Vous êtes ici : Travaux parlementaires > Comptes rendus > Compte rendu intégral


SEANCE DU 20 NOVEMBRE 2001


EFFONDREMENT DES CAVITÉS
SOUTERRAINES ET DES MARNIÈRES

Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 70, 2001-2002) de M. Charles Revet, fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan, sur la proposition de loi de MM. Patrice Gélard, Charles Revet, Mme Annick Bocandé, MM. Joël Bourdin, Jean-Luc Miraux et Ladislas Poniatowski tendant à prévenir l'effondrement des cavités souterraines et des marnières et à préciser le régime juridique des biens immobiliers affectés (n° 311, 2000-2001).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Revet, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que vous présente la commission des affaires économiques et du Plan tend à résoudre un problème grave : la prévention et la réparation des dommages consécutifs à des mouvements de terrains dus à des effondrements de cavités souterraines creusées par l'homme, les cavités dites « anthropiques », plus communément appelées, dans certaines régions de France dont la Haute-Normandie, les « marnières », au même titre que les effondrements liés à la présence de cavités naturelles, notamment d'origine karstique.
Ces dommages sont parfois spectaculaires. A ce sujet, monsieur le président, puis-je vous demander l'autorisation de faire distribuer des photos qui illustrent bien les situations auxquelles de nombreuses régions de France sont confrontées ?
M. le président. J'ai devancé votre souhait, monsieur le rapporteur, et MM. les huissiers sont en train de distribuer ces documents.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Charles Revet, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le président.
Les victimes de telles situations se retrouvent aujourd'hui, et dans de très nombreux cas, totalement laissées pour compte.
Si la solidarité doit intervenir, c'est bien, semble-t-il, face à des situations comme celles que nous constatons, de plus en plus nombreuses et dans la plupart des régions de France : la Gironde, la Manche, la Seine-et-Marne, le Val-d'Oise, la Somme, les Yvelines, la vallée de la Loire, la Sarthe, l'Eure, la Seine-Maritime ; et je pourrais allonger la liste, car d'autres départements sont également concernés.
Dans ces départements, et quelquefois depuis des siècles, l'homme a extrait du sous-sol des matériaux, que ce soit pour la construction en pierre, notamment, ou pour servir d'amendement en agriculture. Ce travail a été effectué très souvent sans contrôle de la puissance publique et sans déclaration. Aussi est-il indispensable d'engager un véritable recensement de ces cavités qui, selon les régions, se situent à quelques mètres ou à quelques dizaines de mètres en sous-sol.
Il est très difficile, d'ailleurs, de situer dans le temps le moment où ces extractions ont commencé : quelques siècles au minimum. Si des phénomènes d'effondrement ont pu, ça et là, être constatés depuis toujours, leur nombre était limité ; mais l'augmentation de la pluviométrie, en particulier depuis la dernière décennie, a constitué un phénomène aggravant, notamment avec la montée de la nappe phréatique.
Ce sont des dizaines, voire des centaines de familles qui ont été sinistrées, malheureusement souvent sans recours.
Des familles se retrouvent ainsi du jour au lendemain plongées dans des situations inextricables : la maison qu'elles ont construite en toute confiance, voire des habitations anciennes deviennent inhabitables du fait d'un effondrement constaté à proximité. Les propriétaires sont souvent confrontés alors à des situations de relogement précaires, ils doivent payer un nouveau loyer alors qu'ils acquittent encore les remboursements des prêts contractés pour la première habitation.
C'est là, monsieur le ministre, que l'on peut mesurer le décalage extraordinaire qui existe entre le discours ou les bonnes intentions annonciatrices de prise en compte et la réalité constatée sur le terrain.
Si l'état de catastrophe naturelle a pu être reconnu ces dernières années, autorisant l'indemnisation de la construction dès lors que des dégâts importants sont constatés sur la maison d'habitation, quid des situations où l'effondrement intervient de longs mois après la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ? Quid de la situation de la famille qui constate un effondrement à quelques mètres de l'habitation sans que celle-ci soit touchée ? Quid des expertises indispensables pour connaître la nature des cavités et, si nécessaire, procéder à leur comblement ?
Votre Haute Assemblée qui a, la première, appelé l'attention du Gouvernement sur la question des effondrements miniers ne pouvait pas laisser perdurer cette situation. Il revient à notre collègue Patrice Gélard d'avoir déposé, avec nos collègues Annick Bocandé, Joël Bourdin, Jean-Luc Miraux, Ladislas Poniatowski et votre rapporteur, une proposition de loi, que la commission des affaires économiques a examinée lors de sa séance du mercredi 14 novembre 2001. Le texte qui est résulté de ses travaux est aujourd'hui soumis à la discussion du Sénat.
Avant d'en évoquer l'économie générale, je souhaiterais vous exposer les grandes lignes du problème qui nous est posé.
Tout d'abord, le droit commun du sol est fixé par l'article 552 du code civil, qui dispose : « La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous. » Il s'ensuit que le propriétaire d'un terrain possède également les cavités situées au-dessous de celui-ci. Il est donc responsable des dommages causés par lesdites cavités.
Le propriétaire d'un terrain où survient un effondrement du sol est astreint, en vertu de la police des immeubles menaçant ruine, à faire procéder aux travaux de nature à faire cesser le péril existant. Or le coût du comblement d'une cavité souterraine est sans commune mesure ni avec les ressources dont dispose le propriétaire du terrain où surviennent les effondrements, ni même avec la valeur du bien auquel ils font courir un risque ou auquel ils occasionnent un dommage : selon les estimations du Centre d'études techniques de l'équipement, le CETE, de Rouen, le comblement d'une marnière de trois cents à quatre cents mètres cubes coûte au minimum 300 000 francs. En outre, si l'effondrement occasionne des dommages aux propriétaires avoisinants - j'attire votre attention sur ce point, mes chers collègues - la responsabilité de la première victime peut être mise en cause par les tiers pour trouble de jouissance.
