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SEANCE DU 31 OCTOBRE 2001


M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Campion, pour explication de vote.
Mme Claire-Lise Campion. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme je l'ai souligné hier soir dans mon intervention lors de la discussion générale, ce projet de loi, très attendu, est fondamental.
C'est l'aboutissement de nombreuses années de réflexion et de travail alimentés par une concertation suivie et approfondie avec l'ensemble des partenaires du secteur social et médico-social. Je voudrais saluer, plus particulièrement, en cette année du centenaire de la loi de 1901, le travail remarquable effectué par les associations dans ce domaine.
Ce texte est très attendu par tous nos concitoyens qui, pour des raisons d'âge, de santé, de constitution ou à cause d'accidents, ont des besoins spécifiques et vivent en situation de précarité, d'exclusion.
En cette fin de débat, je tenais à vous remercier, madame la secrétaire d'Etat, d'avoir tenu vos engagements, qui se situent dans le droit-fil de la loi sur les exclusions, de la loi sur la couverture maladie universelle et de la réforme de la prestation spécifique dépendance, la PSD.
Nous souhaitions un examen serein et constructif de ce texte jusqu'au terme de la dicussion. Certes, de nombreux amendements adoptés à l'unanimité, ont permis d'enrichir le texte ; il convient de le souligner. Consensus donc sur bon nombre d'amendements qui respectent les grands équilibres du texte. Mais il subsiste aussi des divergences profondes sur la périodicité de l'évaluation et, surtout, sur le régime du renouvellement des autorisations.
Vous mettez en avant, monsieur le rapporteur, que l'autorisation renouvelable fait peser une incertitude trop forte sur l'avenir des établissements. L'enjeu de la réforme est de fonder, bien au contraire, la légitimité des établissements sur la qualité des prestations qu'ils délivrent aux usagers.
Vous nous dites qu'instaurer une autorisation renouvelable tous les dix ans revient à placer les établissements en situation de précarité. Nous pensons, bien au contraire, qu'en l'absence d'un système d'évaluation qualitatif subordonnant le renouvellement ce sont les usagers qui vont se trouver encore plus fragilisés.
Nous voulons redire ici également que le régime des autorisations à durée déterminée est en vigueur dans les établissements de santé et qu'il recueille l'adhésion de l'ensemble de ces établissements.
Nous ne vous suivrons pas dans cette direction et c'est donc essentiellement la position déterminée de la commission des affaires sociales sur la remise en question de l'autorisation renouvelable qui fera que l'unanimité de l'Assemblée nationale ne se retrouvera pas aujourd'hui dans cet hémicycle.
Nous voterons donc, à regret, contre ce texte tel qu'il a été amendé par le Sénat. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ainsi que les débats qui se sont déroulés depuis hier dans notre Haute Assemblée nous l'ont montré, le projet soumis à notre examen ne constitue pas une révolution pour le secteur social et médico-social. S'il l'améliore, on peut regretter, en revanche, qu'il ne le simplifie pas.
Ce texte est cependant l'occasion de réelles avancées. Nous nous félicitons notamment du renforcement sensible des droits des usagers replacés au centre de la vie des établissements, des conditions mises à la création de nouvelles structures, de la reconnaissance officielle de l'accueil temporaire, de l'amélioration des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, de l'accent porté sur la coopération entre les établissements et les services et, enfin, de l'instauration de procédures d'évaluation de la qualité des prestations.
Notre débat a permis d'évoluer, en particulier sur cinq points principaux. Ainsi, le Sénat a adopté, sur l'initiative de notre excellent rapporteur, M. Paul Blanc, des amendements visant à apporter plus de garanties et une meilleure reconnaissance de leur place aux associations gestionnaires, qui ont un rôle pivot dans ce secteur.
De plus, le régime du renouvellement obligatoire des autorisations tous les dix ans apparaissant comme générateur de trop d'incertitudes juridiques et financières pour les institutions sociales et médico-sociales, il était important que nous revenions à un régime d'autorisation sans limitation de durée, assorti en compensation d'un régime de contrôle plus strict.
Par ailleurs, il était nécessaire de clarifier les conditions d'exercice des droits des usagers, notamment pour l'établissement du dossier de prise en charge, laquelle doit s'effectuer dans la plus grande transparence et dans le respect des personnes concernées.
En outre, un effort supplémentaire était indispensable pour mieux répondre aux besoins des personnes handicapées. Dans la logique de la légalisation de l'accueil temporaire, le Sénat a introduit la possibilité d'un accueil « selon un mode séquentiel », c'est-à-dire de prises en charge à temps complet, à fréquence régulière pour une durée limitée.
