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SEANCE DU 21 NOVEMBRE 2002


LOI DE FINANCES POUR 2003

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances (n° 67, 2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 68, 2002-2003).]
Monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, monsieur le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général du budget, mes chers collègues, nous commençons aujourd'hui l'examen du projet de loi de finances pour 2003, le premier de la législature.
Sur la proposition du président de la commission des finances, M. Jean Arthuis, la conférence des présidents a repris et développé les innovations introduites les années précédentes, sur l'initiative de notre ancien collègue Alain Lambert, pour rendre cette discussion plus vivante, plus dynamique et plus interactive. Compte tenu de la réussite de cette formule, le nombre de fascicules budgétaires examinés suivant la procédure des questions et réponses est porté à dix.
Par ailleurs, mardi 26 novembre dans l'après-midi se tiendra le débat sur les recettes des collectivités locales, sujet auquel notre assemblée est, de par sa vocation constitutionnelle, particulièrement attachée.
Pour cet acte essentiel de la démocratie parlementaire qu'est l'approbation du budget de la nation, j'invite les différents orateurs à la concision et au respect de la règle suivante : chaque intervention ne devra pas dépasser dix minutes, j'insiste sur ce point. Le contrôle de la politique gouvernementale s'exerçant de façon permanente tout au long de l'année, chacun veillera à recentrer ses propos sur le débat budgétaire proprement dit.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi de finances pour 2003 a été présenté en conseil des ministres le 25 septembre. Il vient d'être voté par l'Assemblée nationale et vous en connaissez beaucoup de détails.
Les priorités du Gouvernement n'ont évidemment pas varié au cours des dernières semaines : notre action reste résolument orientée en faveur de l'initiative, de l'emploi, et de la préparation de notre avenir.
Notre environnement économique et budgétaire a cependant évolué, et certains d'entre vous peuvent légitimement se demander si les derniers développements ne nécessitent pas de modifier un peu le cadrage et les grands axes de notre projet de loi de finances pour 2003. C'est dans cet esprit que je souhaite faire le point avec vous sur la situation conjoncturelle et les principales dispositions du projet de loi de finances rectificative pour 2002, afin de revenir avec vous sur les conséquences qu'il faut en attendre pour 2003 et sur la façon dont nous entendons gérer l'exécution dynamique de notre budget.
La philosophie générale de notre projet de budget, vous la connaissez bien. Pour redynamiser durablement la croissance et l'emploi, notre projet de loi prévoit une forte réduction des impôts et des charges ciblées sur l'initiative, donc l'emploi. C'est plus de 4 milliards d'euros que nous entendons rendre à nos concitoyens dès l'année prochaine : 3 milliards d'euros au titre des baisses de charge en soutien direct de l'emploi, 1 milliard d'euros en soutien de l'initiative et du pouvoir d'achat, qui viendront s'ajouter aux 2,5 milliards d'euros au titre de baisses d'impôt décidées cet été. Notre projet de budget s'appuie en outre sur une maîtrise stricte des dépenses publiques : les dépenses de l'Etat ne progresseront que de 0,2 % en termes réels et le poids des dépenses publiques dans le PIB se réduira d'un demi-point l'année prochaine. C'est cet effort particulier de maîtrise qui nous permettra de financer à la fois nos baisses de prélèvements et nos priorités dans le domaine de la défense, de la sécurité et de la justice.
Cet effort de maîtrise de la dépense, c'est aussi ce qui va nous permettre de stopper la dérive du déficit public en 2003, tandis que la poursuite de cette même stratégie nous permettra de réduire progressivement les prélèvements et de ramener nos comptes à l'équilibre au cours des prochaines années. C'est une condition nécessaire pour ramener notre dette publique sous contrôle.
Dans ce contexte, que faut-il penser des derniers développements conjoncturels ? Remettent-ils en cause notre cadrage économique pour 2003 ? Je ne le crois pas.
Les incertitudes internationales, notamment le risque irakien, ont indéniablement pesé sur la conjoncture mondiale au cours des derniers mois. Elles ont entretenu les tensions sur les marchés boursiers et les doutes sur la solidité de la reprise. En France, comme aux Etats-Unis ou dans le reste de l'Europe, elles ont incité les chefs d'entreprises à différer leurs investissements et la reconstitution de leurs stocks, qui sont à des niveaux historiquement très faibles. La production industrielle a ainsi marqué le pas ces derniers mois des deux côtés de l'Atlantique.
