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SEANCE DU 11 OCTOBRE 2001


ACCORD ENTRE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE ET LA SUISSE SUR LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 380, 2000-2001) autorisant la ratification de l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes. [Rapport n° 439 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le développement de la coopération entre l'Union européenne et la Confédération helvétique constitue une priorité et une nécessité, pour l'Union comme pour nos voisins suisses. Aussi ne pouvait-on concevoir qu'il puisse être durablement entravé par l'échec du référendum suisse de décembre 1992, c'est-à-dire par le rejet de la ratification du traité de Porto instituant l'Espace économique européen, et par le gel subséquent de la candidature de la Confédération à l'Union. Il y aurait, en effet, quelque paradoxe à ce que l'Union mette en oeuvre avec la Suisse des accords de coopération moins poussés qu'avec un certain nombre d'Etats extra-européens, alors qu'il s'agit d'un de ses voisins les plus proches - on pourrait même dire le plus proche - et d'un de ses principaux partenaires.
Voilà pourquoi l'Union européenne et la Confédération helvétique ont engagé des négociations bilatérales en décembre 1994 en vue de l'élargissement à la Suisse de l'acquis communautaire dans un nombre limité de domaines. Celles-ci ont abouti à la signature de sept accords, à Luxembourg, le 21 juin 1999.
Seul l'accord relatif à la libre circulation des personnes doit faire l'objet d'une procédure de ratification nationale. En effet, il est de nature « mixte » sur le plan juridique, dans la mesure où il relève à la fois de la compétence de l'Union et des Etats membres, alors que les six autres relèvent de la seule compétence communautaire. Toutefois, ces sept accords sont liés par une clause d'entrée en vigueur simultanée et forment donc un même ensemble.
Ces accords présentent un intérêt intrinsèque évident, et je vais y revenir plus en détail. Toutefois, je voudrais commencer par insister sur le fait qu'ils ont une portée globale.
D'abord, ils ouvrent la voie à de nouvelles avancées. Par exemple, comme vous le savez, le succès du projet de directive sur la fiscalité de l'épargne, qui devrait être adopté à la fin de l'année prochaine, dépend de l'issue de négociations avec un certain nombre de pays tiers. Plusieurs Etats membres de l'Union ont en effet explicitement soumis leur ralliement à ce projet, auquel la France est très attachée, à la condition que les discussions avec notre voisin helvétique sur ce chapitre fassent des progrès décisifs. Or il ne fait pas de doute que l'entrée en vigueur des accords entre l'Union européenne et la Suisse représente elle-même, en quelque sorte, un préalable à de tels progrès.
Ensuite, ces accords constituent, à l'évidence, une étape essentielle dans le rapprochement entre la Suisse et l'Union européenne. A terme, ils préparent le terrain à une éventuelle reprise - souhaitée, nous le savons, par le Conseil fédéral - de la procédure d'adhésion de la Suisse à l'Union. L'expérience prouve clairement que cette stratégie de rapprochement progressif est la meilleure.
J'en viens maintenant au contenu de ces accords.
L'accord sur la libre circulation des personnes vise principalement à étendre à la Suisse les règles en vigueur au sein de l'Union européenne - c'est-à-dire le principe d'égalité de traitement et de non-discrimination en fonction de la nationalité - dans l'exercice de toute une série de droits fondamentaux, notamment les droits d'entrer, de résider, d'étudier, de travailler et de s'établir comme indépendant.
Cet accord facilitera considérablement l'accès des travailleurs français au marché de l'emploi suisse en supprimant peu à peu tout contingentement. La proximité géographique et linguistique de nos deux pays leur donnera même, me semble-t-il, un avantage évident. Rappelons que le taux de chômage en Suisse est inférieur à 2 %. En outre, l'accord améliorera sensiblement la situation des Français travaillant en Suisse, qui sont aujourd'hui au nombre de 74 000 et représentent ainsi la moitié de tous les frontaliers ayant un emploi en Suisse. Ceux-ci pourront notamment changer librement d'emploi, de profession, de lieu de travail ou de séjour.
Un des progrès les plus notables par rapport au régime actuellement en vigueur entre nos deux pays a trait à la coordination des systèmes de sécurité sociale. L'accord permettra notamment le maintien des droits acquis et la totalisation des périodes de cotisation.
Je veux m'arrêter quelques instants sur la délicate question de l'assurance maladie des travailleurs frontaliers, qui a suscité beaucoup d'intérêt et, parfois, beaucoup d'inquiétudes chez les personnes concernées.
L'accord pose le principe, conformément à la règle communautaire, d'une affiliation au régime du pays d'emploi. Cependant, il a prévu la possibilité de dérogations afin de tenir compte des spécificités nationales.
Cette question est très sensible, le Gouvernement a donc pris l'initiative d'une concertation approfondie avec les associations représentant ces travailleurs frontaliers de même qu'avec les élus des départements concernés. Il a également demandé un rapport sur ce sujet à trois spécialistes du droit social : Mme Marie-Ange Moreau, M. Dominique Nazet-Allouche et Mme Rolande Ruellan qui lui a été remis en octobre 2000.
Sur la base de ces discussions et de cette réflexion, le Gouvernement a annoncé, en juin dernier, son intention de demander au comité mixte compétent l'exercice de ce droit d'option dès que possible, c'est-à-dire immédiatement après l'entrée en vigueur de l'accord. Cela signifie que la possibilité sera laissée aux frontaliers qui en feront la demande de ne pas adhérer au régime fédéral suisse d'assurance maladie.
Il restait à préciser le type d'assurance auquel les travailleurs frontaliers pourraient avoir recours en France. Il s'agira de la couverture maladie universelle dite de « résidence », créée par la loi du 27 juillet 1999, qui a vocation à accueillir tous les résidents français non couverts par un régime obligatoire, mais aussi, pendant une période transitoire de sept ans, d'une assurance auprès d'une compagnie privée. Le Gouvernement a donc entendu, une fois de plus, le souhait exprimé par de nombreux frontaliers et par leurs représentants.
