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SEANCE DU 12 NOVEMBRE 2002


M. le président. L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. François-Poncet, Revet et Darniche, est ainsi libellé :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« Le début du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« Dans les communes de plus de 5 000 habitants, ils présentent... (le reste sans changement) ».
La parole est à M. Charles Revet.
M. Charles Revet. On a bien vu, dans les débats que nous vivons actuellement, que, les uns et les autres, nous avons une conception de l'aménagement du territoire différente. Ce n'est pas choquant, c'est la démocratie.
Pour certains, et c'était l'esprit de la loi Voynet et des autres lois corollaires, c'est une concentration vers l'urbain : 80 % de la population sur 20 % du territoire.
D'autres ont une conception de l'aménagement du territoire différente. Pour eux, pour nous, c'est l'objectif : un bon équilibre entre les grandes villes, les villes moyennes, les bourgs, les communes rurales.
Or on s'aperçoit qu'aujourd'hui - je viens de le dire, ce qui m'évitera de prolonger le débat - nous sommes confrontés à des situations de blocage.
Par-delà les délais nécessaires à la mise en place des documents, par-delà les coûts, il faudrait aussi disposer de bureaux d'études en nombre suffisant pour arriver à répondre à toutes les demandes.
Avec l'amendement qui a été déposé par M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire, amendement que nous avons cosigné, mon collègue Darniche et moi-même, il s'agit de dispenser les communes de moins de 5 000 habitants de l'élaboration d'un PADD.
On verra pour le futur. Mais, pour l'instant, puisqu'il n'y a pas tant de permis de construire à accorder, laissons les communes agir d'une manière beaucoup plus souple. C'est pourquoi nous vous proposons, mes chers collègues, d'adopter cet amendement qui permettra aux communes et aux bourgs ruraux de respirer et de répondre aux attentes de la population.
Monsieur le ministre, pendant trente-six ans, j'ai été maire d'une commune qui est passée de 284 à 1 500 habitants et où 200 à 300 demandes de logements sont en attente.
Dans le même temps, je sais, puisque je préside l'OPAC de Seine-Maritime, que des logements sont vacants au Havre et à Rouen. Cela prouve que nos populations ont envie de vivre autrement, dans un environnement de qualité, que l'on peut leur fournir grâce à un aménagement du territoire tout à fait différent.
Encore faut-il nous en donner les possibilités. Aujourd'hui, monsieur le ministre, c'est, sinon impossible, du moins très difficile. Voilà pourquoi je propose d'adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Lorsque la question du plan d'aménagement et de développement durable a été évoquée au Sénat au cours de la discussion de la loi SRU, il était clair - et cela avait été dit - que le contenu du PADD serait modulable en fonction de la taille de la commune.
Or il apparaît que certaines DDE ont une conception extensive, voire inflationniste du contenu de ces plans et qu'elles s'avèrent au demeurant tellement incapables de les élaborer elles-mêmes qu'il faut confier ce soin à des cabinets d'études.
Je comprends parfaitement le point de vue des auteurs de l'amendement. Je souhaiterais cependant obtenir des éclaircissements de la part du Gouvernement sur les obligations des petites communes en matière de PADD. Nous verrons si nos collègues maintiennent leur amendement après ces explications.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Gilles de Robien, ministre. Le projet d'aménagement et de développement durable des plans locaux d'urbanisme constitue, effectivement, l'une des difficultés qui sont rencontrées par les communes. Nous aussi, monsieur Revet, nous rencontrons beaucoup d'élus locaux ! Ce n'est pas une exclusivité des élus et nous sommes, nous aussi, soumis à la pression des maires.
Ce document inquiète, et le texte de la loi est sans doute insuffisamment clair à son sujet.
L'une des mesures d'urgence que le Gouvernement proposera au Parlement avant la fin de l'année consiste à en limiter la portée. Le Gouvernement pense, en effet, que le projet d'aménagement et de développement durable doit être un document simple et court. Son intérêt est de permettre au conseil municipal de tenir un débat - j'insiste sur cet aspect démocratique - sur les grandes orientations communales, sans tomber dans le jargon technique. C'est un peu le parallèle du débat d'orientation budgétaire dans le domaine de l'urbanisme.
Vous pouvez compter sur moi, mesdames, messieurs les sénateurs, pour donner aux préfets des instructions, afin que le PADD, qui me semble pouvoir être un progrès démocratique, ne constitue en aucun cas une régression technocratique.
Par ailleurs, j'attire votre attention sur le fait que les communes ont la possibilité d'élaborer une carte communale, qui représente justement un document « simplifié » et qui ne comporte pas de PADD aujourd'hui.