Pour autant, le mouvement de reprise mondiale attendu pour l'année prochaine ne semble pas être réellement remis en cause : la bulle « technologie » s'est largement dégonflée sur les marchés boursiers et les politiques économiques devraient continuer à soutenir l'activité dans les principales régions industrialisées.
C'est notamment le cas aux Etats-Unis, où les gains de productivité sont élevés ; les profits se redressent et l'excès d'investissements en nouvelles technologies semble sur le point d'être résorbé, comme l'attestent le redressement récent des cours boursiers, les mesures prises pour améliorer la transparence des comptes des entreprises commençant aussi à porter leurs fruits.
L'activité montre, en outre, une assez grande résistance dans le reste du monde, notamment en Asie, où l'activité se maintient sur des rythmes élevés, particulièrement en Chine et en Inde, qui, à eux deux, regroupent près de 2,5 milliards de femmes et d'hommes.
En Europe, l'emploi et les salaires résistent et la désinflation devrait favoriser le redressement progressif de la consommation, même si le climat de confiance reste déprimé en Allemagne. En l'absence de déséquilibre majeur et face à des taux d'intérêt modérés, les entreprises européennes devraient reprendre assez rapidement leurs investissements, avec le redémarrage des échanges mondiaux.
En France, la situation conjoncturelle ne saurait en outre se résumer au ralentissement de l'activité dans l'industrie. Les grandes entreprises industrielles sont certes dans une phase d'attentisme, mais une grande partie de notre tissu économique connaît une situation plus favorable. Les dernières enquêtes d'opinion montrent notamment que les petites et moyennes entreprises gardent le moral et, avec lui, l'envie d'embaucher et d'investir.
Cette bonne résistance de l'activité tient principalement à la bonne tenue de la demande des ménages. La consommation s'est montrée dynamique au troisième trimestre et les dernières statistiques de ventes au détail que vient de publier l'INSEE ce matin montrent qu'elle l'est restée en octobre.
Comme dans le reste de l'Europe, l'emploi salarié et les salaires font preuve d'une assez bonne résistance, ce qui tend à soutenir le moral et le revenu des ménages : malgré la ralentissement de l'activité, notre économie a créé près de 45 000 emplois dans le secteur marchand depuis le printemps, résultat meilleur que celui qu'anticipait l'INSEE dans son dernier point de conjoncture.
Les baisses d'impôts que nous avons décidées apportent, en outre, un soutien décisif au revenu et à la confiance des ménages : grâce à elles, le pouvoir d'achat de nos concitoyens devraient progresser de plus de 2,5 % au quatrième trimestre d'après l'INSEE. Ce sucroît important de revenu ne manquera pas de soutenir la consommation au cours des prochains mois.
Ces baisses d'impôts, nous les avons voulues parce que la diminution des prélèvements est un élément central de notre politique de valorisation du travail et de l'initiative. Il se trouve qu'elles ont un effet sur le revenu maintenant, c'est-à-dire au moment où la conjoncture est la plus hésitante. Il faut s'en féliciter. Quel meilleur soutien à l'activité aurions-nous pu trouver qu'une telle injection de pouvoir d'achat ? Nous avons là à la fois une bonne mesure structurelle et une mesure qui, conjoncturellement, vient à point nommé.
Au total, les conditions d'une reprise significative de l'investissement et de l'activité sont en place. Pour peu que l'hypothèque irakienne soit levée rapidement et dans des conditions qui, bien sûr, ne bouleversent pas l'économie mondiale, cette reprise interviendra rapidement, y compris en France, et l'on s'apercevra que notre prévision d'une croissance de 2,5 % en 2003 reste plausible. De ce point de vue, la dernière enquête de l'INSEE sur les investissements est plutôt rassurante : elle suggère que l'ajustement de l'investissement touche à sa fin dans l'industrie et que les entreprises jugent plus favorablement leurs conditions de financement et leurs perspectives de profit, alors même que les incertitudes subsistent ; une levée de ces incertitudes pourrait donc s'accompagner d'une forte reprise des dépenses d'équipement l'an prochain.