La consultation des différentes associations de frontaliers réunies au début de la semaine par mes services et par ceux de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité a d'ailleurs permis de montrer que cette formule devrait - je parle avec prudence, mais aussi avec confiance - recueillir un large consensus auprès des intéressés. Je crois donc que, conformément à ses engagements, le Gouvernement a trouvé, par la concertation, un compromis satisfaisant entre les règles communautaires, les principes qui fondent notre sécurité sociale nationale et les revendications légitimes des travailleurs concernés. En plus de la révision de l'accord, l'ensemble de ce dispositif exigera certaines adaptations législatives.
Comme je le disais, la ratification de l'accord de libre circulation des personnes permettra par ailleurs l'entrée en vigueur des six autres accords, relatifs, respectivement, aux échanges de produits agricoles, à la reconnaissance mutuelle en matière de conformité, aux marchés publics, aux transports terrestres, au transport aérien ainsi qu'à la coopération scientifique.
Au total, les accords bilatéraux Union européenne-Suisse se traduiront par une intensification de la coopération et des échanges entre la Suisse et l'Union, entre la Suisse et la France, dont les effets seront globalement bénéfiques pour toutes les parties, notamment dans les régions frontalières.
Nos partenaires de l'Union ont reconnu l'importance de ces accords. Le Parlement européen a donné son avis conforme le 4 mai 2000, et, à ce jour, douze Etats membres de l'Union européenne ont ratifié l'accord sur la libre circulation des personnes. En le faisant à son tour cet automne, la France devrait lui permettre d'entrer en vigueur au tout début de 2002.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les raisons pour lesquelles j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement, de solliciter de la part de votre Haute Assemblée l'approbation de ce projet de loi, en application de l'article 53 de la Constitution. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Guy Penne, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la compréhension de cet accord entre l'Union européenne et la Suisse requiert quelques explications liminaires, que je me suis attaché à synthétiser le plus possible.
La première question qui se pose est de savoir pourquoi le Parlement est uniquement saisi de l'accord sur la libre circulation des personnes, alors que c'est un ensemble de sept accords sectoriels qui a été conclu entre l'Union européenne et la Suisse le 21 juin 1999.
L'accord sur la libre circulation des personnes est le seul à être soumis à la ratification des parlements nationaux, car il porte sur un domaine dit « mixte », c'est-à-dire dont la compétence relève, du fait des traités européens en vigueur, à la fois de l'Union et des Etats membres.
Les six autres accords sont de la seule compétence communautaire. Ils portent sur les transports terrestres et les transports aériens, sur la coopération scientifique et technologique, sur les marchés publics, sur les échanges de produits agricoles et sur la reconnaissance mutuelle de l'évaluation de la conformité de divers produits industriels.
L'entrée en vigueur de ces six accords sectoriels dépend de l'achèvement des procédures de ratification de l'accord sur la libre circulation des personnes. Cet ensemble d'accords a déjà été ratifié par la Suisse au mois d'octobre 2000. Pour les membres de l'Union européenne, les ratifications sont achevées dans douze pays, et en cours d'examen en France, en Belgique et en Irlande.
Nous nous situons donc en « queue de peloton », et c'est la raison pour laquelle nous examinons aujourd'hui ce texte, qui a été adopté par le Conseil des ministres du 13 juin dernier, soit deux ans après sa signature. Ce long délai entre la signature et l'adoption par le Gouvernement est, pour une large part, dû à la nécessité pour celui-ci de prendre en compte la spécificité des modalités de couverture sociale des travailleurs frontaliers, vous les avez évoquées, monsieur le ministre. Ceux-ci étaient, en effet, peu favorables à la perspective d'une affiliation obligatoire au régime suisse d'assurance maladie, qui découlait de l'accord.
A ce stade de mon intervention, je procéderai à un bref rappel historique des relations entre l'Union européenne et la Suisse, marquées par la défiance qu'a manifestée à plusieurs reprises la population suisse envers l'adhésion à l'Union européenne.
Il est vrai que la tradition ancestrale de neutralité de ce peuple le tient à l'écart de nombreuses organisations internationales, dont l'ONU. Sur ce point, cependant, une initiative populaire a reçu l'approbation, le 19 septembre dernier, du Parlement suisse.
La Suisse a cependant adhéré, en 1960, à l'Association européenne de libre échange, l'AELE, alors constituée par le Royaume-Uni pour regrouper les pays européens ne souhaitant pas se joindre au traité de Rome. Cette structure s'est progressivement vidée de ses membres au profit de l'Union européenne et ne compte plus, à l'heure actuelle, que quatre membres : la Suisse, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège.
L'AELE a conclu, en 1972, un accord de libre-échange avec la Communauté économique européenne pour améliorer les relations commerciales mutuelles. Vingt ans plus tard, la CEE devenant économiquement très attractive, l'AELE a conclu un nouvel accord avec elle, instituant l'Espace économique européen, l'EEE. Soumis à référendum en Suisse le 6 décembre 1992, cette adhésion à l'EEE a été rejetée par 50,3 % des voix contre 49,7 %. En conséquence de ce rejet, la Suisse devient le seul Etat membre de l'AELE non membre de l'EEE, l'accord entrant en vigueur pour les autres Etats de l'AELE en 1994. Ce rejet a également conduit à un gel de la demande d'adhésion à l'Union européenne que la Suisse avait déposée en mai 1992.
La conclusion d'accords sectoriels entre l'Union européenne et la Suisse apparaît donc comme un palliatif au relatif isolement économique de cette dernière consécutif à ce rejet de 1992.
Comme plusieurs Etats déjà membres de l'Union européenne, la Suisse est marquée par une certaine méfiance envers les modalités de construction de l'Union, jugée trop technocratique. Certes, la classe dirigeante, économique et politique, est consciente des dangers d'un isolement persistant de la Suisse, mais la population répugne à l'affaiblissement des spécificités de son pays.