Les plans de prévention des risques naturels prévisibles, les PPRNP, n'étant manifestement pas adaptés aux cavités souterraines d'origine anthropique, les maires sont, comme souvent, en première ligne pour gérer ces problèmes. Le maire est en effet investi par la loi de la compétence nécessaire pour exercer, outre la police générale des fléaux naturels, la police spéciale des immeubles menaçant ruine. Il peut prendre un arrêté de péril assorti, le cas échéant, d'une interdiction d'habiter. Il peut faire réaliser les travaux aux frais du propriétaire. Mais comment recouvrera-t-il les sommes avancées par la collectivité à ce titre auprès des propriétaires ruinés ? Nul ne le sait !
Si les maires sont aux prises avec la gestion quotidienne des effondrements souterrains, l'Etat en reste, hélas ! aux bonnes intentions dont l'enfer est pavé. Je note d'ailleurs que sa pusillanimité ne concerne pas que les cavités d'origine anthropique. Même si des progrès ont été réalisés dans le domaine des effondrements miniers, deux ans et demi après l'adoption de la loi du 30 mars 1999, l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers n'a toujours pas vu le jour. C'est tout dire !
Au demeurant, il existe une divergence d'interprétation entre les diverses administrations sur les moyens de lutte à la disposition de l'Etat. En théorie, selon les services centraux, il serait possible de mettre en oeuvre la procédure d'expropriation au titre des risques naturels « majeurs », créée par la loi Barnier du 2 février 1995. Cependant, selon la lettre de la loi, un effondrement de terrain qui trouve son origine dans une activité humaine ne saurait, quand bien même lui aussi « menacerait gravement des vies humaines », relever de cette procédure.
Mais, me direz-vous, il existe le régime de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Je souhaite que soit ici levée une équivoque à ce sujet. Les services de l'Etat considèrent, en théorie, que les effondrements de cavités souterraines peuvent faire l'objet de cette procédure. Il en va tout autrement sur le terrain : l'état de catastrophe naturelle n'est reconnu que lorsque les phénomènes d'effondrements sont suffisamment proches dans le temps d'une cause bien identifiée et trouvant sa source dans un événement naturel tel que des pluies torrentielles qui entraînent des effondrements « en cascade ». Un effondrement isolé n'ouvre pas droit à cette procédure qui n'intéresse, de facto, que des dommages subis simultanément par un nombre suffisant de personnes.
Au demeurant, quand bien même l'administration aurait une interprétation extensive de la notion de catastrophe naturelle, les assureurs se chargeraient de faire prévaloir la lettre de la loi. Mon rapport contient, à ce sujet, une annexe très révélatrice.
J'observe enfin que l'exécutif est soucieux de ménager les deniers publics. Qui le lui reprocherait ? Il n'est, hélas ! disposé à compenser des dommages que sous réserve que ceux-ci ne lui coûtent rien. Nous ne pouvons l'accepter.
En examinant le fonctionnement du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, qu'y trouvons-nous ? Beaucoup d'argent qui dort, monsieur le ministre !
Depuis l'entrée en vigueur de la loi Barnier, une cinquantaine de demandes d'expropriation seulement ont été transmises par les préfets. Leur nombre ne fut que de quatre en 2000, et de quatre également au cours du premier semestre de 2001.
Certes, une partie des moyens dont dispose le fonds a été affectée à des opérations qui ne relèvent pas du mécanisme d'expropriation précité. Je pense notamment aux dépenses d'évacuation temporaire et de relogement des personnes exposées à un risque majeur ou au financement de la moitié des études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.
Le rapport annuel du Fonds de prévention des risques naturels majeurs atteste une évidente sous-utilisation des sommes qui lui sont affectées.
Pour le seul exercice 2000, les ressources du fonds s'élèvent à 130 millions de francs, et les profits tirés de la gestion financière à 16 millions de francs. N'auraient-ils pas été mieux employés pour indemniser des victimes ? Au total, le solde créditeur du fonds pour 2000 est de 86 millions de francs.
En termes de trésorerie, la différence entre les prélèvements opérés et les dépenses réalisées entre le 1er mars 1995 et le 25 mars 2001 s'élève à 415 millions de francs !
L'article L. 125-1 du code des assurances dispose : « Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles... les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel ».
Dès lors que le régime d'indemnisation des dommages consécutifs aux catastrophes naturelles ne s'applique que du fait de l'intensité « anormale » d'un agent « naturel », le juge estime que les affaissements de terrains consécutifs à la présence d'une marnière en sont exclus.
La démarche de la commission procède de la volonté d'instituer un dispositif qui prenne en compte la question qui est soumise au Sénat à chaque stade : d'abord, la prévention ; ensuite, la lutte contre le danger lorsqu'il est avéré ; enfin, l'indemnisation des victimes d'effondrements.
En matière de prévention, il est nécessaire d'établir une cartographie des sites - leur identification est possible - sur lesquels existent des cavités souterraines et des marnières. C'est pourquoi nous proposons que ce soient les communes, dont nous avons vu qu'elles sont en première ligne, qui élaborent ces cartes.
Si le conseil municipal d'une commune estimait ne pas être en mesure de réaliser ce document, il pourrait décider que la carte sera établie par l'Etat.
Afin de prévoir l'incidence de l'existence de cavités souterraines sur les documents d'urbanisme, il vous est proposé que le périmètre des terrains inconstructibles du fait de l'existence d'une cavité souterraine soit clairement établi. Il doit être déterminé de façon fine pour éviter les inconvénients que présentent les plans de prévention des risques. En effet, le principal, dans l'appréciation des indices qui laissent présumer l'existence d'une marnière, c'est le caractère sérieux, apprécié au cas par cas, des éléments de fait motivant la décision de classement. Un décret déterminerait, en fonction de leur nature spécifique - chambres de marnières, puits, galeries - le périmètre des terrains inconstructibles, lequel pourrait être réduit au vu d'une expertise établissant l'absence de risque.
