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SEANCE DU 29 OCTOBRE 2002


ORGANISATION DÉCENTRALISÉE
DE LA RÉPUBLIQUE

Suite de la discussion
d'un projet de loi constitutionnelle

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle (n° 24 rectifié 2002-2003) relatif à l'organisation décentralisée de la République.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Philippe Darniche.
M. Philippe Darniche. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République va nous permettre d'écrire dans notre pays, encore marqué par le jacobinisme, une nouvelle et indispensable page de décentralisation. Ce projet de loi est indispensable pour combattre notre vieux démon centralisateur. Il est courageux, car il inscrit dans la Constitution les régions au même titre que les communes et les départements.
Il engage l'Etat en inscrivant le transfert de ressources qui accompagnera le transfert des compétences.
Cependant, l'objectif ne sera atteint que si quatre écueils majeurs sont évités.
Le premier écueil concerne la nécessité absolue d'accompagner cette nouvelle étape de décentralisation de la réforme de l'Etat. La réforme de l'Etat, c'est l'Arlésienne ! Attendue depuis des années, elle doit fixer clairement le rôle de l'Etat, le recentrer sur ses fonctions régaliennes, en un mot définir son rôle de partenaire aux côtés des autres collectivités territoriales et faire en sorte qu'il abandonne son rôle de contrôleur vétilleux de l'action publique.
Le deuxième écueil concerne le maintien de l'équilibre des trois piliers de la décentralisation : la commune, le département et la région. Des domaines de compétences clairs doivent leur être dévolus avec confiance, l'expérience passée ayant démontré leur indéniable savoir-faire dans des domaines aussi variés que l'action sociale, les établissements scolaires, les transports. Le rôle de proximité essentiel joué par les communes et par les départements assure le maintien de l'équilibre démocratique au plus près des citoyens. Il ne doit pas être affaibli. Quant aux régions, si je me réjouis de leur reconnaissance constitutionnelle, nous devrons veiller à ce qu'elles ne s'affirment pas comme le maillon constitutif d'une future « Europe fédérale des régions ».
Le transfert des ressources accompagnant celui des compétences devrait permettre de faire disparaître la suspicion qui pèse régulièrement sur l'Etat lorsqu'il délègue ses pouvoirs. Il est cependant légitime de connaître le processus d'évaluation que vous comptez mettre en oeuvre, monsieur le ministre, pour qu'il ne soit pas contesté. Seul ce transfert pourra éviter une flambée de la fiscalité locale, qui annulerait l'effet bénéfique de cette décentralisation.
Enfin, se pose en filigrane la question des empilements de structures, que les dernières lois Chevènement et Voynet nous ont imposés. Les élus ne peuvent plus perdre leur temps à « doublonner » les réunions entre les EPCI et les pays. Quant aux citoyens, ils ne comprennent plus qui fait quoi.
Après l'avalanche des textes est arrivée celle des structures et des parlotes.
Le projet de loi organique que vous nous soumettrez au printemps prochain devra rendre lisible et efficace ce qui n'est aujourd'hui souvent que confusion et parfois source de perte de temps.
Le troisième écueil touche à l'égalité des moyens apportés aux territoires. La disparité entre les régions, les écarts considérables d'un département à l'autre en ce qui concerne les dotations globales de fonctionnement ont créé des situations impossibles pour les collectivités rurales. Si l'effort de décentralisation ne s'accompagne pas d'une réduction des inégalités flagrantes entre les territoires, nous échouerons et décevrons à jamais nos concitoyens. Le monde rural, porteur d'un dynamisme économique considérable, générateur d'un lien social sans équivalent, ne peut plus être traité comme le parent pauvre de la République. Il attend de cette réforme des moyens supplémentaires justifiés, il attend la sauvegarde totale des services publics, en un mot, il attend un signe fort de l'Etat dans sa direction.
Le quatrième écueil concerne l'absence, dans ce texte, de référence à l'intercommunalité. J'apporterai donc mon soutien à l'amendement de notre excellent collègue Daniel Hoeffel visant à faire bénéficier « les groupements à fiscalité intégrée des communes » des mêmes garanties relatives à la « libre administration » et tout particulièrement à l'autonomie financière.
En effet, mes chers collègues, à l'approche de la prochaine réforme de la fiscalité locale, quelle serait l'autonomie financière effective des communes si les structures de coopération intercommunale ne pouvaient bénéficier, elles aussi, de la même garantie constitutionnelle ? Car c'est bien en oubliant au bord de la route constitutionnelle les 2 175 communautés de France que nous laisserions indirectement à l'écart des chemins vicinaux les 36 000 communes de France.
En conclusion, je suis convaincu que ce projet de loi constitutionnelle, en dépit des quelques remarques que j'ai pu formuler, augmentera considérablement les libertés d'action des collectivités territoriales et, comme l'a affirmé ce matin à la tribune M. le Premier ministre, va libérer les énergies et les initiatives des Français. C'est la raison pour laquelle j'y apporterai tout mon soutien. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Claude Lise. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Claude Lise. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, mon intervention portera sur les dispositions concernant les départements d'outre-mer auxquels le projet de loi constitutionnelle qui est soumis à notre examen fait une place relativement importante.
Si cela a pu surprendre quelques-uns de nos collègues, ceux qui observent ce qui se passe dans ces départements et qui n'ignorent pas l'acuité qu'a pris le débat institutionnel aux Antilles et en Guyane n'en ont certainement pas été étonnés.
Comment pourrait-il en être autrement dans des départements aussi singuliers ? Comment pourrait-il en être autrement, lorsque l'on sait à quel point l'histoire y a fait peu de cas de la géographie, lorsque l'on voit jusqu'où le jacobinisme y a poussé sa logique implacable, lorsque l'on évalue ce qui en résulte en termes de mal-être des personnes et de mal-développement des territoires ?
Il fallait, pour éviter que le débat institutionnel ne continue de s'exacerber, avec toutes les conséquences que l'on devine aisément, que l'on cesse d'agiter de mauvaises raisons de ne rien faire et que l'on se décide à ouvrir le chantier institutionnel.
C'est tout à l'honneur de Lionel Jospin de l'avoir fait, en refusant de céder à la tentation de trouver des solutions toutes faites, concoctées « d'en haut ».
Bien au contraire, dans la phase de préparation du volet institutionnel de la loi d'orientation pour l'outre-mer, il a largement donné la parole aux gens « d'en bas » et, en l'occurrence, au gens de là-bas !
Le même souci a prévalu dans la procédure d'évolution institutionnelle inscrite à l'article 62 de la loi. Cette procédure consacre en effet, en la matière, un pouvoir d'initiative locale confié aux élus départementaux et régionaux réunis en congrès.
Elle ouvre également la possibilité, qui n'existait pas jusqu'alors, aux seules populations concernées de se prononcer sur un projet d'évolution statutaire, éventuellement proposé par le congrès.
Dans la logique de cette procédure, la réforme constitutionnelle devait se situer après une telle consultation des populations de façon à tenir compte, le mieux possible, de ce qu'elles souhaitent. Les évolutions pouvaient ainsi se faire vraiment « à la carte ».
Ce qui nous est proposé dans le cadre du projet de loi constitutionnelle s'inscrit, à l'évidence, dans une tout autre démarche.
Cette démarche garde cependant un point commun avec la précédente en ce qui concerne une disposition importante qui avait fait l'objet, il faut le rappeler, de nombreuses attaques de l'opposition de l'époque - elle avait même été déférée au Conseil constitutionnel par au moins quatre-vingts de nos collègues ici-même ! - je veux parler de la possibilité pour les seules populations concernées d'être consultées sur tout projet d'évolution de leur statut.
Cette possiblité est désormais inscrite dans la Constitution. Je ne peux évidemment que m'en féliciter. C'est en effet aux citoyens que doit revenir, en définitive, la possibilité d'opter ou non pour un changement de statut, sans qu'il soit possible de le leur imposer en cas de vote négatif de leur part.
Il faut cependant noter que le projet de loi constitutionnelle ne prévoit pas, à la différence de la procédure figurant dans la loi d'orientation pour l'outre-mer, de consulter les populations sur un projet global.
Les citoyens sont ainsi dépossédés de la possibilité de s'exprimer sur un point pourtant essentiel qui concerne la définition et l'étendue des pouvoirs et des compétences dont pourraient être dotées les assemblées locales des départements d'outre-mer. Les citoyens n'ont donc pas la maîtrise de la portée de l'évolution institutionnelle sur laquelle ils seraient appelés à se prononcer.
Mais au moment où l'on confie aux élus des assemblées locales, et à eux seuls, la possibilité de réclamer des pouvoirs et des compétences nouvelles, on semble, dans le même temps, ne plus vouloir leur reconnaître le pouvoir d'initiative que la loi leur a attribué dans le cadre des congrès.
Il n'est d'ailleurs indiqué nulle part sur quelle base le Gouvernement et le Président de la République prennent la décision de lancer une consultation de la population ? Est-ce à partir d'une négociation avec des forces politiques ? On devine les risque qu'elle pourrait comporter...
Madame la ministre de l'outre-mer, vous avez eu l'occasion d'affirmer à plusieurs reprises qu'il serait tenu compte des travaux des congrès. Mais il faudrait surtout reconnaître la légitimité des congrès, pour que les représentants de ces derniers soient les interlocuteurs privilégiés du Gouvernement dans la phase de concertation préalable à la consultation des populations.
Comme vous le savez, c'était là l'objet d'une recommandation du soixante-douzième congrès de l'assemblée des départements de France, l'ADF, ainsi que de motions émanant des conseils généraux de Martinique et de Guadeloupe.
En réalité, la réticence que l'on perçoit bien à l'égard des congrès s'explique, selon moi, par la conception qui anime la réforme constitutionnelle et qui s'accorde mal au choix fait, de façon très majoritaire, par les élus des trois départements français d'Amérique, de réclamer la création de collectivités à statut particulier.
Cette conception se retrouve tout entière exprimée dans le nouvel article 72-3.
Cet article somme les citoyens d'outre-mer de choisir de relever soit de l'article 73, qui régit le principe d'identité législative, soit de l'article 74, qui régit le principe de la spécialité législative.
On est là dans le raisonnement disjonctif type, c'est-à-dire dans une pensée simplificatrice et mutilante.
Quel sens ce choix peut-il avoir pour un Martiniquais, par exemple ? Celui-ci n'a jamais exprimé le désir de bénéficier du statut qui lui est offert de territoire d'outre-mer ; cela s'explique par son histoire et par un certain nombre d'acquis résultant des batailles menées par ses aînés, notamment en matière de législation sociale ou de droit du travail ; auxquels il tient très légitimement - et il ne doit avoir aucun complexe à cet égard -, tout comme il est attaché à ses liens actuels avec l'Union européenne.
On comprend que le choix de l'article 74 soit pour lui « une hypothèse d'école », selon votre formule, madame la ministre.
Il ne reste alors pour celui qui est en fait devant une fausse alternative que l'autre option, celle de l'article 73 !
Or, que lui réserve ce nouvel article 73 ?
Il donne aux élus la possiblité de disposer d'un pouvoir d'adaptation réglementaire dans les domaines où ils exercent des compétences. Il leur offre aussi la possibilité de disposer d'un certain pouvoir réglementaire.
Il s'agit là, à première vue, d'avancées très substantielles en matière de responsabilité locale. Mais, quand on y regarde de plus près, il faut vite en tempérer la portée.
Le système est, en effet, triplement verrouillé : le champ de délégation de pouvoir d'adaptation et de pouvoir réglementaire est étroitement limité ; il faut une habilitation du Parlement et, enfin, le champ du possible doit être préalablement fixé par une loi organique.
L'article 73 contient deux autres dispositions importantes dans son dernier alinéa.
En premier lieu, il prévoit la possibilité d'instituer une assemblée unique administrant les affaires des deux collectivités qui restent en place. Cette option signifie que l'on reste dans le système de région monodépartementale avec une région et un département conservant chacun sa personnalité morale, ses compétences, son patrimoine, etc.
On le voit, le changement est relativement limité ! J'ai le sentiment que c'est celui qui nous est proposé.
En second lieu, l'article 73 permet de créer une collectivité se substituant au département et à la région. C'est ce qui, à première vue, correspond à la demande des trois congrès.
Mais, il faut bien dire que, sur ce point, les choses ne sont pas claires. Cette collectivité peut-elle disposer de compétences allant au-delà de la somme des compétences de la région et du département ? Peut-elle disposer d'une organisation institutionnelle particulière ?
Par ailleurs, demeure-t-elle régie par l'article 73 ou passe-t-elle sous le régime de l'article 74 ?
Les avis sont très partagés sur tous ces points, d'autant que l'on sait que l'expression « collectivité à statut particulier », qui existait dans une précédente mouture du projet de loi, a été remplacée par le terme de « collectivité ».
Qui peut croire que cela est anodin ? N'est-ce pas, en fait, signifier que la nouvelle collectivité ne peut exercer que des compétences de droit commun et ne peut s'écarter d'une organisation de droit commun ?
Mais, dans ce cas, comment comprendre que l'article 72 permette, lui, la création de collectivités à statut particulier ?
Tout cela n'est pas très clair, et même les spécialistes que j'ai pu entendre le reconnaissent.
A vrai dire, le nouvel article 73 n'offre de nouvelles libertés locales que très encadrées, libertés que l'on ne peut de surcroît obtenir qu'au prix de procédures complexes à l'issue toujours incertaine.
Qui plus est, la rédaction de cet article prête à interprétation. Dans le cadre de procédures comportant fréquemment la mise en oeuvre de lois organiques, cela signifie que l'on prend le parti, dès le départ, de donner un maximum de pouvoir au juge constitutionnel. Or, on sait l'interprétation toujours restrictive qu'a donnée le Conseil constitutionnel à l'actuel article 73, article que le général de Gaulle considérait pourtant d'une très grande portée pour ce qu'il appelait nos « franchises locales ».
En réalité, il est à craindre que le présent projet de loi constitutionnelle ne limite trop le choix que les citoyens des départements d'outre-mer pourraient être amenés à effectuer et qu'il les place devant une alternative entre l'inacceptable et l'insatisfaisant.
L'inacceptable, c'est la transformation pure et simple en territoires d'outre-mer ; l'insatisfaisant, ce sont les perspectives, limitées et incertaines, offertes par le nouvel article 73 par rapport aux aspirations qui s'expriment aux Antilles et en Guyane.
Ce statut est insatisfaisant aussi au regard des promesses qui avaient été faites, par le Président de la République notamment.
On a encore en mémoire son discours de Madiana, en Martinique, le 11 mars 2000, discours au cours duquel il n'avait pas hésité à déclarer : « L'institution départementale, fondée sur l'assimilation, et qui a longtemps été synonyme de progrès et de dignité, a probablement atteint ses limites. » On est loin de cette déclaration !
Le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis repose, en tout cas, sur une vieille conception qui ne devrait plus avoir cours s'agissant des départements d'outre-mer et qui vise à les acculer à un choix obligé entre responsabilité et égalité.
Dans son état actuel, ce projet ne permet pas de prendre en compte la demande, nécessairement complexe, des populations des départements d'outre-mer. Leur demande n'est, en fait, que le résultat de la condition que l'histoire a faite à ces populations et dont la responsabilité incombe à d'autres.
Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, au moment où le Parlement procède à l'examen du projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis, je veux vous dire que nombre de citoyens des départements d'outre-mer sont partagés entre un espoir et une crainte.
L'espoir, c'est de voir enfin prendre véritablement en compte leur volonté d'assumer pleinement leur appartenance aux ensembles français et européen et leur légitime aspiration, que leur identité soit mieux affirmée ; c'est de voir créer les conditions permettant de libérer les énergies locales pour favoriser un véritable développement ; c'est aussi de voir que l'on répond à leur souhait d'être mieux insérés dans leur environnement géographique naturel et, surtout, de peser davantage sur leur propre avenir.
La crainte, c'est que cette réforme ne constitue qu'une nouvelle occasion manquée d'apporter une réponse institutionnelle adaptée à la demande particulière de chacun de ces départements.
C'est néanmoins parce que j'ai la conviction que la Haute Assemblée est pleinement consciente de tous ces enjeux, que je défendrai, avec conviction et espoir, au cours des débats, des amendements qu'il me paraît indispensable d'apporter à ce texte. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, tout le monde ou à peu près en France est favorable à une décentralisation.
Mais chaque fois qu'un projet précis cherche à la faire progresser, les oppositions, les réserves et les mises en garde surgissent, quelle que soit d'ailleurs l'origine des textes présentés.
La discussion du projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis ne fait pas exception à cette règle.
Je ne suis pas sûr, qu'à la base, nos concitoyens aient de la décentralisation une vision précise.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. Cela, c'est sûr !
M. Daniel Hoeffel. Si elle doit entraîner plus d'efficacité, plus de rapidité dans les décisions, plus de lisibilité à propos de la question « qui fait quoi ? », et si tout cela peut se faire à un moindre coût ils l'approuveront. (Sourires.)
Si, en revanche, ils devaient avoir le sentiment que la décentralisation engendre un surcoût et une plus grande complexité du paysage institutionnel, ils en déduiront que c'est une affaire ne concernant que les élus et nous risquerions alors le désenchantement.
C'est à partir de ce constat que nous devons analyser le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui.
Affirmer que l'organisation de la France est décentralisée semble poser problème pour certains.
L'important, à mon avis, c'est que la volonté décentralisatrice soit clairement affichée. Vingt ans après les lois qui doivent être considérées comme un acquis irréversible, dont je salue les auteurs...
M. Claude Estier. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. ... et dont le caractère positif doit être rappelé, un nouvel élan apparaît nécessaire pour adapter la France à son temps et à l'évolution de l'Europe.
La France est mûre pour franchir cette étape, d'une part, parce que l'Etat doit plus que jamais concentrer ses moyens sur ses fonctions essentielles s'il veut les assumer avec plus d'efficacité et, d'autre part, parce que les collectivités territoriales ont démontré depuis vingt ans leur aptitude à faire face à des obligations nouvelles.
Dans ce contexte, quel doit être le paysage institutionnel de la France ?
A la base, la commune reste le socle, le fondement avec, comme prolongement naturel, l'intercommunalité. L'une ne va pas sans l'autre. Voilà trente ans, la France a renoncé aux fusions de communes afin d'opter pour l'intercommunalité librement consentie. Loi après loi, cette orientation a été précisée, renforcée et confortée. Deux tiers des communes et de la population font, aujourd'hui, partie de communautés de communes, de communautés d'agglomération ou de communautés urbaines. C'est une évolution nécessaire et irréversible qui doit être confirmée sans ambiguïté. Elle allie proximité et efficacité.
Le département est le partenaire de proximité irremplaçable des communes et des structures intercommunales et il a acquis un savoir-faire, notamment sur le plan social, qui lui assure une place de choix. Les pays qui ne doivent, en aucun cas, être érigés en collectivités locales (M. Moinard et Mme Gourault acquiescent), et les agglomérations, structurées en communautés, peuvent apparaître comme empiétant sur la sphère d'influence des départements. Des clarifications s'imposeront à cet égard.
L'érection de la région en collectivité territoriale est une consécration d'un état de fait qui est conforme à ce que nous trouvons ailleurs en Europe. La vraie décentralisation passe par un échelon régional fort, seul en mesure de concrétiser un aménagement du territoire au sens le plus large et de promouvoir une coopération transfrontalière dans nos zones frontalières. Cette force régionale est assurée non pas par la création de régions à dimension européenne qui n'existent d'ailleurs nulle part chez nos voisins, mais par le sentiment qu'a la population d'appartenir à une entité régionale, ayant une identité propre, géographique, historique ou culturelle par exemple.
L'expérimentation constitue incontestablement une innovation introduite par le texte qui nous est soumis.
Nous ne devons la considérer ni comme une solution miracle susceptible de résoudre certains problèmes réputés insolubles ni comme une menace pesant sur l'unité de la République, parce qu'accentuant les inégalités entre territoires. Il ne me paraît pas contraire à une saine administration de notre pays d'expérimenter certains transferts de compétences ou certaines simplifications de l'administration territoriale, à condition qu'un cadre soit tracé et qu'une direction soit donnée.
Dans le passé, certaines réformes auraient pu réussir si elles avaient été préalablement expérimentées sur un territoire restreint et si l'on avait pu en tirer des conséquences réalistes avant de les généraliser.
L'unité de la République ne signifie pas l'uniformité en toutes choses, et certains exemples démontrent d'ailleurs que spécificité régionale et unité de la République peuvent parfaitement évoluer de pair. Reconnaître une spécificité culturelle régionale, par exemple, constitue un enrichissement du patrimoine national et non une entorse à la cohérence de notre pays.
La participation accrue des citoyens à la vie locale est un principe consacré par l'article 5 du projet de loi constitutionnelle. Il se traduit par un renforcement du recours au référendum et au droit de pétition. Certes, l'intention d'assurer une plus large assise aux décisions est en soi louable, mais ne faisons rien qui puisse affaiblir l'autorité des élus locaux ou aboutir à un blocage de leurs décisions, car ces dernières sont encadrées par des procédures souvent longues, par des contrôles diversifiés, et les élus locaux tiennent leurs pouvoirs et leurs responsabilités de la loi et du suffrage universel, qui intervient tous les six ans. Ils ont besoin d'encouragements et non de freins à l'action qu'ils mènent dans l'intérêt général.
Le transfert de compétences est le domaine dans lequel la clarification est le plus urgente et où une meilleure lisibilité est le plus attendue. Depuis vingt ans, nous avons pu constater que, dès lors qu'une compétence était transférée en bloc à une collectivité, clarté et efficacité étaient assurées. Les cas des collèges, des lycées, des transports scolaires et de la lecture publique l'attestent. Mais il n'en allait pas toujours ainsi, soit parce que, dans le secteur économique, par exemple, la loi reste ambiguë, soit parce que, dans l'université, par exemple, l'Etat, formellement seul compétent, a fait appel aux régions, aux départements et aux villes pour l'aider à assumer sa compétence.
Le bloc de compétences doit rester l'objectif à atteindre. Toutefois, lorsqu'une coopération entre plusieurs collectivités et entre des collectivités et l'Etat se révèle inévitable, la notion de « chef de file » s'impose. Faut-il la définir par la loi ? Ne vaut-il pas mieux, plutôt, laisser aux partenaires, sur le terrain, le soin de définir les modalités de leur coopération ? La loi devra tracer le cadre des compétences concernées et il appartiendra aux collectivités de mettre au point les aspects pratiques de leur partenariat, au cas par cas, en respectant ce cadre.
Les aspects financiers et fiscaux de la décentralisation constituent bien entendu un volet essentiel, qui est traité dans le projet de loi constititutionnelle selon trois points principaux.
Il s'agit d'abord de l'affirmation de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
La part des recettes ne provenant pas des dotations de l'Etat doit-elle être prépondérante ou déterminante ? Ne serait-il pas plus clair de s'en tenir à la proposition réaliste du Sénat, selon laquelle cette part devrait représenter la moitié des recettes ? Lever les ambiguïtés au départ permettrait d'éviter bien des déconvenues ultérieures. Sachons toutefois que toutes nos décisions ne produiront que des effets limités tant qu'une réforme fiscale globale n'aura pas été mise en oeuvre.
Il s'agit ensuite de l'accompagnement financier de la décentralisation, c'est-à-dire du transfert de ressources correspondant au transfert de compétences ; il peut, lui aussi, susciter des malentendus.
Pour les collèges et les lycées, les départements et les régions ont, nous le savons, dépensé infiniment plus que l'Etat ne l'avait fait auparavant, parce qu'ils ont bien assumé une charge que ce dernier avait mal assumée. Certains jacobins, qui n'étaient pas toujours de bonne foi, n'ont pas manqué d'en déduire que l'Etat était vertueux sur le plan fiscal et les collectivités dépensières.
Il s'agit enfin de la péréquation.
La grande crainte qui apparaît est liée au sentiment qu'une décentralisation plus poussée creuserait inévitablement le fossé entre les régions. Rappelons à ce propos que l'écart s'est accentué au cours de la dernière décennie et qu'il a été démontré que la centralisation n'était pas forcément le gage d'une plus grande solidarité, bien au contraire. Décentralisation vigoureuse et aménagement du territoire volontariste doivent aller de pair si l'on veut à la fois réduire les inégalités sur le territoire national et bien insérer celui-ci dans l'espace européen environnant.
Je rappellerai, à cet égard, les principes retenus sur proposition du Sénat dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, fixant des règles précises pour une réduction en quinze ans des écarts de ressources entre les collectivités territoriales en fonction des disparités de richesses et de charges existant entre elles. Est-il utopique de penser qu'il n'est pas trop tard pour relancer l'application d'une disposition qui a été non pas abrogée, mais « mise en veilleuse » alors qu'il y a urgence ?
Le dernier volet concerne les hommes qui doivent façonner la mise en oeuvre de la décentralisation. Comment ne pas rappeler, à cet instant, l'importance de la fonction publique territoriale ?
Les statuts des fonctions publiques élaborés au lendemain des lois de décentralisation de 1982 et 1983 étaient fondés sur le principe que la fonction publique unique comportait un versant étatique et un versant territorial et qu'une grande mobilité dans les deux sens devait en consacrer l'unité. Les fruits n'ont pas été à la mesure des promesses. Une osmose entre les deux versants et surtout une plus grande souplesse pour, par exemple, faciliter le passage des fonctionnaires territoriaux de l'échelon communal à l'échelon intercommunal sont indispensables. Trop de rigidités et de pesanteurs constituent encore, à cet égard, des handicaps qui entravent l'élan que nous devons donner à la décentralisation. Or le transfert des moyens humains est aussi important, pour la réussite de la décentralisation, que le transfert des moyens financiers.
Telles sont quelques-unes des observations qu'appelle le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis. Elles ne sauraient en aucun cas, monsieur le garde des sceaux, madame la ministre, monsieur le ministre délégué, être interprétées comme une adhésion tiède à l'idée de décentralisation, que, en tant que frontalier comparant quotidiennement les pratiques française, allemande et suisse, j'approuve sans réserve. Même si notre histoire et notre tradition ne sont pas comparables aux leurs, nous ne pouvons pas ne pas tenir compte de ce qui se passe chez nos partenaires européens et de l'aspiration de nos compatriotes à pouvoir identifier des centres de décision proches d'eux. La démocratie de proximité, c'est cela.