A l'inverse, si une situation plus grave se faisait jour sur le plan international, le problème - qui serait alors mondial et non pas seulement français - appellerait des réactions, notamment de la part des autorités monétaires. Je ne doute pas que celles-ci, comme on vient de le voir récemment aux Etats-Unis, auraient à coeur de réagir. La Banque centrale européenne a d'ailleurs, par le passé, déjà su faire preuve de pragmatisme et de réactivité face à des situations menaçantes pour l'économie mondiale et européenne.
Pour l'heure, le débat n'est pas celui-là. Les derniers développements irakiens sont plutôt favorables et notre scénario reste celui d'une levée rapide des incertitudes internationales et, donc, d'un raffermissement de la croissance. Dans ce cadre, plus que les décimales du taux de croissance, ce qui compte, c'est de s'assurer que nos finances publiques restent sous contrôle.
Cela me conduit à évoquer l'état actuel de nos finances publiques et, notamment, le projet de loi de finances rectificative que nous venons de finaliser pour 2002.
Doit-il nous amener à revoir nos objectifs pour 2003 ? Je ne le crois pas. De ce projet de loi de finances rectificative deux éléments principaux sont à retenir : il montre, comme vous le savez, que nos recettes fiscales sont moins bonnes que ce que nous anticipions voilà encore quelques semaines. Mais il montre aussi que nous respectons nos engagements, notamment le principe de sincérité et de confiance que nous avons pris à votre égard.
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Francis Mer, ministre. Face à une révision en baisse des recettes, nous avons fait le choix de la transparence. Nous vous proposons d'en tirer immédiatement les conséquences pour 2003 ; la pratique des budgets plus ou moins virtuels est révolue.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Francis Mer, ministre. S'agissant des recettes fiscales pour cette année, les derniers développement laissent penser qu'elles seront plus faibles d'environ 1,55 milliard d'euros par rapport aux évaluations réalisées à l'automne lors de la préparation du projet de loi des finances. Cette moins-value tient à plusieurs types de facteurs.
Elle tient à des facteurs ponctuels dont l'incidence restera limitée à la gestion 2002. C'est notamment le cas d'une partie des moins-values liées aux remboursements de TVA et d'impôt sur les sociétés ; cela traduit tout simplement l'accélération du traitement des demandes des entreprises par la DGI. C'est aussi le cas des moins-values de TIPP liées au comportement de stockage des compagnies pétrolières.
Mais cette moins-value tient aussi, pour partie, à des facteurs dont les effets risquent de se prolonger sur la gestion 2003 par un simple « effet base » défavorable en 2002. C'est le cas des pertes constatées sur la TVA des produits importés et sur l'impôt sur les plus-values financières.
Cette deuxième catégorie de facteurs pourrait se traduire par une perte de recettes en 2003 d'environ 700 millions d'euros par rapport aux évaluations du projet de loi de finances. Ces pertes, nous vous proposons de les traduire par amendement dans le projet de loi de finances. Pour autant, nous ne souhaitons pas qu'elles dégradent le solde budgétaire. C'est pourquoi nous proposons également un ensemble de mesures fiscales et non fiscales destinées à les compenser.
Dans ce contexte, le déficit budgétaire pour 2002 s'établit donc à 46,8 milliards d'euros dans ce collectif. La prévision d'exécution qui lui est associée implique une dégradation de 0,1 point de PIB du solde de l'Etat par rapport à la prévision de septembre. Par ailleurs, le régime d'assurance chômage a annoncé une dégradation de sa situation financière plus marquée que celle que nous anticipions en septembre. Cette dégradation représente, elle aussi, 0,1 point de PIB. En conséquence, le besoin de financement de nos administrations publiques devrait s'élever à 2,8 points de PIB cette année, au lieu des 2,6 points prévus lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2003.
Cette dégradation ne nous amène cependant pas à réviser notre prévision de déficit public pour 2003. Nous la maintenons à 2,6 points de PIB pour les raisons suivantes.
D'abord, les moins-values fiscales pour 2003 seront compensées, je l'ai dit, par de nouvelles mesures fiscales ou non fiscales.