La carte délimitant les sites concernés vaudrait servitude d'utilité publique et serait, en tant que telle, annexée au plan local d'urbanisme ou à la carte communale, tandis que la violation des dispositions relatives à l'inconstructibilité des terrains serait sanctionnée par une amende.
Le plan local d'urbanisme identifierait les zones inconstructibles du fait de l'existence des cavités souterraines. Quant au certificat d'urbanisme, il mentionnerait les servitudes relatives à l'existence de cavités.
Enfin, une procédure souple de modification des plans locaux d'urbanisme serait utilisée pour prendre en compte l'existence d'une cavité résultant d'un effondrement.
J'en viens à la reconnaissance et au traitement des cavités.
Il nous est apparu indispensable d'instituer des avantages fiscaux et des aides pour la reconnaissance et le traitement des cavités souterraines et des marnières, à savoir, d'une part, une réduction d'impôt au titre des intérêts d'emprunts souscrits pour les opérations de reconnaissance - recherche d'indices en surface, sondages... - ou de traitement - comblement, construction de piliers de soutènement... - et, d'autre part, une réduction du montant des revenus fonciers pour les dépenses afférentes aux opérations de reconnaissance et de traitement des cavités souterraines et des marnières.
L'intervention de l'Etat et des collectivités locales est prévue par l'article 12, qui dispose que les propriétaires de terrains pourraient bénéficier d'aides financières émanant de ces personnes publiques afin de contribuer à des opérations de reconnaissance et de traitement des cavités.
Il nous est aussi apparu incontournable de permettre l'identification des cavités souterraines situées dans les zones à risques avant la réalisation de constructions nouvelles.
C'est pourquoi le représentant de l'Etat tiendrait une liste des communes dans lesquelles il existe une présomption réelle et sérieuse de l'existence de cavités souterraines dangereuses. Dans ces communes, pour réaliser un lotissement, on devrait avoir procédé à une expertise consistant en un « décapage », c'est-à-dire à l'enlèvement de la couche superficielle de terre végétale pour détecter la présence d'un puits. Cette opération est fiable, nous dit-on, à 80 %, voire à 90 %. Son coût avoisine 10 000 francs pour 1 000 mètres carrés de terrain.
La procédure serait plus souple en ce qui concerne la construction de maisons hors d'un lotissement. En nous inspirant d'une procédure existant à Paris, nous proposons que, lors de la signature de l'acte de vente d'un terrain situé dans l'une des communes précitées, le vendeur fasse savoir à l'acheteur s'il a ou non procédé à une expertise. Ainsi, l'acheteur d'un terrain sera en mesure de connaître le risque qu'il prend.
J'en viens à l'indemnisation des propriétaires.
La commission vous propose d'ouvrir le bénéfice du fonds de prévention des risques naturels majeurs liés aux effondrements des cavités souterraines à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à un risque d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines et au traitement des cavités souterraines, sous réserve de l'accord des propriétaires du bien exposé au risque, à condition que ce traitement soit moins coûteux que l'expropriation.
Il vous est proposé d'étendre le champ de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, du fait de l'existence d'un risque majeur d'un bien exposé, à tout risque d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines. Cette procédure serait de droit, à la demande du propriétaire, dès qu'un arrêté de péril concernant son bien est entré en vigueur. Il apparaît, en effet, actuellement, que certaines constructions sont inhabitables du fait de l'édiction d'un arrêté de péril et que leurs propriétaires ne peuvent, en conséquence, les vendre, alors même que l'effondrement du sol redouté n'est pas encore survenu.
Nous vous demandons, enfin, d'élargir le bénéfice du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles aux dommages qui résultent d'effondrements de cavités souterraines anthropiques, afin que les victimes soient remboursées par leurs assureurs en fonction de la valeur du bien à neuf minoré d'un coefficient de vétusté.
Avant de conclure mon propos, permettez-moi, monsieur le ministre, de vous lire un extrait d'une lettre de l'un de nos concitoyens, en date du mois de septembre dernier : « Monsieur le préfet, j'ai acheté un terrain de 2 200 mètres carrés sur lequel je pouvais construire une habitation sans aucune contrainte. J'ai obtenu le permis de construire et bâti ma résidence en 1979. En 1982, un effondrement important s'est produit. Depuis cette date, je suis frappé d'un arrêté de péril. Depuis dix-huit ans, je tente d'obtenir la reconnaissance de catastrophe naturelle. Toutes ces demandes sont restées sans réponse. » Et je pourrais citer bien d'autres témoignages !
Monsieur le ministre, je vous le demande avec courtoisie mais avec insistance, de telles situations sont-elles humainement supportables ? Pouvons-nous laisser les victimes d'effondrements du sol dans un désarroi qui résulte, en réalité, de ce que les rédacteurs du code civil n'ont pas imaginé qu'un affaissement, dont le propriétaire est responsable, pourrait survenir du fait d'une circonstance étrangère à sa volonté ?
Non, monsieur le ministre, à l'évidence, non !
La commission souhaite donc ouvrir avec le Gouvernement, tout d'abord durant cette séance publique, puis avec l'Assemblée nationale, au cours d'une navette qu'elle espère rapide, un dialogue fructueux sur un sujet où l'on voit que l'intérêt général procède de la préservation des droits et des biens des particuliers. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Ladislas Poniatowski. Remarquable !
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez choisi de consacrer vos travaux à la prévention et à la réparation des dommages consécutifs à des mouvements de terrain dus à des cavités souterraines, ce dont je tiens d'entrée à vous remercier, d'autant que le ministre en charge de la prévention des risques naturels et technologiques que je suis a fait de ce thème l'une des priorités de son ministère. C'était d'ailleurs une nécessité, et le drame survenu à Toulouse le 21 septembre dernier, donc tout récemment, nous le prouve encore : avec l'actualité des risques technologiques, nous sommes conduits à réexaminer la manière dont nous assurons la prévention des risques, non seulement à l'intérieur des usines, mais aussi à l'extérieur.