Dans ces conditions, il semble au Gouvernement que la suppression pure et simple du PADD n'est pas souhaitable. De plus, un article du prochain projet de loi traite de ce sujet. L'examen de cet article pourra être l'occasion d'ouvrir un débat de fond fructueux.
Dans ces conditions, le Gouvernement propose aux auteurs de cet amendement de le retirer.
M. le président. Monsieur Revet, l'amendement est-il maintenu ?
M. Charles Revet. Monsieur le président, je suis un peu gêné, car c'est le président Jean François-Poncet qui est à l'origine de cet amendement et il y tient beaucoup.
M. Jean Bizet. Nous aussi !
M. Charles Revet. Bien sûr ! Toutefois, vous avez pris l'engagement, monsieur le ministre, de nous présenter, avant la fin de l'année, un texte qui prendra en compte ces dispositions. Dès lors, Jean François-Poncet pourra défendre lui-même les idées qui l'ont conduit à déposer cet amendement. Je pense donc qu'il serait d'accord pour le retirer.
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié est retiré.
L'amendement n° 8, présenté par M. Alduy, est ainsi libellé :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 311-7 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« Art. L. 311-7. - Dans les communes disposant d'un plan d'occupation des sols approuvé dans les conditions définies au premier alinéa de l'article L. 123-19, les plans d'aménagement de zone approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 demeurent en vigueur jusqu'à la prochaine révision du plan d'occupation des sols selon le régime juridique des plans locaux d'urbanisme. Il en est de même des plans d'aménagement de zone approuvés conformément au deuxième alinéa de l'article L. 311-7 dans sa rédaction issue de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000.
« Les plans d'aménagement de zone approuvés sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme tel qu'il résulte du chapitre III du titre II du livre Ier. Toutefois, pendant un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi n° ... du ..., leur demeurent également applicables les dispositions des articles L. 311-1 à L. 311-7 dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, ainsi que celles prévues pour l'application de ces articles. »
La parole est à M. Jean-Paul Alduy.
M. Jean-Paul Alduy. Il s'agit un peu de la même démarche que tout à l'heure à propos des plans d'occupation des sols : le présent amendement vise à définir une période transitoire entre l'ancienne génération des documents d'urbanisme - les plans d'occupation des sols et les plans d'aménagement de zone - et la future génération - les plans locaux d'urbanisme.
Il est proposé de clarifier le statut des plans d'aménagement de zone élaborés dans le cadre des ZAC et approuvés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi SRU ou approuvés conformément aux dispositions transitoires qui figurent à l'article L. 311-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de cette loi.
Il vous est également proposé de permettre, durant une période transitoire, une évolution plus rapide et plus souple de ces documents, sans être obligé, ainsi que l'expérience l'a montré, de devoir réviser un POS sur l'intégralité du territoire de la commune pour adapter certaines dispositions de ces documents.
Cet amendement tend à donner de la souplesse, en attendant que la nouvelle génération de documents d'urbanisme vienne couvrir le territoire.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Comme l'a dit notre collègue Jean-Paul Alduy, cet amendement relève du même esprit que l'amendement n° 6 relatif aux POS. Il permet de mieux passer cette période de transition qui n'avait pas été prévue par la loi SRU.
La commission émet donc un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Gilles de Robien, ministre. En cohérence avec sa position précédente, le Gouvernement souhaiterait que M. Alduy retire cet amendement. Il est tout à fait pertinent, j'en conviens, et l'essentiel de son dispositif, j'en suis persuadé, se retrouvera dans le texte du Gouvernement.
M. le président. Monsieur Alduy, l'amendement est-il maintenu ?
M. Jean-Paul Alduy. Je le retire, bien entendu, mais je tiens à préciser que je suis prêt à le redéposer lors de l'examen du prochain projet de loi si, par malheur, cette proposition n'y trouvait pas son expression.
M. le président. L'amendement n° 8 est retiré.
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 22 rectifié quater est présenté par MM. Arthuis, Alduy, Arnaud et Biwer, Mme Bocandé, MM. Cantegrit, Dériot, Détraigne et Dulait, Mme Férat, M. C. Gaudin, Mmes G. Gautier et Gourault, MM. Grignon, Hyest, Jarlier, Kerguéris et Lesbros, Mme Létard, MM. Lorrain, Mercier, Moinard, Monory, Mortemousque et Nogrix, Mme Papon, MM. Richert, Zocchetto, Poirier, Deneux, Baudot et Virapoullé, Mme Luypaert, MM. Vanlerenberghe et Blin.