Mais il convient également de rappeler que la décentralisation, aussi audacieuse soit-elle, ne règle pas tout, loin s'en faut : cela a déjà été dit ce matin. Elle ne saurait être, pour l'Etat, un prétexte pour renoncer à sa propre réforme. Il ne peut faire l'économie de décisions douloureuses et de remises en cause de certaines de ses structures : j'évoquerai par exemple ici le système audiovisuel français, particulièrement marqué du sceau de la centralisation.
Cette réforme de l'Etat, notamment sa déconcentration, ne peut être dissociée de la décentralisation, car l'une est complémentaire de l'autre. La réforme dont notre pays a besoin est globale. Déjà, en 1976, le rapport Guichard l'affirmait : « C'est sur tous les mécanismes centralisateurs qu'il faut agir à la fois, y compris ceux qui font mouvoir les mentalités. Institutionnelle, financière, la réforme doit être aussi psychologique et sociale. » En l'an 2000, le rapport Mauroy indiquait que, « en l'absence de politique volontaire, de poursuite du mouvement engagé, c'est presque nécessairement une logique recentralisatrice qui l'emportera ».
Un quart de siècle sépare les deux rapports, mais aujourd'hui l'Europe et la mondialisation ne permettent plus d'attendre. Il y a urgence. Puissions-nous être aussi audacieux pour la réforme de l'Etat que pour la décentralisation, et puisse celle-ci, au-delà de tous les clivages, prendre rapidement un nouvel élan. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE. - M. Pierre Mauroy applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Paul Vergès.
M. Paul Vergès. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, l'histoire récente des départements d'outre-mer se caractérise par un double mouvement qui affirme l'appartenance à la République en même temps qu'il souligne les particularités des départements d'outre-mer, sinon les différences entre ceux-ci et la métropole.
La loi de 1946, vecteur d'égalité, fut l'un des éléments clés de l'enracinement de la Réunion dans la République. S'est exprimée, parallèlement, la demande grandissante de responsabilité, de respect des identités locales, de prise en compte des spécificités, qu'elles soient économiques, sociales, culturelles ou géographiques.
La Constitution de 1958, par la combinaison de ses articles 72 et 73, tente de conjuguer cette double aspiration.
Il s'agit, d'une part, pour les départements d'outre-mer, du principe de l'assimilation législative, et, d'autre part, de la possibilité accordée au législateur de prendre des mesures d'adaptation rendues nécessaires par leur situation particulière.
Les articles consacrés à l'outre-mer dans le projet de réforme constitutionnelle qui nous est soumis s'inscrivent dans la continuité de cette histoire. La réécriture des articles 72 et 73 n'opère pas de révolution, tout au plus autorise-t-elle des évolutions, dans le cadre de la République.
La nouvelle rédaction proposée pour l'article 73 est sans ambiguïté : « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit, sous réserve d'adaptations tenant à leurs caractéristiques et contraintes particulières. » Il n'y a donc pas de rupture avec la Constitution de 1958, et c'est bien le régime de l'assimilation législative qui continuera à s'appliquer.
La nouveauté tient, d'une part, à la formulation, inspirée de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam et n'autorisant plus seulement les adaptations rendues nécessaires par la situation particulière des départements d'outre-mer, mais donnant une dimension dynamique à ces adaptations, qui doivent prendre en compte les caractéristiques et les contraintes particulières de ces départements. Nous touchons là à une question cruciale. La nouvelle rédaction de l'article 73 renforce l'argumentation en faveur de la consolidation de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam pour son maintien au plus haut niveau dans l'ordre juridique communautaire. Préconiser l'application stricte du droit commun national dans un texte constitutionnel alors que les sept régions ultrapériphériques françaises, espagnoles et portugaises développent des arguments contraires auprès des instances européennes, c'est affaiblir les chances du maintien des dispositions de l'article 299-2, fruit de dizaines d'années de lutte des départements d'outre-mer. Quels arguments développera le mémorandum des trois Etats concernés et de leurs sept régions ultrapériphériques au cas où serait entendu par le Sénat l'appel à l'interdiction de toutes initiatives des assemblées locales réunionnaises ?
C'est pourquoi j'ai cosigné l'amendement de ma collègue Mme Lucette Michaux-Chevry aux termes duquel « la République reconnaît les spécificités des régions ultrapériphériques françaises telles que définies par les dispositions de l'article 299-2 du traité signé le 2 octobre 1997 ».
D'autre part, dans l'esprit du mouvement général de décentralisation voulu pour l'ensemble de la République, le texte permet aux départements et régions d'outre-mer, s'ils y ont été habilités par le législateur, de fixer eux-mêmes les adaptations sur leur territoire, y compris dans certaines matières qui relèvent du domaine de la loi.
Depuis un demi-siècle, le monde a profondément changé et il est appelé à connaître à court et à moyen terme des bouleversements qui changeront le visage du pays et de nos territoires. Il nous faut nous y préparer dès à présent.
La réforme telle qu'elle nous est présentée vise à adapter la Constitution à cette réalité nouvelle.
Comment valoriser le rôle éminent que peuvent jouer les collectivités territoriales, et les régions en particulier, dans la modernisation du pays mais aussi dans le contexte de la mondialisation ? C'est encore plus vrai pour les départements d'outre-mer qui évoluent dans un contexte économique varié et en pleine mutation.
En outre-mer, comment méconnaître encore plus longtemps la valeur ajoutée des initiatives locales dans la recherche de solutions au défi du développement ? En un mot, la Constitution ne doit-elle pas permettre d'agir à l'échelon le plus pertinent pour répondre à la diversité des situations régionales ? Ce principe de subsidiarité est une évidence pour l'outre-mer. Ces transferts de compétence devront s'accompagner de moyens correspondants, mais, s'agissant de l'outre-mer, ils devront également tenir compte du nécessaire rattrapage des retards de nos collectivités à tous les niveaux, notamment en ce qui concerne les équipements publics, et des besoins découlant de la progression démographique jusqu'en 2025.
Vous n'ignorez pas, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, le contexte réunionnais marqué par la peur, la « peur de l'abandon », du « largage », comme on dit, parfois sincèrement ressentie, et quelquefois aussi savamment entretenue.
Ce contexte incite à dire les choses sans passion et avec la plus grande clarté. La réforme ne permet pas que la Réunion accède à l'indépendance, pas plus que les autres régions ultrapériphériques. Par l'énumération des départements d'outre-mer dans le texte de la Constitution, l'ancrage de l'île dans la République se trouve, au contraire, consolidé.
Vous me direz, mes chers collègues, que ce débat n'a jamais été ouvert, qu'il s'agit d'un faux débat. Je vous l'accorde volontiers : c'est un faux débat, une vraie perte de temps et une grossière diversion.
En fait, l'innovation, cela a été dit, tient dans la possibilité pour les régions d'outre-mer d'une évolution administrative ou statutaire à l'intérieur de la République. Celle-ci est assortie du respect d'un certain nombre d'obligations, dont celle qui consiste à obtenir le consentement des populations. Leur volonté sera donc respectée, puisqu'elles seront consultées. Peut-on aller plus loin dans l'exercice et le respect de la démocratie ?
Il eût été aberrant que certaines forces de l'inertie et de l'immobilisme réunionnais, exigeant une rédaction du texte qui ferme définitivement la voie à toute possibilité d'évolution à l'intérieur de la République, condamnent les autres entités de l'outre-mer au statu quo, dont elles ne veulent pas.
Je dis à mes compatriotes de la Réunion : il convient de n'insulter personne, ni l'histoire ni l'avenir.
N'insultons pas l'histoire, et souvenons-nous de celles et de ceux qui, contre la société dominante de l'époque, ont oeuvré pour que la Réunion accède au statut de département. Qu'en serait-il aujourd'hui si les tenants du statu quo avaient imposé alors dans la Constitution que jamais la Réunion ne devrait connaître d'évolution et ne pourrait être érigée en département ?
N'insultons pas l'avenir, ayons le sens du temps et hissons-nous au niveau de la mission politique de cette réforme constitutionnelle qui, par essence, nous invite aussi à oeuvrer pour des décennies.
Ceux qui pensent que, malgré les évolutions enregistrées depuis cinquante ans, il ne faut pas changer un seul mot de la Constitution quand il s'agit des départements d'outre-mer font preuve d'un immobilisme étonnant. Une telle attitude révèle un manque de confiance dans la capacité de leurs citoyens à juger et à prendre leurs responsabilités.
Or, souvenons-nous que les départements et les régions d'outre-mer ont été précurseurs dans la mise en oeuvre des lois de décentralisation de 1982 et de 1983 par l'expérimentation, trois ans avant la métropole, de la régionalisation.
Le sens historique doit triompher sur l'opportunité. Et c'est bien ce sens historique qui conduit à proposer pour l'outre-mer des modifications constitutionnelles dans un climat apaisé, et non sous le poids de l'urgence et de drames comme cela fut parfois le cas par le passé.
Monsieur le président, madame et messieurs les ministres, mes chers collègues, cette étape nouvelle de la décentralisation constitue un défi pour la République. En outre-mer, il nous appartient de le relever avec confiance en nous-mêmes et dans l'avenir. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, sur les travées socialistes et sur plusieurs travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Josselin de Rohan. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Josselin de Rohan. « La politique est l'art d'empêcher les gens de se mêler de ce qui les regarde », disait Paul Valéry. Ce sentiment est sans doute largement partagé. Le taux d'abstention très élevé qu'ont connu des élections majeures en témoigne. Le citoyen se sent bien souvent impuissant devant un pouvoir lointain, opaque et confisqué.
La décentralisation donnera-t-elle à nos compatriotes l'impression qu'ils bénéficieront de la proximité dans la gestion de leurs affaires grâce à plus de rapidité dans la décision, plus d'efficacité dans la gestion, moins de charges fiscales et davantage de participation ? C'est là le défi.
Beaucoup craignent que des administrations nouvelles ne se superposent aux administrations de l'Etat, du département ou des communes, et n'ajoutent encore au poids de la puissance publique et aux dépenses. D'autres pensent qu'il ne s'agit que d'enjeux de pouvoir, entre notables qui cherchent à maintenir leurs prérogatives en s'abritant derrière la défense des institutions. Nombreux sont ceux qui pensent que l'Etat ne se dessaisira au fond jamais vraiment de ses compétences, et est dans l'incapacité de se réformer.
Telles sont les interrogations que suscite la réforme. Tels sont les défis qu'il faut relever si nous voulons que cette réforme soit un succès et apparaisse crédible.
Avec le professeur Baguenard, on peut distinguer trois caractéristiques de la décentralisation : une sphère de compétence spécifique au profit des collectivités locales, des activités propres prises en charge par des autorités locales indépendantes du pouvoir central est une gestion autonome des affaires propres. Si on essaie de faire le bilan de ce qui a été réalisé depuis vingt ans, période à laquelle les grandes lois décentralisatrices ont été adoptées par le Parlement, on aboutit à des résultats assez mitigés.
D'abord, en ce qui concerne les compétences : en 1982 et en 1983, le législateur a tenté de définir les compétences. La proximité, c'était la commune ; la solidarité, c'était le département ; le développement économique, c'était la région. Le problème, c'est que la frontière entre toutes ces délimitations est très poreuse. Aujourd'hui, on assiste, dans la pratique, à un enchevêtrement de compétences qui fait naître la confusion. Tout le monde fait tout. On a même assisté, ces derniers temps, à des recentralisations relativement importantes. A cet égard, je citerai simplement les conclusions du rapport de M. Mercier ou le rapport de notre excellent collègue M. Pierre Mauroy.
S'agissant des élus locaux, il faut reconnaître que les lois Defferre leur ont assuré une indépendance réelle, car l'élection fonde la légitimité du pouvoir. L'autorité locale, désignée par recours au procédé électif, a démontré son indépendance à l'égard du pouvoir central et celui-ci a respecté les exécutifs régionaux. On ne peut pas dire que, sur ce point, il y ait eu des tentatives du pouvoir de reprendre ce qui avait été concédé. Le bilan est positif, ce qui ne veut pas dire que l'on ne puisse pas faire mieux et aller plus loin.
Quant à l'autonomie de gestion, on peut la considérer du point de vue juridique, financier ou technique.
Sur le plan juridique, une grande innovation a consisté à supprimer la tutelle a priori et à lui substituer le contrôle a posteriori des actes. C'est vraiment là où réside l'innovation qui a été introduite par la loi Defferre. Sur ce point, même si nous divergeons de temps à autre sur la manière dont le contrôle s'opère a posteriori, nous devons reconnaître qu'il s'est instauré un équilibre relativement satisfaisant.
Sur le plan financier, on a assisté à une véritable dérive, qui n'est pas acceptable. En effet l'encadrement est devenu tel que toute latitude a été profondément restreinte. J'en veux pour preuve la triste évolution des finances des régions. En 1998, plus de 50 % de nos recettes provenaient de ressources autonomes ; aujourd'hui, nous en sommes à moins de 35 %. En ce qui concerne la fiscalité communale, les contraintes sont telles aujourd'hui qu'il n'y a pratiquement plus de marge. Enfin, les concours de l'Etat se sont compliqués et deviennent de moins en moins lisibles. Qu'il s'agisse de la DGF, de la DGE, de la DGD, du FCTVA, de la DSR et de la DSU, il faut être un véritable expert pour naviguer à travers la complexité de la législation. En tout cas, un élu local a bien du mal à s'y retrouver, même s'il a des compétences.
M. Jacques Peyrat. C'est vrai !
M. Daniel Hoeffel. Très bien !
M. Josselin de Rohan. Nous assistons au maintien de la dépendance enchevêtrée. Les relations entre l'Etat et les collectivités locales deviennent de plus en plus compliquées et confuses, et il est temps, en effet, qu'une nouvelle étape de la décentralisation apporte plus de clarté, du moins doit-on l'espérer.
En ce qui concerne la tutelle technique, il faut bien reconnaître que la plupart des petites communes qui sont dépourvues de services techniques dépendent encore des services de l'Etat. Quelle commune de moins de cent habitants ou de deux cents habitants peut-elle se passer des services de la DDE, qui est à la fois conseil et arbitre du projet ? C'est une situation malsaine à laquelle il faudra bien remédier.
Mon propos n'est pas de me livrer à une critique des lois Defferre. J'estime en effet qu'elles ont constitué un tournant important dans la marche vers une plus grande décentralisation et ouvert des espaces nouveaux et féconds.
Pour asseoir définitivement la décentralisation, il faut cependant procéder à un nouvel approfondissement et à une plus grande clarification de ses fondements. La pratique et l'expérience accumulées depuis vingt ans nous éclairent sur les options à prendre. La Haute Assemblée, en tout cas, a beaucoup réfléchi à ce sujet, et sa contribution au débat et à son enrichissement a été majeure.
Cinq importants rapports, dont ceux de nos collègues Mercier et Delevoye, Hoeffel et Bourdin, sont issus de nos travaux. Trois propositions de loi constitutionnelle, dont deux signées du président du Sénat, ont pu certainement servir de fondement à la réforme qui vous est présentée. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage à l'action conduite personnellement par le président du Sénat dans toutes les régions de France à travers les états généraux, qui lui ont, ainsi qu'à nous-mêmes, permis de prendre le pouls des élus locaux et de ressentir à quel point il était important de changer nos structures.
M. le président. Merci, mon cher collègue.
M. Josselin de Rohan. Il est d'ailleurs heureux de noter que la décentralisation a été retenue par le Président de la République et le Premier ministre comme le coeur de leur action pour les cinq prochaines années.
Le projet de loi qui nous est soumis répond-il aux exigences d'une véritable réforme de notre administration territoriale ? Certains le trouveront beaucoup trop timide, et d'autres trop audacieux.
Ceux qui l'estiment trop timide avancent qu'il n'établit pas les fondements d'une France fédérale ou qu'il ne crée pas suffisamment d'autonomie. Mais, à l'inverse, il inquiète tous ceux qui siègent non pas forcément dans l'administration, mais quelquefois dans des associations ou même des syndicats, et pour qui, après tout, le centralisme démocratique a du bon. (Mme Nicole Borvo s'exclame.)
Pour la première fois, la Constitution reconnaît la décentralisation comme l'un des fondements de la gouvernance républicaine, ce qui constitue un symbole fort et un acte politique. Il en est de même de l'affirmation de la subsidiarité. Ce sont non pas des mots, mais des principes qui, aujourd'hui, sont très répandus en Europe et qui recouvrent une véritable réalité. Pour notre part, nous pensons que l'inscription de ces principes dans la Constitution est un véritable progrès.
La reconnaissance du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales constitue, à mon avis, un autre acte fort. Autrefois, ce pouvoir n'était reconnu qu'aux seul Premier ministre. Aujourd'hui, on admet qu'un pouvoir réglementaire puisse exister pour les collectivités locales. C'est, je crois, un progrès.
Mais ce projet de loi est surtout novateur et pragmatique. Il est nouveau dans la mesure où il prévoit - et vous comprendrez qu'un président de conseil régional s'en réjouisse - la reconnaissance de la région sur le plan constitutionnel. Par ailleurs, la faculté de créer des collectivités locales à statut particulier constitue un autre élément tout à fait nouveau et fort intéressant, en permettant des évolutions dans la souplesse et en ne figeant pas les statuts.
Une autre innovation très intéressante réside dans le droit à l'expérimentation, notion tout à fait insolite dans la pratique française ; mais les expérimentations qui ont pu être conduites dans divers domaines ont montré leur pertinence et leur utilité.
Je m'étonne d'ailleurs d'entendre ceux qui avaient initié ces expérimentations crier aujourd'hui au loup quand il s'agit, pour une collectivité locale, de revendiquer une compétence nouvelle lorsqu'il apparaît que celle-ci peut véritablement être intégrée dans son champ de compétences à l'issue d'une expérience.
La désignation d'une collectivité chef de file me paraît une très heureuse innovation parce qu'elle permettra de coordonner et, surtout, de conjuguer les efforts en vue de faire avancer les projets.
Le projet de loi constitutionnelle est par ailleurs très clarificateur dans la mesure où l'autonomie financière des collectivités locales sera garantie par la fixation des taux des impôts et de l'assiette, parce qu'une part « déterminante » ou « prépondérante » - cela reste à discuter - de leurs ressources seront des ressources fiscales, enfin parce que la notion de péréquation est rappelée comme l'un des fondements de l'égalité républicaine.
Le projet de loi est démocratique par la reconnaissance du droit de pétition et l'extension du champ du référendum.
Je suis de ceux qui pensent que, à condition qu'elle soit convenablement encadrée et qu'elle n'aboutisse pas au harcèlement permanent des autorités locales, la pétition est une fenêtre ouverte vers les citoyens pour leur permettre de s'exprimer. Après tout, faire des pétitions n'est pas imposer une manière de voir. Les assemblées resteront libres de leurs décisions.
Enfin, il est heureux que le champ du référendum ait été étendu. Lorsqu'il s'agit de se prononcer sur l'avenir ou la forme d'une collectivité, le plus simple est tout de même de demander aux citoyens leur opinion sur la question, sous réserve, bien entendu, que cette procédure reste relativement exceptionnelle.
Que pouvons-nous attendre de cette réforme ?
Son succès dépendra tout d'abord de l'esprit dans lequel elle est appliquée. La loi organique qui définira et attribuera aux collectivités décentralisées de nouveaux domaines de compétences jouera, à mon avis, un rôle aussi déterminant que la réforme constitutionnelle. Il faudra veiller à une définition claire des compétences nouvelles accordées aux diverses collectivités afin d'éviter les chevauchements. Si les participations croisées sont difficilement évitables - ne nous faisons pas d'illusion ! - l'existence d'un chef de file doit permettre, grâce à des conventions signées entre les diverses collectivités, de désigner au moins un coordinateur.
Enfin, l'expérimentation doit être clairement encadrée pour éviter l'ambiguïté, la confusion et la cacophonie. L'exigence d'un bilan avant tout transfert d'une compétence expérimentée est un préalable pour que les citoyens-contribuables puissent être dûment éclairés sur les résultats des transferts, notamment sur leurs coûts.
Les élus locaux qui auront la responsabilité de gérer des domaines nouveaux de compétences pour leur collectivité doivent se rendre compte combien il est difficile pour nos compatriotes de s'y retrouver dans les différents niveaux administratifs : commune, groupement de communes, région ou département. Si chaque collectivité, retranchée dans son domaine, cherche à protéger son pré carré et se livre à des querelles de bornage incompréhensibles pour les citoyens ordinaires, la décentralisation aboutira à l'échec. Elle sera synonyme, dans l'opinion publique, de luttes d'influence, de confusion et de gabegie. Seules la collaboration loyale entre les partenaires et une recherche constante de la simplification administrative seront comprises par tous.
Une deuxième condition du succès réside dans l'obligation pour l'Etat de s'interdire toute interférence dans les domaines transférés, à l'exception du contrôle de légalité. Il en résulte qu'il ne saurait subsister d'administration parallèle de l'Etat pour doubler des activités qui auraient été concédées aux collectivités locales. Il faut être extrêmement précis : si, par exemple, l'activité sportive a été concédée à la région et les routes ont été transférées au département, il ne doit plus subsister un directeur régional des sports ou un directeur départemental de l'équipement pour constituer une administration parallèle.
Troisième condition du succès : il faut garantir le caractère pérenne, dynamique et autonome des ressources financières des collectivités. Il doit être mis fin au recours forcé aux collectivités locales tel qu'il a été pratiqué, par exemple, à l'occasion du plan de lutte contre les inondations, du plan de relance à la consommation bovine ou des plans de développement du téléphone.
Une quatrième condition du succès réside dans l'adaptation à la nouvelle réalité des principes sur lesquels reposent la planification et l'aménagement du territoire. Un terme doit être mis à la pratique actuelle des contrats de plan qui a conduit l'Etat, ainsi que l'a constaté la Cour des comptes, à utiliser la contractualisation pour faire financer une partie de ses investissements en en tirant un avantage certain. Il faudra substituer le véritable partenariat à l'allégeance, et la concertation à la carte forcée.
L'aménagement du territoire devra continuer à remédier aux écarts entre régions riches et régions aux ressources limitées. Seul l'Etat peut pratiquer une véritable péréquation et assurer la solidarité nationale ; mais force est de reconnaître que les exigences de l'égalité risquent parfois de se heurter aux conséquences d'une plus grande liberté. C'est un équilibre difficile à réaliser, nous en convenons.
La démarche dans laquelle nous nous engageons ne porte atteinte ni à l'unité ni à l'indivisibilité de la République. Le pacte qui, depuis plusieurs siècles, unit entre eux les Français est suffisamment fort pour permettre une administration moins éloignée des citoyens. La République des proximités n'est pas une menace pour la République. L'approche souple et pragmatique voulue par le Gouvernement n'est pas le prélude à la réédification complète de notre administration territoriale rêvée par les faiseurs de système ou les réformateurs en chambres. Elle ne bloque rien, ne ferme aucune porte et ménage les transitions. Elle facilitera les indispensables évolutions sans heurter délibérément les situations fondées sur l'histoire, l'organisation sociale ou l'environnement géographique. Elle se situe dans la continuité de ce qui avait été amorcé il y a vingt ans et qui est aujourd'hui, heureusement, complété.
C'est pourquoi nous avons bien des difficultés à comprendre les acrobaties de ceux qui dénoncent avec force ce qu'ils préconisaient hier avec autant de conviction ou qui feignent de croire à l'alourdissement d'une fiscalité aggravée lorsqu'ils n'ont guère protesté devant l'affaiblissement continu de l'autonomie des collectivités locales.
« Les grandes entreprises, disait un sage, rencontrent les oppositions de ceux qui ont eu la même idée, de ceux qui pratiquent résolument des politiques contraires, mais surtout celles de l'immense armée des individus qui ne veulent rien changer ! »
Parce que nous voulons le changement, et non le bouleversement, la réforme d'un Etat concentré sur ses missions régaliennes et non un Etat omnipotent et impuissant, une République de la participation, de la proximité et de la responsabilité citoyenne, nous voterons avec détermination et confiance le projet de loi qui nous est soumis. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la décentralisation est une grande affaire dans laquelle le Sénat est engagé depuis longtemps et qui a été relancée - avec quelle volonté ! - par le président Poncelet voilà quelque temps. Nous avons tous étudié ce dossier et le groupe auquel j'appartiens avait fait des propositions assez hardies sur la taille des régions, leur mode de gestion et la décentralisation en général. Plus modestement, j'avais ajouté une petite pierre à l'édifice. C'est l'un des sujets sur lesquels la Haute Assemblée travaille avec le plus de scrupules et le plus de volonté. Ce débat ne fait pas exception à cette règle.
Ce matin, nous avons noté l'enthousiasme du Premier ministre ainsi que la volonté des ministres, et nous avons tous été frappés par la justesse du rapport et des propositions du président-rapporteur de la commission des lois.
Mais, monsieur le ministre, ayant l'habitude d'appeler un chat un chat, je vous dirai qu'il ne faut pas se leurrer : comme le prouvent un certain nombre d'observations formulées à cette tribune, il y a quand même un malaise autour de ce débat, chez les élus locaux et quelquefois au sein de notre population.
M. Robert Bret. Pour le moins !
M. Paul Girod. D'où vient-il ? Que nous appartient-il de clarifier ?
Il y a plusieurs causes. Notre collègue M. Alfonsi, ce matin, a évoqué le cas particulier de la Corse : le moins que l'on puisse dire, c'est que la clarté des discours n'est pas toujours ce qui frappe le plus à la lecture de la presse ; mais il y a d'autres causes - les finances,...
M. Robert Bret. Eh oui !
M. Paul Girod. ... l'évolution des réglementations, l'aspect juridique - qui se sont multipliées ces dernières années.
Prenons l'exemple des finances. Certes, les lois de décentralisation de 1982 et de 1983 sont l'oeuvre du gouvernement Mauroy ; mais juste avant, la loi relative à la dotation globale de fonctionnement, entre autres, avait été une vraie loi de décentralisation dans la mesure où les collectivités territoriales se voyaient reconnaître un moyen libre d'emploi, qui est devenu maintenant un moyen de récompense à la soumission à certaines politiques gouvernementales.
Personne ne peut le nier, cette évolution, au fil des ans, a abouti à une lisibilité difficile et, par-dessus le marché, à un large encadrement et à une évolution faible sur un certain nombre de points souhaités par les collectivités territoriales.
La fiscalité locale n'a jamais été revue. Chacun sait que nos bases d'imposition sont obsolètes et nos impôts déphasés par rapport à la réalité.