La méthode choisie par les autorités helvétiques pour surmonter cette difficulté a été de négocier des accords sectoriels, facilitant l'ouverture économique réciproque, mais dépourvus de la forte charge symbolique qu'aurait immanquablement revêtu un accord plus large et plus global.
Ces négociations, ouvertes dès 1994, ont été longues et difficiles. Elles ont finalement été conclues le 21 juin 1999, sous l'impulsion de l'Autriche, qui présidait alors l'Union.
Le référendum organisé en Suisse le 21 mai 2000 sur l'ensemble des sept accords a recueilli une large majorité : 67 % de voix positives.
J'aborderai maintenant l'analyse des principales dispositions de l'accord de libre circulation des personnes soumis à notre ratification.
La mise en oeuvre de cet accord par la Suisse suppose, de sa part, un effort marqué de libéralisation ; ce pays applique en effet actuellement des restrictions à la circulation des ressortissants des autres pays, par le biais de permis d'emploi délivrés en fonction des disponibilités éventuelles constatées dans les différentes branches professionnelles.
L'objectif est d'accorder, à terme, aux ressortissants des Etats membres de l'Union, les mêmes conditions de vie, d'emploi et de travail que celles dont disposent les citoyens suisses, ce qui entraîne chez certains nationaux la crainte d'une baisse des salaires à la suite d'arrivée de main-d'oeuvre étrangère. Enfin, nous notons encore des appréhensions au regard de l'intrusion, par ce biais, dse « grands pays » dans la marche des affaires suisses, et également la « recentralisation » au niveau fédéral de compétences cantonales.
L'accord porte sur les droits d'entrer, de résider, de travailler comme salarié ou de s'établir comme travailleur indépendant, de suivre des études universitaires et de bénéficier de la sécurité sociale helvétique.
Ces droits s'exerceront non pas immédiatement après ratification de l'accord par tous les Etats membres de l'Union européenne, mais selon un long échéancier.
Deux ans après l'entrée en vigueur de l'accord, la préférence nationale pour l'emploi en Suisse sera abolie ; les Français, comme les autres citoyens de l'Union européenne, pourront alors librement accéder aux activités salariées en Suisse, sous réserve du respect de contingents globaux. Les minima de nouveaux titres de séjour accordés aux travailleurs salariés et indépendants de la Communauté européenne sont fixés à 15 000 par an pour les titres de séjour d'une durée égale ou supérieure à une année et à 115 500 pour ceux compris entre quatre mois et un an. De leur côté, les citoyens suisses disposeront d'une libre circulation dans les Etats membres de l'Union européenne.
Au terme d'une période de sept ans, la prorogation de ces dispositions est prévue pour une durée indéterminée, sauf décision contraire des parties à l'accord. Cette étape a été ménagée pour permettre un éventuel référendum en Suisse sur la prolongation des accords.
Enfin, après douze ans, la libre circulation des personnes est instaurée, avec une clause de sauvegarde générale qui sera gérée par le comité mixte prévu à l'article 14 de l'accord et composé de représentants de chacun des Etats membres de l'Union ainsi que de la Suisse.
Cet échéancier appelle quelques remarques. La libre circulation des personnes est soumise à une « période d'essai » située entre les années cinq à douze. Les travailleurs frontaliers français, quant à eux, ne seront plus soumis, dès l'application de l'accord, à l'obligation de regagner quotidiennement leur domicile en France et seul un retour hebdomadaire restera requis. Or, à l'heure actuelle, près de 74 000 frontaliers français se rendent quotidiennement en Suisse.
Cette liberté progressive de circulation s'accompagnera d'une égalité de traitement entre les Suisses et les ressortissants de l'Union européenne en matière d'emploi et de rémunération.
Quel bilan tirer de cet accord ? Les bénéfices qui en sont attendus par notre pays tiennent, en premier lieu, à l'application des six autres accords sectoriels, dont celui qui porte sur les transports terrestres et qui intéresse particulièrement les entreprises françaises du secteur. A l'heure actuelle, les liaisons entre la région lyonnaise et la Ruhr doivent en effet contourner la Suisse, ainsi que l'Autriche, qui ont adopté des dispositions restrictives à la circulation des poids lourds.
Il faut relever que les autorités fédérales helvétiques ont d'ores et déjà mis en place des mesures d'accompagnement pour limiter les conséquences négatives éventuelles des accords bilatéraux pour sa population. Ainsi, 280 millions de francs suisses seront investis entre 2001 et 2010 pour appuyer la mise en place du trafic combiné de marchandises entre la route et le rail.
En revanche, des interrogations ont surgi sur les possibilités d'appliquer les dispositions de l'accord sur les transports aériens, qui accordait de nouvelles possibilités de desserte, notamment en France et en Espagne, à la compagnie nationale helvétique. Du fait des difficultés que rencontre actuellement Swissair cet accord est-il encore applicable ?
Le deuxième atout pour notre pays tient à la liberté, à terme totale, d'accès des Français aux emplois situés en Suisse, ce qui sera profitable à notre marché du travail car le taux de chômage français est supérieur de 2 % à celui de la Suisse.
Ces accords permettent à ce pays de se rapprocher de l'Union européenne sur des points techniques ; outre les bénéfices matériels immédiats, comme une relative détente du marché de l'emploi, ces accords ont le mérite d'offrir à la Suisse une autre perspective qu'un durable enfermement entre l'approbation ou le rejet global de l'adhésion à l'Union européenne.
En conclusion - et vous l'avez également souligné, monsieur le ministre - cet ensemble de sept accords est mutuellement profitable en général à l'Union européenne et particulièrement à la France et à la Suisse.
