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SEANCE DU 31 OCTOBRE 2001


M. le président. « Art. 27. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans préjudice des dispositions de l'article 97 du code de la famille et de l'aide sociale, l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse au gestionnaire d'un établissement ou service social ou médico-social, dès que sont constatées dans l'établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion susceptibles d'affecter la prise en charge et l'accompagnement des usagers, une injonction d'y remédier dans le délai qu'elle fixe. L'autorité compétente en informe les représentants du personnel et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département.
« S'il n'est pas satisfait à l'injonction, l'autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de l'établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte de l'établissement ou du service, les actes d'administration urgents et nécessaires.
« Dans le cas des établissements et services soumis à autorisation conjointe, la procédure prévue aux deux alinéas précédents est engagée à l'initiative de l'une ou de l'autre des autorités compétentes. »
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 197, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Remplacer le premier alinéa de l'article 27 par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans préjudice des dispositions de l'article L. 331-7, dès que sont constatés dans l'établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers, l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse au gestionnaire de l'établissement ou du service une injonction d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département.
« Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires ou d'ordre disciplinaire, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs. »
Le sous-amendement n° 70 rectifié, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 197, après les mots : "la prise en charge ou l'accompagnement des usagers", insérer les mots : "ou le respect de leurs droits". »
Le sous-amendement n° 69 rectifié, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 197, remplacer les mots : "au gestionnaire" par les mots : "à la personne morale gestionnaire". »
Le sous-amendement n° 71 rectifié, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Après la première phrase du premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 197, insérer la phrase suivante : "Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché." »
Le sous-amendement n° 206, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le second alinéa du texte proposé par l'amendement n° 197 :
« Cette injonction peut inclure des mesures tendant à rétablir le bon fonctionnement de l'établissement. »
L'amendement n° 123, présenté par MM. Lorrain, Dériot et Franchis et Mme Bocandé, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du premier alinéa de l'article 27, remplacer les mots : "au gestionnaire" par les mots : "à la personne morale gestionnaire". »
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat, pour présenter l'amendement n° 197.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. En cas d'infractions ou de dysfonctionnements, le présent amendement apporte deux séries d'innovations.
Il permet tout d'abord de porter à la connaissance des représentants des usagers et des familles les injonctions de remédier aux irrégularités constatées.
Il précise ensuite que l'injonction peut prévoir des mesures de réorganisation de l'établissement et, si nécessaire, des mesures individuelles d'ordre disciplinaire, afin, notamment, de lutter contre la maltraitance.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre les sous-amendements n°s 70 rectifié, 69 rectifié, 71 rectifié et 206.
M. Paul Blanc, rapporteur. Le sous-amendement n° 70 rectifié tend à préciser que l'autorité compétente est habilitée à faire usage de son pouvoir d'injonction lorsque les droits des usagers ne sont pas garantis au sens des articles 4 à 8 du présent projet de loi.
Le sous-amendement n° 69 rectifié vise à apporter une précision en remplaçant le mot : « gestionnaire » par les mots : «personne morale gestionnaire ».
Le sous-amendement n° 71 rectifié tend à éviter qu'un établissement soit mis en péril par des injonctions qui seraient impossibles à satisfaire en raison de la brièveté du délai imparti par l'autorité compétente.
Le délai minimum pour respecter l'injonction doit être fixé dans des limites raisonnables.
S'agissant du sous-amendement n° 206, la commission l'a déposé, car elle n'est pas convaincue par la rédaction du deuxième alinéa de l'amendement n° 197, qui prévoit que l'injonction peut inclure des mesures disciplinaires. Il convient de rappeler que l'autorité administrative ne peut se substituer à l'employeur pour imposer des licenciements.
M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Lorrain, pour défendre l'amendement n° 123.
M. Jean-Louis Lorrain. Il est nécessaire de retenir les termes « personne morale gestionnaire » au lieu du mot « gestionnaire », qui est trop réducteur.