L'ennui, c'est que les réponses qui ont été apportées ces dernières années à cette constatation vont exactement en sens inverse d'une décentralisation quelle qu'elle soit, puisque l'Etat a réduit la marge de manoeuvre des collectivités territoriales en supprimant toute une série d'impôts et en les remplaçant par des dotations peu évolutatives et, surtout, figées.
Je pense à la partie salaire de la taxe professionnelle, qui ne suit plus maintenant les implantations d'entreprises. Par conséquent, les collectivités où s'installent de nouvelles sociétés se trouvent privées de références et ce sont celles qui les ont perdues qui les gardent. C'est très bien au regard de la solidarité, mais ce n'est pas très bon pour l'efficacité.
Toute une série de charges ont été imputées aux collectivités territoriales. On a parlé de l'APA, l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que des SDIS, les services départementaux d'incendie et de secours, qui sont financés par l'impôt local pour des risques de caractère national. Quand ce sont la démographie, l'état de santé de la population qui sont concernés, ce n'est pas l'impôt local qui doit être sollicité.
Quand des services départementaux d'incendie et de secours sont amenés à se mobiliser pour assurer des tâches de protection générale de notre pays, ce n'est pas forcément à l'échelon local que se trouve la solution.
Abordons l'aspect juridique du problème. C'est l'un des points essentiels qui suscite la perplexité de nos collègues.
A cet égard, le discours doit être extrêmement clair et net. Nous ne voulons plus revoir ce que nous avons connu avec la loi relative à la démocratie de proximité et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
Autant que je sache, la responsabilité en matière d'urbanisme et de construction avait été transférée aux communes par la loi de 1983. Que reste-t-il de la liberté d'appréciation des communes après la promulgation de ces lois ? Rigoureusement rien. C'est le service de l'Etat qui commande, ce sont les associations qui pèsent, et les élus exécutent. On ne peut pas continuer dans cette voie.
Un autre aspect doit être souligné : nous sommes tous coupables, les gouvernements qui se sont succédé, mais aussi le législateur, collectivement et individuellement, car nous n'avons cessé d'introduire dans les lois, depuis 1958, toute une série de dispositions qui ressortissent au règlement, au titre de l'article 34 de la Constitution. Or, du fait qu'elles sont contenues dans la loi, ces dispositions réglementaires d'application générale ont du mal à être mises à exécution, ce qui perturbe beaucoup les élus locaux.
Je me souviens d'un débat dans lequel il était question de fixer dans la loi la distance qui devait être respectée par la plantation d'un mélèze au bord d'un ruisseau. Est-ce vraiment du ressort de la loi d'imposer une telle norme valable depuis la forêt des Ardennes jusqu'à Bonifacio ? Je ne le pense pas, surtout si l'on veut ensuite l'étendre aux régions d'outre-mer.
Nous aurions dû collectivement mettre un frein à de tels procédés, que nous n'avons pas toujours su limiter à de justes proportions.
Nous reprendrons ce débat lors de l'examen de l'article 4 relatif aux dérogations législatives, mais nous devons en permanence avoir présent à l'esprit l'affaire corse pour apprécier l'idée de dérogations législatives ainsi que cette complication excessive de notre législation, que nous avons tous fabriquée.
Malheureusement, chat échaudé craint l'eau froide, monsieur le ministre, et, hélas, sont intervenus deux événements qui m'amènent à penser que le changement de discours n'est pas immédiatement suivi d'effets.
Le premier s'est déroulé au sein du comité des finances locales. On a vu arriver un décret aux termes duquel, pour mieux rémunérer les stagiaires de la formation professionnelle, l'Etat confisquait tranquillement l'augmentation de la dotation générale de décentralisation en disant : les régions se débrouilleront pour le reste et l'Etat n'aura qu'à mettre un tout petit complément pour solder l'affaire.
M. Fourcade a fait repousser le décret, mais le discours s'en trouve troublé et cela perturbe les gens.
Puis, j'ai cru comprendre, ce matin, que, dans les Landes, la part affectée à la protection de la forêt, qui dépasse largement les moyens d'un département, posait aussi problème et dans les mêmes conditions.
Monsieur le ministre, si l'on veut que le malaise dont je parle se dissipe, il faudra, sur les points de détail, être plus net qu'on ne l'a été jadis et, sur les principes, plus entreprenant que dans le passé, le tout dans la clarté ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)

(M. Serge Vinçon remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. SERGE VINÇON
vice-président

M. le président. La parole est à M. Ambroise Dupont.
M. Ambroise Dupont. Sans revenir sur ce qu'ont dit, et bien dit, nos excellents collègues ce matin, vous-même, monsieur le rapporteur, expérimenté que vous êtes au double titre de la présidence de la commission des lois et de celle de la région Basse-Normandie, ainsi que M. le Premier ministre, qui a fait passer le souffle de ses convictions sur ce débat - et quel souffle ! -, je commencerai mon propos par un hommage aux milliers d'élus locaux français, en particulier aux maires, qui oeuvrent sans compter pour nos concitoyens. Après tout, c'est un peu d'eux qu'il s'agit aujourd'hui ; ils sont les acteurs essentiels de la vie démocratique locale.
J'ai participé voilà peu à l'assemblée générale des maires de mon département. Je connais bien, comme vous, l'attente des maires et, prosaïquement, c'est de celle-ci que je souhaite vous parler, dépassant à dessein le strict cadre du débat constitutionnel.
Par ailleurs, au-delà des stricts principes juridiques, la décentralisation est également au coeur de l'aménagement de notre territoire sur lequel elle n'est pas sans incidences concrètes ; j'en dirai donc quelques mots.
J'évoquerai ensuite rapidement les finances locales, tant il est vrai que l'argent est tout autant le nerf de la guerre que celui de la réforme. Je manifesterai ainsi notre satisfaction de voir, malgré un contexte difficile, la prochaine loi de finances marquer une progression notable en faveur des collectivités locales. La reconduite du contrat de croissance et de solidarité nous satisfait également, de même que la déliaison des taux, heureuse initiative qui confère à nouveau une certaine autonomie aux collectivités locales.
Nul ici ne conteste que la relance de la décentralisation soit une nécessité. Pour autant, il nous revient de prendre garde à ce qu'elle ne devienne pas le creuset de nouvelles inégalités entre collectivités.
Pour cette raison, la péréquation, qui était déjà importante, devient fondamentale. Or elle est insuffisamment assurée aujourd'hui entre les différentes sortes de collectivités locales : les écarts de richesses fiscales et de montants par habitant des dotations de l'Etat croissent dans des proportions inquiétantes ; on note un écart de 1 à 5 entre la dotation moyenne par habitant des communautés de communes et celle des communautés urbaines.
S'il n'est pas contestable, naturellement, que les moyens varient en fonction des compétences dévolues à chaque catégorie de collectivité, l'amplitude de ces écarts se justifie d'autant moins qu'à terme elle joue contre la ruralité et l'aménagement équilibré du territoire en creusant davantage la fracture territoriale.
Il nous faut trouver un nouvel équilibre reposant sur le triptyque suivant : autonomie, fonds propres, dotation et péréquation au nom de la solidarité ; solidarité entre l'Etat et les collectivités ; solidarité entre les collectivités elles-mêmes.
Dans cette perspective, il nous faudra voir, par exemple, dans quelle mesure cette péréquation, qui s'effectue déjà par les régions et les départements sous la forme de subventions, pourrait être simplifiée, clarifiée afin d'éviter, autant que possible, les financements croisés.
Cette question est essentielle car elle touche aussi à la vie de l'intercommunalité, dont le succès est patent, notamment en milieu rural, et qui est par ailleurs devenue le nouveau paysage de l'administration territoriale française.
En réalité, cette question est tout aussi essentielle que celle de la vie de nos communes, lesquelles sont, et doivent rester, le socle de la décentralisation, des communes dont l'identité doit être préservée comme le lieu d'exercice d'une administration de proximité ; M. le Premier ministre l'a clairement réaffirmé ce matin.
Cela étant, et quel que soit l'échelon concerné, l'exercice de l'administration locale nécessite des moyens importants. Or, ces dernières années, de loi de finances en loi de finances, les réformes se sont multipliées érodant le pouvoir fiscal des collectivités. Je n'énumérerai pas toutes les suppressions de taxes effectuées par l'Etat, vous les connaissez.
Sous l'effet de ces différentes réformes, le poids des compensations versées aux collectivités par l'Etat s'est accentué, ce qui a abouti à une véritable recentralisation rampante, contraire à l'esprit même du principe de libre administration des collectivités.
La décentralisation est également un contrat de confiance entre l'Etat et les collectivtés locales, entre le Gouvernement et les exécutifs locaux. Qui dit confiance dit transparence, et il ne saurait, me semble-t-il, y avoir de transparence sans simplification des relations entre l'Etat et ses collectivités, et ce à tous les échelons décisionnels.
Trop souvent, aujourd'hui, le citoyen ne sait plus qui fait quoi, qui paie quoi, qui contrôle qui... J'ajouterai que même nous, les élus, avons parfois du mal à nous y retrouver, notamment dans le foisonnement des réglementations nationales et européennes, dans le maquis des financements croisés.
La réforme de l'Etat est donc le corollaire indispensable de la relance de la décentralisation. En tous domaines, il nous faudra mettre de la clarté, de la lisibilité et ne plus raisonner autrement qu'en termes de blocs de compétences, fondés sur la vocation première de chaque collectivité. Lorsque ce ne sera ni possible ni réaliste, l'idée du chef de file pourra être retenue.
On ne dira jamais assez à quel point les financements croisés et les compétences partagées affaiblissent la décentralisation par les complications qu'ils engendrent. La notion de blocs de compétences est donc tout à fait essentielle ; il y va de la rapidité, de la clarté des décisions prises et de leur bonne exécution.
En matière de patrimoine, par exemple, quel intérêt y aurait-il à partager l'exercice des compétences entre le département et la région alors que le département, en liaison avec l'Etat, a accumulé une grande expérience, alors même qu'il apparaît comme l'échelon le plus propre à l'exercice d'une compétence qui, par excellence, doit coller au plus près des réalités et des spécificités locales ?
Je crois en la décentralisation si elle sait être une affaire de bon sens et de pragmatisme.
D'une façon générale, les règles devront être clairement identifiées afin que la collectivité qui exerce réellement une compétence dispose parallèlement de tous les moyens nécessaires, étant exclu qu'il puisse y avoir tutelle d'une collectivité sur une autre, mais étant entendu que tout transfert de compétences sera subordonné au transfert préalable de ressources équivalentes.
Le principe de subsidiarité, qui est au coeur du processus décentralisateur, prendra alors tout son sens.
La réforme de l'Etat passe également par la clarification législative, ce qui implique, pardonnez-moi, que l'on adopte des lois applicables ; j'entends par là des lois qui ne se révèlent pas comme de véritables casse-tête sur le terrain, ou trop coûteuses, pour les petites communes, notamment.
Il faut que de vraies études d'impact soient menées préalablement à l'adoption des lois ; de façon générale, on ferait bien d'évaluer le poids de nombre de décisions avant de les imposer aux finances locales.
Permettez-moi d'évoquer quelques exemples concrets. Un an et demi après le vote de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU, reconnaissons que le développement harmonieux de nos campagnes ne s'en trouve pas favorisé et qu'il faut modifier la loi.
Les difficultés, nous ne le savons que trop, concernent, d'une part, la réalisation des documents d'urbanisme et, d'autre part, le financement des voies et réseaux nouveaux.
Or une affirmation véritable du principe de décentralisation de l'urbanisme en faveur des collectivités locales et de leurs groupements devrait impliquer un plus grand respect de leurs démarches volontaires, un allégement de dispositifs que la loi dit « incitatifs » mais qui se révèlent être très souvent une obligation de faire, enfin une vraie simplification des documents d'urbanisme, ce qui d'ailleurs était l'une des attentes à l'égard de la loi.
Face au contenu encyclopédique de la loi SRU, qui ouvre un champ exceptionnel à la contestation administrative ou juridique, quelle est la sécurité offerte aux communes, dont la seule ambition est d'élaborer et de mener à bien un projet de développement simple, pragmatique et répondant d'abord aux besoins de ses habitants ?
La clarification de la gestion des fonds structurels européens constitue également un chantier à ouvrir : en effet, ces grands fonds qui sont mis à notre disposition - FEOGA, FEDER, LEADER - ne sont pas utilisés en raison de la complexité des dossiers qu'il faut monter et des contraintes qui limitent leur mobilisation à des fins collectives, sans prendre suffisamment en compte l'initiative privée.
J'espère que la circulaire du 19 août 2002 sur la simplification de la gestion de ces fonds trouvera son plein effet, même si je pense qu'il faudra aller plus loin.
Autre exemple encore : la loi sur l'archéologie préventive du 17 janvier 2001. Voilà un texte dont le principe - protéger le patrimoine archéologique - n'est pas en soi contestable, mais qui induit des coûts financiers importants et des contraintes administratives assez lourdes lors de l'aménagement de sites d'activités. Il conviendra donc de revoir ce dispositif.
Je souhaite enfin évoquer brièvement la déconcentration, complément naturel de la décentralisation, qui apparaît également comme une condition indispensable à un dialogue efficace entre l'Etat et les collectivités locales.
En effet, quel que soit le dispositif institutionnel de la décentralisation adopté et quelles que soient les responsabilités et les compétences dévolues aux collectivités, l'Etat conserve sa mission de garantir et d'organiser les solidarités entre les territoires, les villes et les populations.
Un partenariat est donc nécessaire entre l'Etat et les collectivités locales pour organiser, à travers les services déconcentrés ou tout autre dispositif institutionnel approprié, l'assistance technique dont les collectivités locales ont besoin. L'expérimentation dans les domaines difficiles permettra, je l'espère, d'éclaircir ces sujets.
A bien des égards, c'est un très grand chantier que nous ouvrons aujourd'hui. Et si je vous remercie, monsieur le ministre, de l'avoir ouvert en premier lieu devant notre assemblée, je vous redis une fois de plus que les attentes et les espoirs sont grands chez les élus comme chez nos concitoyens. C'est, vous vous en doutez, avec une grande attention que, au printemps prochain, nous examinerons le projet de loi organique, qui « parlera » plus à tous et à chacun.
Pour conclure, je dirai que nous sommes aujourd'hui confrontés à bien des défis : du point de vue économique, c'est celui de la mondialisation ; du point de vue politique, c'est celui de l'Europe, de son approfondissement et de son élargissement, sans oublier celui de sa culture et de nos identités. Pour ne pas se perdre dans ces mouvements croisés, notre Etat doit renforcer ses bases et resserrer son maillage institutionnel.
Le présent projet de loi constitutionnelle constitue à cet égard le point de départ nécessaire, car il ouvre le champ des possibles. Projet politique par excellence, je suis sûr qu'il changera notre pratique quotidienne et, comme vous le souhaitez, monsieur le ministre, libérera les énergies de notre pays. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nos concitoyens auraient sans doute beaucoup de difficultés à imaginer les multiples contraintes administratives et financières subies par les collectivités territoriales avant le vote des premières lois de décentralisation.
Cela ne fait que vingt ans que, sur l'initiative de Pierre Mauroy et Gaston Defferre, le Parlement a supprimé la tutelle du préfet omnipotent et que les communes, les départements et les régions s'administrent librement à travers des conseils élus. Ce principe de libre administration n'est plus contesté : la décentralisation s'est imposée.
Quelle que soit leur appartenance politique, les élus ont pris en main la gestion locale, sur les plans économique, social, culturel, et ils ont amélioré le niveau du service public assuré à leur population. Que de chemin parcouru en une génération ! Qui oserait aujourd'hui s'avouer hostile à l'épanouissement des libertés locales, à la mise en mouvement des territoires dans le cadre de la République ?
La question n'est plus, désormais, de savoir si l'on est favorable ou opposé à la décentralisation : ce débat a eu lieu en 1981 ; il s'agit d'examiner de quelle manière il est possible d'engager une nouvelle étape, de passer à une vitesse supérieure, tout en restant fidèle aux principes fondamentaux de liberté et d'égalité.
Ce projet de loi constitutionnelle, monsieur le garde des sceaux, ne me paraît pas avoir tiré tous les enseignements des vingt années de décentralisation qui viennent de s'écouler, notamment en ce qui concerne le financement.
Rien de plus banal et de plus communément admis que l'importance du transfert de charges mis en oeuvre par l'Etat au moyen de la décentralisation. Si, à l'origine, la décentralisation est synomyme de libertés nouvelles, son approfondissement est aujourd'hui souvent craint comme un transfert de charges potentiel sans prise en compte des inégalités qui demeurent entre collectivités territoriales, en ce qui concerne tant les besoins sociaux auxquels elles sont confrontées que les ressources dont elles disposent. Vous ne pouvez, monsieur le garde des sceaux, ignorer cette inquiétude légitime.
Certes, vous proposez de constitutionnaliser le principe de compensation contenu dans la loi de 1982 : « Tout transfert de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. » Mais vingt ans d'expérience ont démontré que le respect de ce principe ne suffisait pas à éviter le transfert de charges, donc l'augmentation des impôts locaux.
J'illustrerai ce point par un seul exemple, qui a trait à une compétence que le ministre de l'éducation nationale juge transférable, à savoir le logement étudiant.
Le Monde consacrait récemment, dans son édition datée du mardi 15 octobre, une page à la crise du logement étudiant : « Plus de 2 millions d'étudiants, dont 40 % vivent chez leurs parents, pour 150 000 lits dans les cités universitaires. »
A cette insuffisance quantitative s'ajoute l'état de l'existant : « Couloirs sans fin au lino troué, murs fissurés, peintures écaillées, escaliers en béton vieilli, sanitaires fatigués, système électrique défectueux, boîtes aux lettres hors d'usage. »
M. Christian Demuynck. A qui la faute ?
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. C'est la cité d'Antony !
M. Bernard Frimat. Vous avez, bien sûr, monsieur le ministre délégué, reconnu la description de la cité d'Antony, qui n'a fait l'objet, depuis sa création, en 1952, d'aucune réhabilitation d'ensemble.
Si vous vous contentez, monsieur le garde des sceaux, de constitutionnaliser le principe de compensation en ignorant à la fois l'état du patrimoine qui serait décentralisé et le besoin social, qui est, par nature, différent selon les territoires et le revenu des habitants, qui peut croire que la décentralisation du logement étudiant puisse mettre fin sans effort supplémentaire, donc sans augmentation d'impôts, à l'état de crise qu'il connaît ?
De plus, le principe d'une compensation, même intégrale, ne verrouille-t-il pas définitivement, dans ce cas, le concours de l'Etat à un niveau notoirement reconnu comme insuffisant ?
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Bernard Frimat. La crainte d'une augmentation forcée et importante des impôts locaux ne sera levée que si les collectivités territoriales obtiennent, dans la Constitution, la garantie qu'elles disposeront pour chaque compétence transférée des ressources nécessaires à son exercice.
Les collectivités territoriales ne sont pas toutes confrontées, vous le savez, en raison de leurs caractéristiques propres, à des problèmes identiques et de même intensité. Elle connaissent des réalités sociales différenciées et les besoins sociaux qu'elles doivent prendre en charge sont eux aussi divers.
Or les inégalités de ressources entre elles sont importantes. D'ailleurs, la plupart du temps, il n'y a pas adéquation entre la richesse d'une collectivité et les besoins auxquels elle a, de par ses compétences, l'obligation de faire face.
Dans une République qui respecte les principes fondamentaux de la démocratie, c'est le rôle de l'Etat que de garantir, au nom du principe d'égalité, des chances égales à tous les territoires et de mettre en place les mécanismes de la solidarité nationale.
Sous l'impulsion d'une administration centrale qui découvre dans la décentralisation le moyen d'externaliser ses difficultés, notamment budgétaires, et cela avec l'accord implicite - voire explicite - des collectivités qui en auront les capacités financières, on peut craindre que ne se développe une insupportable inégalité entre Français.
Par conséquent, il est nécessaire que le principe de solidarité nationale soit inscrit dans la Constitution. Se limiter, comme vous le proposez, à la possibilité de faire appel à la péréquation semble insuffisant. L'affirmation d'un principe clair nous semble devoir être privilégiée par rapport à celle d'un mécanisme technique imprécis.
Votre projet de loi constitutionnelle prétend garantir la libre administration des collectivités territoriales et consacrer leur autonomie.
Il est certes indispensable que les collectivités territoriales, pour que soit assurée pour assurer leur libre administration, bénéficient de ressources dont elles puissent disposer librement. Mais l'autonomie de la dépense publique locale suffit-elle à garantir la libre administration ?
Cette vision semble réductrice et ne doit pas être affirmée sous cette forme dans la Constitution. La véritable garantie de la libre administration réside dans la suppression de toutes les formes de tutelle : celle de l'Etat, bien sûr - elle est supprimée depuis vingt ans - mais également celle d'une collectivité territoriale sur une autre. Or votre projet de loi semble permettre ce type de tutelle.
Au-delà du fait que, en contradiction avec le principe de subsidiarité, vous envisagiez qu'une compétence puisse être exercée de manière optimale à plusieurs niveaux, le pouvoir que vous proposez de donner à une collectivité de fixer les modalités de l'action commune instaure une certaine forme de tutelle, contraire au partenariat librement consenti tel qu'il existe aujourd'hui.
Dans le même esprit, et en supposant que le qualificatif « déterminant » ait une signification juridique précise, inclure dans la part déterminante de l'ensemble de leurs ressources « les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales » encourage la tutelle implicite de certaines collectivités sur d'autres.
En effet, puisqu'il ne peut s'agir, en l'occurrence, de dotations pérennes, comme le sont les dotations d'Etat libres à la décentralisation,...
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Elles ne sont pas pérennes !
M. Bernard Frimat. ... la ressource ne sera acquise que si la politique conduite par la collectivité bénéficiaire est conforme et soumise à la volonté de la collectivité qui subventionne.
Alors que cette part déterminante est censée incarner la part de ressources que la collectivité territoriale maîtrise, l'une de ses trois composantes échappe totalement au pouvoir de son assemblée délibérante et dépend exclusivement du bon vouloir d'une autre collectivité, offrant ainsi à cette dernière une réelle possibilité de domination, contraire au principe de la libre administration.
En conséquence, il serait judicieux de constitutionnaliser le principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, tel qu'il figure dans la loi de 1982. C'est, en outre, une raison supplémentaire de reconnaître aux communautés à fiscalité propre le caractère de collectivité territoriale et d'accentuer le caractère positif de la dynamique intercommunale, tout en évitant leur tutelle sur les communes.
M. Louis Le Pensec. Très bien !
M. Bernard Frimat. Plutôt que de retenir des qualificatifs flous tels que « prépondérant », « significatif » ou « déterminant », qui ouvriront inévitablement la porte à un contentieux abondant devant le Conseil constitutionnel, et dans la perspective d'une réforme fiscale rendue chaque jour plus nécessaire, il me semblerait préférable d'affirmer le principe selon lequel, en cas de suppression d'une recette fiscale dont les collectivités territoriales votent le taux, cette recette est remplacée par une recette de même nature assurant un produit au moins équivalent.
Le niveau actuel d'autonomie des collectivités territoriales, que le Conseil constitutionnel a jugé acceptable, serait ainsi, au minimum, sauvegardé et il n'existerait aucun obstacle juridique à ce qu'il soit amélioré demain par la réforme fiscale.
Voilà, messieurs les ministres, les quelques réflexions que je souhaitais vous présenter, au nom du groupe socialiste, sur le sujet si sensible des moyens financiers liés au transfert de compétences et à la libre administration des collectivités territoriales.
Nous présenterons des amendements sur les différents sujets que je viens d'évoquer. L'accueil qui leur sera réservé nous permettra de juger de la réalité de votre engagement décentralisateur.
Avancée décisive de la démocratie locale ou marché de dupes au détriment des contribuables locaux ? La réponse vous appartient. Toutefois, quand la fièvre décentralisatrice saisit Bercy et l'administration centrale, il est permis, mes chers collègues, d'émettre quelques doutes et d'avouer quelques inquiétudes.
M. Louis Le Pensec. Oui !
M. Bernard Frimat. Décentraliser le déficit de l'Etat, ce n'est pas décentraliser. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Virapoullé.
M. Jean-Paul Virapoullé. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, voilà quelques années, je demandais à Michel Debré, qui - vous le savez - avait rédigé en grande partie la Constitution de 1958, comment les constituants de l'époque avaient pu prévoir autant de circonstances imprévisibles.
Le Premier ministre du général de Gaulle m'avait alors répondu en substance : mon cher Jean-Paul, lorsque vous rédigez une Constitution, il faut prévoir l'imprévisible. Il faut savoir que cette Constitution pourra souvent être utilisée par des gens imprudents. Alors, soyez prudent ! Munis de cette recommandation, nous avons examiné les grands principes de ce chantier sur la décentralisation présenté avec brio, ce matin, par M. le Premier ministre et M. le garde des sceaux.
Nous qui sommes issus des départements d'outre-mer, nous partageons pleinement les enjeux de ce chantier. Qui peut être opposé à la libération des énergies dans les collectivités locales ? Qui peut être contre plus d'équité, plus de souplesse, plus de clarification, plus de proximité pour mieux résoudre les problèmes de la vie quotidienne de nos compatriotes ?
Il est vrai que nos départements sont jeunes ; 1946, c'était hier ! Nous avons su avec patience, toujours, intelligence, parfois, inscrire notre histoire dans celle de la France, dans les moments difficiles, comme dans les moments de prospérité et, aujourd'hui, on peut dire que les départements d'outre-mer ont enregistré en un demi-siècle des progrès considérables grâce au statut départemental : égalité devant l'éducation, égalité devant la santé, égalité devant le logement, égalité devant les équipements, égalité devant le droit au développement économique.
Ce chemin parcouru a créé chez nous la culture de l'attachement aux valeurs de la République, la culture d'aimer la France pour ce qu'elle a apporté dans nos terres lointaines, la culture d'être attaché à la République parce qu'elle représente l'égalité et la sécurité.
C'est dans ce contexte que nous avons franchi, au cours de ces cinquante ans, de grandes étapes. En 1946, nos parlementaires ont voté avec clairvoyance la loi de départementalisation alors qu'ils auraient pu choisir l'aventure de la décolonisation avec l'océan de misères que nous connaissons, mais ils ont préféré, à juste titre, la voie de l'intégration adaptée.
En 1958, la Constitution de la Ve République consacrait le principe de l'intégration, mais adaptée aux réalités locales, et cela a enclenché la longue marche vers l'égalité sociale.