L'amendement n° 57 rectifié bis est présenté par MM. de Richemont, P. André, Courtois, César, Leroy, Murat, François, Cornu, Bizet, Vial et Poniatowski.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« Le premier alinéa de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« Le conseil municipal peut instituer une participation pour voirie et réseaux, destinée au financement de tout ou partie des voies nouvelles ou, si nécessaire, de l'aménagement des voies existantes, ainsi que des réseaux qui leur sont associés, réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions. »
L'amendement n° 55 rectifié, présenté par MM. Goulet, Doublet, de Montesquiou, Türk et Demilly et Mme Henneron, est ainsi libellé :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme est modifié comme suit :
« 1° Dans le premier alinéa, après les mots : "voies nouvelles", le mot : "et" est remplacé par le mot : "ou" ;
« 2° Dans le deuxième alinéa, après les mots : "de la voie", sont insérés les mots : "ou du réseau" ;
« 3° Dans le dernier alinéa, après les mots : "voie nouvelle", le mot : "et" est remplacé par le mot : "ou".
« II. - Dans la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 332-11-2 du même code, après les mots : "la voie", le mot : "et" est remplacé par les mots : "ainsi que".
« III. - Dans le dixième alinéa (2° d) de l'article L. 332-6-1 du même code, après les mots : "voies nouvelles", le mot : "et" est remplacé par le mot : "ou". »
L'amendement n° 54, présenté par MM. Goulet, Doublet, de Montesquiou, Türk et Demilly, est ainsi libellé :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme est modifié comme suit :
« 1° Dans le deuxième alinéa, après les mots : " d'assainissement ", sont insérés les mots : " , qui peuvent donner lieu à des subventions des fonds visés à l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, " ;
« 2° Dans le même alinéa, après les mots : "quatre-vingt mètres ", sont insérés les mots : ", ou cent cinquante mètres en zone rurale, " ;
« 3° Sont ajoutés in fine trois alinéas ainsi rédigés :
« Dans les communes de moins de 2 500 habitants, les propriétaires peuvent, avant la délivrance d'une autorisation de construire, conclure avec la commune une convention par laquelle ils acceptent de prendre en charge la totalité du coût des travaux mentionnés à l'alinéa précédent, déduction faite des subventions perçues par la commune.
« Lorsque de nouvelles autorisations de construire sont sollicitées à moins de quatre-vingt mètres de la voie ou du réseau financé en application de l'alinéa précédent, ou de cent cinquante mètres en zone rurale, la commune demande aux pétitionnaires une participation destinée aux propriétaires ou à leurs ayants droit, et calculée au prorata de la superficie des terrains nouvellement construits, pondérée des droits à construire lorsqu'un coefficient d'occupation des sols a été institué.
« Lorsque les propriétaires ou leurs ayants droit ne peuvent être identifiés, la participation prévue à l'alinéa précédent est versée aux fonds visés à l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales. »
La parole est à M. Philippe Arnaud, pour présenter l'amendement n° 22 rectifié quater.
M. Philippe Arnaud. Cet amendement tend simplement à mettre en conformité l'application de la loi SRU avec l'esprit de cette loi. Il s'agit aussi de mettre un peu d'intelligence - on peut le dire ainsi - dans l'application de ce texte.
Il faut rappeler que l'article 46 de la loi SRU qui intéresse la PVNR - chacun ici saura ce que cela veut dire sur le terrain : la PVNR, la participation pour voie nouvelle et réseaux, est une préoccupation quotidienne et majeure pour l'ensemble des maires - avait vocation à élargir les possibilités de financement des voies et des réseaux au bénéfice des communes. C'était un objectif clairement affiché. Mais son application sur le terrain a fait apparaître des interprétations différentes, notamment d'un département à l'autre. En outre, l'administration a eu une interprétation abusivement restrictive, laquelle a conduit tout simplement à stériliser l'urbanisme en milieu rural. Il en a résulté une source d'incompréhension et de préoccupation permanente pour les maires.
Trois points de conflit sont identifiés.
Le premier point, c'est la définition précise de la voie nouvelle et de la voie préexistante pouvant être qualifiée de voie nouvelle. C'est un problème que vous connaissez bien : il est nécessaire de faire des aménagements, quels que soient ces aménagements. S'il n'y a pas d'aménagement, il n'y a pas de voie nouvelle ou qualification de voie nouvelle.