Les établissements et services sociaux et médico-sociaux sont, pour la plupart, gérés par des personnes morales. Celles-ci assurent, le plus souvent sous forme associative, la conduite des missions réalisées par leurs établissements et services.
Dans la gestion quotidienne de ces établissements et services, les décisions et la représentation auprès des financeurs sont assurées par les personnes morales gestionnaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 123 ?
M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement n'aurait plus d'objet si le sous-amendement de précision n° 69 rectifié de la commission était adopté.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les sous-amendements n°s 70 rectifié, 69 rectifié, 71 rectifié et 206, ainsi que sur l'amendement n° 123 ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable au sous-amendement n° 70 rectifié.
En revanche, il émet un avis défavorable sur le sous-amendement n° 69 rectifié. En effet, on ne saurait oublier que les gestionnaires d'établissements ou de services ne sont pas tous des personnes morales : il y a aussi des personnes physiques. En ce sens, ce sous-amendement est inopportun.
Le Gouvernement est favorable au sous-amendement n° 71 rectifié.
En revanche, le Gouvernement émet un avis défavorable sur le sous-amendement n° 206. En effet, supprimer le deuxième alinéa revient à « évacuer » de l'injonction des mesures pourtant essentielles au retour à un bon fonctionnement de récents exemples le démontrent. Le Gouvernement ne peut donc souscrire à la proposition de la commission. Ainsi, une sanction contre un directeur paraît constituer un remède peut-être mieux gradué avant d'en venir à une fermeture.
Des exemples montrent, me semble-t-il, que la mesure proposée au second alinéa de l'amendement aiderait un certain nombre de responsables, sur le terrain, à poser des limites bien avant d'en arriver à une situation de fermeture.
Enfin, le Gouvernement préconise le rejet de l'amendement n° 123, préférant le mot : « gestionnaire » à l'expression : « personne morale gestionnaire ».
M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Je me rends aux arguments de Mme la secrétaire d'Etat et je retire donc le sous-amendement n° 69 rectifié, car il est vrai que le terme « gestionnaire » ne recouvre peut-être pas uniquement des personnes morales.
En revanche, je maintiens le sous-amendement n° 206, qui vise à supprimer le second alinéa de l'amendement du Gouvernement, parce que j'estime que les associations doivent pouvoir prendre leurs responsabilités et qu'il ne convient pas que les décisions tombent de haut. Retirer ce sous-amendement reviendrait à accepter que le champ d'action des associations soit restreint.
M. le président. Le sous-amendement n° 69 rectifié est retiré.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le dispositif est bien entendu subordonné au respect du code du travail, mais s'il avait pu être appliqué dans le passé, cela aurait réellement permis d'éviter de nombreuses dérives et de ne pas fermer des établissements. Je crois bon de fixer une limite, dans le respect, je le répète, du code du travail. Il s'agit de ne pas laisser perdurer certaines situations jusqu'au pourrissement.
M. Paul Blanc, rapporteur. Cela va trop loin !
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Cela s'inscrit dans le cadre de la législation.
M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. J'entends bien vos arguments, madame la secrétaire d'Etat, mais un administrateur provisoire est nommé et il lui appartient, à mon sens, de prendre des mesures.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. C'est bien avant la nomination de l'administrateur provisoire qu'il faut agir, car celle-ci relève déjà de la « logique lourde ».
M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Madame la secrétaire d'Etat, je pense que nous pourrons réexaminer cette question en commission mixte paritaire. Pour l'heure, je maintiens le sous-amendement n° 206.
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 70 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 71 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 206.
M. Roland Muzeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Muzeau.
M. Roland Muzeau. Ce matin, en commission, nous avons assez longuement discuté de ce problème. La question a été posée, madame la secrétaire d'Etat, de savoir si, au plan réglementaire et au plan légal, la disposition qui était prévue au second alinéa de l'amendement n° 197 serait applicable par les services de l'Etat et par les différentes structures chargées de veiller au bon fonctionnement des organisations et des associations.