Puis vint 1982, avec la grande loi de décentralisation de MM. Mauroy et Defferre, mais aussi avec une loi sur l'assemblée unique sanctionnée par le Conseil constitutionnel après un recours du président Alain Poher, de Louis Virapoullé, de Daniel Hoeffel, ce qui a permis de tirer des conséquences très importantes pour l'avenir de l'outre-mer.
C'est à partir de 1982 que la marche vers l'égalité est devenue irréversible.
C'est à partir de 1982 que notre intégration à l'Europe s'est faite, grâce à Maastricht, en 1991, grâce à Amsterdam, en 1997.
C'est à partir de 1982 que les départements d'outre-mer ont connu la paix institutionnelle. Puis vint 2000, avec la LOOM, la loi d'orientation pour l'outre-mer. Et voilà que réapparaît le démon du débat institutionnel !
Si, en métropole, vous aviez, tous les dix ans, des débats sur le point de savoir si les départements sont bien des départements, s'ils sont français ou s'ils ne le sont pas, je vous mettrai au défi de trouver cinq centimes pour y investir !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est vrai !
M. Jean-Paul Virapoullé. Les capitaux partiraient ailleurs !
Les capitaux partent souvent ailleurs parce que les charges sont trop lourdes et les textes trop compliqués. Ajoutez à cela des statuts flottants, et vous verrez si vos régions et vos départements connaissent la prospérité ou la désertification industrielle !
Dans ce contexte, à la Réunion, nous avons tiré les leçons de l'histoire et nous nous sommes demandé, avec l'immense majorité de la population, pourquoi changer un statut qui fonctionne.
M. Jean-Jacques Hyest. Voilà !
M. Jean-Paul Virapoullé. C'est tout simple : nous préférons une assurance tous risques à une assurance tierce collision ! C'est la raison pour laquelle, à l'analyse du projet de loi, nous avons estimé que deux articles concernaient les départements d'outre-mer.
Le premier, c'est l'article 72-3, qui reconnaît, c'est vrai, un droit de passage du statut de département à celui de territoire. Pendant un temps, nous avons souhaité amender cet article. Mais nous avons travaillé avec le Gouvernement et en commission, et, à l'examen, nous avons constaté qu'il y avait dans cet article des verrous indéniables.
Premier verrou : ni le Président de la République ni le Premier ministre ne peuvent plus proposer d'évolution statutaire si le peuple, qui a un droit de veto, ne lève pas celui-ci.
Moi qui suis un démocrate, je dis à mes détracteurs que le veto entre les mains du peuple est tout de même une garantie démocratique devant laquelle on ne peut reculer. On ne peut pas avoir peur du vote populaire.
Nous avons confiance dans les Réunionnaises et les Réunionnais, et je suis intimement convaincu que personne ne peut leur proposer - car ils ne l'accepteraient pas - d'évolution statutaire.
Donc, monsieur le ministre, nous acceptons ce veto. Nous considérons qu'il s'agit d'une bonne chose, et nous n'avons pas présenté d'amendements sur ce point.
S'agissant de l'article 73, je précise que nous acceptons le principe de l'assimilation adaptée. C'est l'assimilation adaptée qui a permis aux départements d'outre-mer de connaître ce grand progrès vers l'égalité en tenant compte des réalités locales.
Nous acceptons le fait que les collectivités locales aient, dans le domaine de leurs compétences, comme c'est le cas en métropole, le pouvoir d'élaborer des règlements pour adapter les lois. Mais aujourd'hui, nous ne souhaitons pas introduire, comme dans les ordinateurs, un virus qui risque de détruire tout le logiciel, le virus de l'autonomie.
C'est notre droit ! Nous sommes des démocrates et le Premier ministre lui-même a dit ce matin qu'il s'agissait d'une grande oeuvre de démocratie et de respect de la base. Je représente la France d'en bas, respectez mon point de vue et, avec le mien, celui de tous les Réunionnais !
Pour notre part, nous ne voulons pas introduire le virus de la spécialité législative. Il est une différence entre l'assimilation adaptée et la spécialité législative. Pour nous qui tirons tous les bénéfices de l'assimilation adaptée, nous ne voulons pas du beurre et de l'argent empoisonné du beurre, nous préférons conserver le statu quo, nous préférons l'article 73 avec des lois votées par le Parlement et adaptées aux réalités de la Réunion par le Parlement, nous préférons l'expérimentation, comme en métropole.
Soit le chantier de la décentralisation fonctionne pour 67 millions d'habitants, dans tous les départements français avec efficacité, dans celui de la Réunion également, soit ce chantier est mauvais, et il échoue pour vous et pour nous.
Pour nous, il n'est pas question de « tripatouiller » les lois grâce à une loi organique au niveau local !... Madame la ministre, nous pensons à votre emploi du temps, nous ne voulons pas le surcharger. Et je prends rendez-vous dès aujourd'hui devant la représentation nationale.
Ces lois organiques, il faudra les négocier avec chaque collectivité d'outre-mer, marchander même : « Passe-moi l'éponge, je te passe la savonnette ; donne-moi le droit du travail, je te donne le droit syndical ; donne-moi la fiscalité locale, je te donne le droit de propriété. »
Cela va créer des conflits tant sur le plan du droit interne que sur le plan du droit communautaire.
Sans sécurité juridique, sans stabilité institutionnelle, il n'y a pas de progrès économique ! C'est pourquoi, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, je proposerai un amendement, qui ne concerne que la Réunion, tendant à garantir l'intégration adaptée, mais excluant la spécialité législative réservée jusqu'à présent aux territoires d'outre-mer.
En accordant votre confiance à cet amendement, vous donnerez un nouveau souffle au développement de la Réunion et vous permettrez de comparer ceux qui ont choisi la voie de la spécialité législative à ceux qui ont choisi la voie de l'intégration adaptée. Je vous donne rendez-vous dans cinq ans pour mesurer le chemin parcouru et les écarts entre ceux qui ont préféré la sécurité dans la stabilité juridique et ceux qui ont préféré prendre des initiatives à leurs risques et périls.
Cette réforme constitutionnelle n'est pas pour l'outre-mer la seule grande oeuvre que nous allons entreprendre ensemble, madame la ministre, mes chers collègues. Viendra ensuite en discussion le projet de loi auquel vous travaillez, à la demande du Président de la République, pour donner un envol sur le développement économique et sur l'égalité économique. Il y aura aussi le chantier de l'intégration adaptée et irréversible des quatre départements d'outre-mer à l'Europe.
Avec une réforme constitutionnelle qui respecte la volonté des populations locales et notre volonté de créer un statut départemental, avec l'intégration adaptée et l'expérimentation comme en métropole, avec ce projet de loi que vous avez préparé et sur lequel nous travaillons avec vous, avec ce chantier d'intégration des départements d'outre-mer à l'Europe, vous allez mettre autant d'atouts entre nos mains pour réussir notre développement. C'est la raison pour laquelle nous soutenons votre réforme et nous espérons que vous soutiendrez notre amendement. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Autexier.
M. Jean-Yves Autexier. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, c'est d'abord du point de vue de la France que ce projet de loi doit être jugé.
Beaucoup de bons esprits soulignent que les citoyens éprouvent un besoin de « proximité » et aimeraient que les décisions qui les concernent soient prises plus près de chez eux. C'est une aspiration légitime.
Mais où se trouve l'obstacle ? Réside-t-il dans l'organisation de l'Etat ou dans une mondialisation essentiellement financière qui a transféré les lieux de pouvoir hors des frontières le plus souvent, loin du contrôle des citoyens dans tous les cas ?
Bien sûr, les Français ressentent confusément que la politique économique est faite par les marchés, que la politique industrielle n'est plus qu'un souvenir. Ils voient bien que la politique monétaire se fait à Francfort, la politique commerciale à Genève - à l'OMC -, la politique de défense souvent à Washington.
M. Alain Gournac. Le disque est rayé !
M. Jean-Yves Autexier. Prétendre rétablir la fameuse proximité quand on laisse partir loin les centres de décision, c'est une contradiction. Le Premier ministre, dans une de ses formules inimitables, nous a dit ce matin : « La République s'exprime dans ses proximités. » Est-ce pour compenser le fait qu'elle est en tutelle à Bruxelles, à Genève, à Francfort, à Washington qu'on l'invite à parler plus fort à Limoges et à Besançon ? (Sourires.)
Le projet de loi vise à organiser la concurrence des régions, alors même que nous avons à forger la solidarité nécessaire pour relever les défis de la mondialisation.
Il établit un étrange principe de subsidiarité, selon lequel les collectivités locales ont toutes les compétences, sauf celles qu'elles ne peuvent exercer seules. C'est une forme de négation du rôle propre de l'Etat qui n'avait, à ce jour, jamais encore été envisagée. Or, l'Etat, c'est l'organisation dont la nation s'est dotée pour assurer sa survie dans la durée. Les collectivités locales en font partie. Il est malsain de dresser les collectivités locales contre l'Etat, au moment même où il faudrait préparer de grands projets que chacun servirait à sa place.
Des référendums régionaux sont envisagés, après que le peuple français aura été segmenté en vingt-deux peuples distincts. La rupture juridique n'est pas seulement une question de principe : on voit bien les rivalités que l'usage du référendum régional - en Corse comme ailleurs - dresseraient entre la région concernée et le reste du pays. C'est accepter d'effacer le bien public national au profit de biens publics régionaux. C'est mettre à mal la notion d'unité du peuple français. Bientôt, chacune de nos régions pourra négocier directement à Bruxelles les crédits du Fonds européen de développement régional, trouvant à la Commission des oreilles toujours bien disposées lorsqu'il s'agit de tenir les Etats en lisière.
La centrifugeuse est en route.
Ce risque de balkanisation territoriale est pris au moment où la mondialisation financière, la dérive libérale de la construction européenne remettent en cause les nations et les Etats, pour mettre les territoires en concurrence. De ce point de vue, la réforme est un mauvais service rendu à la France.
Le principe d'égalité se trouvera malmené de la même manière. Dans la compétition ouverte entre les régions, la concurrence sera inégale. L'Ile-de-France ou la région Rhône-Alpes seront mieux outillées que le Limousin ou la Franche-Comté pour pousser le lobbying à Bruxelles ; leurs habitants en subiront les conséquences.
M. Roger Karoutchi. C'est déjà le cas !
M. Jean-Yves Autexier. Plus préoccupant encore est le projet d'expérimentation. La loi comme le règlement pourront être écartés, dans telle ou telle région, à titre expérimental. Durant l'expérience, ou les expériences, la loi cessera d'être la même pour tous ; l'égalité des citoyens devant la loi deviendra lettre morte. On imagine aussi la complexité de la chose : transfert « provisoire » de compétences au profit de la région, transfert « provisoire » de personnels de l'Etat, transfert « provisoire » de ressources financières. Qu'adviendra-t-il à l'issue de l'expérience ? Le retour en arrière sera impossible. C'est dire que, sauf généralisation, on traversera la France comme au temps de Voltaire, où « on changeait plus souvent de loi que de cheval ». Et ce n'est pas la diversité qui effraie le républicain ; c'est la fin de l'égalité ! Le risque est de compter dans dix ans autant de lois que de régions.
Comment, dans le supermarché des compétences qui nous est proposé, fera-t-on respecter le principe d'égalité ? Une étude européenne des inégalités régionales avait pourtant montré que la France était le pays où elles étaient le moins marquées. Ce n'est pas le fait du hasard ou du jacobinisme. C'est le résultat de politiques volontaristes de péréquation, d'aménagement du territoire et de politiques anticipatrices.
Enfin, cette réforme risque d'empêtrer un peu plus le pays dans la contrainte financière imposée par le pacte de stabilité. L'Etat devra bien entendu, pour ne pas accroître les prélèvements obligatoires, réduire les dépenses à hauteur des ressources qu'il va transférer aux collectivités territoriales. Comment pourra-t-il abandonner ces recettes et continuer à aider les régions pauvres ? D'évidence, il ne pourra plus remplir correctement cette mission. C'est non pas une décentralisation mais une régionalisation soumise au principe de concurrence qui est mise en marche. Au nom de la proximité, les départements troqueront le contrôle et l'aide de l'Etat contre la tutelle des régions, avec tous les risques de rivalités politiques locales dont l'expérience montre qu'elles sont un facteur de paralysie infiniment plus fort que le dialogue avec les services de l'Etat. Sa conséquence, on l'a dit à plusieurs reprises, sera une fiscalité locale en hausse, une péréquation nationale en baisse. Quand la loi aura cessé d'être égale pour tous, on ne s'étonnera pas de voir le citoyen regimber devant l'impôt !
A défaut de moderniser l'Etat, on le balkanise, on régionalise les problèmes plutôt que les résoudre. Encore une fois, l'Europe est appelée à fournir le remède à nos maux. La subsidiarité en cascade serait le lien d'une Europe des régions. De la fameuse fédération des Etats-nations jusqu'à la plus petite commune de notre pays, tout serait ordre, beauté, luxe et... subsidiarité !
Dans cette périlleuse aventure où les nations s'évanouissent, l'oublié est le citoyen. Cette savante usine à gaz séduira les élus avant de semer entre eux la discorde. Elle ne correspond pas aux attentes des Français, qui ont besoin d'un Etat fort, garant de l'égalité et capable de relever les défis de la mondialisation. Inspiré par un néolibéralisme suranné, mitonné dans la marmite corse (Protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants), où sont mêlés la violence, les lâchetés et l'opportunisme, ce projet mal né ne répond pas aux exigences de la France dans la tourmente de la mondialisation. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Louis de Broissia. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Louis de Broissia. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, j'ai envie de dire pour commencer : enfin, trois fois enfin !
Enfin commence ici, au Sénat, un débat sur la décentralisation, après cinq années pendant lesquelles, hélas ! on nous a parlé de l'échelon de trop, on nous a fait subir une cascade de lois en rafales, on a nommé - point positif - une commission présidée par l'un des nôtres, l'ancien Premier ministre M. Pierre Mauroy, on a évoqué le statut de la Corse...
Enfin devant nous est respectée la Constitution avec l'organisation territoriale de la République : c'est la prérogative que nous donne la Constitution.
Enfin est reconnu le rôle spécifique du Sénat, protecteur des libertés locales.
Tournons une dernière fois la page de l'anomalie de la démocratie. C'est ici même qu'il en fut question !
Aujourd'hui, le Gouvernement, sous l'impulsion du Président de la République et du Premier ministre, va donc construire une démocratie reposant sur des bases juridiquement et, ajouterais-je, légitimement solides.
A notre avis, les esprits sont prêts. A l'heure où la nation française est engagée dans la construction européenne, et plus largement dans une construction mondiale qui se cherche encore, il est important d'affirmer, mes chers collègues, que l'esprit national n'est plus en danger, et qu'un nouveau Valmy ne se profile pas à l'horizon.
En revanche, un autre danger ronge la démocratie française. Il s'agit d'un danger intérieur que beaucoup d'entre nous ont d'ailleurs dénoncé. Cela a été « le mal français » ; cela a été également la suradministration et la surassistance qui ont entraîné, au mieux, de grandes lourdeurs administratives, dont les exemples les plus frappants sont le mécanisme inexplicable du financement des 35 heures, qualifié de fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale - le FOREC -, et celui des schémas de cohérence territoriale, les SCOT. Même les élus locaux ne se retrouvent plus !
Ce « mal français » a aussi entraîné - c'est le pis ! - des déresponsabilisations croissantes, voire des révoltes. A cet égard, mes chers collègues, n'oublions pas l'enseignement tiré des résultats de l'élection présidentielle du 21 avril dernier.
Le Gouvernement a raison de vouloir rebâtir une nouvelle démocratie, en s'appuyant sur les 36 779 conseils municipaux, les 100 conseils généraux, les 25 conseils régionaux et les 19 000 conseils intercommunaux. Le Gouvernement a raison de vouloir rebâtir la démocratie en s'appuyant sur la pratique locale et sur ceux qui s'occupent des crèches, des routes, des transports scolaires, des lycées, des écoles, des collèges, et de l'accompagnement du handicap de l'accueil des personnes âgées, c'est-à-dire sur la démocratie locale.
Après un hommage rendu, comme nous l'avons fait les uns les autres, au génie politique qui fut celui de Gaston Defferre, de François Mitterrand et de M. Pierre Mauroy, je voudrais rendre un hommage appuyé à l'immense armée des élus locaux qui ont stabilisé, voire - devrais-je le dire ici comme je l'ai fait dans d'autres enceintes ? - sauvé la République. Je le ferai en trois temps : j'expliquerai d'abord le sens de mon soutien, de notre soutien ; ensuite, je ferai deux réserves ; enfin, j'évoquerai les prolongements de cette loi fondamentale que nous posons ici.
Messieurs les ministres, le sens profond de notre soutien repose sur le fait que le Gouvernement a raison, selon nous, sur trois points.
D'abord, il a voulu un texte pragmatique, concret, pratique, tournant le dos à des idéologies qui furent coûteuses en temps, et permettant le possible : c'est l'expérimentation, c'est la voie du concret.
Le Gouvernement a également raison de retenir le caractère universel. Il est important de souligner ici qu'il s'agit non pas d'un acte II, mais d'un engagement définitif dans la voie de la décentralisation, c'est-à-dire d'une vraie rupture avec la législation antérieure : l'Etat ne sera plus uniquement à Paris. Il sera incarné partout ailleurs.
Enfin, le Gouvernement a raison de choisir la voie du rassemblement. La décentralisation n'est pas et ne doit jamais être le « Waterloo » de l'Etat ou « l'Austerlitz » des régions, c'est-à-dire des régions consacrées et l'Etat bafoué. La décentralisation, c'est, bien plus, le sacre du printemps de tous les élus locaux (Rires sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.), des sans-grade de l'action municipale, intercommunale, départementale et régionale que nous incarnons tous ici.
M. Roger Karoutchi. Très bien !
M. Robert Bret. Vous êtes maréchal d'Empire.
M. Louis de Broissia. Si la volonté décentralisatrice du Gouvernement part de la construction angulaire de la réforme constitutionnelle, elle devra, messieurs les ministres, mes chers collègues, se décliner quotidiennement - et ce sera une obligation - dans les communes, dans les associations, partout où des élus s'engagent au service de tous. Comme l'ont dit certains de mes collègues, elle devra être relayée par l'organisation administrative française, aujourd'hui encore trop souvent centralisée, y compris dans les médias, puisque France 3 a son siège à Paris et non dans les régions ! Il faudra donc veiller à ce que soient décentralisés la Caisse nationale des allocations familiales, l'Agence nationale pour l'emploi, la Caisse nationale d'assurance vieillesse, le Mouvement des entreprises de France et les syndicats. C'est cela la voie ouverte à la décentralisation définitive !
J'en viens aux deux réserves que je souhaite évoquer, et je ne suis pas le premier à le faire.
La première porte sur le droit de pétition. Je pense, comme M. Philippe Adnot, et peut-être comme le rapporteur de la commission des lois - qui s'exprimera sur ce point lors de l'examen de l'article 5 -, que ce droit est une prime donnée aux minorités agissantes, un désaveu des majorités agissantes, voire - je le dis devant le président de la commission des lois - une ignorance des devoirs de l'opposition que celle-ci exerce déjà de droit. Dans un conseil général, mes chers collègues, tous les voeux déposés sont inscrits de droit dans la discussion.
M. Ambroise Dupont. C'est exact !
M. Louis de Broissia. Toutes les réunions d'un conseil général sont ponctuées par la discussion de voeux émanant soit de l'opposition, soit de la majorité. Est-il besoin d'inscrire le droit de pétition dans la Constitution ? Je suis réservé sur ce point.
J'exprime également une réserve plus fondamentale sur la formulation de l'article 6, car je pars du principe que « chat échaudé craint l'eau froide ».
Mes chers collègues de l'opposition, pour avoir vécu cette décentralisation sur le terrain, je peux vous dire que, en Côte-d'Or, sur quinze euros que je consacre aux collèges, pierre angulaire de la décentralisation de 1982, un euro m'est remboursé. Sur un euro dépensé au titre de l'aménagement et la réduction du temps de travail, aucun remboursement n'est prévu. Sur quatre euros engagés au titre de la prestation d'autonomie, alors qu'on m'avait garanti un remboursement de la moitié, seul un euro m'est remboursé ! Sur un euro dépensé au titre du service départemental d'incendie et de secours, aucun remboursement non plus. Et je pourrais continuer mon énumération !
J'ai également en mémoire, lorsque j'ai quitté l'Assemblée nationale pour le Sénat, la suppression de la vignette. Je l'ai apprise par la presse, car le ministre des finances de l'époque, n'ayant pas trouvé le temps de prévenir les départements, avait préféré les avertir par cette voie !
Alors, mes chers collègues de l'opposition qui siégez ici et qui avez les mêmes droits et les mêmes devoirs, permettez-moi de dire qu'il ne faut pas dénoncer les turpitudes prévisibles de la fiscalité locale engendrées par des réformes que vous avez votées et imposées sous le gouvernement précédent. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Enfin, les prolongements nécessaires de ce vote que nous émettrons sont extrêmement importants à nos yeux, messieurs les ministres, vous l'avez compris par nos interventions.
La réforme constitutionnelle est un début et nous l'approuvons, majorité présidentielle et majorité des élus, mais nous supposons - le Premier ministre y a fait allusion - qu'elle sera suivie de nombreuses autres : des lois organiques pour organiser une fiscalité stable, durable, garantissant une véritable autonomie ; des lois de mise à plat des textes relatifs à l'aménagement du territoire - lois Chevènement, Voynet, Gayssot, Vaillant, pour les appeler par les noms de leurs auteurs ; des lois concernant l'outre-mer, dont vient de parler notre excellent collègue Jean-Paul Virapoullé, et nous serons attentifs à ce que l'ensemble de l'outre-mer se retrouve dans ces textes, avec ses spécificités, mais aussi son désir d'affirmer sa volonté d'être Français ; des lois sur le statut de l'élu, qui nous paraît devoir être posé de nouveau, car si l'on fonde une véritable démocratie locale, une immense armée d'élus sera nécessaire. Enfin, il faudra obligatoirement opérer une pause en ce qui concerne les normes, les règles, les circulaires qui font peser une chape de plomb sur le fonctionnement des initiatives locales.
Mes chers collègues, l'élan décentralisateur qui a été donné à notre République par le Gouvernement est un fleuve : on peut le canaliser, on peut le temporiser, mais on ne peut jamais l'arrêter.
Ma conclusion sera brève. Nos collègues de l'opposition, parfois chaussés de lunettes - qu'elles soient roses, vertes ou rouges, elles permettent non pas de voir de loin, mais d'embellir la situation -, expriment une inquiétude et dénoncent la précipitation, la caricature de la démocratie.
M. Robert Bret. C'est le cas !
M. Louis de Broissia. S'agit-il pour eux de se refaire une virginité électorale à peu de frais ? C'est trop tôt et trop vite, me semble-t-il !
Nous, élus de la majorité, nous voyons dans ce texte une refondation de la République par le bas, par le terrain, par les élus locaux et par le peuple et vous aurez madame, messieurs les ministres, la confiance vigilante, mais amicale, du Sénat. Les sceptiques vous diront : ne bougeons pas ! Pour notre part, nous préférons la France en mouvement. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, c'est en vétéran des débats parlementaires sur la décentralisation et le rôle des collectivités territoriales que j'aborde aujourd'hui la discussion de ce projet de loi constitutionnelle. Instruit par l'expérience de quelque vingt-cinq ans de mairie, aguerri par le baptême du feu que fut pour moi le vote des lois Mauroy et Defferre en 1982 et 1983, éclairé, entre autres, par les travaux de la commission spéciale qui eut pour tâche de préparer le débat sur la loi Pasqua, je me refuse, d'entrée de jeu, à une position circonstancielle. Je considère que, sur un texte de cette nature, l'attitude négative de l'opposition en 1982 fut préjudiciable, et j'en tire les conséquences. Je m'inscris donc pleinement dans le débat, mais j'y apporte mes convictions d'homme de gauche et d'élu de terrain.
Cela me conduira à proposer au Sénat quelques amendements importants sur deux thèmes : le rôle de l'Etat au travers de la péréquation nationale des richesses et le renforcement de la démocratie locale.
Je ne discuterai pas l'opportunité d'ouvrir à nouveau le débat sur la décentralisation. Il existe, bien sûr, un risque d'incompréhension des Français devant un sujet dont la technicité est redoutable. A l'inverse, leur désaffection pour les élections nationales et leur mobilisation lors de l'échéance municipale plaide pour que notre pays fasse un pas de plus vers une organisation décentralisée de la République.
Je ne suis donc pas effarouché par la modification de l'article 1er de la Constitution ; j'y vois la reconnaissance d'un état de fait plus qu'une innovation : le mouvement, amorcé à la fin du xixe avec l'autonomie des communes, s'est accéléré à partir des années soixante-dix. La région est née et nous allons, par ce texte de loi, en prendre complètement acte. Progressivement, une intercommunalité, dotée de compétences étendues et d'une fiscalité propre, se substitue - faut-il dire hélas ou heureusement ? - à l'architecture des communes. Et chacun sent bien que, à terme, ces nouvelles structures formeront un couple avec la région, face aux administrations centrales de l'Etat.
Le « pouvoir local » est en marche. Le Parlement est donc dans son rôle quand il examine cette nouvelle configuration pour en fixer les contours et les limites.
Dans quel contexte le faisons-nous ? Toute Constitution exprime, au travers de l'architecture de ses institutions politiques, un état d'esprit dominant, une façon d'être, un « vouloir vivre ensemble ». Or la France s'est toujours refusée à la formule de la « fédération de régions ou de cantons », adoptée par l'Allemagne ou la Suisse. Elle s'est voulue « une », « centralisée », « égalitaire ». Qu'il s'agisse des arbitrages sur les sujets d'intérêt général ou des moyens d'assurer un minimum d'égalité des chances à chaque citoyen, la France a fait confiance à l'échelon national. Par exemple, elle n'a pas cherché à inventer des mécanismes puissants de péréquation, à la façon dont l'Allemagne procède pour corriger les inégalités entre ses Länder.
Peut-on changer brutalement de cap et affirmer que la décentralisation, en soi, « contribue à une application plus effective et moins abstraite du principe d'égalité » ? J'en doute !