Comme vous le savez, un vaste débat national est actuellement ouvert pour que nous essayions de déterminer tous ensemble comment les pouvoirs publics, le Gouvernement et tous les acteurs du risque pourraient améliorer les dispositifs actuels de lutte contre le risque et les dommages industriels.
En réalité, ces évolutions avaient été amorcées avant l'explosion du dépôt de nitrate d'ammonium de l'usine AZF de Toulouse ; puis nous en avons discuté ici même, le 25 octobre dernier.
Pour ce qui est des risques naturels, mon ministère met avant tout l'accent, avec l'aide des services départementaux de l'Etat, sur l'élaboration de plans de prévention des risques, lesquels définissent, comme vous le savez, des prescriptions d'urbanisme et de construction ayant valeur de servitudes d'utilité publique sur les zones à risque. Les plans de prévention des risques naturels prévisibles orientent l'aménagement vers les zones qui comportent le moins de risques ou pour lesquelles les risques sont bien pris en compte.
Nous espérons que, pour la fin de l'année 2001, plus de 3 000 communes bénéficieront d'un plan de prévention des risques, l'objectif que nous nous sommes fixé étant de 5 000 communes d'ici à la fin de l'année 2005.
Il faudra toutefois aller au-delà, car près de 11 000 communes en France sont susceptibles d'être confrontées à un risque naturel.
Pour permettre la réalisation de ces plans, les crédits délégués aux services de l'Etat ont augmenté de manière très significative, puisqu'ils ont pratiquement quadruplé depuis quatre ans pour atteindre aujourd'hui 100 millions de francs par an.
Mon ministère s'implique également dans le développement de l'information sur les risques. Il dispose d'un site Internet - www.prim.net - régulièrement cité par de nombreux quotidiens comme Le Monde ou Le Figaro.
Mes services veillent à ce que les cent dossiers départementaux des risques majeurs existant en application de l'article 21 de la loi du 22 juillet 1987 soient régulièrement actualisés.
Des dossiers communaux synthétiques ont été publiés avec l'aide des services départementaux de l'Etat. Ils récapitulent au niveau communal, à l'échelle du 1/25 000e en général, les risques auxquels la commune est confrontée, les mesures de prévention correspondantes et les attitudes à adopter en cas de survenance du risque. Aujourd'hui, plus de 4 500 dossiers communaux synthétiques de ce type ont été élaborés.
Vous l'aurez compris, ce thème de la prévention des risques est évidemment très cher à mon ministère. Je suis persuadé que c'est dans la prévention que résident les voies d'amélioration les plus significatives de la gestion des risques.
Telle est la vision que nous devons faire partager à nos concitoyens en leur expliquant que, à défaut de pouvoir agir beaucoup sur les phénomènes naturels comme les avalanches, les tempêtes, les crues ou les séismes -, qui sont, d'ailleurs, parfois moins naturels qu'on le croyait et qui peuvent avoir une origine en partie anthropique : je pense aux changements climatiques, à certaines avalanches, voire aux mouvements de terrain, puisque c'est de cela que nous parlons aujourd'hui -, nous ne sommes cependant pas contraints au fatalisme. Nous avons, en effet, la possibilité d'agir intelligemment en choisissant bien les terrains que nous privilégions pour le développement et en faisant en sorte que la conception de nos aménagements intègre la prévention des risques.
Mais il est une seconde raison pour laquelle je trouve votre initiative très intéressante, mesdames, messieurs les sénateurs. En effet, j'ai été élu dans le Val-d'Oise, comme M. Poniatowski, où j'ai pris conscience des difficultés auxquelles peuvent être confrontés les maires et leurs concitoyens du fait de l'existence de cavités souterraines. Et le Val-d'Oise en compte quelques-unes, sans pour autant, d'ailleurs, être le département le plus « creux » de ce point de vue. Or, à Pontoise, nous avons essayé de trouver des solutions, avec cette difficulté particulière tenant au fait que, lorsque l'on comble une cavité, tout s'effondre. Mais cela dépend, bien sûr, de la qualité des sols et des marnes.
M. Charles Revet, rapporteur. Exactement !
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Tous les élus concernés, qu'ils soient d'Ile-de-France, de Haute-Normandie, d'Aquitaine, du Nord - Pas-de-Calais et de bien d'autres régions encore, sauront évidemment de quoi je veux parler.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a engagé un programme d'action pragmatique et cohérent pour améliorer la prévention des risques liés aux cavités souterraines et pour venir en aide aux victimes des effondrements.
Pour vous en convaincre, je ne citerai que quelques-unes des initiatives actuellement en cours, sans être exhaustif.
Il s'agit, tout d'abord, de la connaissance et de la diffusion de cette connaissance. Vous en êtes d'accord, nous devrions pouvoir disposer d'une cartographie géologique, tout d'abord.
Des initiatives permettent d'améliorer cette connaissance des risques souterrains puis de gérer les informations correspondantes. Ainsi, le centre d'études techniques de l'équipement de Rouen a développé des techniques d'identification des cavités par photographies infrarouges. De même, le Bureau de recherches géologiques et minières, le célèbre BRGM, développe une base de données des cavités souterraines pour gérer et représenter les informations disponibles sur les cavités. Cette base de données en cours de constitution, sera actualisée et sera accessible sur Internet à l'adresse suivante : www.bdcavite.net. Par ailleurs, les directions départementales de l'équipement de Haute-Normandie développent des moyens de conserver et de gérer les informations connues sur les marnières.
Il s'agit, ensuite, de la prise en compte du risque dans l'urbanisme. Dans plusieurs départements, les préfets prescrivent des plans de prévention des risques pour que le risque d'effondrement soit pris en compte au travers de préconisations d'urbanisme et de construction ; par exemple, citons le plan de prévention des risques de la ville de Laon, qui a été approuvé cette année.
Il s'agit, encore, de l'aide aux travaux de prévention, sur laquelle vous avez eu raison d'insister, monsieur le rapporteur.