Le deuxième point, c'est le lien qui existe entre la voie et les réseaux. Pour pouvoir financer les réseaux par la PVNR, il est impératif qu'un minimum de travaux soient réalisés sur la voie. Ce lien crée un grave problème, car il oblige tout simplement à effectuer des travaux inutiles.
Le troisième point, c'est la distorsion qui existe entre l'assiette qui sert au calcul de la PVNR et le périmètre de recouvrement. Dès lors que sont prises en compte dans l'assiette servant au calcul des superficies non constructibles, alors même que le recouvrement s'opère uniquement sur des terrains constructibles, eh bien ! c'est le budget de la commune qui supporte la différence.
Contrairement à ce qui est écrit dans les documents émanant du ministère, qui sont très bien faits, il apparaît, dans la pratique, que l'application sur le terrain de l'article 46 entraîne une réduction des possibilités de financement et crée des charges nouvelles pour les communes.
En réalité, monsieur le ministre, les problèmes d'application sont dus non pas à l'article 46 de la loi SRU, mais uniquement à la circulaire du 27 juillet 2001, puisque cet article ne précise pas tous ces points.
En conséquence, il convient impérativement, et de façon urgente, de reprendre l'ensemble de ces points : il ne doit plus y avoir d'obligation d'aménager une voirie si cela n'est pas nécessaire, les opérations réalisées sur des voies existantes normalement équipées et nécessitant seulement des extensions de réseau doivent permettre l'éligibilité à la PVNR ; enfin, il faut une concordance entre l'assiette des superficies qui sert au calcul de la PVNR et le périmètre de recouvrement.
Monsieur le ministre, s'agissant, je le repète, de l'application d'une circulaire, peut-être pourriez-vous dans l'immédiat, au moyen d'une circulaire ou d'une directive adressée aux préfets et aux directions départementales de l'équipement, régler l'ensemble de ces problèmes ?
M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, pour présenter l'amendement n° 57 rectifié bis.
M. Jean Bizet. Cet amendement a pour objet de clarifier la rédaction de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, afin d'éviter toute équivoque.
En effet, le régime de la participation pour voie nouvelle et réseaux a pour effet de geler tout développement nouveau d'urbanisation du fait de l'interprétation qu'en donnent les services déconcentrés de l'Etat. Ce point particulier est au coeur de la problématique de la loi SRU et il a fortement perturbé un certain nombre de maires, notamment ceux des communes rurales, qui sont confrontés à des difficultés d'extension en matière d'urbanisation.
M. le président. La parole est à M. Daniel Goulet, pour présenter les amendements n°s 54 et 55 rectifiés.
M. Daniel Goulet. Je ne vais pas reprendre les excellents propos qui viennent d'être tenus par nos deux collègues, qui ont parfaitement démontré que le problème pourrait être facilement réglé si l'on suivait les conseils éclairés qui m'ont été prodigués par un directeur départemental de l'équipement.
Je ne reviendrai pas sur la démonstration qui vient d'être faite. Il suffirait, me semble-t-il, dans l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, de remplacer le mot « et » par le mot « ou » dans chacun des alinéas pour résoudre le problème, monsieur le ministre.
La circulaire ainsi corrigée faciliterait d'autant la tâche des directeurs départementaux de l'équipement et, par là même, celle des maires. Jusqu'à présent, ces derniers étaient victimes du caractère cumulatif des critères, qui les empêchait d'avoir la maîtrise de leur plan d'urbanisme.
Par ailleurs, l'amendement n° 54 se justifie par son texte même.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Inutile de vous dire, mes chers collègues, que le rapporteur que vous aviez désigné pour s'occuper du problème de la PVNR l'avait manifestement identifié. Il en avait d'ailleurs fait part au ministre, qui avait souhaité que cette question ne soit pas abordée dans la présente proposition de loi, puisque le Gouvernement, avait-il dit, préparait un projet de loi à cet effet.
Cela a valu à votre rapporteur d'être taxé par un certain nombre de nos collègues d'« urbain » et de se faire reprocher d'avoir ignoré les problèmes des ruraux.
Si, mes chers collègues, votre rapporteur avait bien vu les problèmes urbains et ruraux ! Mais, par correction, il n'avait traité, au titre de l'article 55, qu'un certain nombre de points concernant l'urbanisme. Manifestement, il en avait traité trop, bien qu'il en ait traité très peu !
Reste que le rapporteur avait bien identifié ce problème de la PVNR et est toujours aussi conscient de la nécessité de revoir la question.