Accepter sans contrepoids ni précaution que « l'organisation décentralisée » de la République soit le fondement de la nation, c'est entériner une situation d'inégalités criantes et choquantes entre collectivités territoriales, celles-là mêmes que nous avons ici si souvent dénoncées tous ensemble. Pis encore, c'est créer un mécanisme qui exacerbera ces disparités, tout en les rendant légitimes en vertu du principe constitutionnel que nous introduisons.
C'est pourquoi je vous proposerai d'ajouter, après le premier alinéa de l'article 1er du projet de loi, le texte suivant : « L'Etat assure à chaque citoyen l'égalité des chances sur tout le territoire, grâce à une répartition équitable des ressources et à l'intervention des services publics. » Voilà pour le principe !
S'agissant de la mise en oeuvre, je proposerai, à l'article 6, diverses mesures, dont le recours à une « péréquation nationale » des richesses selon des modalités conformes à notre tradition. Je n'ai pas eu à chercher loin pour mettre ces divers amendements en forme : j'ai repris, mes chers collègues de la majorité, l'essentiel de l'article 1er et de l'article 20 de la loi Pasqua, que nous avions votée en 1995 et que deux gouvernements n'ont pas voulu appliquer.
Modifier la Constitution dans le sens d'une extension des compétences des collectivités territoriales sans réaffirmer dans un même mouvement le rôle de l'Etat comme garant de la cohésion nationale, ce serait prendre un risque majeur et aller à l'encontre de notre histoire.
Tout est affaire d'équilibre dans un texte de cette nature : oui à plus d'autonomie, oui à l'initiative locale, oui, même, au droit à l'expérimentation pourvu qu'elle soit encadrée et limitée dans le temps, mais à la condition que la Constitution rappelle au Gouvernement et au Parlement qu'il leur revient de tout mettre en oeuvre pour corriger sans cesse les inégalités qui se creusent entre territoires et entre catégories sociales. Une couverture homogène du territoire par des services publics de qualité y contribuera grandement.
La perspective de l'élargissement de l'Europe rend plus urgente encore la réponse à cette préoccupation : comment faire accepter à nos concitoyens de partager nos ressources avec des nations moins développées - et il faut le faire ! - si, chez nous, la richesse insulte quotidiennement la pauvreté ?
Nous connaissons le Premier ministre. Qu'il entende donc nos arguments ! Qu'il accepte que le projet de loi, en ses articles 1er et 6, soit rééquilibré. Là est la frontière, là se situe le point de rupture.
Il est un deuxième sujet sur lequel je voudrais un infléchissement significatif du texte : il s'agit de l'exercice de la démocratie locale. Le Gouvernement a bien senti que le fait d'accroître les compétences des collectivités territoriales exigeait le renforcement des mécanismes de contre-pouvoir. Sinon, il y aurait risque de clientélisme, de dérives ou de partialité. Il a choisi de le faire dans l'article 5, en recourant à deux dispositifs de démocratie directe : le droit de pétition et le référendum d'initiative locale ou nationale. C'est une position courageuse, et je la soutiendrai.
Mais pourquoi faire l'impasse sur le premier des contre-pouvoirs, c'est-à-dire sur la capacité d'expression des groupes d'élus minoritaires au sein des assemblées ? Bien sûr, un certain nombre de lois récentes, sur l'initiative de la gauche, d'ailleurs, ont cherché à mieux protéger le droit des minorités dans le fonctionnement des municipalités. Mais ces textes sont-ils appliqués ? Ne serait-il pas utile d'inscrire dans la Constitution ce principe fondamental de la démocratie locale, au moment où l'on modifie profondément le titre XII, qui est consacré aux collectivités territoriales ? D'autant que la réflexion du législateur s'est, jusqu'à présent, portée presque uniquement sur les communes. Mais, s'agissant de ces assemblées lointaines - les intercommunalités, le conseil général, le conseil régional -, n'y a-t-il rien à dire au moment où s'accroît spectaculairement leur pouvoir ?
Je prendrai un exemple : le projet de loi ouvre le droit à l'expérimentation de nouvelles compétences - il s'agit d'une innovation importante - et nous savons que nombre de présidents de conseils régionaux et généraux vont s'en saisir. Ils le feront dans l'état actuel du texte, sans avoir à informer préalablement la population, sans même avoir l'obligation d'instituer au sein de leur assemblée un débat contradictoire et étalé dans le temps.
Déjà, le vote du budget d'une commune de 3 500 habitants est plus encadré que celui d'un conseil général ou régional. Demain, ces mêmes institutions se transformeront en petits parlements locaux et prendront des décisions déterminantes pour leurs mandants, sans que l'opinion publique ait été éclairée et les élus minoritaires mis en situation de faire valoir leurs arguments et leurs contre-propositions. Et je ne parle pas du danger majeur : le Gouvernement mesure-t-il bien, madame, messieurs les ministres, le risque que le texte qu'il nous présente soit un jour appliqué par la majorité d'extrême-droite d'un conseil régional ?
M. François Marc. Bonne question !
M. Gérard Delfau. Nous légiférons pour modifier la Constitution. Cela mérite réflexion.
Telles sont mes interrogations, forcément schématiques, sur ce projet de loi d'une extrême importance. Il est décisif que le Gouvernement écoute les objections, d'où qu'elles viennent. Il est important que la majorité du Sénat conserve l'état d'esprit qui fut le sien tout au long de ces années et qui s'est cristallisé, pour l'essentiel, dans la loi Pasqua.
Pour ce qui me concerne, j'aborde ce débat avec un esprit d'ouverture. D'ici à sa conclusion, par la réunion du Parlement en Congrès, je l'espère, mille occasions se présenteront de rapprocher les points de vue. Mais, on l'a compris, sur la réaffirmation du rôle de l'Etat comme gardien de la cohésion sociale et territoriale, sur la mise en place d'une péréquation nationale des ressources qui ne soit pas une aumône, je ne transigerai pas. Quant au renforcement de la démocratie locale, je serai vigilant. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Longuet.
M. Gérard Longuet. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce débat général a trait à la réforme de la Constitution. Nous avons, les uns et les autres, de par nos responsabilités, la passion des territoires - communes, départements et régions - et nous aimerions, à l'occasion de ce débat, traiter de ce qui va animer notre pays pendant cinq mois, et au moins jusqu'à la discussion, par le Parlement, au printemps prochain, de la loi organique annoncée par le Premier ministre.
Pourtant, en cet instant, il faut se concentrer sur l'essentiel, à savoir la réforme constitutionnelle. Avec mon expérience, certes modeste, de président de région, je puis vous dire, monsieur le garde des sceaux, que cette réforme est roborative.
En apparence, reconnaissons-le, le dispositif de ce texte apporte des inflexions modestes. C'est une réforme réfléchie. A la vérité, en raison de la dynamique que vous avez adoptée, l'équilibre des pouvoirs entre l'Etat et les territoires ne pourra plus jamais être figée. Cette réforme constitutionnelle insuffle donc un état d'esprit nouveau. Cette dynamique repose, naturellement, sur des principes simples. Le Premier ministre les a rappelés ce matin, et nous les partageons : la subsidiarité, la péréquation, l'expérimentation, l'appel aux citoyens - on en parlait à l'instant - et, naturellement, l'autonomie financière.
Pour autant, ce projet mérite beaucoup mieux que l'apparence d'une simple modification de l'article 1er de la Constitution.
Il faut voir ce que veulent dire les mots « organisation territoriale décentralisée ». Ils veulent dire que, au moment même où l'Europe se dote ou s'efforce de se doter d'une Constitution, sur l'initiative et sous l'autorité de M. Valéry Giscard d'Estaing, au moment où notre environnement européen est, reconnaissons-le, fortement dominé par le fait fédéral, la France décide de rester une république unitaire, de partager un projet commun qui, certes, se renforce de la mobilisation des territoires et de leur autonomie, mais qui écarte l'hypothèse fédérale, c'est-à-dire l'hypothèse d'une Europe des territoires. De ce point de vue, ce qui n'est pas dit est sans doute peut-être plus important que ce qui est dit.
Permettez-moi, d'ailleurs, de remarquer au passage que la Constitution ne contient, à ce jour, strictement aucune référence à l'Europe, ce qui est tout à fait étonnant lorsque l'on connaît l'importance de ce qui est désormais une réalité.
Autre apparence prudente, qui est, en fait, un choix majeur : on nous propose ici trois territoires, et trois seulement. On aurait pu imaginer un dispositif à deux ou à quatre territoires. En effet, ceux qui gèrent un territoire ont souvent tendance à penser que l'on pourrait supprimer l'un des deux autres échelons territoriaux, à condition, bien sûr, que cela ne soit pas celui qu'ils gèrent eux-mêmes ! (Sourires.)
Les observateurs extérieurs ont beau jeu de dauber sur la complexité de l'administration territoriale, oubliant que leur propre vie ou celle des entreprises, par exemple, est au moins aussi complexe.
Nous aurions pu retenir au contraire quatre niveaux de territoires : la commune, le département, la région et l'intercommunalité. En faisant le choix de n'en retenir que trois - je sais que de nombreux élus municipaux se sont posé la question - le Gouvernement nous rappelle simplement que, au-delà du devoir évident des collectivités locales, et particulièrement des 36 000 communes de France, de travailler ensemble, de constituer ensemble des réponses collectives face à des besoins immédiats comme l'intercommunalité rurale, les agglomérations et les communautés urbaines, il n'y a qu'une seule unité territoriale qui permette la proximité pour le citoyen : la commune.
Enfin, le texte apparaît réfléchi, car il ne pose pas de rapports hiérarchiques entre les différents niveaux de collectivités locales, pas plus qu'entre les collectivités locales elles-mêmes, ce qui, en termes d'éthique, est tout à fait juste. C'est un hommage rendu à l'indépendance des collectivités locales.
On s'aperçoit cependant assez vite que cet hommage cède le pas, dans le dispositif de cette réforme constitutionnelle, à une dynamique beaucoup plus vertueuse qui engage inéluctablement une solidarité très forte entre les niveaux de collectivités et, à l'intérieur de chaque niveau, entre les collectivités qui ont pris l'habitude de travailler ensemble, en particulier les communes.
En effet, au-delà de son apparente modestie, ce dispositif constitutionnel répond à une logique de dynamique. La subsidiarité, c'est d'abord et avant tout un principe dynamique, une dynamique qu'il est impossible de figer à un moment donné et qui ouvre sur une logique permanente de remise en cause et d'évolution.
Je relis le troisième alinéa de l'article 4 du projet de loi : « Les collectivités territoriales ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort ». Ce n'est que bon sens, mais qui en sera juge ? Je n'en vois pas d'autre que la loi et, partant, le législateur.
On pourrait imaginer que cette appréciation soit laissée à une autorité administrative ou judiciaire. Pas du tout ! Le juge naturel de la qualité opérationnelle des niveaux de territoires, c'est l'opinion publique, le citoyen et, à travers ceux qu'ils représentent, les parlementaires.
Nous avons donc ici une dynamique ouverte, tant il apparaît évident que cette répartition des responsabilités ne peut pas être figée. La subsidiarité nous conduira nécessairement, loi après loi, à y revenir. Il y a, d'ailleurs, un double antidote à un système trop rigide. C'est, en effet, l'expérimentation, que vous avez inscrite dans ce dispositif, monsieur le ministre, soit l'expérimentation voulue par le législateur, dans sa prudence - et nous n'en manquons pas, notamment au Sénat - soit l'expérimentation voulue par les élus locaux eux-mêmes qui demandent une responsabilité.
La subsidiarité est donc un principe vivant dont le facteur d'adaptation est l'expérimentation décidée par le législateur ou voulue, dans un certain domaine d'application, par la collectivité locale elle-même.
Il est une autre notion nouvelle extrêmement dynamique, celle de « chef de file » au sein des collectivités locales. Si nous voulions entrer dans le détail des textes, nous constaterions que le cinquième alinéa du texte proposé pour l'article 72 par l'article 4 du présent texte est en contradiction avec le troisième alinéa : « Lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours »... Diable ! Là encore, qui va décider que l'exercice d'une compétence « nécessite le concours » ?
Il y a naturellement une logique fonctionnelle. Lorsque l'on organise, par exemple, des transports collectifs, il est évident qu'il y a une nécessité proprement fonctionnelle à ce que, le département, pour le transport interurbain, la région, pour les transports express régionaux, travaillent ensemble. Cette nécessité fonctionnelle est-elle cependant toujours aussi vraie lorsque l'on traite, par exemple, d'urbanisme ?
Beaucoup d'agglomérations auront tendance à considérer que le regard de la région ou du département sur l'urbanisme n'a strictement aucune importance. D'autres prétendront, au contraire, qu'une politique d'aménagement du territoire se doit de définir des grands espaces urbains et, que, par conséquent, on ne peut pas écarter, pour l'élaboration de textes sur l'urbanisme, d'autres collectivités sachant que celles qui, aujourd'hui, sont mobilisées, sont essentiellement les communes.
Donc, cette notion de « chef de file » est une source d'interrogations permanentes pour le futur législateur, lorsqu'il s'agira de savoir laquelle des collectivités donnera le ton aux autres. L'exercice sera, je l'espère, rendu d'autant plus facile que, dans sa sagesse, le projet de loi constitutionnelle prévoit que les textes concernant les collectivités locales seront examinés en premier lieu par le Sénat. Cela permettra de fournir une première réponse sur la notion de « chef de file » et d'éclairer d'autant les travaux de l'Assemblée nationale.
Avouons, cependant, que la notion est dynamique et qu'elle peut être parfois même conflictuelle.
Vous avez introduit l'expression populaire avec le droit de pétition et le référendum local. Je n'y reviendrai pas, si ce n'est pour rappeler que toute la dignité des élus tient à ce qu'ils ne cèdent pas à l'émotion, à l'instantané, au superficiel, et qu'il y a parfois beaucoup de courage à prendre des décisions impopulaires. Or, l'appel au référendum après la pétition peut être une façon d'esquiver des décisions dont on sent confusément qu'elles sont nécessaires mais que personne ne veut assumer en particulier. Ainsi, avec la logique du référendum, pourrions-nous encore établir des déviations ? Tout le monde est pour la déviation, mais jamais dans son jardin ! (Sourires.)
L'exercice de la pétition spontanée a le mérite de compenser la dictature des cortèges et des manifestations ; elle ne peut pas remplacer la démocratie responsable fondée sur des élus qui, dans le cadre de leur exécutif respectif, assurent leur mandat.
M. Gérard Braun. Très bien !
M. Gérard Longuet. Je vois un dernier facteur de dynamisme dans cette réforme. Sont ici visées les collectivités locales, mais, si un des grands acteurs doit obligatoirement, nécessairement s'adapter, c'est bien l'Etat, et l'article 6 en pose le principe.
A partir du moment où l'autonomie financière des collectivités locales est consacrée constitutionnellement, et si l'on en tire toute les conséquences, il faudra bien que l'Etat cesse de transférer des responsabilités. Certes, il a maintenu son taux de prélèvements publics à un niveau à peu près stable depuis une dizaine d'années, mais parce qu'il a renoncé à financer des investissements ou des actions sociales qu'il a transférées ipso facto aux collectivités locales.
L'Etat ne peut s'endetter librement, et tant mieux ! Il ne peut accumuler les déficits, et tant mieux ! En réalité, contraint qu'il est de respecter une discipline fiscale, sous la pression de l'opinion et de la comparaison internationale, l'Etat ne pourra plus transférer aux collectivités locales ; il ne lui restera plus qu'à s'adapter, ce dont chacun ici ne pourra que se réjouir, et d'ailleurs avec confiance, car, devant l'obstacle, l'Etat a toujours su s'adapter.
Madame, messieurs les ministres, ce texte est réjouissant. Nous le soutiendrons avec la certitude qu'aujourd'hui, dans une Europe qui se cherche, la France a une réponse spécifique à apporter. La République est un projet, un projet collectif, un projet partagé, un projet renforcé par la mobilisation des territoires auxquels, désormais, la Constitution fait largement confiance. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. François Marc.
M. François Marc. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, en mai 2002, nombreux sont les Français à avoir manifesté leur attachement aux valeurs de la République. Aujourd'hui, une très large majorité d'entre eux marquent leur intérêt pour les vertus de la décentralisation : pouvoir plus proche du citoyen, meilleur lisibilité des politiques, contrôles facilités, notamment.
Cependant, de même que la ferveur civique du 5 mai 2002 s'est très vite dissipée dans les langueurs abstentionnistes du mois de juin, l'intérêt suscité par la décentralisation pourrait vite s'étioler si les attentes de nos concitoyens ne trouvaient pas dans les textes annoncés les réponses attendues, notamment sur le terrain de la justice sociale et de l'égalité devant la loi.
Au demeurant, on peut considérer que l'intérêt porté aujourd'hui à la décentralisation est a posteriori un formidable hommage à l'action conduite par le gouvernement Mauroy en 1982, ainsi qu'aux progrès considérables rendus possibles par les lois sur l'intercommunalité.
Quelles sont, aujourd'hui, en France, les préoccupations auxquelles doit être attentif le législateur ?
La réponse est nécessairement éclatée, mais il est néanmoins possible de privilégier quatre exigences : celle du contribuable, qui attend une gestion rigoureuse de l'argent public, une fiscalité plus juste et bien maîtrisée ; celle de l'usager des services publics, qui souhaite un service de qualité à coût modéré ; celle de l'habitant de nos territoires, qui voudrait voir privilégié un aménagement équilibré, durable et profondément solidaire ; celle enfin des décideurs locaux - les maires et les autres élus de terrain -, qui aimeraient disposer de moyens financiers suffisants pour la mise en oeuvre d'une politique locale réussie.
Chercher à répondre de façon optimale à ces attentes diversifiées impose d'opérer des arbitrages politiques.
A cet égard, le texte qui nous est soumis aujourd'hui ne s'inscrit nullement dans une quelconque neutralité idéologique.
Par les valeurs d'inégalités qu'elles tendent à favoriser, certaines des réponses que vous préconisez en matière de décentralisation, monsieur le ministre, sont en profonde contradiction avec la conception républicaine et solidaire à laquelle les Français sont farouchement attachés.
Mon propos sera illustré essentiellement par les aspects financiers de l'article 6 de votre projet de loi. Mes interrogations portent sur trois enjeux financiers majeurs.
Premièrement, votre démarche, monsieur le ministre, trouve sa justification première - le Sénat en a déjà maintes fois débattu - dans le souci de renforcer l'autonomie financière des collectivités. Etes-vous bien sûr de ne pas vous tromper de diagnostic en la matière ?
Deuxièmement, vous nous proposez une « décentralisation à la carte » agrémentée d'une péréquation financière aux contours nébuleux. Etes-vous sûr d'avoir les moyens de votre ambition ? La République ne prend-elle pas le risque de favoriser des territoires gagnants et de plonger dans les ténèbres les territoires les moins riches ?
Troisièmement, vous nous avez dit explicitement qu'il y aurait nécessairement des transferts de fiscalité en accompagnement des transferts de charges. Les impôts locaux vont donc augmenter (M. le ministre délégué fait des signes de dénégation) et, surtout, ils vont être prélevés en fonction d'un système fiscal local inadapté et injuste. Dans ces conditions, votre texte ne porte-t-il pas en germe une montée accélérée de l'injustice fiscale dans notre pays ?
D'évidence, ces trois questions appellent un regard attentif et vont me permettre de démontrer que, avec ce texte constitutionnel, le Gouvernement ne propose pas les moyens d'une décentralisation réussie.
L'autonomie financière, tout d'abord. L'idée a été largement répandue que les collectivités françaises étaient en danger et que la perte progressive d'autonomie fiscale les conduisait au désastre.
Au lieu de réfléchir à de nouvelles solutions pour la fiscalité locale, dont les principes directeurs sont actuellement très discutés, on choisit d'agiter l'épouvantail de l'autonomie financière dont il est envisagé d'inscrire le principe dans la Constitution. Il n'est d'ailleurs pas sans intérêt de constater que cette disposition compte parmi celles qui ont donné lieu à un avis défavorable du Conseil d'Etat.
Fondamental à vos yeux, monsieur le ministre, le principe de l'autonomie financière mérite-t-il d'être le thème central de la réflexion sur l'avenir de la décentralisation ? Je n'en suis nullement convaincu, et je voudrais ici alimenter encore le doute qui habite, à ce sujet, bon nombre de nos collègues.
La part des ressources fiscales dans le budget de la collectivité détermine-t-elle le degré de libre administration locale ? Cette façon de raisonner ne permet pas de rendre compte du réel degré de libre gouvernance des collectivités. Pour répondre à cette question, il importe, en effet, de prendre en considération simultanément les déterminants de l'autonomie de gestion, de l'autonomie fiscale et de l'autonomie budgétaire.
La comparaison que l'on peut faire, à cet égard, entre pays européens se révèle des plus édifiantes au regard des deux critères objectifs qui permettent de rendre compte de la véritable autonomie financière des collectivités locales, à savoir, d'une part, la part du budget local financée par l'impôt et, d'autre part, la capacité réelle à définir l'assiette de l'impôt.
Pour ce qui est de la part du budget local financée par l'impôt, la situation est très variable dans les pays européens : 60 % en Europe du Nord, 45 % en France, 30 % en Allemagne. Or, l'on constate dans des pays comme l'Allemagne, qui ne dispose que d'une faible part de ressources fiscales, que l'autonomie de gestion peut néanmoins être très élevée.
Le second paramètre concerne le pouvoir de définition de l'assiette de l'impôt et des taux par les collectivités locales.
Au vu de ce second critère, on constate que les pays de structure fédérale, qui ont la plus forte tradition décentralisatrice sont des pays où la capacité des collectivités à voter leur niveau de ressources fiscales est la plus faible. Tel est le cas de l'Allemagne et des pays nordiques, notamment.
Les ressources des collectivités locales s'apparentent plus ici à un prélèvement sur les recettes fiscales de l'Etat qu'à une fiscalité directe locale. A l'évidence, cela ne révèle pas un obstacle à l'autonomie de gestion.
Les pays de stucture « régionale » fournissent, de leur côté, des exemples d'autonomie fiscale reposant sur la libre détermination des impôts qui leur sont propres, sans que leur autonomie de gestion soit grande.
Prenons le cas italien : l'Italie a connu une décentralisation accélérée depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Ainsi les vingt régions italiennes ont vu la part de leur budget financée par l'impôt passer de 10 % à 85 % en moins d'une décennie. Elles bénéficient donc d'une autonomie fiscale quasi inégalée, mais aussi d'une autonomie budgétaire très forte, en théorie seulement, car, dans la pratique, un abysse s'est creusé entre les régions « riches » et les régions « pauvres ». Cette autonomisation fiscale des collectivités régionales a finalement contraint l'Etat italien à renforcer ses dispositifs de péréquation verticale afin de réduire le fossé entre les régions et d'éviter un accroissement exponentiel des impôts locaux.
M. Louis Le Pensec. C'est vrai !
M. François Marc. L'exemple du stop and go italien montre les limites d'un modèle d'autonomie fiscale « jusqu'au-boutiste ». Un grand journal économique titrait d'ailleurs récemment : « En Italie, le fédéralisme fiscal est plombé par la rigueur. »
On le voit bien, les miracles fiscaux n'existent pas, même en Italie.
A contrario, la France, malgré le recul de la part de l'impôt dans les budgets locaux, se situe parmi les pays où, en pratique, l'autonomie budgétaire est la plus élevée.
L'idéologie gouvernementale véhiculée depuis plusieurs mois, qui vise à nous faire croire que la France connaît un véritable dérapage en matière d'autonomie locale, n'est donc pas vérifiée dans la comparaison internationale.
La conclusion qui peut être tirée de l'examen comparatif des finances des gouvernements locaux européens est donc la suivante : il ne suffit pas que la part du budget d'une collectivité financée par l'impôt soit importante pour que celle-ci dispose d'une autonomie budgétaire élevée.
Incontestablement, le postulat sur lequel est bâti le projet gouvernemental n'est pas réellement fondé.
Qu'en est-il, par ailleurs, de la solidarité financière ?
Chacun a ici en tête la position exprimée récemment par le ministre du budget, Alain Lambert : « La décentralisation vise à échanger de la liberté contre de l'argent ». Je ne suis pas du tout convaincu que cette approche corresponde vraiment à l'attente qui est celle des maires aujourd'hui.
En effet, la liberté, les maires ont vraiment commencé à la détenir à la suite des lois de décentralisation de 1982, qui les exonéraient de la tutelle insupportable des préfets. Cette liberté, ils sont tout à fait désireux de la préserver.
Tout désengagement de l'Etat au niveau des dotations aux collectivités serait à cet égard une erreur politique très grave. Or, les données du projet de budget pour 2003 ne sont pas faites pour les rassurer, notamment pour ce qui est des dotations de compensation et surtout de péréquation. En effet, le projet comporte une diminution de 18 % de la dotation de péréquation.
Le constat de cette baisse inquiète aujourd'hui les élus locaux et, au-delà, suscite des interrogations quant à la réelle ambition du projet de loi en la matière.
L'article 6 du projet de loi comporte certes une annonce de péréquation, mais le plus grand flou entoure les éventuelles dispositions prévues en la matière. Voter cet article en l'état, sans connaître le contenu des lois qui doivent compléter le texte constitutionnel revient, me semble-t-il, à donner un blanc-seing au Gouvernement et à spéculer sur ses bonnes intentions. Cela est inacceptable.
Quant aux modalités de péréquation, deux solutions existent : soit développer des dispositifs de péréquation horizontale, qui ont leurs limites, sachant que les régions sont des « nains budgétaires » et qu'il paraît difficile de prélever des recettes sur des régions qui en sont fort démunies, soit instaurer le système de la péréquation verticale qui, incontestablement, a permis, au cours des années passées, d'apporter des réponses aux questions qui sont apparues. L'Italie a d'ailleurs largement utilisé ce dernier dispositif.
La force péréquatrice des dotations de l'Etat doit donc être réaffirmée et affinée. Pour ce faire, il est indispensable d'aborder la question des finances locales en termes à la fois d'objectif et de moyens.
C'est donc bien sur ces principes cumulés que la réforme de la fiscalité locale doit se construire. En l'état, votre projet de loi constitutionnelle est bien loin de cette conception ambitieuse de la décentralisation.
La Constitution ne doit en effet pas être un texte fourre-tout. Son rôle est d'énoncer les grands principes relatifs à l'organisation et à la dévolution des pouvoirs au sein de la République et de ses territoires. C'est pourquoi il se révèle à mes yeux nécessaire d'inscrire dans la Constitution, non pas la notion d'« autonomie financière » des collectivités, mais le principe même de garantie de ressources et de solidarité vis-à-vis des collectivités, car tel est le rôle d'un texte constitutionnel.