Ensuite, s'agissant de l'UNEDIC, les partenaires sociaux devront discuter de mesures permettant d'assurer un rééquilibrage durable du régime, cela dans le cadre de la clause de sauvegarde intégrée à la convention chômage.
Enfin, je vous rappelle que nous entendons mettre en oeuvre, dès janvier prochain, une régulation dynamique des dépenses de l'Etat. Contrairement à ce que certains ont pu dire, il ne s'agit pas de dénaturer le vote du Parlement. (Si ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.) Il s'agit, bien au contraire, de respecter en exécution l'objectif de déficit que vous aurez voté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Parfaitement !
M. Francis Mer, ministre. Pour ce faire, il faut ajuster de manière dynamique la gestion des dépenses face aux inévitables aléas qui surviennent ; c'est ce que nous entendons faire dans le cadre des plafonds de dépense que vous aurez votés.
Au total, nous sommes convaincus que les derniers développements conjoncturels et la dégradation récente de nos comptes publics n'appellent pas à revoir nos objectifs de déficit public pour 2003. Cette conviction relève d'un optimisme raisonnable...
M. Marc Massion. C'est la méthode Coué !
M. Francis Mer, ministre. ... sur la situation économique, mais aussi d'une grande vigilance dans le domaine budgétaire. Cette vigilance, c'est celle dont nous ferons preuve en surveillant étroitement les dépenses dans les mois qui viennent.
Je laisse maintenant la parole à M. Alain Lambert, qui va poursuivre la présentation du budget. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Monsieur le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Monsieur le président du Sénat, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, si j'osais et si cela n'était pas contraire à la tradition, j'ajouterais « chers amis ». (Mais oui ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Nicolas About. Osez !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Mesdames, messieurs les sénateurs, il s'agit de la dixième discussion budgétaire à laquelle j'ai l'honneur de participer. Cette fois-ci, je le fais non pas en étant de l'autre côté de la barrière, mais investi d'une responsabilité différente. Je tiens à vous dire que je vais mettre en oeuvre les convictions que j'ai acquises en travaillant à vos côtés et que, dans l'exercice des responsabilités qui m'ont été confiées, pas un instant je n'oublie les enseignements que j'ai reçus de la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Nicolas About. Tant mieux !
M. Alain Lambert, ministre délégué. La discussion d'un budget - combien de fois l'avons-nous dit ici - est l'acte fondateur de la démocratie parlementaire. Au Sénat de la République française, j'ai appris qu'il ne pouvait y avoir de véritable démocratie sans transparence.
Un budget doit aussi traduire les engagements et la politique d'un gouvernement.
Transparence et respect des engagements au service de l'emploi, du dynamisme économique et du renouveau de nos pratiques financières, tout cela se lit dans le pacte de confiance budgétaire qui illustre le projet de loi de finances pour 2003, qui vous est soumis.
Ce budget traduit aussi la place plus respectueuse que le Gouvernement entend donner aux collectivités territoriales dans l'organisation décentralisée de notre République.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Dans cet hémicycle, le 28 juin 2001 était adoptée à la quasi-unanimité notre nouvelle constitution financière. Elle repose sur un double pilier : celui de la rénovation de la gestion publique et celui de la transparence des comptes publics. Mesdames, messieurs les sénateurs, je garde un souvenir fort de ce moment fondateur. Il guide mon action comme il a guidé ma pensée tout au long de la préparation budgétaire, afin que nous soyons respectueux de ce vote quasi-unanime du législateur organique.
Cette exigence de transparence est présente dans tous les actes de ce budget - je parle sous le contrôle de votre commission des finances. Les articles déjà applicables de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, que l'on appelle communément aujourd'hui la LOLF, sont scrupuleusement respectés. Les différentes mesures qui ont été prises cet été pour sécuriser l'exécution budgétaire ont été immédiatement portées à votre connaissance. Vous avez examiné et adopté la loi de règlement de 2001 avant de discuter du présent projet de loi de finances pour 2003, selon le chaînage vertueux introduit sur l'initiative du Sénat. Le débat sur l'évolution des prélèvements obligatoires s'est tenu pour la première fois, avec M. Francis Mer, concrétisant le souhait que vous avez émis, monsieur le rapporteur général, lors de l'examen de la loi organique, au travers d'un amendement cosigné avec M. Charles Descours.