Le projet de loi de finances pour 2002, qui sera soumis à votre examen dans quelques jours, prévoit des possibilités de subventions pour des travaux de prévention destinés à prévenir ces risques à hauteur de 7 millions d'euros pour 2002, c'est-à-dire de sept « meuros », pour reprendre une expression qui n'est peut-être pas encore d'usage courant au Sénat.
M. le président. Pas encore ! Nous verrons l'année prochaine... (Sourires.)
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. J'attendrai donc l'année prochaine ! (Nouveaux sourires.)
Plus simplement, il s'agit, à peu près, de 50 millions de francs, somme dont je veux bien admettre avec vous qu'elle n'est pas suffisante.
En matière d'indemnisation, je souhaiterais qu'il n'y ait pas d'ambiguïté entre nous : le Gouvernement assimile le risque d'effondrement de cavités souterraines abandonnées d'origine anthropique à des risques naturels. Par conséquent, la procédure d'indemnisation des biens assurés à la suite d'une catastrophe naturelle s'applique. La meilleure preuve en est que, ces derniers mois, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'intérieur ont pris des arrêtés de reconnaissance de catastrophe naturelle pour neuf collectivités de l'Eure, deux collectivités de Seine-Maritime et une collectivité du Pas-de-Calais.
Bien entendu, lorsque l'exploitation d'une carrière souterraine est récente - si elle ne remonte pas au Moyen-Age, et que l'exploitant est donc connu et juridiquement responsable -, notamment pour les exploitations prises en compte dans la loi de 1976 sur les installations classées, dont on fête le vingt-cinquième anniversaire, c'est à l'exploitant d'assumer les conséquences de son exploitation. De même, la prévention et la réparation des dommages consécutifs à l'exploitation minière sont gérées de manière spécifique par les dispositions de la loi du 30 mars 1999.
Dans tous les autres cas, notamment lorsque la cavité souterraine résulte d'une exploitation très ancienne - c'est le cas le plus problématique -, les risques d'effondrement des cavités anthropiques abandonnées sont assimilés à des risques naturels.
Une telle position est cohérente avec la teneur des débats parlementaires qui ont accompagné l'examen de la loi Barnier de 1995 et qui ont explicitement évoqué les cavités souterraines abandonnées d'origine anthropique lors de la discussion du dispositif de prévention des risques naturels.
Le cadre législatif actuel permet donc d'ores et déjà d'agir pour prévenir le risque d'effondrement des cavités souterraines abandonnées d'origine anthropique.
Le Gouvernement privilégie, dans le court terme, la réalisation effective d'actions de prévention, nous sommes d'accord sur ce point, et, dans la mesure où le Parlement votera le budget qui lui est présenté, il aidera l'an prochain ces actions, en partenariat avec les collectivités territoriales, qu'il s'agisse des communes, qui exercent des responsabilités importantes en matière de prise en compte des risques dans l'urbanisme, ou des départements, qui ont la possibilité d'aider au recueil des informations sur les risques et à leur gestion, à l'image - cela a été évoqué - de ce que fait l'inspection générale des carrières à Paris, héritière du service des carrières créé le 4 avril 1777.
J'ai par ailleurs demandé au conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, qui a été récemment créé, de bien vouloir me faire des propositions dans les six mois pour améliorer la gestion du risque d'effondrement des cavités souterraines abandonnées.
Mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont les précisions que je souhaitais vous apporter avant que ne commence la discussion des articles de cette proposition de loi : vous aurez constaté que bon nombre des propositions contenues dans votre texte sont d'ores et déjà redondantes avec les dispositions législatives existantes.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je soulignerai d'abord combien le rapporteur et les auteurs de la proposition de loi ont eu raison de déposer ce texte. Nous souscrivons pleinement aux propos de M. Revet.
Si je devais un instant quitter ma casquette de président de la commission, je prendrais celle d'élu des Yvelines et d'élu d'Ile-de-France. En effet, pour des raisons historiques, les carrières ont fait aussi de Paris un gruyère. Ainsi, sous les hôpitaux de l'Assistance publique court tout un réseau de carrières très étonnant, qui a fait l'objet de plusieurs ouvrages fort intéressants. Ce qui ne veut pas dire qu'il faille avoir des doutes sur la sûreté du sous-sol de nos hôpitaux !
Vous l'avez indiqué, monsieur le ministre, nombreux sont les départements concernés, dont le vôtre.
MM. Braye et Gournac connaissent bien le cas du massif de l'Hautil. On peut également citer une commune qui non seulement est particulièrement sinistrée sur le plan social, mais connaît en plus des effondrements : je veux parler de Chanteloup-les-Vignes, qui a vu, voilà quelques années, une partie du coeur du vieux village s'effondrer brusquement.
Mais, dans la continuité de l'intervention de M. le rapporteur, je formulerai quelques observations que m'inspirent vos propos, monsieur le ministre.
Le PPR n'est pas adapté au problème tel qu'il se pose dans certains départements. Voilà pourquoi la proposition de loi répond clairement à un besoin spécifique.
Par ailleurs, les cartes du BRGM sont inadaptées à la réalité, car on a parfois besoin d'une précision de quelques dizaines de mètres. Ce point me paraît important.
Enfin, il nous faut revenir à la page 47 de l'excellent rapport de M. Revet, où est évoquée la jurisprudence du Conseil d'Etat précisant qu'un effondrement causé par une cavité sous surveillance serait susceptible de perdre son caractère naturel. Notre débat doit faire la lumière sur ce point. En effet, je vous livre un courrier adressé par une compagnie d'assurances s'appuyant sur cette jurisprudence du Conseil d'Etat : « Il convient de s'interroger sur la légalité même de l'arrêté de catastrophe naturelle. Le Conseil d'Etat a déjà été amené à statuer sur la question en déclarant illégaux des arrêtés de catastrophe naturelle pris à la suite d'affaissements de terrain, au motif que les affaissements du terrain n'avaient pas pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, mais trouvaient leur origine, pour un cas, dans un phénomène de "fontis", connu de longue date, provoqué par une lente dégradation des carrières souterraines. »
Il faut répondre à la question soulevée par de telles argumentations : tel est l'objet de la proposition de loi, et telle est la volonté de ses auteurs ainsi que de tous les membres de la commission des affaires économiques.