C'est pourquoi je vous propose d'adopter l'accord sur la libre circulation des personnes, dont la ratification conditionne l'application des six autres accords, tout en vous informant que nos trois collègues de Haute-Savoie, qui redoutent que leur région ne devienne une sorte de « banlieue de Genève » - j'emploie cette formule qui, je l'espère, ne les choquera pas - avec notamment de fortes tensions sur les coûts fonciers, ont souhaité que le Gouvernement français prenne en compte l'effet spécifique de ces sept accords sur leur département et m'ont demandé d'annexer une lettre récapitulative de leurs requêtes à mon rapport. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Carle.
M. Jean-Claude Carle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la tradition autant que l'habitude veulent que notre assemblée examine et vote sans trop s'attarder les textes communautaires soumis à ratification.
Le débat est, il est vrai, réduit à sa plus simple expression puisqu'il nous est demandé d'adopter ou de rejeter ces textes en l'état, sans en amender le contenu.
En l'occurrence, seul l'accord de libre circulation des personnes est aujourd'hui soumis à ratification, comme l'a rappelé M. le ministre.
Une fois n'est pas coutume, je voudrais commencer par dire quelques mots sur les sept accords bilatéraux signés par les Quinze en 1999.
En effet, si l'accord sur la libre circulation des personnes qui nous est soumis contient des avancées positives, il n'en est pas de même partout.
Je songe notamment aux difficultés que rencontre la Haute-Savoie, département frontalier de la Suisse, dans des domaines aussi divers que la régulation des prix fonciers et du logement, ou la formation et le recrutement des personnels soignants tels que les infirmières ; M. le rapporteur vient de le rappeler.
Dans un cas comme dans l'autre, il est nécessaire d'adapter les règles pour permettre un développement harmonieux de part et d'autre de la frontière franco-suisse. Or tel n'a pas été le cas et je regrette personnellement que les élus haut-savoyards, parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux et maires concernés, n'aient pas été consultés pour la préparation des accords bilatéraux en question.
M. Xavier de Villepin. président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Très bien !
M. Jean-Claude Carle. Cette parenthèse étant refermée, je dirai quelques mots, si vous le voulez bien, au sujet de la libre circulation et de la protection sociale des travailleurs frontaliers.
La Haute-Savoie compte quelque 35 000 salariés qui, chaque jour, se rendent en Suisse pour travailler. Ceux-ci représentent une force importante. Par leur activité, ils contribuent à la création de richesses.
Il en est de même dans l'Ain - mon collègue Jean-Paul Emin en parlera sans doute dans quelques instants - et, bien sûr, monsieur le ministre, le président de la région Franche-Comté, Jean-François Humbert, le dirait mieux que moi.
C'est pourquoi, dès la conclusion et la signature des sept accords bilatéraux en juin 1999, j'ai suggéré que les sénateurs représentant les départements frontaliers constituent un groupe de travail pour examiner les conséquences futures de ces nouvelles dispositions en matière de protection sociale.
Parmi nos préoccupations, je citerai la libre circulation des travailleurs frontaliers et l'exercice par le Gouvernement du droit d'option prévu par l'accord entre l'Union européenne et la Suisse, les modifications législatives et réglementaires nécessaires pour permettre l'affiliation des frontaliers à un régime d'assurance maladie en France.
Depuis 1976, le système d'assurance privée mis en place pour pallier les carences de la convention franco-suisse de sécurité sociale et répondre aux besoins des frontaliers a fonctionné sans rien coûter aux Etats. Il fallait donc le préserver.
Dans cette perspective, nous avons bien noté que le nouvel accord bilatéral sur la libre circulation des personnes prévoit des possibilités d'exemption. D'ores et déjà, plusieurs pays ont opté pour cette solution : leurs résidents frontaliers qui travaillent en Suisse peuvent choisir entre le système suisse d'assurance maladie et celui de leur pays de résidence.
Restait le problème de la France, où la loi sur la couverture maladie universelle exclut du régime général les travailleurs frontaliers actifs.
En effet, comme l'avait fait ressortir un rapport confié à des experts par votre ministère, 75 % des travailleurs qui résident en France et travaillent en Suisse voient leur couverture maladie dispensée au premier franc par des opérateurs privés d'assurance. Leur souci, et le nôtre, était de conserver la liberté de choix de leur régime d'assurance et de soins, ce qui signifie, en clair, la possibilité de choisir entre le régime d'assurance suisse, le régime de base français et, surtout, les couvertures offertes par les compagnies d'assurances françaises.
La réponse que vous nous apportez ce matin semble aller, monsieur le ministre, dans la bonne voie.
Les travailleurs frontaliers en activité en Suisse et leur famille pourront bénéficier du libre choix entre l'assurance maladie fédérale, la couverture maladie universelle, sous critère de résidence, et les assurances privées.
C'est une bonne chose, d'autant que cette possibilité vise, si j'ai bien compris, aussi bien les frontaliers actifs à ce jour que les futurs travailleurs frontaliers.
Cependant, vous me permettrez de formuler trois réserves.
Première réserve : ce libre choix n'est pas offert à tout le monde. Les frontaliers retraités - ceux que l'on a l'habitude d'appeler les « rentiers » - ne sont pas inclus dans ce texte. Je fais référence à ceux qui ne bénéficient d'aucune retraite au titre du droit français, mais qui bénéficient d'une retraite au titre du droit suisse. Leur situation spécifique mérite que l'on y regarde de plus près. La majorité d'entre eux a prix l'habitude de se faire soigner en Suisse et d'être couverte par une assurance privée.
Qu'en sera-t-il demain si ces retraités frontaliers ne peuvent plus choisir librement leur couverture ? Seront-ils contraints de modifier leurs habitudes en matière de santé et de se faire soigner exclusivement en France ? Sur ce point précis, il faut apporter très vite des éclaircissements aux intéressés et au Groupement transfrontalier européen d'Annemasse, qui les représente avec beaucoup d'efficacité.