Je ne suis pas sûr, d'ailleurs, monsieur Goulet, compte tenu de l'interprétation très éclairée qu'ont manifestée les DDE, que le fait de remplacer « et » par « ou » soit une solution. En effet, quelle que soit la formule que vous adopterez, « voies et réseaux » ou « voies ou réseaux », elle ne leur conviendra pas.
L'amendement présenté par nos collègues ne prévoit pas le financement pour ce qui est de la PVNR, il occulte le problème.
Cela étant, monsieur le président, avant de donner l'avis de la commission sur les autres amendements, je souhaiterais connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Gilles de Robien, ministre. Les amendements n°s 22 rectifié quater et 57 rectifié bis concernent la participation pour voie nouvelle et réseaux. Le Gouvernement est bien conscient de ces problèmes, comme j'ai d'ailleurs eu l'occasion de le dire en réponse à une question de M. Ollier à l'Assemblée nationale ; je crois même avoir été soumis à une deuxième question portant exactement sur le même sujet, également à l'Assemblée nationale. Et j'aurais répondu avec le même entrain au Sénat si la question m'avait été posée. (Sourires.)
Le Gouvernement a bien pris en compte cette préoccupation dans le projet de loi auquel j'ai fait longuement et souvent allusion.
Il ne s'agit, en l'occurence, que de réaffirmer la volonté du législateur en indiquant clairement que cette participation, qui sera nommée, d'ailleurs, « participation pour voirie et réseaux » est applicable quand une voirie préexiste.
Je suis, évidemment, très favorable à ces amendements. Le Gouvernement propose néanmoins à leurs auteurs de les retirer afin de permettre leur examen à l'occasion de la discussion du texte actuellement soumis au Conseil d'Etat. D'ici là, compte tenu des souhaits exprimés, j'adresserai aux préfets une lettre les invitant à eux-mêmes de donner des consignes de souplesse dans l'interprétation des textes existants afin de rompre avec la pratique passée que nous ne pouvons tous que regretter.
M. le président. L'amendement n° 22 rectifié quater est-il maintenu, monsieur Arnaud ?
M. Philippe Arnaud. Compte tenu de l'engagement que vient de prendre M. le ministre, notamment de cette réaction immédiate vis-à-vis des préfets, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 22 rectifié quater est retiré.
L'amendement n° 57 rectifié bis est-il maintenu, monsieur Bizet ?
M. Jean Bizet. J'ai bien entendu l'engagement de M. le ministre. Je suis cependant désolé, mais je maintiens cet amendement, parce que, je le répète, il est véritablement au coeur de la problématique de la loi SRU. En zone rurale, notamment, on ne comprendrait pas le retrait d'un tel amendement !
M. le président. Quel est, dans ces conditions, l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Je veux m'adresser à mon collègue et ami Jean Bizet. Compte tenu de l'avis émis par le Gouvernement et compte tenu des discussions qu'avaient eues le rapporteur avec le ministre préalablement, je souhaiterais que notre collègue retire son amendement.
Durant les discussions que j'évoquais à l'instant, les problèmes d'urbanisme ont été abordés et j'ai identifié celui-ci comme étant particulièrement urgent pour le monde rural. J'ai dit au ministre ma volonté de traiter ce dossier dans la proposition de loi, mais, rassuré par M. le ministre, j'ai renoncé.
Pour l'heure, et dans la même logique, il serait peut-être peu convenable de procéder ainsi par amendement ; il aurait fallu que ce dispositif figure d'emblée dans la proposition de loi. Ce problème est trop important.
Donc, je ne donnerai pas d'avis sur cet amendement, persuadé que notre collègue le retirera.
M. le président. Entendez-vous M. le rapporteur, monsieur Bizet ?
M. Jean Bizet. Il faut se méfier des accents convaincants de M. le rapporteur. (Sourires.)
Je ne retirerai pas cet amendement sans avoir réaffirmé l'importance que je continue d'attacher à la rationalité et à la cohérence de la démarche.
J'aurais souhaité maintenir cet amendement, mais, pour faire plaisir à M. le rapporteur, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 57 rectifié bis est retiré.
Monsieur Goulet, l'amendement n° 55 rectifié est-il maintenu ?
M. Daniel Goulet. J'allais me rallier à l'amendement de M. Jean Bizet. (Sourires.) Je suis maintenant très gêné parce que je voulais qu'il y ait au moins un amendement sur les trois qui subsiste !
Mais je ne peux pas faire moins que mes deux collègues. Je retire donc également le mien !
M. le président. L'amendement n° 55 rectifié est retiré.
Et l'amendement n° 54, monsieur Goulet ?