Pour ma part, j'ai soutenu que cette mission incombait à l'Etat et à ses services, mes collègues considérant, a contrario, qu'il n'en était pas ainsi. Un débat de bon sens s'est alors engagé entre nous.
En ce qui me concerne, je fais mienne l'argumentation que vous venez d'exposer, madame la secrétaire d'Etat, à savoir que, avant d'en venir à nommer un administrateur provisoire qui devra tenter de régler des situations de quasi-liquidation, des mesures fortes doivent être prises.
M. Jean Chérioux. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Je comprends très bien le souci de Mme le secrétaire d'Etat : il est bien sûr souhaitable de mettre fin le plus rapidement possible aux dysfonctionnements. Toutefois, encore faut-il le faire en respectant la structure du gestionnaire, qui est ce qu'elle est.
A ce propos, je m'interroge d'ailleurs sur la constitutionnalité de la mesure proposée par le Gouvernement. N'est-elle pas contraire à l'indépendance et à l'autonomie des associations telles que les prévoit la loi et telles que les a bien définies le Conseil constitutionnel ? Je vous pose la question, madame le secrétaire d'Etat. Je comprends très bien votre préoccupation, mais les structures sont ce qu'elles sont et l'association gestionnaire a certaines responsabilités.
Il faut donc à mon sens éviter le mélange des genres. Ne craignez-vous pas vous-même de vous trouver à la limite de la constitutionnalité s'agissant du respect de l'indépendance des associations, telle qu'elle est prévue par la loi de 1901 ?
M. Bernard Murat. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat. Si je suis très sensible à la modération de notre excellent rapporteur, je le suis également aux propos de Mme le secrétaire d'Etat.
Sans vouloir faire de démagogie, il me semble quand même que, dans tous ces dispositifs, on oublie quelque peu les personnes âgées concernées. Malheureusement, nous avons tous présents à l'esprit des exemples précis à cet égard, et il est vrai que des mesures d'urgence paraissent parfois absolument nécessaires.
Cependant, je me rangerai bien évidemment à l'avis de M. le rapporteur.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Il faut prendre le temps de bien comprendre le dispositif.
Tout d'abord, j'indique que le Conseil d'Etat a validé notre proposition.
Par ailleurs, c'est le préfet qui enjoint et qui est donc le garant de la sécurité.
J'aurais également envie de vous dire, monsieur Chérioux, que notre dispositif pourrait permettre d'aider les associations. Je pense en particulier ici à certaines situations complexes, que j'ai vécues, y compris dans ma vie professionnelle, où des décisions nécessaires ne sont pas prises parce que les différents acteurs se connaissent trop bien.
J'ai donc le sentiment que le fait que l'injonction émane du préfet peut constituer un élément positif pour le milieu associatif.
M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Madame la secrétaire d'Etat, excusez-moi si je m'exprime de façon quelque peu impertinente (Sourires), mais si vous avez soumis votre amendement au Conseil d'Etat, je trouve dommage que nous n'en ayons été saisis qu'hier soir ! En effet, si nous avions pu l'étudier un peu plus tôt, nous aurions travaillé dans de meilleures conditions...
J'attire cependant votre attention, madame le secrétaire d'Etat, sur le fait que si l'autorité donne par exemple injonction de licencier un directeur et qu'il se révèle par la suite, un contentieux ayant été engagé par ce même directeur, que le licenciement était abusif, l'établissement concerné, qui n'était pour rien dans celui-ci, sera néanmoins obligé de réintégrer le directeur.
J'estime donc que le sous-amendement que nous présentons va dans le bon sens.
M. Nicolas About, président de la commission. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Nicolas About, président de la commission. Je voudrais apporter quelques explications complémentaires.
Il me semble tout d'abord, madame la secrétaire d'Etat, que vous avez tenu des propos inexacts : ce n'est pas le préfet qui est à l'origine de l'injonction, c'est l'autorité, et par conséquent il peut aussi bien s'agir du président du conseil général. Ce n'est que dans le cas où aucune suite n'est donnée à l'injonction que le préfet peut être saisi.