Car il y a bien unanimité sur ce problème, auquel sont confrontés une bonne dizaine de départements. Nous avons beaucoup cité la Normandie, et c'est naturel ; dans les photographies qui nous ont été distribuées, je remarque d'ailleurs un équilibre entre les fermes à colombages et les bâtiments en brique, c'est-à-dire entre deux types de sous-sol. Nous pourrions également citer le val de Loire, ou encore le département de la Sarthe, qui, peu le savent, connaît aussi ce genre de problèmes.
Ce que nous attendons de ce débat, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce sont des réponses claires qui nous évitent de redevenir tributaires d'une jurisprudence du Conseil d'Etat.
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Nous avons en effet pris connaissance de la lettre dont vous venez de lire un extrait.
Le paragraphe que vous avez cité nous a alertés, comme vous, monsieur le président de la commission. Nous allons faire expertiser juridiquement les termes exacts de cette réponse, car - bien entendu, ce n'est qu'une interrogation de notre part - nous ne sommes pas sûrs qu'elle soit juridiquement tout à fait acceptable.
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, pourquoi la Haute Assemblée étudie-t-elle aujourd'hui les marnières ?
Tout d'abord, parce que cela fait partie de la mission qui est la sienne de représenter les collectivités territoriales. Or celles-ci, particulièrement les communes, sont à l'heure actuelle en première ligne lors d'effondrements de cavités souterraines.
Ces cavités souterraines ne datent pas d'hier. En Seine-Maritime, on estime qu'elles ont commencé à être exploitées au xviie siècle, et la dernière marnière connue dans le département a été exploitée jusqu'en 1950, c'est-à-dire jusqu'à une date relativement récente, dont la mémoire n'est pas encore tout à fait effacée.
Un dicton cauchois veut qu'une exploitation agricole, ce soit une famille, cinq hectares, cinq vaches et une marnière. Nous pouvons donc nous attendre à trouver des marnières dans presque tout le pays de Caux ! Par conséquent, le centre d'études techniques de l'équipement de Normandie-Centre, plus connu sous le nom de CETE - auquel je tiens à rendre hommage, car le travail qu'il accomplit est remarquable et que son personnel, bien qu'il soit quelque peu débordé à l'heure actuelle, fait tout son possible pour venir en aide aux communes dans le travail de détection des marnières - estime qu'il y a, en Seine-Maritime et dans l'Eure, entre 100 000 et 150 000 marnières, toutes menacent de s'effondrer un jour.
Le CETE évalue à 5 milliards de francs la somme nécessaire pour procéder à leur comblement. Autant dire que c'est hors de portée des collectivités territoriales, hors de portée du département de la Seine-Maritime et, naturellement, hors de portée des propriétaires !
A ce stade de la réflexion, on peut se demander ce qu'est une marnière.
Les marnières sont variées et diverses ; leur profondeur varie de cinq à soixante-dix mètres selon les régions, et leur diamètre va, selon les cas, de trente à cent mètres.
On ne trouve que très rarement des galeries latérales ; mais, dans le département de l'Eure, elles sont plus fréquentes.
On ne peut d'ailleurs qu'admirer les marnières, lorsque l'on a la chance de pouvoir y descendre. Il y a d'abord le côté un peu sportif de la descente par le puits.
M. Gérard Larcher, président de la commission. Le sport, cela nous connaît !
M. Patrice Gélard. Puis, lorsqu'on arrive au fond, si l'on bénéficie d'un bel éclairage, on a l'impression de se trouver dans la chapelle d'une cathédrale romane. Car, en réalité, les paysans cauchois construisaient les marnières comme on construisait les églises, avec des piliers et un toit en cavité arrondie qui permettait, précisément, d'éviter les effondrements. Mais la situation s'est dégradée au cours des deux ou trois dernières années, parce que, jusqu'alors, on ne tenait pas compte de ce risque.
Dans une certaine mesure, on peut dire que la responsabilité de l'Etat a été engagée par le passé. En effet, il a délivré des permis de construire - à l'époque où ce n'était pas le maire qui le faisait - sans tenir compte de l'existence de ces cavités souterraines et, à une époque plus lointaine, sous Napoléon III, il a inventé un impôt sur les marnières, amenant un certain nombre de propriétaires à les cacher.
Les effondrements qui se sont multipliés récemment - et qui ont affecté non seulement des propriétés privées, mais aussi des établissements publics ou la voirie publique - sont dus en grande partie aux modifications qui sont intervenues en matière d'hydrométrie et d'écoulement des eaux. Jouent également un rôle les modifications de la nature des sols que les promoteurs ont provoquées et les changements dans les pratiques agricoles. Ainsi, la culture du tournesol, qui a remplacé un grand nombre de nos cultures traditionnelles, ou la suppression des haies, ont amené l'eau à circuler différemment et à pénétrer dans les marnières.
Nous sommes placés devant une situation qui devient extrêmement grave pour les maires. Cette gravité a été accentuée par la loi dite SRU, relative à la solidarité et au renouvellement urbains - mais nous aurions dû nous préoccuper de cette situation bien plus tôt.
Aux termes de la loi SRU, toutes les communes devront se doter d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale recensant les risques qui, maintenant, sont connus. On sait que, dans le pays de Caux ou ailleurs, existent des risques liés aux marnières. Commence alors la première phase, c'est-à-dire l'exploration.
Cette exploration n'est pas facile à réaliser. Nous disposons, à l'heure actuelle, essentiellement de trois techniques.
La première, c'est la mémoire : il s'agit d'interroger les personnes âgées pour savoir si elles se souviennent de la localisation des marnières, d'étudier les cartes d'état-major, de consulter les anciens registres cadastraux. Mais, depuis le xixe siècle, les notaires ont oublié de mentionner la présence de ces cavités sur les actes de vente.