Deuxième réserve, monsieur le ministre : cette liberté de choix disparaîtra car, dans sept ans, les frontaliers devront opter pour la couverture maladie universelle, soit autant de recettes supplémentaires pour notre système de protection sociale et pour l'Etat qui, bien sûr, y trouve son compte.
Il est simplement dommage - et personne ne l'a souligné - que cette évolution se fasse au détriment de la liberté de choix des frontaliers qui, depuis le 1er janvier 2000 et la généralisation de la CMU, restaient les seuls à pouvoir bénéficier d'une assurance privée au premier franc.
Avec l'accord signé par votre Gouvernement, c'est très clairement l'extinction progressive des formules d'assurance maladie privée que vous avez programmée. Personnellement, je le regrette et je le dis, d'autant plus fort que - et ce sera ma troisième et dernière réserve - rien ne nous obligeait à agir ainsi.
Ne l'oublions pas, il était possible de conserver le libre choix d'assurance, y compris privée, jusqu'à l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne, adhésion on le sait, repoussée sine die. Le Groupement transfrontalier européen vous avait fait des propositions que vous n'avez pas retenues. Résultat : dans sept ans, tout risque d'être fini.
Malgré tout, monsieur le ministre, notre groupe votera ce texte, qui marque une première étape vers une meilleure coordination des systèmes de sécurité sociale français et suisse, et qui devrait résoudre une grande partie des difficultés que rencontrent les travailleurs frontaliers pour leur couverture sociale en cas de maladie. Mais nous resterons vigilants sur le problème des retraites.
Par ailleurs, monsieur le ministre, nous espérons qu'à l'avenir, non seulement la représentation nationale, mais aussi les élus locaux seront associés plus en amont à l'élaboration des accords bilatéraux.
Ce texte est un pas supplémentaire dans la voie de l'Europe. C'est l'illustration de la nécessaire coopération transfrontalière. C'est la preuve, enfin, que la Suisse ne peut rester éternellement un petit point rouge au milieu de la carte de l'Europe et qu'elle a vocation, tôt ou tard, à adhérer à l'Union européenne. Mais, c'est, bien sûr, à nos amis suisses d'en décider.
M. le président. La parole est à M. M. Amoudry.
M. Jean-Paul Amoudry. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en saluant l'excellent rapport de notre collègue Guy Penne, je tiens à le remercier d'avoir bien voulu faire état des préoccupations exprimées à l'égard des accords conclus entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, par les trois sénateurs haut-savoyards - pardon d'être régionaliste ou départementaliste, mais je crois que l'enjeu de ce débat le mérite - dont je rappelle les noms : Jean-Claude Carle, qui vient de s'exprimer, Pierre Hérisson, qu'un empêchement de dernière heure a éloigné de notre assemblée, et moi-même.
J'exprimerai certainement un point de vue assez différent et, afin de dissiper tout malentendu sur mon propos, je voudrais, avant tout, rappeler que la Haute-Savoie partage avec la Suisse, tout particulièrement les cantons de Genève, de Vaud et du Valais, une très ancienne histoire commune.
Les Hauts-Savoyards, notamment au sein de la communauté lémanique, entretiennent avec leurs voisins helvétiques des liens d'amitié et d'échanges séculaires très étroits.
Sur le fondement de cette longue tradition, je souhaite naturellement, comme citoyen, comme conseiller général de la Haute-Savoie et comme parlementaire élu de ce département, le renforcement des liens entre la Confédération suisse, la France et l'Union européenne, dans le cadre d'un véritable partenariat culturel, institutionnel et économique.
Or quel est l'objet de l'accord dont la ratification est soumise aujourd'hui à notre autorisation ?
Portant sur la libre circulation des personnes - le seul des sept volets des négociations bilatérales qui soit soumis au débat du Parlement - cet accord, loin de nous unir, va contribuer à opposer Français et Suisses sur la zone frontalière.
Je ne veux pas de cette opposition mais, comme je vais vous le prouver, celle-ci est inéluctable en l'état.
En premier lieu, si la Confédération suisse vient de passer des accords à finalité économique, elle ne devient pas le partenaire d'une communauté au plein sens du terme. Je rappelle en effet que le peuple suisse, consulté par référendum, a dit non à l'entrée dans la Communauté européenne.
Ces accords, qui donneront à la Suisse la plupart des avantages de la Communauté, sans ses contraintes, loin d'inciter, me semble-t-il, la Confédération suisse à se rapprocher davantage de l'Union européenne, risquent bien de retarder, voire de repousser à une échéance fort lointaine, l'adhésion de la Suisse à l'Europe.
En deuxième lieu, restant hors de l'Union européenne, la Confédération suisse conserve sa monnaie : chacun connaît les conséquences, en zone frontalière notamment, des fluctuations à prévoir entre l'euro et le franc suisse. Je n'insiste pas sur le sujet.
En troisième lieu, certains effets négatifs des accords bilatéraux sont d'ores et déjà perceptibles sur le territoire frontalier. En effet, même si ces accords ne sont pas encore entrés en vigueur, leur application a été anticipée sur certains points par les autorités helvétiques. Ainsi en est-il de l'adoption de mesures d'accompagnement, contre le dumping salarial par exemple, ou de l'assouplissement des procédures administratives, les autorisations de travail en Suisse notamment.
Depuis quelque temps, la perspective des accords a aussi un impact psychologique, de part et d'autre de la frontière, sur des populations qui ont modifié leurs comportements. Collectivités locales, particuliers et entreprises ressentent déjà très nettement aujourd'hui les effets négatifs de ces accords, effets qui ne pourront à l'évidence que s'aggraver avec l'entrée en vigueur des dispositions bilatérales sans aucun dispositif d'accompagnement.