Enfin, les dysfonctionnements de la procédure d'agrément des conventions collectives nécessitaient une modernisation dans le sens d'une plus grande transparence. C'est pour cela que les pouvoirs publics se prononceront désormais sur un taux d'évolution prévisionnel de la masse salariale dans le secteur social et médico-social. Ce texte est de nature à améliorer sensiblement la prise en charge des personnes fragilisées dans les établissements et les services spécialisés.
Le groupe du Rassemblement pour la République votera donc le projet de loi tel que l'a amendé notre Haute Assemblée.
M. le président. La parole est à M. Franchis.
M. Serge Franchis. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la réforme de la loi du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales était devenue nécessaire, nous le savons tous, afin de prendre en compte l'évolution des réalités auxquelles ce secteur doit faire face.
Il s'agit notamment d'assurer aujourd'hui une meilleure articulation du droit des usagers avec celui des institutions, d'améliorer les procédures de reconnaissance des établissements et services, de mieux prendre en compte l'émergence de nouveaux modes de prise en charge et, enfin, de simplifier les mécanismes d'autorisation et de tarification.
S'il faut se réjouir que ce texte ait été approuvé à l'unanimité par tous les groupes de l'Assemblée nationale lors de la première lecture, il faut néanmoins reconnaître que ce projet de loi, qui se caractérise par une approche essentiellement technique, a, par là même, provoqué une certaine déception au sein des associations, notamment de personnes handicapées et de leurs familles.
Notre commission des affaires sociales a, en conséquence, présenté bon nombre d'amendements visant à donner à ce texte toute la dimension attendue.
Déjà, à l'Assemblée nationale, nos collègues du groupe de l'UDF avaient oeuvré dans ce sens et avaient permis quelques avancées très positives, comme la reconnaissance officielle de l'accueil temporaire. Cette formule offre en effet un répit indispensable à l'entourage familial, que la présence à domicile d'une personne handicapée contraint à un investissement physique et psychologique considérable.
De même, nous nous sommes félicités que les foyers de jeunes travailleurs aient finalement été intégrés dans la loi, conformément aux préoccupations exprimées par de nombreuses associations, comme l'UNIOPSS, ainsi que les lieux de vie et les centres d'addictologie.
Par ailleurs, le caractère interministériel de l'action sociale et médico-sociale a été réaffirmé.
Enfin, nous prenons acte de l'engagement du Gouvernement de présenter un projet de loi traitant spécifiquement du droit des personnes handicapées et de leur intégration, convaincus que nous sommes qu'une société se juge à la manière dont elle accueille les plus vulnérables des siens. C'est pourquoi nous souhaitons que le Gouvernement fixe une date précise pour l'examen de ce texte.
Avec mes collègues du groupe de l'Union centriste, je souhaite vivement qu'une réflexion globale sur les enjeux liés aux handicaps soit menée.
Pour l'heure, l'excellent travail de notre commission des affaires sociales, de son rapporteur, de son président et de la majorité sénatoriale, en relation avec Mme le secrétaire d'Etat, a permis d'améliorer sensiblement ce projet de loi. Nous espérons de tout coeur que nous serons suivis dans notre approche par l'Assemblée nationale.
Le Sénat a su apporter une meilleure garantie et une meilleure reconnaissance du rôle des associations gestionnaires, et clarifier les conditions d'exercice des droits des usagers pour mieux répondre à leurs besoins.
Le Sénat a tenu également à faire respecter le rôle des départements pour faciliter la maîtrise de leurs choix en matière de politique d'aide sociale, compétence qui leur a été transférée par les lois de décentralisation.
Pour l'ensemble de ces raisons, le groupe de l'Union centriste votera le texte modifié et amélioré par les travaux de notre Haute Assemblée.
M. le président. La parole est à M. Muzeau.
M. Roland Muzeau. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les parlementaires communistes ont beaucoup travaillé, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. Nous devons aussi rappeler l'immense travail qui a été accompli par les centaines d'associations et autres partenaires de l'action sociale et médico-sociale : je tiens à les en remercier chaleureusement.
Au cours de ce débat, nous avons eu à coeur de défendre une vingtaine d'amendements qui se sont articulés autour de ces six grands thèmes : une meilleure reconnaissance du rôle effectivement joué par les associations et, par conséquent, la participation de ces dernières comme de l'ensemble des acteurs à l'élaboration des politiques publiques ; un élargissement du champ d'application de la loi au socio-judiciaire et à la prévention spécialisée ; l'affirmation de la spécificité des CRP ; l'accentuation du lien entre l'autorisation et la réponse aux besoins, la qualité du projet ; la mise en place d'outils d'évaluation des besoins ; enfin, l'amélioration des procédures d'agrément des conventions collectives.