Nous avons souhaité aller plus loin encore. Ainsi, j'ai eu l'occasion d'annoncer deux réformes.
La première consistera à tenir informée en permanence la représentation nationale du déroulement de la gestion 2003. A l'issue du premier semestre, je vous transmettrai un compte rendu d'exécution, assorti d'une prévision pour l'année entière.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Dès aujourd'hui, nous vous proposons de respecter, d'une manière que je qualifie de « solennelle », cet engagement de transparence. Comme votre commission des finances en a été informée hier, nous allons enregistrer, en 2001, 1,55 milliard d'euros de moins-values fiscales. Cela affecte la base de référence 2002 sur laquelle nous avons calculé, voilà trois mois, nos évaluations de recettes pour 2003.
Nous ne pouvions pas le faire lors du débat à l'Assemblée nationale, puisque celle-ci a voté sur les recettes du projet de loi de finances pour 2003, voilà exactement un mois, date à laquelle nous ne disposions évidemment pas des informations aujourd'hui en notre possession sur l'exécution 2002.
C'est donc devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous allons apporter au projet de loi de finances pour 2003 la coordination qui s'impose avec les nouvelles évaluations 2002.
Selon nos estimations - M. Francis Mer vient de l'indiquer -, les recettes du projet de loi de finances 2003 sont affectées à hauteur de 700 millions d'euros sur la base de la nouvelle prévision pour 2002. En effet, une fraction des moins-values que nous enregistrons cette année n'est pas pérenne. Il s'agit notamment de l'augmentation des restitutions de TVA et d'impôt sur les sociétés - je n'y reviendrai pas, car M. Francis Mer en a parlé tout à l'heure -, augmentation qui est ponctuelle car elle n'a effectivement pas vocation à perdurer. Nous vous proposons par conséquent de minorer de 700 millions d'euros nos recettes fiscales lorsque nous débattrons de l'article d'équilibre, la semaine prochaine.
Toutefois, ne dégradons pas le déficit pour autant. Celui-ci doit demeurer à 44,6 milliards d'euros, niveau qui a été proposé par le Gouvernement lors du dépôt de son projet. A cet effet, nous mobiliserons, tout d'abord, diverses recettes non fiscales. Nous y reviendrons au moment du vote de l'article d'équilibre.
Par ailleurs, votre commission des finances proposera des amendements de nature à favoriser le retour à notre équilibre initial.
Au total, nous atteindrons, si vous acceptez de suivre le Gouvernement et votre commission, deux objectifs simultanément : affermir, de manière irréversible - je le souhaite -, le principe de sincérité budgétaire et préserver le déficit de toute dérive.
La seconde réforme concerne la dépense et son pilotage. Comme je l'ai indiqué devant l'Assemblée nationale et devant votre commission des finances, nous procéderons, au début de l'année prochaine, à une mise en réserve des crédits afin de sécuriser l'exécution budgétaire. Conformément à la loi organique, qui a prévu explicitement cette procédure, nous transmettrons immédiatement à votre commission des finances l'ensemble des mises en réserve ainsi réalisées.
Pourquoi cette régulation, qui semble contestée par certains ? Parce que le niveau de dépenses que vous voterez constitue un plafond. L'autorisation de dépenser ne signifie pas l'obligation de dépenser.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Ne confondons pas autorisation et obligation.
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Comme je l'ai souvent dit, des crédit garantis, même minorés, valent mieux que des montants plus élevés mais aléatoires.
M. Henri de Raincourt. C'est sage !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Avec cette procédure de régulation transparente, annoncée, partagée, nous aurons pour objectif de respecter, en exécution, l'élément le plus important d'un projet de loi de finances, à savoir le niveau du solde : cela est respectueux de votre vote, mesdames, messieurs les sénateurs, et de nos engagements européens.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Par ce projet de loi de finances, le Gouvernement vous demande de soutenir la politique qu'il entend mener, une politique conforme aux engagements pris devant les Français et aux besoins de notre économie.
Notre premier engagement est de stabiliser le déficit budgétaire. Cet engagement, nous le maintenons, je viens d'en parler, malgré nos difficultés conjoncturelles. Lors de l'élaboration de ce projet de loi de finances, l'objectif n'a pu être atteint que grâce à une rupture en profondeur des tendances antérieures. Cette rupture passe par la maîtrise de la dépense publique, mais aussi par un effort très important de redéploiement des crédits au profit des priorités voulues par les Français.