M. Daniel Goulet. Celui-là, monsieur le président, je le maintiens.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Le rapporteur n'estime pas avoir la science infuse ni être nécessairement omniscient. Il lui semble cependant logique que ce problème de la PVNR, qui est si important pour les communes rurales, soit traité dans sa globalité. Il n'est pas souhaitable de le découper en morceaux, avec, d'un côté, des financements, d'un autre côté, l'institution.
Il me semblerait tout à fait rationnel, ne serait-ce que par respect pour les élus locaux, qui attachent à ce problème une véritable importance, de le traiter dans sa globalité, avec toutes les conséquences que cela implique. C'est pour cela que je demanderai à mon collègue Daniel Goulet de bien vouloir retirer son amendement, en lui disant que le rapporteur attache autant d'importance que lui à ce problème de la PVNR.
M. le président. Maintenez-vous malgré tout l'amendement n° 54, monsieur Goulet ?
M. Daniel Goulet. Je souhaite, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, que vous engagiez une communication forte dans les prochains jours de sorte que les maires, qui sauront que nous aurons passé une partie de la nuit à travailler pour eux, reçoivent des signaux au moins aussi forts que ce que nous avons reçus ce soir.
Je retire mon amendement, mais, attention, on ne nous fera plus de cadeaux !
M. le président. L'amendement n° 54 est retiré.
L'amendement n° 25, présenté par MM. de Raincourt, de Rohan, Valade et Richert, est ainsi libellé :
« Après l'article 10, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - La loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive est ainsi modifiée :
« 1° L'article 5 est ainsi rédigé :
« Art. 5. - Une convention conclue entre la personne projetant d'exécuter les travaux et l'établissement public fixe :
« 1° les délais de réalisation des diagnostics et des travaux de fouilles, ainsi que les conséquences pour les parties du dépassement des délais fixés, qui courent à compter de la mise à disposition des terrains dans des conditions permettant d'effectuer les opérations archéologiques. A défaut d'accord entre les parties, ces délais sont fixés par l'Etat à la demande de la partie la plus diligente ;
« 2° les conditions d'accès aux terrains ;
« 3° le cas échéant, les conditions de la participation aux diagnostics et aux opérations de fouille des services archéologiques des collectivités territoriales ou d'autres personnes morales ;
« 4° le montant de la participation de la personne projetant d'exécuter les travaux au financement des opérations archéologiques. Ce montant tient compte de la fourniture à l'établissement public de matériels, d'équipements et des moyens nécessaires à leur mise en oeuvre. « Le calcul du montant de cette participation ne prend pas en compte les opérations archéologiques concernant les terrains sur lesquels seront réalisés soit des travaux de construction ou d'amélioration de logements à usage locatif réalisés avec le concours de l'Etat en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 et des articles L. 472-1 et L. 472-1-1 du code de la construction et de l'habitation, soit des constructions de logements réalisées par des personnes physiques pour elles-mêmes.
« Lorsque les travaux d'aménagement sont exécutés pour eux-mêmes par les collectivités territoriales ou leurs groupements dotés d'un service archéologique agréé par l'Etat, les opérations archéologiques réalisées par ce service ne donnent lieu à aucune participation financière.
« Lorsque les travaux projetés ne sont pas réalisés, la participation financière correspondant aux opérations archéologiques qui n'ont pas été engagées est remboursée par l'établissement public. »
« 2° Le deuxième alinéa (1°) de l'article 8 est ainsi rédigé :
« 1° Par la participation au financement des opérations archéologiques des personnes projetant d'exécuter des travaux prévue au 4° de l'article 5 ; » ;
« 3° Les articles 9, 10 et le I de l'article 11 sont abrogés. »
« II. - Sont annulées les décisions portant prescriptions archéologiques prises en application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier précitée et notifiées avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi ainsi que les titres de recettes émis sur le fondement de ces décisions par l'Institut national de recherches archéologiques préventives.
« III. - La perte de recettes résultant pour l'établissement public de recherches archéologiques préventives de la suppression des redevances d'archéologie préventive est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Henri de Raincourt.
M. Henri de Raincourt. La loi SRU n'est pas la seule à engendrer un certain nombre de difficultés dans ses modalités d'application ! La loi relative à l'archéologie préventive nous a montré, sur un laps de temps très bref, quels effets elle pouvait elle aussi entraîner.
D'ailleurs, je tiens à rendre hommage à la lucidité du Sénat et à la clairvoyance de son rapporteur, notre collègue Jacques Legendre, qui avait parfaitement décrit les effets pervers du mécanisme mis en place, à l'époque contre l'avis du Sénat.