Nous notons avec satisfaction que les discussions que nous avons pu avoir ont permis, sur un certain nombre de points, d'enrichir le texte ou de le préciser. Je pense, notamment, à l'accentuation de la place des personnes morales gestionnaires et à son corollaire, à savoir des exigences plus fortes en matière de respect des règles déontologiques.
Je pense également à toutes les dispositions permettant de mieux appréhender les phénomènes de maltraitance et de les prévenir, mais également aux possibilités nouvelles d'accueil séquentiel des personnes handicapées.
Je suis particulièrement sensible au fait que nos demandes quant à la nécessaire évaluation des besoins sociaux et médico-sociaux, ainsi que la reconnaissance sans ambiguïté de la place de la prévention spécialisée au sein de l'aide sociale aient été prises en compte. En outre, un pas a également été fait concernant le principe d'une sous-dotation au sein de l'ONDAM.
En revanche, nous regrettons vraiment de ne pas avoir été entendus sur la question de la planification au niveau national pour les CRP. Je mets à nouveau l'accent sur le danger de cautionner d'éventuels glissements des CRP, qui accueillent tout de même les salariés accidentés du travail, vers des dispositifs de formation de droit commun.
Conscients de la nécessité de la réforme de la loi de 1975 et des fortes attentes des associations, nous voulons que ce projet de loi aboutisse rapidement. Nous ne ferons donc pas de la question de la durée de l'autorisation un point majeur de blocage. Souhaitons vivement que la navette permette de dégager une solution consensuelle, comme moi-même et plusieurs de nos collègues l'ont proposé.
Madame la secrétaire d'Etat, j'ai apprécié vos qualités d'écoute et de réaction au travail mené ici même, ce dont je remercie également vos collaborateurs.
Les principales modifications adoptées ne semblant pas de nature à bouleverser l'économie générale de ce texte, adopté, je le rappelle, à l'unanimité par l'Assemblée nationale, le groupe communiste républicain et citoyen le votera également.
M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Blanc, rapporteur. Au terme de ce débat, je voudrais exprimer un regret.
Alors qu'on a beaucoup parlé, dans cette enceinte, de l'unanimité qui s'est faite autour de ce texte à l'Assemblée nationale et qu'au Sénat la commission des affaires sociales a fait une ouverture considérable s'agissant du régime de l'autorisation, je regrette que ce problème soit devenu une pomme de discorde au point d'entraîner un vote négatif du groupe socialiste.
Compte tenu de l'atmosphère dans laquelle s'est déroulée la discussion, j'avoue qu'il m'aurait été beaucoup plus agréable que vous vous absteniez, chers collègues, en attendant qu'une solution soit trouvée à l'occasion de la réunion de la commisssion mixte paritaire, ce que nous souhaitons - nous nous en sommes entretenus avec Mme la secrétaire d'Etat.
Je le regrette d'autant plus que ce vote négatif ne me paraît pas représentatif des débats que nous avons eus.
Je remercie le groupe communiste républicain et citoyen de l'effort qu'il a fait pour parvenir à ce consensus et je remercie également les groupes de l'Union centriste et du RPR de leur vote positif. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président.Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 15:

Nombre de votants 313
Nombre de suffrages exprimés 307
Majorité absolue des suffrages 154
Pour l'adoption 224
Contre 83

Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat. Je serai brève, mais je désire intervenir sur trois points à la fin de cette première lecture.
D'abord, en réponse à une question posée par nombre d'entre vous, je souhaite revenir sur le choix du Gouvernement de mener à son terme la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale avant de soumettre au Parlement la loi d'orientation en faveur des personnes handicapées.
Je crois qu'il nous fallait partir des attentes des personnes handicapées elles-mêmes et de leurs familles. Je les ai entendues, et je pense que ces attentes portent prioritairement sur trois questions.
La première attente concerne la diversification des prestations et des modes de prise en charge, liée à l'évolution de la société. C'est bien le fond de ce qui est proposé et j'ai tendance à dire très simplement que c'est ce qui était prioritaire.
La deuxième attente a trait au développement des établissements et services pour personnes adultes handicapées. Les premiers éléments de réponse à apporter passaient d'abord par la loi dont nous discutons aujourd'hui : base légale pour les foyers d'accueil médicalisés ; extension aux personnes adultes handicapées des formules de soutien à domicile ; accueil temporaire ; accueil de répit.