M. Ladislas Poniatowski. Oubli parfois volontaire !
M. Patrice Gélard. Bien évidemment ! Quoi qu'il en soit, ces actes ne nous sont guère utiles !
La deuxième technique - elle a été évoquée tout à l'heure -, c'est l'exploration aérienne par photographie à infrarouge. Ce procédé donne quelques indications, mais il ne peut pas être utilisé en zone urbaine, bien sûr, ni en toute saison. En outre, il est assez coûteux.
La troisième technique, celle que la proposition de loi, si elle est adoptée, rendra obligatoire pour les lotissements, c'est le décapage, formule la plus simple sur un terrain vide : on décape et on retrouve les puits.
Autrefois, les cultivateurs marquaient l'emplacement d'un puits soit en plantant un arbre ou un bosquet, soit en construisant un mur. Malheureusement, le remembrement a souvent fait disparaître ces repères. Mais si, au cours d'une promenade dans le pays de Caux, vous trouvez un arbre isolé d'au moins soixante-dix ans d'âge, vous êtes sûr d'être à proximité d'une marnière !
Monsieur le ministre, notre département connaît une situation absolument dramatique, que j'éprouve d'ailleurs presque toutes les semaines - et je ne suis pas le seul à être devenu un « M. Marnière » : Mme Bocandé et M. Revet, mes collègues de la Seine-Maritime, le sont également ! -, car les sept cent quarante-trois maires de notre département nous demandent de venir les voir, nous demandent de les aider à régler ce terrible problème.
L'un d'eux, que j'ai rencontré voilà quinze jours, a ainsi vu sa commune, qui recouvre deux cent quarante-trois marnières, déclarée à 85 % inconstructible. Le préfet a, naturellement, établi un périmètre de précaution de soixante mètres autour de chacune des marnières. Tous les lotissements créés au cours des dix dernières années sont désormais considérés comme dangereux. Le maire s'apprête à prendre un arrêté de péril, qui concernera plus de 300 personnes, dont le logement ne vaut plus rien et qui devront être relogées.
Une telle situation engendre, évidemment, des drames humains considérables. J'ai par exemple rencontré une vieille personne et son mari, qui, tous les deux, ont plus de quatre-vingts ans, dont la maison est située dans le périmètre de sécurité. Toutes les économies du couple étaient passées dans l'achat de cette maison, qui est maintenant invendable. Ils doivent néanmoins la quitter, mais, me disaient-ils en pleurant, ils ne peuvent pas aller dans une maison de retraite, car ils n'en ont plus les moyens ! Et je ne parle pas des jeunes et de leur famille qui se sont endettés pour pouvoir acheter un pavillon...
Les maires ont maintenant le devoir de signaler l'existence des marnières ; s'ils ne le faisaient pas, ils porteraient atteinte au principe de précaution et, puisqu'ils avaient connaissance du risque, ils verraient leur responsabilité directement engagée au moindre effondrement.
C'est la raison pour laquelle on ne peut pas en rester à la situation actuelle.
J'ajoute que le code civil rend responsable le propriétaire du fonds voisin si le puits est chez lui. Les propriétaires dont la propriété est englobée dans le périmètre de sécurité du fait de la présence d'un puits chez leur voisin pourront donc se retourner contre ce dernier devant la juridiction civile et lui demander des dommages et intérêts pour trouble de jouissance. On ne peut continuer dans cette voie !
La présente proposition de loi vient donc en son temps et, monsieur le ministre, elle est sage.
Son premier objectif est la prévention. Vous avez souligné, monsieur le ministre, tout l'intérêt que vous portiez à cette prévention. La proposition de loi rend obligatoire la prise en compte des risques lors de l'établissement des PLU, les plans locaux d'urbanisme, des SCOT, les schémas de cohérence territoriale, et des autres cartes d'urbanisme.
Son deuxième objectif est l'identification et le comblement des marnières.
Il faut identifier les puits, il faut ensuite les explorer, il faut enfin les combler ou les étayer. Or ces opérations sont extrêmement coûteuses. L'année dernière, le coût moyen pour le traitement d'une marnière s'établissait à 300 000 francs, et il semblerait que ce montant ait été très largement dépassé au cours des derniers mois, les entreprises spécialisées, peu nombreuses, ayant multiplié les frais.
Par ailleurs, même s'il est fait appel à la technologie des pétroliers, qui sont très en avance pour l'exploration des cavités, les moyens mis au service de la recherche restent insuffisants. Dans ce domaine encore, le CETE poursuit diverses opérations de nature à favoriser l'identification des carrières.
Son troisième objectif, enfin, est l'indemnisation.
Monsieur le ministre, les propos que vous avez tenus sur ce point sont intéressants et montrent toute l'attention que votre ministère y porte. Malheureusement... je n'y crois pas.
Je n'y crois pas parce que, à l'heure actuelle, les compagnies d'assurances refusent ; je n'y crois pas parce qu'il est, à l'heure actuelle, impossible aux municipalités d'aider les propriétaires privés, car la loi le leur interdit ; enfin, je n'y crois pas parce qu'il suffit d'être au jour le jour en contact avec la réalité pour savoir que, lorsque les propriétaires de terrain où se trouvent des marnières, ou leur voisin, s'adressent au préfet, ce dernier ne peut que leur répondre qu'il n'a pas les moyens de les aider !
Leur situation n'a en effet rien à voir avec celle des propriétaires de carrières ou de mines, qui sont soumis à d'autres régimes juridiques. En outre, les marnières n'entrent pas non plus, à l'heure actuelle, dans le champ d'application de la loi Barnier. C'est pourquoi les préfets diront « non ».
Il est donc nécessaire que, par le biais d'un texte modéré comme celui que nous présente notre excellent rapporteur, nous réglions ce problème qui touche des dizaines de milliers de nos concitoyens, qui sont aujourd'hui dans une situation extrêmement précaire et difficile.