Quelles sont ces difficultés ?
Tout d'abord, certains textes d'application, en particulier un décret - je ne précise pas pour ne pas allonger les débats compte tenu de l'heure - dont la légalité est douteuse et qui permet à l'autorité administrative d'interdire purement et simplement des opérations d'aménagement.
Cette pratique, qui pénalise paradoxalement les élus les plus soucieux de la protection du patrimoine archéologique, excède, me semble-t-il, les termes de la loi et équivaut, dans les faits, à une expropriation sans indemnisation des terrains concernés par ces opérations. On est bien loin, mes chers collègues, de l'équilibre souhaité à l'époque par le législateur avec l'article 2 de la loi, aux termes duquel l'Etat veille « à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social ». Ce dernier membre de phrase est, le plus souvent, laissé de côté.
Par ailleurs, le barème des redevances aboutit à des situations que l'on peut qualifier d'aberrantes, qui conduisent à imposer aux collectivités territoriales des montants de taxation insupportables, voire, d'ailleurs, surréalistes au regard des capacités contributives des collectivités et sans commune mesure avec le coût des dispositions envisagées.
M. Aillagon a tout à fait conscience de ces difficultés, puisqu'il a déjà diligenté une mission afin de dresser le bilan de l'application de cette loi, bilan prévu, d'ailleurs - c'est l'une des seules choses que nous ayons obtenues - par une disposition introduite sur l'initiative du Sénat.
A la suite de cette mission, M. le ministre souhaite engager une réforme dont pourrait être saisi le Parlement dès le début de l'année 2003. Cette initiative est tout à fait bienvenue, et je la soutiens.
Mais, là encore, et cela nous ramène à une discussion précédente, : peut-on attendre encore quelques mois ?
Je ne le crois pas. Cela reviendrait, en effet, à accepter de voir des aménageurs, notamment des collectivités territoriales, contraints d'abandonner des projets sous l'effet de prescriptions abusives ou de redevances excessives.
Pour cette raison, il convient d'aménager le dispositif en vigueur afin de rendre supportable sa mise en oeuvre.
C'est le sens de l'amendement que je présente, qui ne remet pas en cause - j'y insiste - les dispositions permettant à l'Etat de prescrire des opérations archéologiques pas plus que celles qui concernent le rôle de l'établissement public chargé de les réaliser.
Le texte que je vous propose se borne à aménager un régime transitoire qui a vocation à s'appliquer en attendant la réforme d'ensemble annoncée par le Gouvernement.
Ce régime s'articule autour de deux points.
En premier lieu, les dispositions de la loi instituant les redevances d'archéologie préventive seraient suspendues et remplacées par un régime contractuel provisoire inspiré des pratiques antérieures à la loi de 2001 par l'intermédiaire d'une convention passée entre l'Institut national de recherches d'archéologie préventive et l'aménageur, convention qui prévoira le montant de la participation de ce dernier au financement des opérations de diagnostic et de fouilles archéologiques préventives.
En second lieu, les décisions de prescription prises et les titres de recettes émis sur le fondement de ces décisions sont annulés.
Pour les décisions de prescription, celles qui ne sont ni contestables ni contestées pourront être de facto renouvelées. En revanche, pour les autres, leur annulation permettra de les reconsidérer et d'engager le débat, en concertation avec les élus. Aujourd'hui, les élus sont absents de ce dispositif.
Les titres de recettes émis sur leur fondement, qu'ils aient donné lieu ou non à perception, sont annulés. Je veux souligner à ce point de mon propos, que le montant des redevances - parce que c'est ce que l'on avance - perçu par l'INRAP est très faible, puisque aujourd'hui l'essentiel des recettes de cet établissement provient des sommes perçues en application des conventions passées par l'AFAN, l'Association pour les fouilles archéologiques nationales, avant la mise en oeuvre de la loi. Qu'on ne vienne pas me dire que je supprime les ressources de cet établissement !
S'agissant des prescriptions nouvelles, elles ne donneront plus lieu à une taxation automatique et d'un montant insupportable.