M. Roland Courteau. Très bien !
M. François Marc. J'en arrive à la troisième question, celle de l'injustice de la fiscalité locale.
Plusieurs ministres du Gouvernement l'ont dit ces derniers jours : « Du fait des transferts de charges aux collectivités, les impôts locaux vont augmenter... » Or tout le monde convient ici que la fiscalité locale est aujourd'hui totalement inadaptée et profondément injuste.
Les dysfonctionnements actuels se manifestent à deux niveaux. Le système financier local est générateur, d'une part, d'inégalités et, d'autre part, d'incertitudes qui pèsent sur la gestion locale.
Il est important de souligner que, dans ce cadre, les réformes nécessaires destinées à réduire les inégalités et les incertitudes induites par notre système financie mettent inéluctablement face à face l'autonomie financière des collectivités et les dispositifs nationaux de péréquation.
On constate en effet qu'au cours de la décennie passée ces systèmes de compensation ont permis de satisfaire les exigences en matière de finances locales et d'allégement du fardeau pesant sur un certain nombre de contribuables. Le succès de ces réformes démontre la pertinence de la péréquation verticale pour réduire les injustices.
Que nous propose donc aujourd'hui le Gouvernement pour pallier les carences du système fiscal local, à partir de solutions décentralisées ?
Le projet de loi constitutionnelle prévoit la possibilité pour les collectivités de définir elles-mêmes l'assiette de l'impôt qu'elles perçoivent.
Mais cela risque d'entraîner un imbroglio épouvantable puisque chaque collectivité devra rechercher à son étage fiscal les modalités d'ajustement au cours de chaque exercice.
Madame la ministre, monsieur le ministre, tout le monde au Gouvernement a conscience de l'inadaptation complète du système financier local en vigueur. L'expérience ambitieuse - et aujourd'hui unanimement saluée, - de ces vingt dernières années révèle au surplus des enseignements en matière de transferts de charges dont il serait fondamental de s'inspirer.
Or la réforme fiscale qui, à nos yeux, devrait constitiuer le préalable absolument nécessaire à toute nouvelle étape de la décentralisation se voit renvoyée aux calendes grecques. Dans ces conditions, les Français sont fondés à penser que c'est sciemment que le gouvernement Raffarin aura contribué à la montée des injustices fiscales entre Français.
Diminuer les recettes d'un impôt équitable, l'impôt sur le revenu, et organiser le recours accru aux « quatre vieilles », profondément injustes, constitue un choix politique que nous ne pouvons accepter pour l'avenir. C'est pourquoi il importe d'amender profondément ce texte.
Mais il importe surtout de commencer par le commencement, c'est-à-dire de conditionner cette étape de la décentralisation à la mise en place d'une réforme indispensable de la fiscalité locale, pour plus de justice et d'égalité.
En refusant de prendre en considération cette exigence fondamentale, largement partagée par les élus locaux, par de nombreux sénateurs, appartenant notamment à la commission des finances, mais aussi par les nombreux experts et universitaires qui ont été auditionnés par le Sénat, le Gouvernement prendrait le risque considérable de conduire dans une impasse cette deuxième phase de la décentralisation. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre délégué, mes chers collègues, l'un de nos excellents collègues se déclarait récemment « jacobin, colbertiste, hexagonal ». Une telle déclaration devrait entraîner des protestations unanimes puisque, apparemment, tout le monde s'est déclaré favorable à la décentralisation. Or, au-delà des discours, il semble bien qu'un certain nombre de nos collègues soient conditionnés par une tradition multi-séculaire propre à notre pays. Nous percevons effectivement certaines réticences devant ce qui peut constituer une réforme fondamentale de l'organisation et de la conception mêmes des pouvoirs publics.
Monsieur le ministre délégué, vous parliez de « révolution » dans un article ; vous nous indiquiez d'ailleurs que les Girondins n'étaient pas ce que l'on croyait. (M. le ministre délégué acquiesce.) Cela a sans doute intéressé nombre de mes collègues, quelles que soient d'ailleurs les travées sur lesquelles ils siègent : ceux-ci n'utiliseront plus désormais les termes de « jacobin » et de « girondin ».
N'allons-nous pas faire voler en éclat l'indivisibilité et l'unité de la République tant l'histoire de notre pays est marquée par le fait que c'est l'Etat qui a forgé la nation ? Telle est notre caractéristique, contrairement à la tradition de beaucoup de nos voisins européens.
Voilà la réalité ! Ce n'est qu'en 1975 que les collectivités locales ont pu fixer elles-mêmes le taux des impôts locaux. De plus, il a fallu attendre la loi du 2 mars 1982 - après, je tiens à le rappeler, une tentative sous le gouvernement de Raymond Barre, à travers un projet de loi soutenu par MM. Bonnet et Bécam - pour mettre en marche une décentralisation dont, bien souvent, les effets ont été restreints, notamment en matière financière, par la substitution progressive de dotations à une fiscalité locale autonome. Quand même, depuis quelques années, on a fait très fort, notamment sous la précédente législature, ainsi que l'a excellemment démontré Jean Arthuis tout à l'heure.
N'est-il pas, dès lors, nécessaire d'affirmer la décentralisation comme principe constitutionnel, puisque la formule de l'article 72 de la Constitution - les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus et dans des conditions fixées par la loi » - ne saurait à elle seule, semble-t-il, assurer sa pérennité ? Et quels que soient les avis tout à fait éminents des instances juridiques qui conseillent le Gouvernement, comme c'est nous qui faisons la Constitution, il nous faut écouter ces avis, en tenir compte et, ensuite, bien entendu, faire ce que nous avons à faire.
Mais aussi, ce n'est pas le moindre des écueils à notre démarche, ce principe de décentralisation, et cela inquiète légitimement un certain nombre de collectivités, ne va-t-il pas aggraver les inégalités entre les territoires, l'Etat étant censé en corriger les effets pervers ? Car les inégalités, hélas ! malgré cette centralisation qui demeure, s'aggravent. Il faut donc s'engager sur la voie de la décentralisation et prévoir un certain nombre de garanties.
Notre pays a la passion de l'égalité, qui prend souvent la forme d'une passion de l'égalitarisme. On épie le voisin pour s'assurer qu'il n'ait pas plus que nous. La passion de l'égalité - je vous renvoie, sur ce sujet, une fois encore à Tocqueville - est une constante de notre pensée politique, même si sa traduction est souvent plus juridique que réelle. Nous avons vu, cet après-midi, des illustrations remarquables de cette idée.
La réforme qui nous est proposée est un tournant - qui selon moi peut être historique pour notre pays - tant il est nécessaire, comme dans toutes les organisations modernes, de diffuser les responsabilités au plus près du terrain selon le principe de subsidiarité qui va bien au-delà d'un principe d'organisation des sociétés. C'est une approche globale des rapports entre les personnes, les communautés et l'Etat. C'est dire que nous ne pouvons qu'adhérer totalement à l'esprit de la réforme qui nous est proposée.
Beaucoup ayant déjà été dit au cours de ce débat, je me bornerai à formuler quelques observations sur l'articulation entre le principe de libre administration des collectivités locales et la nécessité d'assurer une cohérence des politiques publiques par la notion de chef de file.
Est-il besoin vraiment, à moins de réaffirmer, à l'instar de la commission des lois, le principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, de réglementer à tout prix ce qui relève du contrat entre collectivités et qui permet de réelles synergies entre les collectivités, d'une part, et entre les collectivités et l'Etat, d'autre part ? C'est là une véritable interrogation.
Je ne reviendrai pas sur l'autonomie financière des collectivités locales qui pose le problème de la libre disposition de ressources fiscales propres et suffisantes, sinon pour rappeler que l'autonomie financière n'est pas le seul critère de la libre administration des collectivités locales puisque certains pays d'organisation fédérale ne connaissent pas cette notion. Cependant, nous devons tenir compte de la réforme constitutionnelle que nous avions proposée et votée et au centre de laquelle se situait l'autonomie financière des collectivités locales.
Le corollaire de l'autonomie financière doit être la solidarité entre collectivités devant les charges et devant les inégalités géographiques, économiques et sociales. A cet égard, il importe de réexaminer le maquis des différents dispositifs de dotations en vigueur dont la complexité finit par créer de nouvelles disparités. On donne de l'argent à la montagne, aux communes touristiques, aux villes-centres, etc. Personne ne s'y retrouve plus. Nous-mêmes, modestes maires, attendons patiemment de nous voir attribuer nos dotations, dont nous sommes incapables aujourd'hui de calculer le montant. Si le montant de notre dotation est inférieur à celui de l'année précédente, nous protestons en supposant l'existence d'une erreur de calcul. Dans le cas contraire, nous ne disons rien.
L'ensemble des dispositifs de dotations, qui était relativement simple au départ, est devenu extraordinairement confus. Une simplification s'impose.
Le présent projet de loi constitutionnelle ne saurait faire l'économie du principe de solidarité ou de péréquation entre les diverses collectivités.
S'agissant du droit à l'expérimentation, qui touche d'ailleurs l'ensemble du champ de l'action publique et pas seulement les collectivités locales, il est depuis si longtemps réclamé qu'il constitue, à mon sens, l'un des aspects essentiels du texte qui nous est soumis. Le droit à l'expérimentation a d'ailleurs existé, contrairement à ce que l'on pense, et quelquefois avant même les lois de décentralisation de 1982...
M. Patrick Devedjian ministre délégué aux libertés locales. La loi Veil !
M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement ! Je pense aussi aux départements qui avaient décidé de créer, avant la loi de 1996, des services départementaux d'incendie et de secours qui d'ailleurs fonctionnaient très bien. Ces collectivités étaient en avance. La loi de 1996 a rigidifié le dispositif. Etant complètement encadrés, nous sommes loin de la décentralisation. Toutefois, l'expérimentation ne doit pas se limiter seulement au domaine de la loi, selon l'article 34 de la Constitution, mais aussi aux matières relevant de l'article 37.
Les articles 34 et 37 n'ont maintenant plus grand sens. On élabore des lois dans des matières qui relèvent du domaine réglementaire. On vote parfois des mesures qui relèveraient de circulaires.
Le pouvoir réglementaire du Gouvernement doit pouvoir aussi utiliser cette possibilité d'expérimentation qui constitue certainement une voie prometteuse de la réforme de l'Etat.
Je ne reviendrai pas sur la réforme de l'article 73, puisque notre ami Jean-Paul Virapoullé a brillamment développé ces notions.
Je suis de ceux qui considèrent que l'on peut très bien, et pas seulement pour les collectivités d'outre-mer, trouver des solutions diversifiées, à condition qu'elles soient assorties de règles diverses et de garanties.
Il est vrai que les diverses catégories de collectivités d'outre-mer, telles que nous les connaissons, sont maintenant inadaptées. Nous adhérons donc à la réforme proposée. Le statut qui a été voté antérieurement pour la Polynésie française, cher Gaston Flosse, en était un bon exemple. Nous allons aboutir au même résultat, à condition que les collectivités qui veulent conserver un statut d'assimilation législative adaptée ne soient pas contraintes de renoncer à leur spécificité.
M. le Premier ministre s'est engagé profondément dans cette réforme. Madame, messieurs les ministres, la réforme que vous nous proposez, et qui devra se décliner dans tous ses aspects, est une chance pour notre pays. Elle suppose aussi une profonde conversion des structures de l'Etat et doit s'accompagner d'une déconcentration réelle, tant le dialogue entre les échelons de l'Etat et les collectivités peut être fructueux, au lieu d'un simple contrôle tatillon, que nous avons trop connu, et de l'abondance de normes de plus en plus paralysantes.
Que l'audace de la réforme ne se perde pas dans les sables d'une hyper-réglementation, dont nous pourrions citer de nombreux exemples - le Parlement n'est pas, à cet égard, totalement exempt de reproches - sans quoi nous aurions perdu notre temps et une chance de modernisation de notre société politique.
Cette réforme sera réussie si, au-delà de cette enceinte, les citoyens comprennent ce principe et y adhèrent. Le dynamisme de la déconcentration ne se traduit sans doute pas seulement par le droit de pétition et de référendum local. Nous aurons d'ailleurs à discuter de ces divers aspects au cours du débat. Les conditions essentielles au bon fonctionnement de la démocratie locale doivent être la clarification des compétences et la simplification des normes, mais aussi l'exigence de cohérence, le besoin de proximité et la responsabilité des élus locaux. C'est à l'aune de ces principes que nous aurons à décliner cette réforme indispensable pour notre pays. Je félicite le Gouvernement de nous l'avoir proposée. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, la décentralisation mise en oeuvre en 1982 a montré qu'en rapprochant les lieux de décision des populations concernées, celles-ci étaient mieux entendues. C'est le cas pour les lycées et les collèges.
Cette décentralisation s'est effectuée avec un transfert de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat aux lycées et collèges. Aujourd'hui, les collectivités territoriales, selon leur situation, consacrent de trois à dix fois plus de moyens que l'Etat précédemment pour la mise à disposition de bâtiments donnant aux enfants des conditions de travail scolaire dignes de notre époque.
Depuis, de nouvelles compétences ont été octroyées aux conseils généraux ou aux conseils régionaux. Il s'agit de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, par exemple, dont les deux tiers restent à la charge directe du budget du département. J'entends d'ailleurs des élus qui avancent aujourd'hui une proposition que nous avions défendue à l'époque, à savoir d'assurer le financement de ce dispositif par la sécurité sociale.
Dans le domaine de la régionalisation des transports, les conseils régionaux ont largement débattu de la nécessité de maîtriser le coût réel de ce qui leur était transféré. Mais j'ai également le souvenir que M. le Premier ministre, alors président de la région Poitou-Charentes, a négocié avec vigueur l'obtention de moyens tenant compte à la fois des besoins - et pas seulement ceux qui avaient été estimés au moment du transfert - et de l'évolution envisagée.
Comme le disait ma collègue Josiane Mathon, selon nous, la poursuite de la décentralisation doit se faire dans une perspective d'avancée démocratique. Elle doit contribuer à mieux répondre aux besoins des habitants. Elle doit en même temps garantir l'égalité du citoyen quel que soit le lieu du territoire où il habite.
Pour y parvenir, cela suppose que la collectivité qui assure ces nouvelles compétences en ait les moyens.
Vous vous référez à la libre administration des collectivités territoriales et vous faites allusion aux ressources dont elles peuvent disposer librement pour y faire face. Vous ajoutez qu'elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions, quelle que soit leur nature, et que la loi peut les autoriser à en fixer le taux et l'assiette.
Vous connaissez tous la situation des collectivités territoriales. Vous connaissez les différences énormes existant d'une commune à l'autre, d'un conseil général ou d'un conseil régional à un autre. Vous savez combien la mise en place des communautés de communes et des communautés d'agglomération ont modifié les réalités financières de ces collectivités. Ces questions ne sont pas réellement débattues et le texte est très flou dans ce domaine financier.
Pourtant, au hasard des déclarations, on entend dire que les communes pourraient elles-mêmes procéder à la révision des valeurs locatives, alors que le projet de réforme n'a pu voir le jour.
Parallèlement, la taxe professionnelle a subi d'importants allégements avec la suppression du calcul de la taxe sur les bases salariales, réduisant la progression de cette ressource pour les années à venir.
Compte tenu de l'évolution des besoins des populations et des nouvelles compétences qui seront transférées, les besoins financiers des collectivités sont et seront toujours croissants. Les capacités contributives des populations sont diverses. Ainsi, dans mon département, entre une commune comme la mienne, où le revenu moyen par habitant et par an s'élève à 34 000 francs, et une autre de la même agglomération où ce revenu est de 66 000 francs, les possibilités seront bien différentes. C'est d'autant plus vrai que, dans le même temps, les exigences des réglementations conduisent à voir augmenter la participation des populations au coût des services, notamment de l'enlèvement des ordures ménagères ou de l'assainissement. De plus en plus, face aux difficultés rencontrées, on incite les élus à abandonner la solidarité assumée par le budget municipal, départemental ou régional et à faire payer le service au coût réel.
Ainsi, une fois de plus, le projet de loi constitutionnelle montre combien vous restez cohérents avec les choix que le Gouvernement a présentés devant notre assemblée au début du mois. Vous voulez réduire l'intervention de l'Etat dans de nombreux domaines, que vous voulez donc transférer vers les collectivités, afin de réduire vos charges. Ainsi, vous pourriez diminuer le déficit de l'Etat, qui passerait en dessous des 3 % imposés par le traité de Maastricht.
Vous pouvez annoncer la réduction de l'impôt sur le revenu - le seul qui tienne compte des ressources de chacun -, vous pouvez proposer la réduction de l'impôt sur les sociétés et, en même temps, exiger que les services rendus à la population soient de qualité : le poids de cette exigence se transférerait alors, de ce fait, sur les collectivités territoriales qui, si aucune autre ressource n'est mise à leur disposition, devront augmenter leurs impôts.
Telle n'est pas notre conception de la décentralisation. Nous souhaitons que les compétences soient assumées à l'échelon qui permet aux populations de mieux prendre leur place dans les choix qui les concernent, mais nous estimons que l'Etat doit assurer l'égalité des citoyens sur tout le territoire national. Tel est le sens même de notre République. C'est ce qu'exprime l'article 1er de notre Constitution.
Pour assumer ces choix, une autre conception des finances locales doit être associée au développement de la décentralisation.
Aujourd'hui, ce dont nous avons besoin, c'est que les ressources soient appuyées sur les richesses produites dans notre pays. Elles peuvent être de véritables outils contre la spéculation, dont on a vu les conséquences catastrophiques sur l'économie mondiale Les modifications de la taxe professionnelle doivent être engagées dans ce sens ; une taxation des actifs financiers apporterait des ressources nouvelles à l'échelon national et permettrait au budget de l'Etat d'assumer une véritable péréquation.
Une véritable péréquation, à l'image d'une vraie réforme des finances locales, serait un système qui prendrait en compte les réalités sociales, les besoins de nos citoyens, un système qui saurait se mettre à l'écoute de la vie des populations dans nos villes et dans nos villages.
C'est à condition de leur en donner les moyens que les collectivités territoriales pourront assumer de nouvelles compétences, quelles que soient leurs richesses. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur quelques travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Gaston Flosse.
M. Gaston Flosse. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les ministres, mes chers collègues, deux ans après l'adoption par le Parlement à la quasi-unanimité d'un projet de loi constitutionnelle resté lettre morte faute d'une réunion en Congrès, nous abordons à nouveau aujourd'hui la question de la nécessaire évolution du cadre constitutionnel qui préside à la définition du statut de la Polynésie française.
Les débuts de cette évolution datent de 1946 : les articles 74 et 79 du titre VIII de la Constitution firent entrer la Polynésie française dans une catégorie juridique nouvelle : les territoires d'outre-mer.
Mais, dans l'ensemble des statuts qui se sont succédé depuis 1946, l'exécutif de la collectivité, comme c'était le cas en métropole avec les préfets, était entre les mains du représentant de l'Etat, à savoir le gouverneur.
Il fallut attendre 1984 pour qu'apparaisse clairement l'autonomie. Dans ce cadre, le Parlement a doté la Polynésie française d'un véritable gouvernement, responsable devant l'assemblée.
Le territoire était, en outre, doté d'une compétence de principe, l'Etat ne disposant plus que des compétences énumérées dans le texte statutaire.
En 1996, une avancée notable supplémentaire a été permise par une nouvelle loi statutaire. Mais, pour aller plus loin, il fallait une réforme constitutionnelle.
La démarche adoptée par et pour la Polynésie française a été constamment pragmatique : c'est en fonction de la capacité qu'avaient le gouvernement et l'assemblée du territoire d'exercer de nouvelles compétences que celles-ci ont été déléguées, au fur et à mesure que ce transfert se révélait être un gage d'efficacité.
Aujourd'hui, tout le monde peut ainsi constater que les pouvoirs qui nous ont été transférés ont été le moteur de notre développement économique et social et qu'ils nous ont permis de relever le défi de la reconversion du territoire, depuis l'arrêt, en 1996, des essais nucléaires.
L'autonomie a été le levier de notre dynamisme économique, nous avons fait ce qu'il fallait pour encourager les intiatives.
Il n'y a pas, en Polynésie française, de rémunération sans travail, pas de RMI, pas d'indemnités de chômage et pas de 35 heures.
M. Jean-Paul Virapoullé. C'est le paradis ! (Sourires.)
M. Gaston Flosse. En contrepartie, nous offrons à tous des moyens d'accession à l'emploi, d'insertion économique et de formation professionnelle.
Nous avons par ailleurs mis en place, depuis 1995, une couverture sociale généralisée et gratuite pour tous ceux qui perçoivent un revenu inférieur au SMIC.
Grâce aux actions permises par l'autonomie, la Polynésie française se porte bien. Sa croissance économique atteint 5 % par an en moyenne depuis 1995. Le produit intérieur brut par habitant y est d'un niveau analogue à celui de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. Nous avons significativement augmenté nos ressources propres grâce au tourisme, à la perliculture et à la pêche.
En outre, la stabilité politique vient conforter et confirmer cette réussite. En réduisant l'influence des indépendantistes, nous avons démontré que l'autonomie est le meilleur rempart contre l'indépendance.
L'expérience de la Polynésie française, qui en fait un véritable laboratoire de la responsabilité décentralisée, prouve que l'intention du Gouvernement de rapprocher la prise de décision du citoyen représente une voie pleine de promesses.
Bien entendu, l'ampleur des responsabilités déléguées doit être adaptée aux conditions, notamment d'éloignement, qui font les caractéristiques de chaque collectivité.
Je ne dis évidemment pas que la recette polynésienne doit s'appliquer à l'identique en tous lieux et pour toutes les collectivités. Cependant, je constate que, lorsque l'occasion leur en est donnée, les citoyens d'une collectivité savent prendre et exercer des responsabilités décisives pour leur avenir.
Je ne peux donc qu'approuver la démarche du Premier ministre, dont j'ai applaudi le remarquable discours.
Je suis bien sûr heureux que la réforme de la République ainsi entreprise laisse sa place à la Polynésie française. Certes, j'aurais préféré que, comme en 1999, nous bénéficiions d'un article spécifique, mais je peux comprendre que nous ne soyons pas dans le même contexte et qu'il faille ouvrir le texte à la diversité des situations outre-mer.
Le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis ne comporte plus certaines des dispositions qui figuraient dans celui de 1999. J'aurai donc l'occasion, au cours du débat, de présenter quelques amendements visant à rapprocher le plus possible le texte de ce qui avait alors été prévu.
Toutefois, je reconnais que des réponses ont été apportées à quelques-uns des problèmes qui fragilisent l'exercice de l'autonomie, et je m'en réjouis. C'est le cas de la protection des compétences de la Polynésie française ; c'est aussi le cas de la participation de la Polynésie à l'exercice de certaines des compétences conservées par l'Etat.
Je tiens donc à remercier publiquement M. le Premier ministre, M. le garde des sceaux et, plus particulièrement, Mme la ministre de l'outre-mer...
M. Jean-Paul Virapoullé. Très bien !
M. Gaston Flosse. ... d'avoir, sous la haute autorité du Président de la République, bien voulu écouter la Polynésie française. Je suis sûr que, au travers du débat sur les amendements, vous accepterez de répondre à nos dernières attentes et que, ainsi, le modèle d'autonomie dans la République que représente la Polynésie française sera notre réussite commune. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Rodolphe Désiré.
M. Rodolphe Désiré. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, le 23 juillet 1958, dans le dessein d'examiner le projet de révision de la Constitution, tous les députés non communistes des quatre départements d'outre-mer se réunirent au Palais-Bourbon, sous la présidence d'Emmanuel Véry, député socialiste de la Martinique. A l'issue de la réunion, ces parlementaires proposèrent de reprendre l'article 73 de la Constitution de 1946, en le complétant par un amendement dont on peut mesurer aujourd'hui l'audace :
« Le régime des départements d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi ; un statut particulier sera conféré à chaque département d'outre-mer par une loi votée sur proposition ou après avis du conseil général ; ce statut définira, notamment, les conditions dans lesquelles le conseil général de chacun des départements sera habilité à administrer et régler librement les questions d'ordre local de son département dans l'ensemble de la République française, à donner son avis sur tous les problèmes économiques, techniques et sociaux concernant ce département, à proposer des adaptations locales des textes d'application des lois de la République. »
C'était il y a quarante-quatre ans.
Mais la Constitution du 4 octobre 1958 devait comprendre en définitive le texte aujourd'hui en vigueur :
« Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière. »
Malheureusement, cet article 73 devait être interprété, au fil des années, dans le sens restrictif que nous connaissons.
Nous n'essayerons pas de refaire l'histoire en imaginant ce qui aurait pu advenir si les propositions formulées voilà quarante-quatre ans avaient été retenues. Cela aurait peut-être permis d'éviter des aberrations significatives dans l'application du droit commun, comme l'extension cocasse de l'heure d'hiver aux Antilles en 1973 après le premier choc pétrolier ou, exemple plus catastrophique, la mise en place sur un seul et même territoire d'un double exécutif, ce qui n'avait jamais été prévu par la loi. Peut-être cela aurait-il aussi permis une meilleure intégration sociale et économique de nos départements à la République et à l'Europe.
C'est dire que l'outre-mer, plus particulièrement les Antilles et la Guyane, attendait depuis longtemps la réforme constitutionnelle que nous propose aujourd'hui le Gouvernement pour faire suite aux lois de décentralisation de MM. Defferre et Mauroy de 1982 et de 1983.
Ce projet de loi constitutionnelle me semble, par ailleurs, aller dans le sens des promesses et des déclarations formulées par M. le Président de la République à la Réunion puis à la Martinique avant la dernière élection présidentielle. Il promettait alors de favoriser les évolutions statutaires conformes aux voeux des populations locales, mais dans le cadre de la République.
Lorsque ce projet de loi constitutionnelle aura été adopté par le Parlement, trois voies s'offriront essentiellement à nous.
Il s'agit, tout d'abord, du statu quo. Dans ce cas, nous conserverons un double exécutif sur un même territoire, ce qui semblerait être la voie privilégiée actuellement par les élus de la Réunion.
On pourra également, en vertu du cinquième alinéa du texte proposé pour l'article 73 de la Constitution, se diriger soit vers la mise en place d'une assemblée délibérante unique réunissant le conseil général et le conseil régional, soit vers l'instauration d'une collectivité se substituant au département et à la région. On restera alors dans le cadre de l'assimilation législative, tout en ouvrant droit à davantage de compétences et d'adaptations, voire à un pouvoir réglementaire.