Le premier de ces impacts est une augmentation exceptionnelle de la population. Aux ressortissants suisses qui peuvent légalement s'établir sur le territoire français depuis 1998 viennent s'ajouter des centaines, voire des milliers de travailleurs frontaliers, autant de catégories sociales ayant un pouvoir d'achat bien supérieur à la moyenne et entraînant une hausse très forte du coût de la vie. Le marché de l'immobilier s'en trouve bouleversé, à tel point que l'accession à la propriété comme l'accès au logement social sont de plus en plus difficiles pour les classes moyennes et défavorisées de la population haut-savoyarde, qui connaissent une crise sans précédent.
Les prix du foncier s'enflamment et appellent de toute urgence des mesures énergiques pour préserver l'équilibre territorial et socio-économique de cette partie du territoire français.
Monsieur le ministre, le Gouvernement a-t-il apprécié les conséquences de la faculté donnée aux ressortissants des quatorze Etats partenaires de la France au sein de l'Union européenne de venir travailler en Suisse et de s'installer en zone frontalière pour favoriser leur niveau de vie ? Sur ce point particulier, j'attends, nous attendons, monsieur le ministre, votre réponse.
Les accords ont des effets négatifs dans d'autres domaines. Ainsi dans l'augmentation de la population engendre-t-elle des flux supplémentaires de circulation automobile aux lourdes conséquences, alors que les infrastructures de transport atteignent déjà la saturation sur les principaux axes routiers du département haut-savoyard.
Une situation très grave est à prévoir avec l'entrée en vigueur des accords et la perspective d'une augmentation du trafic des poids lourds en Haute-Savoie consécutive à l'introduction générale et progressive des véhicules de quarante tonnes sur le territoire suisse.
Enfin, la perspective de l'entrée en vigueur des accords bilatéraux a d'ores et déjà un effet préoccupant sur la disponibilité de main-d'oeuvre locale.
Dans le domaine de la santé, la pénurie d'infirmières oblige à procéder à la fermeture de lits d'hôpitaux ; j'avais signalé ce fait en juin dernier à M. le ministre délégué à la santé. On voit même des situations absurdes : telle maison d'accueil pour personnes âgées dépendantes nouvellement construite ne peut fonctionner faute de personnel nécessaire en aides-soignantes.
Le secteur du bâtiment n'échappe pas à cette situation, comme celui de l'hôtellerie et de la restauration, ni même celui de l'enseignement : nous ne pouvons plus remplacer les professeurs dans les collèges. C'est un état de fait !
Aujourd'hui, à peine formés en France dans ces secteurs d'activité, trop de jeunes partent travailler en Suisse.
Le département doit faire face à des problèmes de formation qui iront en s'aggravant avec l'entrée en vigueur des accords, en l'absence d'un dispositif d'accompagnement. Les mesures prises d'ores et déjà par le conseil général ne pouront, à son échelle, éviter la pénurie de personnel et l'augmentation du coût de la main-d'oeuvre à la disposition des entreprises locales, ce qui aura des conséquences sur leur politique d'implantation dans le département. Nous voyons là les prémices d'un retrait économique dans ce domaine.
Telle est, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la réalité d'une situation qui appelle de ma part les brefs commentaires suivants.
Cette situation révèle, en premier lieu, l'absence de toute étude française de l'effet des accords sur les zones frontalières, laquelle eût été nécessaire pour établir ensuite un dispositif d'accompagnement.
Alors que la Suisse, qui a manifestement bien négocié ces accords après en avoir débattu démocratiquement, a pris, elle, des mesures d'accompagnement, comme le rappelaient M. le rapporteur et mon collègue Jean-Claude Carle, la France a laissé ses parlementaires et élus locaux concernés non seulement hors de toute concertation, mais, fait plus consternant, dans l'ignorance même de ces « bilatérales ».
Nous découvrons aujourd'hui des accords négociés on ne sait comment ni par qui, que le Gouvernement a jusque-là laissés de côté et cachés au Parlement, puisqu'ils viennent pour ratification près de trois ans après leur conclusion.
Je dois personnellement à la presse helvétique de m'avoir appris la conclusion des accords à Vienne dans la nuit du 10 au 11 décembre 1998...
Aussitôt, par la voix de notre collègue Jean-Louis Lorrain, sénateur du Haut-Rhin, nous avons interrogé le Gouvernement lors de la séance de questions d'actualité du 17 décembre 1998. Votre réponse, monsieur le ministre, ne satisfit pas nos attentes.
Par une question écrite en date du 21 décembre 2000, restée sans réponse jusqu'à ce mardi 9 octobre, j'avais demandé au Gouvernement la prise de mesures d'accompagnement. Ma demande est restée sans résultat, sauf la promesse d'un « suivi attentif » par les ministères concernés, ce qui, vous en conviendrez, monsieur le ministre, est bien le minimum. Or, il s'agit non plus de suivre mais d'anticiper, comme le font nos voisins suisses et comme nous vous l'avons, en vain, demandé.
Vous nous proposez aujourd'hui de ratifier des accords profondément déséquilibrés tant dans leur contenu que par les conditions de leur application, et ce, je dois le souligner, au préjudice d'une partie du territoire national.
Vous nous suggérez de ratifier des accords qui consistent, pour l'essentiel, à donner à la Suisse les avantages reconnus aux membres de l'Union européenne sans les obligations, ce qui est contraire à mon idée de l'Europe et, surtout, à la philosophie de la construction européenne depuis cinquante ans.
Vous nous proposez d'autoriser la ratification d'un accord qui, à mes yeux, loin de faciliter et d'accélérer l'entrée de la Suisse comme membre à part entière de l'Union européenne en éloignera l'échéance, voire compromettra cette adhésion.
C'est pourquoi, comme Haut-Savoyard, comme voisin et ami de la Suisse, comme Européen convaincu, et après avoir profondément analysé le sujet, je ne pourrai pas, à titre tout à fait personnel, joindre ma voix à celles qui pourraient autoriser la ratification proposée. (M. Hamel applaudit.)
