encore sous la forme d'associations. M. le rapporteur a cité le Studio national des arts contemporains Le Fresnoy, mais beaucoup d'autres exemples similaires pourraient être évoqués.
Ainsi, même à Paris, nombre de structures culturelles ont encore un statut associatif, qui n'est pas forcément adapté à leur mode de gestion actuel : c'est le cas des théâtres et des conservatoires municipaux.
Quoi qu'il en soit, le nouveau statut d'établissement public de coopération culturelle me semble infiniment préférable à celui de régie, auquel il aurait sans doute bien fallu finir par recourir tôt ou tard.
Enfin, je vouderais m'attarder sur une question plus générale et souligner l'importance de l'amendement n° 7, déposé par le Gouvernement à l'article 1er, qui vise à permettre de déroger, s'agissant des projets des établissements publics de coopération culturelle, aux dispositions des articles L. 2224-2 et L. 3241-5 du code général des collectivités territoriales.
Ces deux articles interdisent aux collectivités territoriales de subventionner les services industriels et commerciaux, du moins à l'heure actuelle, en ce qui concerne les régies. La possibilité de dérogation offerte aux futurs établissements publics de coopération culturelle est tout à fait logique, puisque, sur le plan national, les théâtres nationaux et de nombreuses autres grandes institutions culturelles - la Cité de la musique, la Cité des sciences -, bénéficiant tous du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, sont très largement subventionnés. Ce qui est bon pour l'Etat le sera donc désormais pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération culturelle.
Pour conclure, je souhaite que la navette nous donne l'occasion d'étudier de manière plus précise s'il ne serait pas opportun de prévoir des dispositions spécifiques pour la loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite « loi PLM », à la suite des aménagements que nous proposons s'agissant du texte relatif à la démocratie de proximité.
Telles sont les remarques que m'inspire la proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle. Au nom des élus locaux de mon groupe, que je représente ici, je voterai ce texte, qui constitue une avancée importante pour la vie culturelle de notre pays. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. le président de la commission et M. le rapporteur applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous est soumise témoigne de la ténacité de notre ami Ivan Renar et de tous ceux qui l'ont accompagné dans l'élaboration de ce texte, qui vise à doter les collectivités territoriales de notre pays d'un instrument adapté à l'ensemble des dimensions de la vie culturelle.
Enseignement artistique, structures culturelles de production, spectacle vivant... La liste de tous les établissements susceptibles de s'inscrire dans ce nouveau dispositif serait longue à établir.
Il convient certes d'allouer aux collectivités territoriales et à leurs groupements un instrument qui tienne compte du rôle de l'échelon local en matière d'action culturelle, mais aussi de formaliser le partenariat entre l'Etat et les collectivités locales dans le domaine culturel.
A ce titre, et comme l'indiquait M. le rapporteur, le projet de loi de décentralisation doit mieux prendre en considération la politique culturelle. Nous comptons d'ailleurs sur votre détermination, monsieur le secrétaire d'Etat, pour faire avancer le nécessaire débat sur la politique culturelle dans notre pays.
Le dispositif proposé inscrit la politique culturelle dans le cadre de la responsabilité publique et confirme l'originalité de notre pays dans ce domaine.
La proposition de loi offre un cadre relativement souple, laissant aux collectivités le libre choix de s'approprier ou non ce nouvel instrument. Au-delà du texte lui-même, qu'il conviendra, nous n'en doutons pas, de parfaire, au-delà des décrets d'application qui appelleront ici ou là des aménagements et à propos desquels nous devrons rester attentifs, le débat sur l'opportunité de doter notre pays d'un instrument adapté à la chose culturelle se tient enfin !
A cet égard, l'accueil réservé à ce texte par la Haute Assemblée rend compte de la nécessité d'instaurer un tel type de structure. Au-delà, je souhaite attirer de nouveau votre attention, monsieur le secrétaire d'Etat, sur le fait qu'il est impératif de moderniser notre fonction publique par la création de nouveaux cadres d'emploi. En effet, la vie culturelle appelle l'apparition de nouveaux métiers, et bien des filières sont, de fait, inexistantes, ce qui ne reflète pas l'évolution des missions tant des collectivités locales que de l'Etat.
Un débat s'ouvre ; souhaitons qu'il débouche sur la structuration des établissements publics culturels. Des inquiétudes se manifestent pourtant chez certains protagonistes du spectacle vivant quant à la difficulté réelle de concilier financement public, fonction publique et gestion culturelle. Le problème est sérieux et mérite que l'on s'attache à le résoudre, notamment dans l'optique de l'élaboration d'une loi d'orientation sur la politique culturelle dans notre pays.
Cela étant, la proposition de loi de notre collègue et ami Ivan Renar constitue, nous le pensons, une avancée réelle en matière de gestion culturelle. Nous la voterons et, au-delà, nous souhaitons que le débat s'enrichisse des réflexions du Parlement sur ces questions. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste, républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. Adrien Gouteyron, président de la commission des affaires culturelles. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

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