Cette maîtrise de la dépense s'exprime, d'abord, par notre refus de l'affichage. Certains budgets ministériels sont en baisse, car le Gouvernement a choisi de privilégier le résultat, donc la sincérité et la réalité des actions, abandonnant la pratique de l'inscription des crédits jamais consommés. Nous sommes restés fidèles aux termes mêmes de la lettre de cadrage du Premier ministre : « un bon budget n'est pas nécessairement un budget qui augmente ».
Cette maîtrise de la dépense s'exprime aussi par la ferme volonté de stopper l'augmentation systématique de l'emploi public. Plus de 40 000 emplois civils ont été créés sous la précédente législature sans que nos compatriotes ressentent une amélioration correspondante du service rendu.
Le projet de budget pour 2003 mobilise les marges de redéploiement et de rationalisation de l'action publique. Elles sont grandes, attendu l'importance des départs en retraite prévus d'ici à 2008.
Cette évolution naturelle nous invite à redéfinir les procédures, les missions et l'organisation de nos administrations, afin que soit assuré aux Français le meilleur service au meilleur coût.
Des ministères voient leurs effectifs baisser pour permettre la création des postes nécessaires dans la police, la justice, la défense. Ainsi, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 1350 départs en retraite ne donneront pas lieu à remplacement.
Au total, et malgré les créations importantes réalisées dans les secteurs prioritaires, là où elles étaient indispensables, le projet de budget pour 2003 prévoit un solde d'emplois négatif, à concurrence de 1740 emplois dont 1089 emplois budgétaires civils.
Maîtriser la dépense, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est la réduire partout où c'est possible, et l'augmenter seulement là où c'est nécessaire.
Ce projet de loi de finances traduit donc fidèlement les trois lois d'orientation : celle pour la sécurité intérieure, celle pour la justice et celle de programmation militaire.
Au total, les grandes priorités du Gouvernement sont portées par un effort budgétaire supplémentaire de 2 milliards d'euros.
Maîtriser la dépense - je sais que je serai entendu dans cette assemblée -, ce n'est pas non plus sacrifier l'investissement. Au contraire ! Entre 1997 et 2002, les crédits de paiement alloués à l'investissement civil ont diminué de 200 millions d'euros. Nous les augmentons, en une seule année, de 400 millions d'euros. Et 2003 ne doit être qu'une étape, et une première étape.
En accord avec le Premier ministre, le budget sera désormais préparé dès le mois de janvier, par des rencontres entre les différents ministres et moi-même. Ces conférences de préparation budgétaire porteront sur les réformes structurelles et sur leur traduction en crédits. Elles nous serviront à préparer le débat d'orientation budgétaire qui sera tenu devant votre assemblée, à l'occasion duquel nous vous présenterons les principales pistes d'économies que traduira, ensuite, le projet de loi de finances.
Grâce à ces réformes struturelles, nous pourrons continuer à financer nos priorités et réduire nos déficits. Nous pourrons continuer, comme nous l'avons fait cette année, à dégager des marges de manoeuvre pour la croissance et pour l'emploi.
Ni la croissance ni l'emploi ne se décrètent ; je l'ai appris au Sénat. Mais la politique économique peut néanmoins les favoriser. C'est le choix du Gouvernement.
Le collectif budgétaire, notamment l'allégement de 5 % de l'impôt sur le revenu, a constitué une première étape.
Le projet de budget pour 2003 allège à nouveau, et fortement, les prélèvements sur le travail.
J'indique brièvement les mesures fiscales prévues : 1 milliard d'euros est consacré à l'allégement des impôts des ménages et à l'encouragement au travail et 2,7 milliards d'euros concernent l'allégement des charges et de la taxe professionnelle.
Au total, hors augmentation des droits sur les tabacs, les prélèvements publics sont réduits de 3,8 milliards d'euros.
La stratégie du Gouvernement est claire et déterminée : des baisses ciblées de charges pour l'emploi et la compétitivité ainsi que une réduction générale de l'impôt sur le revenu, afin de stimuler la croissance et l'attractivité du territoire.