M. le président. La parole est à M. Emin.
M. Jean-Paul Emin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à mon tour, je voudrais dire quelques mots sur l'accord relatif à la libre circulation des personnes qui nous est soumis.
Frontalier de la Suisse, le département de l'Ain, que je représente, est lui aussi directement concerné par cet accord.
M. Guy Penne, rapporteur. Je vous prie de m'excuser de ne pas avoir associé votre département à celui de la Haute-Savoie dans mon rapport !
M. Jean-Paul Emin. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, d'envisager d'associer le département de l'Ain aux autres départements frontaliers quant à la décision d'inscrire sur une annexe leurs préoccupations plus spécifiques.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Très bien !
M. Jean-Paul Emin. Ce département compte 18 500 travailleurs frontaliers, qui résident dans le bassin bellegardien et dans le pays de Gex, véritable vitrine de l'Ain sur Genève et son agglomération.
Certes, moins nombreux qu'en Haute-Savoie, ces travailleurs n'incarnent pas moins les forces vives de notre région en même temps qu'ils sont un trait d'union entre la France, la Suisse et l'Europe. Je rappellerai ici que l'aéroport de Cointrin a été pour partie construit sur le territoire français, sur la commune de Ferney-Voltaire.
La couverture maladie est, pour les frontaliers, une préoccupation essentielle. L'absence d'hôpital dans le pays de Gex les conduit en effet à se faire soigner très régulièrement en Suisse, voire à s'y faire hospitaliser. C'est à Genève que se trouve l'hôpital le plus proche. C'est un aspect concret à prendre en compte dans notre réflexion.
Dans son annexe II, l'accord sur la libre circulation des personnes prévoit des possibilités d'exemption à l'assurance maladie suisse. Certains Etats - cela a d'ailleurs été dit par les intervenants précédents et par vous-même, monsieur le ministre - notamment l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie, ont déjà signé cette annexe de façon que leurs résidants frontaliers en Suisse puissent bénéficier d'un choix d'assurance de soins entre le régime fédéral d'assurance maladie - LAMAL - et celui de leur pays de résidence.
La question s'est posée pour la France lorsque le Parlement a adopté la loi portant création d'une couverture maladie universelle. En effet, l'article 8 de la loi exclut du régime général sur critère de résidence les travailleurs frontaliers actifs qui résident en France et qui ont la faculté d'être affiliés à un régime d'assurance maladie dans l'Etat où ils exercent leur activité, si cette affiliation leur permet d'obtenir la couverture des soins reçus en France.
Cette évolution a suscité l'inquiétude des frontaliers, notamment ceux de l'Ain, tout simplement parce que, pour les trois quarts d'entre eux, la couverture maladie est garantie par des assurances privées, situation héritée du temps où n'existait pas de régime d'assurance maladie en Suisse.
Là encore, on le constate, d'une situation concrète a découlé un besoin, puis une loi.
Le texte soumis à la ratification du Sénat va permettre à la France de faire jouer le droit d'option prévu à l'annexe II. Ainsi, les frontaliers actifs vont pouvoir choisir entre l'affiliation au régime suisse et l'affiliation en France. Fort bien ! Mais, car il y a un « mais », au bout de sept ans, si je comprends bien, les frontaliers actifs couverts par une assurance privée devront rejoindre le régime général des salariés par la CMU de résidence, ce qui revient à reculer pour mieux sauter. Autant le dire, c'est la disparition programmée des assurances privées au premier franc que vous nous proposez, ce que je regrette, comme l'a déploré mon collègue Jean-Claude Carle, dont je reprends l'argument au vol : la France était-elle obligée de devancer l'appel alors que la Suisse n'a toujours pas adhéré à l'Union européenne ? Tant que la Suisse reste en dehors de l'Union européenne, ne pouvait-on faire autrement ?
Il était difficile de ne pas s'en rendre compte et de ne pas le dire. Pour ma part, je le regrette.
C'est la liberté de choix qui est restreinte au détriment des frontaliers dont la situation, on l'oublie parfois, reste précaire au regard des aléas du marché de l'emploi en Suisse. Il suffit de se rappeler ce qui s'est passé lors du ralentissement économique des années quatre-vingt, où de nombreux travailleurs frontaliers se sont retrouvés au chômage, des frontaliers dont la situation n'a pas été épargnée par les problèmes juridiques et fiscaux. En témoignent les démarches longues et difficiles pour faire entendre raison - avec tout le respect voulu, mais pour faire entendre raison tout de même - à l'Etat à propos de la contribution sociale généralisée, la CSG, et la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS.
C'est pourquoi je voterai ce texte, tout en restant vigilant et en espérant certaines améliorations. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué. Il s'agit d'un sujet à la fois important et sensible. Répondant, notamment, aux sénateurs des départements frontaliers qui sont intervenus, je rappellerai quelle a été la démarche politique suivie à la fois par l'Union européenne et par la Suisse dans cette affaire.
On se souvient de l'échec du référendum suisse de 1992, qui a eu des conséquences sur les rapports entre l'Union européenne et la Suisse. Le Conseil fédéral, instance gouvernementale suisse dans laquelle figurent tous les partis politiques - c'est la formule magique - est, on le sait, favorable à l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne.
En même temps, il y a des difficultés à convaincre l'opinion publique suisse et nous ne pouvons pas annexer d'autorité la Suisse à l'Union européenne. Il faut un consentement démocratique ; c'est le cas pour tous nos peuples et plus particulièrement pour les Suisses, qui sont tellement attachés à leur système de votation.
Par conséquent, dans les relations bilatérales, c'est une démarche pragmatique, de rapprochement progressif. Acclimatation qui a été suivie. Eh bien ! à l'issue de ces accords importants, le Conseil fédéral s'estimera plus fort pour entreprendre une démarche de conviction qui doit rapprocher, dans un délai effectivement à déterminer mais qui n'est pas sine die, la Suisse de l'Union européenne.