Ce dispositif simple nous permettra d'attendre jusqu'à l'adoption d'un texte plus équilibré, sans remettre en cause ni la réalisation des opérations d'archéologie préventive absolument nécessaires à la sauvegarde d'éléments du patrimoine, ni les opérations d'aménagement indispensables au développement économique, local ou national, le tout sans faire peser sur les collectivités territoriales des charges fiscales excessives.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Dominique Braye, rapporteur. Compte tenu de toutes les garanties que vient de nous apporter M. de Raincourt dans son exposé détaillé, mais également de la qualité des signataires de cet amendement, qu'il s'agisse de Josselin de Rohan, de Jacques Valade ou de Philippe Richert, qui représentent toutes les tendances de la majorité sénatoriale, la commission ne peut que se prononcer favorablement sur l'amendement n° 25.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Gilles de Robien, ministre. Le Gouvernement est bien conscient des défauts de la loi du 17 janvier 2001 ; votre serviteur en a lui-même souffert. Le Gouvernement a donc l'intention de la réformer, et ce très rapidement, monsieur de Raincourt !
Les premières prescriptions de fouilles établies en application de cette loi sont entrées en vigueur en février 2002 et suscitent de vives réactions de toutes parts. Dès le 9 octobre dernier, le ministre de la culture, Jean-Jacques Aillagon, a chargé une mission d'étude, que vous avez évoquée, d'examiner attentivement les modalités de calcul de la redevance.
Conformément aux souhaits que vous avez exprimés, mesdames, messieurs les sénateurs, des modifications de la loi seront proposées dans un délai de trois mois. Une modification hâtive risquerait, à mon sens, de créer de graves tensions, sans forcément apporter de solutions satisfaisantes aux préoccupations légitimes des collectivités locales.
En outre, la rétroactivité prévue par l'amendement poserait de lourds problèmes.
Pour toutes ces raisons, tout en comprenant et en approuvant parfaitement la démarche qui sous-tend le présent amendement, mais désireux de procéder à la réforme avec vous dans des conditions maîtrisées, le Gouvernement, qui va présenter au Parlement, au début du mois de mars 2003, une disposition législative en ce sens, demande le retrait de l'amendement n° 25.
M. le président. Monsieur de Raincourt, répondez-vous à la sollicitation du Gouvernement ?
M. Henri de Raincourt. J'ai été sollicité, mais pas dans le sens que je souhaitais. En effet, les différentes conversations auxquelles j'ai participé ces derniers jours, notamment avec les membres du cabinet de M. le ministre, n'aboutissaient pas à la même conclusion.
Je maintiens donc mon amendement.
M. Roland Muzeau. La confiance règne !
M. le président. La parole est à M. Yves Dauge, pour explication de vote.
M. Yves Dauge. Monsieur le président, j'avais également en tête que l'article 14 de la loi faisait état d'un bilan des conditions de son application. Il faut rappeler que celle-ci est très récente, puisqu'elle date du 17 janvier 2001, et que sa mise en place est à peine engagée.
Pour tout ce qui touche au patrimoine, mes chers amis, nous allons retomber dans les mêmes problèmes.
M. Henri de Raincourt. Tout cela, on le sait !
M. Yves Dauge. Nous avons déjà eu des discussions au sujet des architectes des Bâtiments de France. Je m'aperçois que nous refusons toute contrainte imposée par la loi, au nom des maires que nous représentons.
Nous venons déjà de mettre le ministre en difficulté ; vous vous apprêtez à recommencer. Je trouve cette soirée vraiement calamiteuse !
Je me demande à quoi sert l'opération que les sénateurs ont lancée et sur quoi elle va déboucher : probablement sur rien du tout, puisque le ministre nous a expliqué qu'il préparait une loi. Or je crois plutôt à la sienne qu'à la vôtre.
En outre, avouez qu'il est déplorable, à cette heure, de découvrir un texte qui n'a absolument rien à voir avec la proposition de loi dont nous débattons ! Quelle que soit l'honnêté avec laquelle vous défendez ces causes, il faut savoir qu'il y a toujours des problèmes quand il faut payer. On peut naturellement revoir les redevances, mais, quand vous dites qu'il n'y aura pas de conséquence sur l'INRAP, je m'inscrits en faux : il est bien sûr qu'il y en aura !
M. Guy Fischer. C'est un cavalier !
M. Yves Dauge. Ce n'est pas ce matin que nous allons, du revers de la main, balayer une loi qui ne vous plaît pas, ce que nous pouvons comprendre, au motif que certains trouvent qu'elle coûte cher.
J'avoue que je suis très choqué de la manière dont s'achève cette nuit. Je trouve cela très déplacé et je regrette que le Sénat se prête à ce genre d'exercices.
M. Bruno Sido. Oh là là !
M. Georges Gruillot. Et voilà qu'il nous fait la morale...
M. Roland Muzeau. Il a raison !
M. Gilles de Robien, ministre. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Gilles de Robien, ministre. Monsieur de Raincourt, finalement, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 25.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 10.

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