J'ajoute que, l'année dernière, dans le département de l'Eure, il y a eu un mort. Or nous savons qu'il y a aussi sous des écoles, sous des terrains de sport, sous des terrains d'aviation des marnières et qu'il est prévisible que les effondrements se multiplieront en raison de leur vétusté. Si nous ne légiférons pas, la responsabilité de l'Etat, des départements et des collectivités locales sera directement mise en jeu.
C'est la raison pour laquelle je vous demande, monsieur le ministre, d'accueillir le plus favorablement possible ce texte, que, M. le rapporteur l'a dit, la commission des affaires économiques et du Plan de notre Haute Assemblée a adopté à l'unanimité. Je souhaite, car l'enjeu est capital pour les régions concernées, qu'il soit également adopté, même amendé, par l'Assemblée nationale dans les plus brefs délais.
Nos concitoyens attendent de votre part des crédits, bien sûr, mais aussi une loi leur apportant la sécurité ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Bocandé.
Mme Annick Bocandé. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui revêt un caractère particulier pour les élus de la Haute-Normandie, dont j'ai l'honneur de faire partie.
En effet, largement concernée par les cavités souterraines et, plus particulièrement, par les cavités d'origine anthropique comme les marnières, notre région est touchée par de nombreux affaissements et effondrements de terrains.
Les événements spectaculaires relatés dans la presse depuis l'hiver 1995 sont suffisamment nombreux et éloquents pour témoigner de l'ampleur du phénomène et, à cet égard, les photographies distribuées dans l'hémicycle sont révélatrices.
J'ai choisi d'évoquer deux exemples pour éclairer notre assemblée.
En 1995, une maison de Mesnil-Panneville est engloutie dans un cratère de quarante mètres, sous les yeux de ses propriétaires, qui ont eu tout juste le temps de sortir.
En 2001, à Neuville-sur-Authou, happé dans une marnière qui s'était ouverte devant sa chaumière, un jeune homme de vingt-quatre ans ne sera pas retrouvé malgré les efforts des secouristes.
Ces phénomènes, dont on maîtrise mal l'histoire, causent de nombreux drames humains et ils posent des problèmes d'une rare complexité tant technique que juridique, pour les victimes comme pour les collectivités locales.
Pour faire face à l'urgence et au nombre croissant d'incidents majeurs, le conseil général de la Seine-Maritime, présidé par notre collègue Charles Revet, a très vite engagé une politique d'aide à la prévention et à la gestion des risques.
Conscients que ce problème n'est pas propre à leur région mais qu'il peut toucher d'autres territoires français, six sénateurs de Haute-Normandie ont décidé de s'associer et de déposer une proposition de loi.
Je tiens ici à remercier notre collègue Patrice Gélard, qui a largement participé à la rédaction de celle-ci, et le rapporteur, M. Revet, qui a effectué un travail de grande qualité.
Afin de combler un réel vide judirique, cette proposition de loi repose sur trois axes essentiels : le recensement systématique des cavités souterraines, la mise en place de mesures fiscales et d'aides financières pour l'identification et le comblement des cavités, l'indemnisation des propriétaires grâce à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour ces phénomènes.
Présidente de la commission des finances du conseil général de la Seine-Maritime et cosignataire de cette proposition, je la soutiens avec vigueur, plusieurs communes de mon canton étant également directement concernées.
Je citerai, à titre d'exemple, Bosc-le-Hard, commune d'environ 1 500 habitants, qui, dans le cadre du renouvellement de son POS, devenu PLU - loi SRU oblige - a fait procéder à une étude de son sous-sol.
Pour une surface de 1 037 hectares, ce ne sont pas moins de 241 présomptions de cavités souterraines de natures diverses qui ont été établies. Elles concernent environ 90 % du territoire communal et remettent complètement en cause le développement du village. Surtout, elles sont la cause d'importants problèmes humains et financiers. En effet, la zone d'activités communale de six parcelles et un lotissement privé d'une cinquantaine de terrains à bâtir récemment aménagés ont vu leur commercialisation purement et simplement stoppée.
Plus généralement, un grand nombre de particuliers qui avaient fait l'acquisition d'un terrain pour lequel ils avaient obtenu le certificat d'urbanisme se voient aujourd'hui refuser leur permis de construire en raison, notamment, de la mise en place d'un périmètre de précaution.
Vous comprendrez, mes chers collègues, le désarroi de ces propriétaires de terrains dont ils ne savent plus que faire ou d'une habitation ayant perdu toute valeur.
Certains, dont la parcelle est directement touchée, ne peuvent assumer le coût financier de l'identification et, s'il y avait lieu, du comblement des cavités.
D'autres, dont le terrain se situe dans le périmètre de précaution, se heurtent à l'immobilisme de voisins qui refusent d'entamer les procédures nécessaires, car ils ne se sentent pas particulièrement concernés ou mis en danger.
D'autres encore paniquent à l'idée qu'une catastrophe pourrait survenir sur leur propriété ou à proximité immédiate.
Quelle est la situation de ces victimes ?
Même si les articles 552 et 1384 du code civil disposent que « la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous » et que « l'on est responsable des choses dont on a la garde », peut-on réellement tenir les propriétaires pour seuls responsables de ces phénomènes ?
Comment les aider ? A quelles conditions ?
Autant de questions qui, en l'état actuel des textes, restent sans réponse claire et complète.
C'est pourquoi je pense, comme les cinq autres signataires de la proposition de loi, qu'il est indispensable d'instaurer sur l'ensemble du territoire français un dispositif législatif permettant la prévention et la réparation des dommages consécutifs à des mouvements de terrain dus à des effrondrements de cavités souterraines, quelle que soit leur origine.
Je compte sur la Haute Assemblée pour faire aboutir cette proposition de loi et j'espère, monsieur le ministre, que le Gouvernement entendra notre requête. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Chapitre Ier

La prévention des effondrements du sol

Article 1er





Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat
Recherche | Liste de diffusion | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Liens | Ameli