C'est ce pari qui a été fait lors de ces négociations difficiles menées par la Commission et par la présidence du Conseil, mais je veux vous assurer qu'elles ont été suivies de très près par le Gouvernement français. Je garde le souvenir d'une visite d'Etat du Président de la République en Suisse, où nous avions abordé ces sujets de façon approfondie.
Pour le reste, je me bornerai à aborder le point sensible et la question importante posée par M. le rapporteur.
Le point sensible concerne l'assurance maladie des travailleurs frontaliers. J'ai entendu les réserves et les interrogations de MM. Carle et Emin, qui ont néanmoins noté que la position du Gouvernement allait dans le bon sens.
En ce qui concerne les retraités, des solutions doivent être trouvées, y compris avec la Suisse, pour qu'ils soient remboursés de façon satisfaisante.
D'une manière plus générale, j'ai annoncé les orientations du Gouvernement, qui sont favorables, me semble-t-il, aux revendications des frontaliers. Elles témoignent au moins de l'intérêt que le Gouvernement porte à cette question et du sérieux avec lequel il la traite.
Il y a des questions plus techniques qui ne portent pas réellement atteinte aux intérêts des frontaliers, et qui donneront lieu ultérieurement à des explications plus détaillées. Toutefois, je tiens à vous assurer qu'un important travail de concertation a été réalisé ; vous pouvez en témoigner. Il n'est pas achevé ; il se poursuivra avec les associations, les élus et les assurances.
Mais je souhaite revenir sur le fond du problème que vous posez au travers de la question de la durée des sept ans. Ce sujet a fait l'objet de discussions complexes ; vous le savez pour les avoir suivies comme moi, puisqu'il se trouve que je suis particulièrement sensible à ce problème. Il nous paraît justifié de ne pas obliger les frontaliers à s'assurer en Suisse tant que la situation ne sera pas stabilisée. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, après un travail important, a finalement entendu les revendications des frontaliers, et il est allé, vous l'avez dit, dans le bon sens. En effet, on ne peut pas procéder ainsi tant que la situation de la Suisse à l'égard de l'Union européenne n'est pas fixée, tant qu'il y a une pérennité de l'assurance maladie suisse et dès lors qu'existe de l'autre côté un système de tarification plus favorable.
Dès lors, il fallait affirmer le droit d'accès des frontaliers à l'assurance maladie française au moins pour la durée de l'accord. C'est la position que j'ai personnellement défendue et que le Gouvernement a retenue.
En revanche, et il y a là un débat pour l'avenir, le maintien de la possibilité de souscrire une assurance privée a surtout pour justification de laisser aux sociétés d'assurances concernées, qui offrent parfois des formes particulières d'assurance, le temps de diversifier leurs activités puisque, tôt ou tard, on le sait et elles le savent aussi, leur activité d'assurance maladie devra évoluer.
En fixant la période du libre choix - c'est un peu le hasard, mais pas uniquement - à sept ans, soit la durée de l'accord, le Gouvernement a donc retenu la solution la plus généreuse.
Des mesures d'accompagnement pourront être étudiées si toutefois des données précises fournies par les assurances le justifient, données dont je précise que nous les attendons encore aujourd'hui.
Un très gros travail interministériel a été accompli, un très gros travail de concertation aussi. Poursuivons ensemble cet effort en étant à l'écoute des travailleurs frontaliers et des élus des départements concernés. Le département du Doubs, que connaît bien M. Humbert, compte, lui aussi, plus d'une dizaine de milliers de travailleurs frontaliers, et nous sommes très sensibles à leurs problèmes. Dans le même temps, cependant, sachons reconnaître, en hommes responsables, que ces accords, et vous avez bien voulu en convenir, sont, pour l'essentiel, positifs.
Tels sont les éléments de réponse que je voulais vous apporter, tout en vous assurant que nous serons, demain, comme nous le sommes aujourd'hui, très attentifs à la situation que nous décrivent les élus, des élus qui ont été écoutés à un stade peut-être tardif, mais qui ont été tout de même écoutés par le Gouvernement français.
M. le rapporteur m'a interrogé sur les conséquences de l'accord entre l'Union européenne et la Suisse relatif au transport aérien, ainsi que sur la situation de Swissair.
La faillite de Swissair a, bien sûr, des conséquences très dommageables, notamment pour les compagnies françaises telles que Air Liberté et Air Littoral. Pour autant, elle n'est pas de nature à remettre en cause l'accord entre la Communauté européenne et la Suisse relatif au transport aérien. Au contraire, l'entrée en vigueur de cet accord permettra de placer les opérateurs suisses dans un cadre juridique analogue à celui dans lequel exercent les transporteurs communautaires, notamment au regard, et c'est très important, du droit de la concurrence.
C'est même la perspective de l'entrée en vigueur de cet accord qui a motivé et justifié la demande d'explications de la Commision européenne formulée auprès du Gouvernement suisse au sujet du soutien que celui-ci compte apporter à Swissair.
La Commission, vous le savez, a convoqué l'ambassadeur suisse auprès de l'Union européenne, à Bruxelles, pour se plaindre d'un manque d'information et de concertation, alors qu'elle n'aurait eu aucun fondement juridique pour le faire sans cette perspective. L'ambassadeur a répondu qu'il s'agirait d'un crédit limité dans ses objectifs et dans le temps, en l'espèce un crédit-relais de 300 millions d'euros destiné à maintenir Swissair en vie jusqu'à la fin du mois, et le transfert des deux tiers de ses activités à Crossair.
En tout état de cause, on voit bien par là que cet accord, comme c'est notamment son objectif, garantit l'application de règles de concurrence équitables et transparentes entre les compagnies de l'Union européenne et de la Suisse.
La crise de Swissair ne remet nullement en cause cet accord, mais en illustre au contraire toute la pertinence.
En votant cet accord, le Sénat fera une bonne action pour la Suisse, pour l'Union européenne et pour la France.
M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique.





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