Enfin, chaque département-région actuel pourra, s'il le souhaite, devenir une collectivité à statut particulier régie par l'article 74 de la Constitution et son régime de la spécialité législative modulé, permettant une plus large autonomie.
On le voit - c'est une évidence difficile à réfuter -, chacun pourra dorénavant prétendre revêtir le « costume institutionnel » de la taille et de la couleur qu'il souhaite. Cependant, aucun changement ne pourra intervenir - il faut le souligner, car c'est une garantie démocratique - sans consultation préalable de la population concernée.
Quoi qu'il en soit, je suis convaincu que si cette réforme devait en rester là, sans que des dispositions complémentaires soient prévues, elle ne nous permettrait pas de mettre en oeuvre le système démocratique et les progrès auxquels nous aspirons.
Il conviendra de la compléter, à l'occasion de l'élaboration des lois organiques, en cas de mise en place d'une assemblée ou d'une collectivité unique, par trois mesures.
La première tient à l'équilibre des pouvoirs au sein de la représentation politique locale. Il faudra que l'exécutif, de préférence pluriel, soit clairement identifié, disjoint de l'assemblée, qu'il ne prenne pas part au vote des décisions et que ladite assemblée ait les moyens de le contrôler en cours de législature, afin d'éviter les tentations « caudillistes » dont nous constatons déjà quelques prémices.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Rodolphe Désiré. La deuxième mesure porte sur la nécessaire réforme de l'Etat, qui doit aboutir à la réduction du nombre des services extérieurs de celui-ci, lequel est aujourd'hui de quarante-deux. M. de Peretti, ministre délégué à l'outre-mer en 1995, avait envisagé, à l'époque, de ramener ce nombre à douze. Cela aurait permis, par exemple, d'éviter que, pour l'élagage d'un arbre penché sur un chenal, un maire ne se trouve placé dans la situation ridicule d'être renvoyé d'un service à un autre, sous prétexte que les racines de l'arbre dépendent de la direction de l'agriculture et de la forêt alors que ses branches, surplombant l'eau, sont du ressort de la direction des affaires maritimes ! (Sourires.)
Quant à la troisième mesure, elle devra permettre de porter notre PIB moyen, qui, malgré les progrès considérables effectués depuis 1946, atteint aujourd'hui 55 % du PIB moyen métropolitain, à 80 % de celui-ci d'ici à quinze ou vingt ans - pour mémoire, le PIB moyen corse représente 76,9 % du PIB moyen métropolitain - mais nous aborderons sans doute le sujet du développement économique des DOM lors du débat sur la future loi de programmation.
Pour terminer, je tiens, madame, messieurs les ministres, en ce qui concerne l'outre-mer, à vous souhaiter une pleine réussite dans cette révision de la Constitution, notamment de ses articles 72 et 73, au titre XII, et de son article 1er, que vous proposez de rédiger ainsi : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Son organisation est décentralisée. » C'est là une véritable révolution copernicienne !
J'espère que vous parviendrez à convaincre ceux qui, aujourd'hui encore, sont atteints du « syndrome du réverbère », que j'expliciterai par la petite histoire qui suit.
Un homme cherche ses clés à la lumière d'un réverbère ; un passant l'apostrophe : est-il bien certain de les avoir perdues à cet endroit précis ? Non, répond l'autre, mais ici, au moins, il y a de la lumière ! (Sourires.)
Cet homme peut être comparé à ceux qui cherchent la clé de la réforme institutionnelle des DOM dans le conservatisme de la Constitution de 1958 ou à la seule lumière du « congrès » de la loi d'orientation. Je pense pour ma part que l'éclairage beaucoup plus large de la révision de la Constitution et du titre XII de celle-ci permettra à chacun de trouver la clé qui lui convient pour ouvrir les portes de la responsabilité et du progrès. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur celles du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Mauroy. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Pierre Mauroy. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, la décentralisation est à l'ordre du jour, et c'est tant mieux.
Depuis plus de vingt ans, nous, les socialistes, sommes pour la décentralisation. Mon gouvernement, sous l'autorité de François Mitterrand, avec le très actif concours de Gaston Defferre, a permis de la mettre en application dès la promulgation des grandes lois de la République de 1982 et de 1983. Je remercie d'ailleurs M. le Premier ministre et M. Daniel Hoeffel, président de l'Association des maires de France, ainsi que tous ceux qui ont salué cette haute période de la décentralisation, mes amis socialistes, bien sûr, mais aussi nombre de sénateurs appartenant à d'autres groupes politiques.
Il n'est pas question pour moi aujourd'hui d'adopter une démarche d'opposition systématique. Mais, chacun peut le comprendre, on ne me mettra pas en contradiction avec ce que j'ai toujours défendu et exprimé dans les 154 propositions de la commission que j'ai présidée et à laquelle le Premier ministre et quelques-uns d'entre vous ont participé. Surtout - puisque tel est le sujet d'aujourd'hui -, j'entends garder l'esprit même de la décentralisation que j'ai initiée.
Le gouvernement de Lionel Jospin a repris nombre de ces propositions, en particulier cette belle innovation - les conseils de quartier - qui honore, plus que des discours, la démocratie de proximité.
Aujourd'hui, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, nous propose un projet de loi constitutionnelle, mais pas encore de projet de loi organique, pas davantage d'ailleurs de projets de lois ordinaires qui nous permettraient de beaucoup mieux apprécier le sens quelquefois caché du texte. Nous devons donc nous situer uniquement au niveau des principes constitutionnels et de l'orientation de la démarche. La commission sur l'avenir de la décentralisation n'avait pas jugé nécessaire de réviser la Constitution pour poursuivre l'approfondissement de la décentralisation. Elle avait considéré que la souplesse du cadre juridique français permettait de passer à une nouvelle étape, en prenant appui principalement sur le principe de libre administration des communes prévu par l'article 72 de la Constitution.
Vous en avez jugé autrement. Pourquoi pas ? Mais les orientations affirmées dans le texte ne vont pas dans le sens d'une décentralisation républicaine, en tout cas telle que je la conçois et que je n'ai pas cessé de la concevoir, certes garante de liberté - vous répondez à ce souci -, mais aussi d'égalité et de solidarité. Or, ce contrepoids de l'égalité, que vous essayez d'expliquer dans l'exposé des motifs, est quelque chose qui, on le sent bien, fait problème à nos yeux du moins. La réforme mise en oeuvre à partir de 1982 se fondait sur des principes clairs et largement consensuels : les principes de la République.
Il n'est d'ailleurs pas vain de rappeler que la principale originalité de la « décentralisation à la française » est de se placer dans le contexte constitutionnel d'un Etat unitaire.
L'article 1er de la Constitution n'a pas à être complété par la phrase : « Son organisation est décentralisée. », qui trouve mieux sa place, par exemple, à l'article 72, sans que l'on ait le moindre soupçon sur la permanence de la formule républicaine, que vous connaissez : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». C'est une formule extrêmement forte, qui engage l'ensemble des Françaises et des Français. On ne peut pas faire un tel ajout à l'occasion d'une modification de la Constitution. Voilà quel est le cap. Il ne faut pas en dévier.
Nous sommes des décentralisateurs - je pense l'avoir montré -, mais nous ne voulons ouvrir aucune route, pas même un sentier, à une construction de type fédéral ou à ce qui dériverait vers une telle construction. Nous sommes pour les régions, et d'ailleurs nous nous félicitons de ce qu'elles figurent désormais dans la Constitution ; c'est un bon point. Mais nous nous méfions d'une certaine forme de régionalisme qui conduirait vite à l'Europe des régions. Ce débat est récurrent. (M. Jean-Pierre Schosteck sourit.) Les observations répétées du Conseil d'Etat - vous ne voulez pas en tenir compte et vous en avez le droit - montrent bien que, dans ce domaine constitutionnel hautement protégé, la rigueur doit chasser le flou.
A l'article 2, le maître mot est lancé : la loi et le règlement peuvent comporter des dispositions à caractère expérimental. Alors que les lois de décentralisation avaient posé, il y a vingt ans, le principe de blocs de compétences transférées, l'empilement des textes, mais aussi des contrats de toute nature, a développé une confusion de plus en plus grande dans l'exercice des compétences. Je vous ai entendu vous exprimer sur ce point, mes chers collègues, et quelles que soient les travées sur lesquelles vous siégez. En effet, vous avez évoqué nombre de fois cet empilement et dit que, finalement, cela finissait par rendre la décentralisation illisible.
M. Jean-Pierre Schosteck. C'est bien vrai !
M. Pierre Mauroy. Tout le monde se plaint de cette situation. Beaucoup attendent de revenir à ce principe simple : une collectivité intervient dans le cadre du bloc de compétences qui lui a été dévolu par la loi ; la collectivité principalement compétente peut solliciter des financements d'autres partenaires en tant que chef de file d'un projet, en respectant la règle selon laquelle aucune collectivité ne peut exercer une tutelle sur une autre. Je vous ai entendu bien des fois, et ce que je viens de rappeler peut faire l'unanimité sur l'ensemble des travées.
M. Jean-Pierre Schosteck. Absolument !
M. Pierre Mauroy. L'expérimentation, nous en acceptons tout à fait l'idée. Elle existe d'ailleurs déjà depuis longtemps dans des faits et dans quelques lois. Mais nous ne pouvons l'accepter qu'à condition qu'elle ne s'applique que pendant un temps déterminé, dans des domaines où le retour en arrière est possible,...
M. Jean-Pierre Schosteck. Bien sûr !
M. Pierre Mauroy. ... et si elle est généralisée en cas de succès.
M. Josselin de Rohan. Pourquoi pas ?
M. Pierre Mauroy. Enfin, chacun peut penser que les dérogations aux lois et aux règlements, même encadrées, ne répondent pas vraiment à la demande répétée et expresse de simplification et de transparence des Français. De plus, elles accentuent les inégalités entre les territoires. Autour de moi, j'entends des élus, qui n'ont certainement pas encore eu connaissance de nos débats d'aujourd'hui, dire : on expérimente. J'ai l'impression que l'on veut expérimenter partout et un peu n'importe comment. En tout cas, l'expérimentation apportera sûrement sa part de liberté...
M. Roger Karoutchi. Tant mieux !
M. Jean-Pierre Schosteck. C'est déjà ça !
M. Pierre Mauroy. Je vous en prie, laissez-moi poursuivre !
L'expérimentation apportera sa part de différenciation territoriale, sans toujours respecter dans son principe le contrepoids d'égalité de tous les citoyens devant la loi, cette référence républicaine qui est le fondement de toutes les juridictions, et en particulier du Conseil d'Etat, qui vous l'a dit, mais vous êtes nombreux à savoir comprendre le Conseil d'Etat...
Mais ce qui m'a le plus frappé dans ce texte, c'est le silence qui entoure les communautés à fiscalité propre, et tout particulièrement l'intercommunalité. C'est le trou noir ! Pas un mot sur l'idée la plus novatrice et la plus réussie de ces dernières années en matière de décentralisation ! Entendez-vous ainsi, pour donner un gage à la France conservatrice, celle qui résiste au changement, donner un coup d'arrêt à cette révolution intercommunale en marche qui, dans les dix prochaines années, devrait voir exister une vingtaine de communautés urbaines, plus d'une centaine de communautés d'agglomérations et plusieurs milliers de communautés de communes ? Moi, je crois à ce mouvement et, même si vous y résistez, vous ne pourrez pas l'arrêter.
Pour leur part, les socialistes ne se satisfont pas de cet oubli. C'est la raison pour laquelle ils ont déposé un amendement visant à introduire les communautés à fiscalité propre dans la Constitution, au premier alinéa de l'article 72. Cet amendement est ainsi rédigé : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les communautés à fiscalité propre, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer. »
Je sais que certains membres de votre majorité - ils sont peut-être plus nombreux que je ne le pense - partagent mon point de vue. J'espère que nous serons entendus ! Il serait tout de même aberrant que les communes disposent d'un droit d'expérimentation et que les communautés urbaines n'en disposent pas, d'autant que la première incidence forte sur la décentralisation est liée à l'évolution démographique. En vingt ans, la géographie humaine de notre pays s'est profondément transformée. En France métropolitaine, près de 43 millions de personnes, soit trois sur quatre, habitent désormais dans l'une des 361 aires urbaines. Il n'est donc plus possible d'opposer, comme par le passé, une France des villes et une France des campagnes. Nous respectons les institutions locales, elles s'enracinent dans l'histoire du pays. La commune, en particulier, a une existence séculaire, conciliable avec la France de 2015 qui s'esquisse et qui est en marche.
Cette France pourrait être très différente de celle que nous connaissons aujourd'hui. Elle dépasse l'exception française liée à l'éparpillement communal par le jeu d'une coopération intercommunale dont la réussite est déjà inscrite dans les faits, et qu'il conviendra sans doute un jour de doter de la pleine légitimité démocratique. Cependant, nous n'en sommes pas encore là, ne précipitons pas le mouvement. Tous ceux qui l'ont évoqué l'envisageaient pour 2007 ou 2010.
Je dirai un mot seulement sur les dispositions financières, puisque MM. Bernard Frimat et François Marc en ont excellemment parlé.
La commission que j'ai présidée affirmait la nécessité de redonner la primauté à la fiscalité locale sur les dotations d'Etat. Dans une période qui n'était pas facile, ne serait-ce que par rapport aux propositions du gouvernement de Lionel Jospin, nous avions, ici même, adopté un certain nombre de propositions, et je m'y étais prêté. Vous avez encore cela présent à l'esprit. Je ne varie pas, comme d'ailleurs l'ensemble des socialistes. S'agissant de redonner la primauté à la fiscalité locale sur les dotations d'Etat, nous nous sommes exprimés. La libre administration des collectivités territoriales implique qu'elles bénéficient des ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Nous en avons déjà parlé, et nous ne changeons pas. (M. Jean-Pierre Schosteck s'exclame.) La loi doit aussi mettre en oeuvre des dispositifs de solidarité nationale - c'est essentiel - en vue de corriger les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales.
Vous ne serez pas surpris que nous y attachions beaucoup d'importance. Nous l'avons déjà dit dans cet hémicycle. Notre position n'a pas varié. Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités locales doit s'accompagner de l'attribution des ressources nécessaires à leur exercice. Sur ce point non plus, notre position n'a pas varié. Enfin, toute suppression d'une recette fiscale propre perçue par les collectivités territoriales doit donner lieu à l'attribution de recettes fiscales propres d'un produit équivalent. Sur tous ces points, nous restons fidèles à nos propos.
Je partage le point de vue exprimé par M. Claude Lise sur les territoires d'outre-mer. J'appuie aussi fortement l'amendement déposé par le groupe socialiste, aux termes duquel « le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne, résidant en France ». Il s'agit de la reprise d'une position ancienne.
En conclusion, mon expérience de la décentralisation me conduit à penser que le meilleur service à rendre aux citoyens est de rendre cette décentralisation claire et lisible. C'est une condition de l'adhésion des Français à ce grand dessein, voire de leur enthousiasme. Dans un pays que l'on dit cartésien, une bonne approche consisterait sans doute à repondre clairement à la question : qui fait quoi ? Surtout, il ne faut pas accroître la confusion là où, vous le savez tous, il y en a suffisamment. (MM. Claude Domeizel et François Marc opinent.)
Loin de satisfaire à cette exigence, la révision constitutionnelle que vous nous proposez contient des dispositions qui font peser sur la pérennité des principes qui fondent notre cohésion nationale des incertitudes et des dangers trop grands. Ainsi, vous parlez excellemment de la « subsidiarité », mais vous le faites comme les Anglo-Saxons, alors que nous sommes en France ! De même, s'agissant de l'expérimentation, vous n'apportez pas suffisamment de précisions.
Les socialistes sont heureux de participer au débat sur la décentralisation auquel le Gouvernement nous appelle, et heureux d'honorer la région ; mais ils ont d'autres propositions à formuler. Ils présenteront donc des amendements. Le Premier ministre a lancé une boutade. Nous verrons demain les amendements.
En tout cas, je suis là, je suis prêt. Je verrai bien ce qui se passera sur ces travées du Sénat.
Mais les socialistes seront exigeants, vous l'avez compris, madame, messieurs les ministres, car ils ne sauraient voter un texte qui n'engage pas notre pays dans la décentralisation qu'il mérite. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, j'ai bien conscience qu'à ce stade de notre débat il devient difficile d'être original.
Je me bornerai donc à formuler quelques observations.
Premièrement, pourquoi décentraliser ? La décentralisation est-elle un sujet d'actualité ? Avons-nous besoin de donner à cette décentralisation un souffle nouveau ?
La réponse est oui, car il faut décentraliser d'abord pour reconstruire un Etat. Les rendez-vous électoraux du printemps dernier ont montré, à l'évidence, que nos concitoyens attendaient de l'Etat un certain nombre de services.
L'Etat, pour être capable de rendre ces services, ne doit pas être « tout », et, pour ce faire, il doit accepter de partager avec ses territoires un certain nombre de compétences et de pouvoirs.
C'est en ce sens que nous avions pu dire, dans le rapport de la mission présidée par M. Delevoye, que la République territoriale était la chance de la République unitaire.
Deuxièmement, si nous devons décentraliser, pourquoi faut-il recourir d'abord à une loi constitutionnelle ? Cette question a été posée plusieurs fois, et fort brillamment. Il le faut simplement parce que l'expérience en montre la nécessité.
Nous nous sommes tous accordés pour reconnaître que la décentralisation de 1982 était une belle construction qui reposait sur des principes clairs.
Mais, au fil du temps, ces principes se sont altérés, laissant place à un certain flou, dû à une jurisprudence extrêmement restrictive du Conseil constitutionnel sur les règles de la décentralisation, notamment sur le principe de libre administration des collectivités territoriales. Chaque fois que le Conseil constitutionnel a dû se prononcer sur cette notion, il s'est borné à constater que le principe de libre administration était un bon principe et lui a donc, en quelque sorte, rendu hommage avant de considérer qu'il n'y était pas porté atteinte. Il en a été notamment ainsi s'agissant de la question du partage entre les ressources propres et les ressources issues des dotations versées par l'Etat. Ce principe de libre administration des collectivités territoriales n'est donc juridiquement pas très consistant, et le Conseil constitutionnel a veillé, je crois, à ce qu'il en soit ainsi. Par conséquent, notre rôle est bien d'éclairer le juge constitutionnel sur la volonté du constituant.
Par ailleurs, depuis 1982 - beaucoup l'ont déjà dit - l'Etat a pratiqué une politique extrêmement néfaste de retour en arrière : sous prétexte de décentraliser, l'Etat a supprimé une à une pratiquement toutes les ressources fiscales transférées en 1982 vers les collectivités territoriales, que ce soit, par exemple, la vignette, les droits de mutation, la taxe professionnelle. Dans le même temps, l'Etat a prescrit de plus en plus aux collectivés territoriales la façon dont elles devaient dépenser les ressources qui leur étaient allouées. Ainsi la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, le RMI, que je ne remets pas en cause, contient-elle une obligation de dépenser un certain pourcentage ; de même, s'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie décidée l'année dernière, aucune liberté n'est laissée aux collectivités locales.
Les collectivités territoriales restent le dernier employeur en France à connaître le résultat des négociations salariales... par le journal, puisque ces collectivités ne sont associées en rien à ce qui est pourtant l'une de leurs principales dépenses !
Il y avait donc nécessité d'inscrire dans la loi fondamentale un certain nombre de principes, afin d'aboutir, d'une part, à une nécessaire clarification et, d'autre part, à la définition d'un bloc d'obligations mis à la charge de l'Etat.
S'agissant de la clarification, notre pays se voit reconnaître trois niveaux de collectivités territoriales : la commune, le département et la région. Nous nous alignons ainsi sur le droit commun européen puisque la quasi-totalité des Etats connaissent ces trois niveaux de collectivités territoriales.
Toutefois, le nombre même des communes que compte notre pays pose le problème de l'intercommunalité. Que pouvons-nous en dire aujourd'hui ?
Permettez-moi de vous rappeler la démarche suivie pour la création de la région : devenue collectivité territoriale par une loi simple, ce n'est qu'au bout de plusieurs années, après une certaine maturation, au vu de l'expérience acquise et l'institution étant entrée dans les moeurs, qu'il est proposé d'élever la région au rang de collectivité territoriale constitutionnelle avec, me semble-t-il, l'assentiment général.
Une démarche similaire pourrait prévaloir pour l'intercommunalité. Aller trop vite et inscrire dès aujourd'hui le principe de l'intercommunalité dans la Constitution risquerait de bloquer ou de figer la création des structures intercommunales. Je suis pour ma part très favorable au mouvement intercommunal. La situation évoluera sur ce point. En tout cas, veillons pour l'heure à ne pas cristalliser les choses en inscrivant le principe de l'intercommunalité dans la Constitution. Une loi simple pourra être utilisée le moment venu pour faire progresser les choses.
Il y a donc une clarification sur les niveaux, mais aussi une clarification sur la définition de ce qu'est une collectivité territoriale. C'est très important. Deux éléments en ressortent : d'une part, la libre administration par des conseils élus - c'est l'élément traditionnel - et, d'autre part, le fait que cette libre administration n'existe que si les collectivités locales peuvent librement disposer de ressources propres ; ce dernier point constitue une avancée très forte de la décentralisation.
Madame, messieurs les ministres, nous avons déposé un certain nombre d'amendements sur cette question afin d'obtenir des réponses de la part du Gouvernement et de faire progresser la notion de ressources propres et de libre emploi de ces dernières. Ainsi, les collectivités auront-elles la liberté de voter les taux d'imposition ? Je pense que la réponse est positive. Toutefois, tirant les enseignements de ce qui s'est passé ces dernières années, nous serons amenés à vous poser une autre question : les collectivités locales auront-elles la faculté de dépenser librement leurs ressources ou seront-elles enserrées par des textes de nature législative ou réglementaire ? Peut-on, oui ou non, avoir à nouveau un dispositif comme celui de l'APA ? C'est une question à laquelle il faudra répondre.
Cette clarification essentielle et attendue s'accompagne d'un certain nombre d'obligations à la charge de l'Etat. Il s'agit, en fait, avec ce texte, de ne pas revenir de façon détournée sur la décentralisation. Affirmer, dès l'article 1er, que l'organisation administrative de la République est décentralisée ne nuit pas du tout au caractère indivisible de notre république. Je ne suis pas, moi non plus, partisan d'un Etat fédéral, mais je crois fortement que seule une organisation territoriale nous permet de garder une république unitaire.
L'article 6 est bien entendu, de ce point de vue aussi, extrêmement important pour l'Etat. Il est évident que, une fois la Constitution révisée, il faudra entamer très rapidement une réforme fiscale, sous peine de nous retrouver en contradiction complète avec la loi constitutionnelle et de risquer la censure du juge constitutionnel.
Cet après-midi, M. le ministre de l'intérieur a annoncé aux membres de la commission des finances du Sénat que le Gouvernement réfléchissait à un partage de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. C'est en effet une voie qui peut tout à fait être retenue.
Il était nécessaire, je le répète, d'inscrire dans la loi fondamentale un certain nombre de principes afin d'aboutir à une nécessaire clarification et à la définition de nouvelles obligations pour l'Etat, de façon que l'on ne revienne pas sur la décentralisation. C'est à mon avis le rôle de la loi constitutionnelle que de fixer la voie et un certain nombre de principes.
On entend souvent la critique forte selon laquelle cette décentralisation rompra l'unité ou, en tout cas, l'égalité entre les Français.
Il faut, à mon avis, bien analyser cette notion d'égalité. L'égalité qui est créée par la rigidité et l'uniformité de nos structures est très largement formelle.
Ce matin, quittant ma petite commune pour me rendre à Paris, je suis passé successivement devant le lycée de Thizy et devant le lycée Henri-IV. (Exclamations sur différentes travées.) J'ai eu là une vision claire de ce que pouvait être l'égalité formelle sans véritable équité entre tous les élèves de ce pays et toutes les structures.
M. Jean-Jacques Hyest. Ce n'est pas possible !
M. Gérard Delfau. Il y a plus mal loti que Lyon !
M. Michel Mercier. Je crois simplement qu'il ne faut pas avoir peur. La véritable équité entre les Français et entre les territoires est celle qui naîtra à la fois de la diversité de nos territoires et de la confiance que l'Etat donnera à l'ensemble des élus locaux. De cette équité résultera un vrai renforcement de l'unité de la République. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi.
M. Roger Karoutchi. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, à cette heure, tout a été dit ou presque. Aussi, je serai très bref, je m'y engage.
La décentralisation ne résulte pas, semble-t-il, d'un apparentement partisan.
Anticipée dans sa conception par le général de Gaulle lors du référendum de 1969, elle a connu - vous avez raison, monsieur le ministre - une phase active et positive avec les lois Defferre de 1982-1983.
Puis, après cette phase, le magnétoscope est resté sur pause. La tendance, naturellement jacobine de nos élites, comme souvent de notre haute administration, a considéré que c'était assez, voire que c'était trop.
On a alors assisté à une recentralisation rampante dans les esprits et dans les faits. Le gouvernement précédent, dont on nous parle tant, a détenu la palme, s'agissant de la création de charges nouvelles pour les collectivités locales tout en réduisant leur autonomie en matière de ressources fiscales. Les ressources fiscales de la région d'Ile-de-France, par exemple, représentaient en 1997 50 % de ses ressources totales ; en 2002, malgré les grands discours de M. Jospin, nous en sommes à 27 % ! Nous avons perdu la moitié de notre autonomie fiscale en l'espace de cinq ans.
Le Gouvernement actuel a donc choisi une démarche dynamique et volontariste. Bien sûr, chacun sait que, si nous avions commencé par évoquer une réforme fiscale, nous n'aurions rien fait et que les textes sur la décentralisation seraient restés des voeux pieux.
Le Gouvernement a donc choisi de forcer le destin pour que la France soit, certes, une République une et indivisible, mais une République riche de sa diversité, de ses différences, voire de ses oppositions.
A ce titre, la décentralisation avait toute sa place dans la Constitution, laquelle reconnaît enfin, aux côtés des communes et des départements, l'existence des régions, après trente ans de bons et loyaux services.
En l'occurrence, reconnaître dans la Constitution une collectivité territoriale comme la région, ce n'est pas la même chose que reconnaître les structures intercommunales, qui ne sont que des établissements publics.