La réponse passe aussi par les ambitieux programmes de développement de l'offre que j'ai évoqués plusieurs fois.
La troisième attente des personnes et de leurs familles concerne le renforcement des politiques d'intégration dans la vie sociale sous ses différentes formes : intégration scolaire, aides techniques, accessibilité et intégration dans la ville, accompagnement dans l'insertion professionnelle. Sur tous ces aspects, la loi d'orientation fixait déjà les bonnes directions, mais il nous fallait intensifier et amplifier les programmes d'actions concrets. C'est ce que nous avons fait, par exemple, avec Handiscol ou avec le programme développant les sites pour la vie autonome.
Il convient également de faire en sorte que, sur le terrain, intervienne un changement de comportement de l'ensemble des collectivités locales, y compris des directions administratives de l'Etat. C'est, me semble-t-il, l'un des éléments essentiels.
Nouis tirerons l'enseignement de ces programmes et de ces mobilisations pour adapter les dispositions de la loi d'orientation en faveur des personnes handicapées.
Quelle que soit la conjonction des dates, ne nous y trompons pas : nous avions besoin d'une loi sociale rénovée pour aboutir sur le chantier d'évolution de l'autre loi du 30 juin 1975.
En seconde partie de cette intervention, je tiens à vous dire, en quelques mots, au terme d'un débat constructif qui a conduit à de nombreuses améliorations consensuelles, que je ne désespère pas que nous puissions trouver un compromis sur la question de la révision décennale des autorisations. Vous avez compris tout l'intérêt que le Gouvernement porte à cette question. Nous verrons cela lors de la navette, mais, je le répète, je ne désespère pas.
J'ai moi-même fait des ouvertures, au cours du débat, sur la précision des critères et les garanties pour les gestionnaires. J'aurais souhaité que mes propositions soient entendues. Vous avez compris que la volonté du Gouvernement n'est en rien de mettre les gestionnaires en état d'insécurité : ce serait une caricature de notre position. Comme l'a fort bien dit M. Chabroux, l'évaluation ne peut être dissociée d'une révision des autorisations ; elle ne peut pas être totalement dépourvue de conséquences. Ce serait un pur non-sens.
Je souhaite que l'on aboutisse à une convergence sur cette question importante. Pour le moment, je crois pouvoir dire que nous avons déjà bien travaillé et je vous remercie tous de la qualité de ce débat.
J'aimerais, si vous le permettez, revenir sur l'un des points qui me semble constituer une avancée importante acquise lors de notre discussion d'aujourd'hui : il s'agit de la lutte contre la maltraitance des enfants, des adultes handicapés et des personnes âgées. C'est l'un des volets de la loi qui est le moins mis en valeur.
Le débat nous a permis de progresser de façon très significative sur plusieurs points décisifs.
Tout d'abord, a été instaurée une charte de bonne conduite des opérateurs du secteur, reconnue par les pouvoirs publics.
Ensuite, des dispositions plus claires sur la qualité des inspections pratiquées et sur la place conférée à l'écoute des usagers ont été adoptées.
Enfin, en cas d'infractions et de dysfonctionnements seront adressées une injonction plus efficace et une information directe aux représentants des usagers, des familles et du personnel. Le régime de l'administration provisoire a également été clarifié et amélioré.
Nos échanges ont aussi mieux précisé les modalités de fermeture pour des raisons d'ordre public : diversification des motifs de fermeture incluant le non-respect par le gestionnaire de ses propres statuts ; garanties apportées afin de favoriser la poursuite de l'activité, grâce à un mécanisme de transfert de l'autorisation ; récupération, enfin, des financements consentis par les collectivités publiques concernées, en cas de fermeture définitive, afin d'affecter ces dotations à l'opérateur choisi pour reprendre la gestion de cette activité.
Nos débats sur ce point ont parfois été longs, mais ils étaient essentiels. Cette partie du projet de loi était attendue par les familles, par les usagers, mais aussi par l'ensemble des professionnels, en particulier par les responsables d'associations qui, parfois, étaient bien seuls quand il fallait prendre des décisions.
Je garde un léger regret s'agissant des mesures relatives au droit des personnes âgées en long séjour, que vous n'avez pas retenues, alors qu'elles me semblaient procéder de la même avancée de la reconnaissance des droits des usagers et permettre d'éviter toutes les formes de maltraitance que ceux-ci peuvent parfois, hélas ! rencontrer. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)

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