Nous voulons enclencher un cercle vertueux de créations de richesse et d'emplois. A cet effet, nous voulons résolument encourager le travail et inciter à la reprise d'un emploi en offrant un gain supplémentaire de pouvoir d'achat. Nous voulons une prime pour l'emploi plus efficace, notamment pourles plus de trois millions de salariés à temps partiel. Le salarié au SMIC travaillant à mi-temps verra sa prime progresser de 50 %.
Oui, nous voulons faire reculer le chômage et favoriser ceux qui souhaitent travailler plus, grâce à l'aménagement des 35 heures, à la convergence par le haut des SMIC et aux baisses des charges.
Mais restaurer la compétitivité de la France et renforcer l'emploi des Français, c'est aussi réduire les prélèvements fiscaux sur les entreprises. Aussi finançons-nous, notamment, la suppression définitive de la part salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle.
Stimuler la croissance et l'attractivité du territoire, c'est aussi baisser l'impôt sur le revenu.
Réduire l'écart entre le coût du travail supporté par l'entreprise et le salaire net perçu par les ménages stimule l'emploi et rend plus attractif le travail en France.
Non seulement la baisse de 5 % est pérennisée, mais elle est également amplifiée, puisque tous les taux du barème sont réduits de 6 %. Pour la première fois depuis 1959, le taux marginal supérieur passera sous la barre des 50 %.
Ce signal fort lance un appel à l'initiative et à l'esprit d'entreprise, en allégeant les prélèvements qui grèvent le travail des Français et en restaurant l'attractivité de la France.
Nous adressons aussi un signal d'encouragement aux familles en amplifiant la décote et le quotient familial.
Quant au relèvement à 10 000 euros du plafond des dépenses pour l'emploi d'un salarié à domicile, il sert deux objectifs : les familles et l'emploi. L'Assemblée nationale a décalé le calendrier initial d'application de cette mesure. Mais elle l'a pleinement soutenue sur le fond.
Le doublement de l'abattement pour les donations entre grands - parents et petits - enfants encourage la transmission anticipée du patrimoine au profit des jeunes générations.
Notre objectif est clair : restituer à nos compatriotes une partie du fruit de leur travail, pour augmenter leur pouvoir d'achat et pour leur redonner confiance. Au total, les mesures de réduction des prélèvements directs sur les ménages prises en seulement quatre mois s'élèvent à 3,9 milliards d'euros.
Favoriser la croissance, c'est aussi procéder à un vaste effort de simplification, c'est simplifier la vie des Français comme je vous le répéterai lors de l'examen des articles de la première partie. C'est ce que les Français nous demandent et c'est d'ailleurs l'un des objectifs prioritaires du Premier ministre et du Gouvernement.
Moderniser l'impôt, c'est au sein de ce budget proposer, par exemple, de simplifier les déclarations et les paiements pour plus d'un million de petites entreprises. C'est supprimer le paiement semestriel pour les petits redevables de la TVA.
Simplifier l'impôt, c'est également donner une plus grande stabilité à la règle fiscale. Les crédits d'impôts arrivés à terme seront prorogés de trois ans.
Moderniser l'impôt, c'est aussi supprimer des taxes devenues obsolètes, au rendement très faible, comme le droit de licence sur les débits de boissons. Je sais que la commission des finances n'est pas convaincue de l'intérêt de cette mesure. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles.
Monsieur le président, je vous sens derrière moi comme une sorte de garant...
M. Philippe Marini, rapporteur général. La conscience !
M. Alain Lambert, ministre délégué. La conscience incarnée, effectivement ! ... que le Gouvernement ne déviera pas du chemin qu'il s'est tracé.
Cela m'amène à évoquer les collectivités territoriales dans ce projet de loi de finances.
Vous venez, mesdames, messieurs les sénateurs, d'adopter le projet de loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République. Vous avez eu de longs débats sur le nouvel article 72-2 de la Convention, qui consacre l'autonomie financière des collectivités territoriales.
Le Gouvernement a mis, dès l'élaboration du projet de loi de finances pour 2003, ses actes en harmonie avec ces nouveaux principes constitutionnels.
En premier lieu, et malgré la conjoncture budgétaire difficile, il a voulu reconduire le contrat de croissance et de solidarité avec les collectivités locales.