Ce texte, qui établit la subsidiarité et le droit à l'expérimentation, reconnaît en fait aux collectivités locales leur rôle premier, celui d'incarner les forces vives locales, de les mobiliser, de réduire le coût des opérations, de créer de l'emploi, de mieux gérer les richesses naturelles, de mieux préserver l'environnement immédiat.
Oui, mes chers collègues, les élus locaux qui se dévouent sans compter savent ce qui convient le mieux sur place et ils trouveront des méthodes pour assumer mieux encore leur complémentarité.
Avoir peur de la notion de « chef de file », qui existe depuis des années, et que nous avons retrouvée dans des textes socialistes, c'est vraiment se faire peur avec une expression. J'ai quelques souvenirs sur cette notion, en matière de développement économique dans les régions.
Le chef de file devra assurer la coordination, la concertation. Il ne s'agit évidemment pas d'organiser la tutelle d'une collectivité sur une autre. Ne nous faisons pas, entre nous, de faux procès, de procès en sorcellerie pour nous faire peur.
Aujourd'hui, dans nos collectivités, nous avons tous besoin d'expérimentations, de diversité face à des structures figées et totalement rigides. Cela a souvent été répété cet après-midi.
Bien sûr, dès lors, une véritable autonomie financière et fiscale s'impose. La fiscalité locale, tout le monde l'a dit, doit être réformée. Nous devons donc réfléchir à de nouvelles formes de fiscalité qui devront respecter l'objectif de diminution du taux global des prélèvements obligatoires.
Madame, messieurs les ministres, évitons la répétition du théorème de l'APA !
Les dotations de l'Etat devront également être réformées. La multiplication de dotations aux objectifs diffus et parfois contradictoires comme la superposition de règles nouvelles à chaque loi de finances ont contribué à priver les collectivités locales de toute visibilité sur l'évolution de ces ressources, souvent essentielles pour leur budget.
Madame, messieurs les ministres, les collectivités locales aspirent à des ressources propres déterminantes, prépondérantes, en tout cas essentielles pour gérer au mieux leurs responsabilités.
Je conclurai en attirant l'attention, en tant qu'élu francilien, sur la notion de péréquation. Cette notion n'est pas remise en cause dans sa légitimité ni dans ses fondements - notre collègue M. Mercier vient de s'exprimer à ce sujet à propos du lycée Henri-IV - mais elle nous interpelle légitimement, parce que nous savons bien ce que, dans l'esprit de certains, elle peut signifier.
Alors, si nous disons très sincèrement : oui à la péréquation, oui à la solidarité nationale, oui à un effort d'unité, encore faut-il, dans notre région comme dans toutes les autres, faire auparavant le point sur les inégalités, sur les difficultés internes, sur les besoins. Puis nous avons le temps, la suite du débat nous donnera l'occasion d'en reparler - nous demanderons que l'ensemble des péréquations soient remises à plat pour pouvoir disposer d'un schéma simple qui nous permette enfin de connaître clairement la situation de chacune des régions.
Madame, messieurs les ministres, n'écoutez pas les esprits chagrins, ceux qui vous accusent de démanteler l'Etat ou d'émietter la République, pas plus que ceux - parfois issus du même camp, d'ailleurs - qui vous accusent d'être trop frileux. Les opposants à ce texte se contredisent : c'est souvent bon signe. Poursuivez, amplifiez, avancez !
La France ne peut plus se contenter de situations dépassées, figées ; elle a besoin d'un vrai mouvement, d'un véritable élan. Alors, oui, la majorité sénatoriale fait le pari que ce texte représentera pour notre pays une nouvelle respiration démocratique. Nous vous faisons confiance ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Dominique Larifla. M. Dominique Larifla. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, c'est sans aucun doute la marche des choses, de celles qui sont inscrites dans le paysage administratif et démocratique français, qui nous amène à entamer cette nouvelle page d'histoire. Ainsi, en tant que fervent défenseur, depuis toujours, de la décentralisation, je ne peux qu'approuver la démarche consistant à approfondir le mouvement lancé par Pierre Mauroy et Gaston Defferre, mouvement que vous nous proposez de concrétiser dans la Constitution.
Au demeurant, l'examen du projet de loi de révision constitutionnelle fait apparaître certaines ambiguïtés, suscitant de sérieuses inquiétudes, notamment à l'article 7.
Je salue la qualité du rapport du président de la commission des lois, dont les propositions d'amendements répondent manifestement à un souci de clarification du texte. Souhaitons que la discussion permettra d'aller plus avant en ce sens.
En effet, avec ce projet de loi, plus que l'organisation administrative, c'est bien le lien à la République qu'il s'agit de repenser, en s'appuyant sur les collectivités territoriales.
Dès lors que sont posés le rôle central et la responsabilité charnière dévolue à l'échelon local, aussi bien dans ses intentions que dans ses modalités, ce nouveau souffle décentralisateur devra permettre de garantir l'épanouissement de l'acteur local dont la mission se verra renforcée par ce nouveau palier de la décentralisation.
Cet épanouissement sera le résultat d'une équation, qui ne doit en aucun cas comporter d'inconnues.
Ainsi, par exemple, il importe que tout transfert de compétence soit assorti d'un transfert concomitant et équivalent des moyens de l'action. Si tel n'est pas le cas, l'administré pâtira de la paralysie de la collectivité.
Surtout, il importe que cette dynamique décentralisatrice ne s'accompagne pas d'un morcellement de la République. Cette dernière ne doit pas perdre de vue l'une de ses valeurs constitutives, à savoir l'égalité. Autrement dit, l'action suppose un partage équitable des ressources.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Dominique Larifla. A ces conditions seulement, la décentralisation favorisera l'apparition de nouvelles responsabilités tout autant que celle d'un nouveau lien refondé dans la proximité.
Autrement dit, cette relation renouvelée se sera construite dans une république suffisamment forte pour qu'une pleine confiance soit accordée aux régions.
C'est effectivement en ces termes que se pose la problématique de la décentralisation pour l'outre-mer, pour les départements d'outre-mer particulièrement.
Pour ces régions, l'enjeu consiste aujourd'hui à tirer les leçons du passé, à les intégrer au droit, sans pour autant préjuger des aspirations des générations à venir.
Là réside, en effet, un point d'équilibre pour l'histoire de nos populations : c'est l'harmonie que nous attendons du réaménagement de l'organisation de l'Etat, en l'occurrence de la réforme de la Constitution.
En ce domaine, les lois de décentralisation de 1982 et la loi d'orientation pour l'outre-mer de 2000 avaient déjà ouvert des pistes novatrices.
En 1946, la loi de départementalisation a franchi l'étape de l'intégration, appelée, en son temps, étape de l'« assimilation » et érigée désormais au rang de « vieillerie » doctrinale, sur laquelle il n'est pas nécessaire de s'attarder.
Refuser, après cela, d'entendre les aspirations qui ont plus tard émergé serait faire de la départementalisation et, aujourd'hui, de la décentralisation des concepts juridiques et administratifs vidés de leur contenu humain.
A cet égard, nous constatons avec un plaisir non dissimulé que ceux-là même qui, il y a vingt ans, étouffaient les voix par lesquelles ces revendications se faisaient entendre, les écoutent aujourd'hui jusqu'à s'en faire l'écho !
Une avancée avait alors été ajournée.
Plus tard, le cadre constitutionnel, qui s'est révélé trop étroit, n'a pas permis à la France de s'adapter à la diversité des réalités que recoupe l'outre-mer sur les plans humain, culturel, géographique et économique, en reconnaissant la diversité des départements et des territoires d'outre-mer tout en leur permettant de demeurer des composantes à part entière de la République.
Comment, aujourd'hui, concilier unité nationale et multiplicité des exigences locales ? La question n'est pas propre à l'outre-mer, même si elle peut s'y poser avec une certaine acuité.
A quel moment sortir définitivement du lien colonisateur ?
La réponse était déjà en germe dans la loi censurée en 1982 et, plus encore, dans la loi d'orientation pour l'outre-mer.
En effet, une fois passé le stade de l'intégration mutuellement consentie à la République française est née la revendication, à notre sens légitime, d'une simplification administrative résultant de « l'absurdité » de la coexistence, sur un même territoire, de deux assemblées délibérantes. Celle-ci a constamment embarrassé tout le monde : du citoyen au politique, en passant par les associations et les acteurs économiques.
Bref, qu'on la nomme responsabilité ou dignité, cette revendication est celle d'une plus grande participation aux affaires locales, condition nécessaire à une meilleure adaptation et à un développement plus harmonieux, plus empreint des réalités locales.
Telle est notre définition : décentraliser, c'est mieux prendre en compte les aspirations locales !
A cet égard, il conviendra, au sein de l'ensemble de l'archipel guadeloupéen, de noter la volonté particulière de la population de Saint-Barthélemy.
Enfin, cette dialectique de l'unité et de la différence a, elle aussi, sa synthèse : elle réside dans la levée des ambiguïtés qui pèsent sur la rédaction actuelle du projet de loi qui nous est soumis.
En ne confondant pas unité et uniformité, il sera stipulé expressément dans la Constitution que la collectivité unique entérinant le droit à une organisation administrative propre à l'outre-mer continuera d'être régie par l'article 73 de la Constitution, donc par le principe d'identité législative.
Nous aurons alors, dans ces régions, réussi à franchir une nouvelle étape. (Applaudissements sur les travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, une deuxième étape de la décentralisation est à l'évidence nécessaire. Mais il y a une différence entre les lois de 1982 et 1983 et le présent projet de loi.
Les premières, que nous sommes un certain nombre à avoir votées, sont claires, nettes et précises, notamment les lois sur les compétences, tandis que le projet de loi dont nous discutons aujourd'hui est vague, flou, mouvant,...
M. Josselin de Rohan. Il n'est pas socialiste ! (Sourires).
M. Jean-Pierre Sueur. ... indistinct, imprécis.
M. Josselin de Rohan. C'est tout ? Vous êtes sûr de ne rien avoir oublié ?...
M. Jean-Pierre Sueur. Ce texte est même volontairement imprécis, car, monsieur le garde des sceaux,...
M. Dominique Perben garde des sceaux. Vous interprétez ma volonté !
M. Jean-Pierre Sueur. ... après M. le Premier ministre, vous avez très clairement expliqué...
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. Vous voyez bien que c'est clair !
M. Jean-Pierre Sueur. ... qu'il fallait que le texte fût imprécis, de manière à laisser toute la place aux expérimentations qui ne manqueront pas d'avoir lieu.
Pour le reste, je formulerai brièvement trois observations.
La première concerne l'architecture territoriale, qui est l'un des non-dits de ce projet de loi constitutionnelle.
A en croire plusieurs déclarations récentes de membres du Gouvernement, voici à quoi il faut s'attendre : « à l'avenir, les communes seront confortées » ; « l'intercommunalité sera renforcée » ; « les pouvoirs du département seront élargis » ; « les pouvoirs de la région seront développés » ;...
M. Josselin de Rohan. Tant mieux !
M. Jean-Pierre Sueur. ... « parallèlement, le rôle de la France sera accru...
M. Jean-Pierre Schosteck. Il faut l'espérer !
M. Jean-Pierre Sueur. ... dans une Europe dont les prérogatives seront étendues. » (Mme Nicole Borvo s'esclaffe.)
Bref, tout le monde sera content !
Or, vous le savez bien, cela est absolument impossible.
M. Jean-Pierre Schosteck. C'est l'art de gouverner !
M. Jean-Pierre Sueur. Mais, finalement, ce que vous ne dites pas, c'est quelle architecture territoriale future vous voulez.
Faites-vous le choix d'organiser l'aménagement et le développement du territoire autour de structures intercommunales fortes, de régions fortes, avec les conséquences qui en découlent pour les autres niveaux de collectivité ?
Vous savez que nous tenons tous profondément à la commune et que nous envisageons une complémentarité entre la commune et la structure intercommunale. Nous aimerions connaître vos orientations à cet égard. Mais vous n'en donnez aucune ! Sans doute par prudence - une prudence que, après tout, on peut comprendre - vous dites-vous qu'il vaut mieux en rester à l'implicite, au non-dit.
Cependant, messieurs les ministres, mes chers collègues, on ne peut pas faire comme si cette question ne se posait pas. Et l'on ne peut faire plaisir à tout le monde ! Nous devons tout de même savoir dans quelle direction vous proposez que la décentralisation s'oriente. J'écouterai donc avec beaucoup d'attention la réponse que vous voudrez bien nous donner sur ce point.
Mon deuxième point concerne le flou qui ressort du texte s'agissant des prérogatives de l'Etat.
M. Patrick Devedjian a déclaré tout récemment, en substance, à l'occasion d'un débat auquel il avait bien voulu participer : « Nous ne souhaitons pas définir a priori les compétences et les prérogatives de l'Etat ».
Dès lors, la logique du dispositif que vous mettez en place consiste nécessairement à inciter les collectivités - communes, départements, régions - à choisir, parmi les prérogatives aujourd'hui exercées par l'Etat, celles qu'elles souhaiteraient ou souhaiteront exercer...
M. Jean-Pierre Schosteck. C'est plutôt sympathique !
M. Josselin de Rohan. Vous, vous leur aviez simplement envoyé l'addition !
M. Jean-Pierre Sueur. ... à titre temporaire ou définitif.
A cet égard, le risque est grand d'ajouter de la complexité à la complexité. On a déjà bien du mal à s'y retrouver, aujourd'hui, dans les financements croisés, dans les empilements de niveaux de responsabilités.
Si vous souhaitez faire en sorte que chaque collectivité ait la faculté de choisir, parmi les compétences exercées par l'Etat, celles qu'elle voudra exercer, il faut en conclure que votre conception de l'Etat est, au moins implicitement, une conception résiduelle : ne resterait à l'Etat que ce qui n'aurait pas été choisi par les différents niveaux de collectivités.
Pouvons-nous souscrire à une conception de l'Etat en vertu de laquelle celui-ci exercerait des prérogatives et des compétences à dimensions variables ? C'est une véritable question.
Pour notre part, nous préférons la clarté du rapport Mauroy. En effet, parmi les 154 propositions de Pierre Mauroy, il en est de nombreuses qui, en matière de transfert de compétences, sont tout à fait précises. On peut les approuver ou les rejeter, mais force est de reconnaître que ce rapport a le mérite d'annoncer la couleur.
Enfin, je voudrais, à mon tour, aborder la question financière.
Lors de la rentrée scolaire, M. Luc Ferry, ministre de l'éducation nationale et de divers autres domaines administratifs, répondant aux questions qui lui étaient posées à propos de cette mesure tout à fait désastreuse et incompréhensible qui consiste à supprimer 5 600 postes de surveillant,...
M. Patrick Devedjian ministre délégué. Ils n'étaient pas pourvus !
M. Jean-Pierre Sueur. ... a déclaré : « Mais, en février, il y aura la décentralisation ! » C'était une manière parfaitement explicite de dire que, finalement, la décentralisation allait vous permettre de régler tous les problèmes qui ne pourraient être réglés compte tenu des réductions que l'on fait subir au budget de l'Etat !
Nous sommes totalement opposés à cette conception de la décentralisation qui n'en fait qu'un transfert de charges.
M. Josselin de Rohan. Vous ne manquez pas d'air !
M. Michel Mercier. Vous êtes des experts !
M. Jean-Pierre Sueur. Le rapport Mauroy, encore lui, contient d'excellentes propositions concernant l'autonomie financière des collectivités locales et les dotations de l'Etat.
Le poids des dotations de l'Etat est de plus en plus élevé et nous ne saurions nous satisfaire d'un dispositif dans lequel, au nom de nouveaux transferts, on ajouterait encore des dotations aux dotations.
M. Josselin de Rohan. Le précédent gouvernement l'a fait à l'envi !
M. Jean-Pierre Sueur. C'est vrai, il y a là un paradoxe qu'illustrent tous les gouvernements qui se succèdent depuis dix ou quinze ans. Cela prouve que le sujet mérite réflexion.
M. Josselin de Rohan. Jospin a fait beaucoup dans ce paradoxe-là !
M. Jean-Pierre Sueur. Pas seulement lui ! Nous avons tous augmenté les dotations, et M. Juppé a été un expert en la matière. C'est donc une question qui se pose pour tout le monde dans les mêmes termes, et il est clair que l'on ne peut plus continuer comme ça.
Il conviendrait, toutefois, d'instituer quelques garanties. Or, de ce point de vue, le fait d'inscrire dans la Constitution le mot « déterminant », comme le propose le Gouvernement, n'engage strictement à rien ! Qu'est-ce qu'une part déterminante ? Est-ce 5 %, 10 %, 15 %, 25 % ?
Le président de la commission des lois propose de remplacer « déterminante » par « prépondérante ». Cela veut-il dire plus de 50 % ? Je lui ai posé la question, mais il n'a pas pu tout à fait me répondre.
Si l'emploi de l'adjectif « prépondérante » signifie que les ressources strictement locales - en excluant donc les dotations de l'Etat - représenteront plus de la moitié de leurs ressources, je dis bravo. Mais vous savez comme moi que ce n'est pas possible à court terme !
Nous sommes, là aussi, sur un terrain extrêmement flou. Si quelqu'un peut me dire quelle est la valeur juridique, normative, du terme « déterminant »,...
M. Patrick Devedjian ministre délégué. Avec plaisir !
M. Jean-Pierre Sueur. ... j'en serai très satisfait. J'attends donc, monsieur le ministre, avec beaucoup d'intérêt de connaître votre définition de l'adjectif « déterminant » et vos explications sur les garanties qu'il implique.
Vous le voyez, mes chers collègues, beaucoup d'incertitudes demeurent. Je dirai donc pour conclure : oui à la décentralisation mais non au flou. A l'imprécision préférons la netteté, la clarté et l'égalité, de manière que les citoyens comprennent et aiment la décentralisation comme ils comprennent et aiment la République. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Henri de Richemont.
M. Henri de Richemont. Monsieur le président, madame, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes arrivés à un moment-clé de l'évolution que nous vivons depuis 1982.
Je crois que, dans nos régions et nos départements, tout le monde se félicite de ce que les lois Defferre ou Mauroy ont apporté, en particulier en matière de lycées et de collèges. Je forme le voeu que, dans trente ans, on se félicite pareillement de ce que les lois que vous nous appelez à voter, madame la ministre, messieurs les ministres, auront apporté à nos concitoyens.
A l'instant, notre collègue Jean-Pierre Sueur nous expliquait que, selon lui, ce texte était porteur d'une « conception résiduelle de l'Etat ».
Mon cher collègue, nous sommes tous, par notre culture et par notre formation, profondément attachés à l'Etat, car la nation s'est constituée autour de son Etat. Ce que, moi, je perçois dans ce texte, ce n'est pas un Etat résiduel, c'est un Etat plus efficace dans l'exercice de ses fonctions régaliennes.
M. Josselin de Rohan. Très bien !
M. Henri de Richemont. Dès lors que l'Etat ne peut plus intégralement financer des missions devenues peut-être pléthoriques et qu'il demande aux régions et aux départements de le faire à sa place, il est normal qu'il leur propose de leur déléguer certaines compétences, à partir d'une expérimentation.
A propos d'expérimentation, la semaine dernière, au conseil régional de Poitou-Charentes, le porte-parole du groupe socialiste nous a expliqué : « Nous n'en serions pas là si vous aviez accepté les contrats avec la SNCF au titre de l'expérimentation. C'est parce que vous avez refusé l'expérimentation que la région Poitou-Charentes, riche par ailleurs, a des problèmes avec la SNCF. »
Mais l'expérimentation que nous propose le Gouvernement, ce n'est pas du démantèlement : c'est véritablement la possibilité de mieux exercer certaines compétences à titre provisoire, à condition toutefois que les inégalités entre territoires ne s'accentuent pas. Précisément, l'Etat, se trouvant libéré de certaines tâches, ne pourra que mieux assumer son rôle de garant de l'égalité entre les territoires.
Je souhaite évoquer brièvement deux points avant de conclure.
Je suis heureux que, au-delà de la nécessaire intercommunalité, le rôle des communes soit consacré. Je crains cependant que nos petites communes ne soient réduites, dans le cadre d'une décentralisation ou d'une intercommunalité toujours plus accentuée, à ne recevoir des dotations que pour assurer ce dont personne ne veut s'occuper, comme l'entretien des chemins et des églises. Quelles seront donc, demain, les ressources de ces petites communes ?
Je crains aussi que, si l'on va vers une affectation des impôts, les communes ne deviennent le parent pauvre. Mais je suis sûr que telle n'est pas la volonté du Gouvernement.
Deuxième point : la péréquation, c'est-à-dire la solidarité.
J'ai le bonheur de vivre dans une région très belle...
M. Roger Karoutchi. Très riche !
M. Henri de Richemont. ... mais économiquement peu prospère. Cependant, nous avons fourni un exemple de solidarité en donnant à la France le meilleur de nos hommes ! (Sourires et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) Aussi bien, quand notre collègue Roger Karoutchi nous dit qu'il faut étudier un certain nombre de questions, j'ai envie de lui répondre : étudiez ce que vous voulez mais, puisque nous vous donnons nos hommes, que l'Ile-de-France nous donne aussi un peu de ses ressources ! C'est ainsi que nous ferons ensemble une belle décentralisation ! (Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Roger Karoutchi. Nous avons donné des ministres ! (Sourires.)
M. Patrick Devedjian ministre délégué. Et non des moindres ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Etienne.
M. Jean-Claude Etienne. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les ministres, mes chers collègues, tout a été dit, ou presque ; je suis tenté de me demander ce que je fais là.
La décentralisation, c'est vraiment la grande affaire ; c'est le souffle dont notre pays a besoin.
Nous ne pouvons pas rester enfermés dans la longue entropie structurelle construite au fil des siècles, toujours dénoncée, mais jamais complètement surmontée.
Il y a eu, bien sûr, l'idée du général de Gaulle, puis les lois de 1982 du gouvernement Mauroy. C'est vrai, monsieur Sueur, ces lois étaient claires et précises. Mais qu'en est-il aujourd'hui sur le terrain, au niveau des régions, en matière d'autonomie de ressources ? La clarté, qu'est-elle devenue ?
M. Roger Karoutchi. Elle est devenue obscure !
M. Jean-Claude Etienne. En cinq ans, la moitié des ressources des régions ont disparu. M. Karoutchi l'a dit tout à l'heure, mais j'ai envie de le répéter.
M. Roger Karoutchi. C'est exact !
M. Jean-Claude Etienne. M. Hoeffel me disait que, pour les conseils généraux, c'est du pareil au même. L'APA, sussurait-il.
C'était sûrement clair et précis, monsieur Sueur, mais, avec le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui, nous aurons une loi à crémaillères. Lorsqu'un cran de décentralisation sera franchi, on ne peut pas revenir en arrière, la décentralisation ne se fera pas à reculons.
C'est en cela que le projet de loi est particulièrement intéressant : il grave dans le marbre la volonté d'avancer sur le chemin de la décentralisation, ce dont nous pouvons vous remercier, madame, messieurs les ministres.
Je dirai aussi que le transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités locales est, bien sûr, la pierre angulaire du dispositif. Mais cette mesure devra, dans certains cas, être préparée par une expérimentation.
Cette expérimentation, qui nous met d'ailleurs légitimement en appétit, peut nous faire craindre que, après s'être mis à table avec bonheur, voire empressement, nous n'ayons pas, au moment de payer l'addition, les moyens de le faire.
Lors de l'examen de l'article 6, les membres de la commission des lois et son président ont disserté sur l'adjectif à retenir pour qualifier de « déterminante » ou de « prépondérante » la part des ressources des collectivités territoriales.
En pratique, on a besoin de sous pour faire cette décentralisation ! (MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-Claude Peyronnet applaudissent.) C'est clair, c'est sans bavure ! Autrement, on ne la fera pas ! Nous attendons donc que la loi organique nous donne quelques perspectives qui nous rassurent pleinement.
Quoi qu'il en soit, nous n'avons pas le choix, nous devrons payer la note ! Nous le savons et nous comptons sur certains transferts de moyens qui se trouvent aujourd'hui au niveau de l'Etat, qu'il s'agisse d'une part - la plus importante possible bien évidemment - de la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, ou d'une autre ressource. Mais nous l'attendons.
Par ailleurs, il y a le problème du droit de pétition, du référendum.
Selon moi, il n'est pas mauvais, il est même bon d'inviter les citoyens à participer pleinement, à s'impliquer. Certains pays, en Europe, ont de l'expérience dans ce domaine : depuis 1945, les Italiens fonctionnent sur ce mode, mais ils ont dû modifier leurs seuils de recevabilité. Profitons de leur expérience pour permettre ce salutaire exutoire qui affirmera la démocratie locale.
Enfin, il est un article de ce projet de loi qui a particulièrement retenu mon attention : l'article 4, plus précisément son alinéa 4.
Moi qui suis élu d'une région de taille modeste - même si l'on y fait un vin local qui n'est pas plus mauvais qu'ailleurs ! (Sourires.) - je suis évidemment très intéressé par cet article : bon nombre de projets concernant les régions ne peuvent être concrétisés que dans la mesure où il existe une coopération interrégionale.
Je songe aux grandes infrastructures, mais aussi à certains domaines particuliers - que mon ami Karoutchi n'en prenne pas ombrage ! -, je veux parler de la recherche universitaire, fortement centralisée, qui est en Ile-de-France.
Dans la mesure où nous pouvons espérer qu'un vent nouveau vienne animer ces perspectives dans des secteurs aussi prometteurs que ceux-là, il serait bon que cet article du projet de loi constitutionnelle puisse être décliné en termes de coopération interrégionale et prenne toute sa dimension dans des expérimentations à venir.
C'est dire que l'expérimentation, singularité s'il en est de ce projet de loi, en apparaît comme le corollaire indispensable, synonyme de créativité retrouvée, prouvant que, sans la respiration des différentes collectivités de nos territoires, c'est la France tout entière qui étoufferait.
Nous n'avons pas envie d'être asphyxiés. Pour la première fois, la décentralisation est reconnue en France comme un principe de gouvernance républicaine, et ce par-delà l'orthodoxie des textes et leur rédaction.
Ce principe est mis en exergue à l'article 1er. Cet affichage accentue la clarté, la précision, la simplicité dont, les uns et les autres, nous avons tant besoin. En tout cas, c'est pour moi, pour nous, pour bon nombre de mes amis, un formidable espoir. C'est surtout, pour notre pays, un rendez-vous à ne pas manquer. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La discussion générale est close. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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