Ensuite, ce sont uniquement les mesures d'ordre disciplinaire qui me paraissent dangereuses dans la disposition prévue par le Gouvernement.
En effet, que l'injonction fasse état de mesures individuelles conservatoires me semble une bonne chose, car il convient de prendre immédiatement des mesures tendant à protéger les personnes susceptibles de subir éventuellement certaines exactions.
M. Paul Blanc, rapporteur. Tout à fait !
M. Nicolas About, président de la commission. En revanche, les mesures d'ordre disciplinaire ne relèvent pas de l'autorité, et cette dernière ne peut pas en prendre par injonction. S'il n'en était pas ainsi, des licenciements abusifs pourraient survenir, entraînant le versement d'indemnités.
Finalement, c'est donc celui qui applique les mesures disciplinaires qui se trouverait pénalisé ! Ce n'est pas acceptable !
Je pense que le sous-amendement qui a été exposé par M. le rapporteur représente, à l'heure actuelle, la meilleure proposition, et je souhaiterais très vivement que le Gouvernement s'y rallie.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Ce débat est important, parce que nous devons avancer pour éviter que ne perdurent des situations telles que celles que nous avons tous en tête.
Dans cet esprit, je propose donc de supprimer, au second alinéa de l'amendement n° 197, les mots : « ou d'ordre disciplinaire ». Seules seront alors visées les mesures individuelles conservatoires.
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. Nicolas About, président de la commission. C'est une proposition acceptable !
M. Paul Blanc, rapporteur. C'est aussi mon avis !
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 197 rectifié, présenté par le Gouvernement, qui est ainsi libellé :
« Remplacer le premier alinéa de l'article 27 par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et sans préjudice des dispositions de l'article L. 331-7, dès que sont constatés dans l'établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers, l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse au gestionnaire de l'établissement ou du service une injonction d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département.
« Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs. »
Je constate que le sous-amendement n° 206 n'a plus d'objet.
Je mets aux voix l'amendement n° 197 rectifié, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 123 n'a plus d'objet.
L'amendement n° 72, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Compléter la première phrase du deuxième alinéa de l'article 27 par les mots : "renouvelable une fois". »
L'amendement n° 73, présenté par M. Paul Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :
« Après les mots : "actes d'administration urgents", rédiger comme suit la fin du deuxième alinéa de l'article 27 : "ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés." »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre ces deux amendements.
M. Paul Blanc, rapporteur. L'amendement n° 72 tend à préciser que le mandat de six mois de l'administrateur sera renouvelable une fois. En effet, lorsqu'un établissement est géré par un administrateur provisoire, celui-ci doit disposer d'un laps de temps suffisant pour garantir une bonne gestion de l'établissement avant que celui-ci soit confié éventuellement à une autre personne morale gestionnaire.
Un mandat de six mois peut paraître un peu court, et nous proposons donc qu'il soit renouvelable une fois.
Quant à l'amendement n° 73, il vise à préciser le rôle de l'administrateur provisoire désigné en cas de difficulté dans un établissement ou un service social et médico-social.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 72 et 73 ?
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 72. Il semble en effet opportun que l'administrateur provisoire nommé pour six mois puisse bénéficier d'une prorogation de son mandat pour une même durée. Le Gouvernement souhaite cependant, monsieur le rapporteur, que vous preniez en considération les deux amendements qu'il a déposés aux articles 30 et 31, ainsi que le sous-amendement n° 198 à l'article 29 et l'amendement n° 201, tendant à insérer un article additionnel après l'article 31 : tous ont pour objet de lutter contre la maltraitance en institution.
S'agissant de l'amendement n° 73, la précision qu'il comporte paraît implicitement contenue dans la rédaction actuelle de l'article. Toutefois, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 72, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 73, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 27, modifié.

(L'article 27 est adopté.)

Article 28





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