En second lieu, l'autonomie fiscale des collectivités locales n'est pas un slogan pour le Gouvernement : il l'inscrit immédiatement dans ses actes.
Aussi vous est-il proposé d'assouplir le lien entre les taux des quatre taxes locales. Il s'agit d'une vraie révolution : depuis vingt-deux ans, le pouvoir de voter les taux n'en était pas un ; nous voulons marquer notre confiance dans les élus locaux.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ils le méritent !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Pour éviter que certains n'abusent de cette liberté toute neuve, nous proposons d'avancer par étape.
S'agissant de la fiscalité locale de France Télécom, la banalisation longtemps promise par le précédent gouvernement - je l'ai entendu ici, à maintes reprises - est aujourd'hui réalisée. Conçue dans un esprit de neutralité financière, elle offrira cependant aux collectivités la possibilité de recouvrer leur pouvoir fiscal sur un montant important de taxe professionnelle et de bénéficier intégralement de la taxe foncière.
Au-delà, nous nous sommes d'ores et déjà attelés à la réforme des finances locales. Nous veillerons à redonner de la substance à la fiscalité locale, que la suppression de la vignette et de la part régionale de la taxe d'habitation a mutilée et nous veillerons à traduire l'objectif constitutionnel de péréquation entre les collectivités.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les grandes caractéristiques du projet de loi que j'ai aujourd'hui l'honneur de vous soumettre, avec Francis Mer. Nous entamons aujourd'hui, avec vous, le débat sur un budget qui vise à jeter un regard lucide et sincère sur la réalité, tout en ouvrant aux Français une perspective qui leur donne confiance dans l'avenir et qui les invite à y participer. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général. (Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, climat d'incertitude, principe de précaution, budget de transition, pilotage dynamique (Exclamations sur les travées socialistes),...
M. Bernard Angels. A la godille !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... voilà quelques expressions qui sont utilisées ces temps-ci pour caractériser le budget pour 2003.
Pour moi aussi, monsieur le ministre délégué au budget, c'est le dixième budget de l'Etat que j'observe ou que j'ai le privilège de présenter au nom de la commission des finances. C'est certainement le plus difficile de toute la série ! (Signes de dénégation sur les travées du groupe socialiste.)
M. Jean-Pierre Masseret. Pour vous, sûrement !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mes chers collègues, vous aurez tout le loisir de vous exprimer ! Ne marchez pas sur les brisées de M. Signé ! (Sourires.)
Après un examen très approfondi de ce budget, nous relevons à la fois des éléments favorables et des éléments préoccupants.
Parmi les éléments favorables figurent la trajectoire vers une réduction du poids des prélèvements obligatoires et la priorité accordée aux fonctions régaliennes de l'Etat.
Parmi les sujets de préoccupation se trouvent, naturellement, le poids de l'héritage du précédent gouvernement. (Protestations sur les travées du groupe socialiste.) On n'en parlera plus, mais, cette année, pour le budget de transition et le premier de la nouvelle législature, souffrez, mes chers collègues...
M. Bernard Angels. Sûrement pas !
M. Jean-Pierre Masseret. On ne souffre pas ! (Sourires.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... que l'on tire quelques enseignements de ce que vous avez laissé !
Sujet de préoccupation : le déficit budgétaire, que l'on ne peut que stabiliser.
Sujet de préoccupation : une décrue encore timide des effectifs publics, malgré les efforts réalisés et la nette inflexion de tendance que représente ce budget.
Sujet de préoccupation majeure : le poids de la dette de l'Etat, qui atteint 15 000 euros par Français et 17,2 milliards d'euros pour le déficit de fonctionnement, c'est-à-dire 17,2 milliards d'euros de dépenses de fonctionnement financées par l'emprunt.
Sujet de préoccupation : le ralentissement des recettes fiscales en 2002 et, nous y reviendrons, les conséquences à en tirer pour 2003.
Sujet de préoccupation encore : la nécessaire articulation de ce budget avec nos engagements européens et les conditions dans lesquelles nous pourrons revenir à l'équilibre global des finances publiques d'ici à 2007.
Nous sommes bien conscients, messieurs les ministres, que le texte proposé s'inscrit dans une dynamique pluriannuelle.
Ce premier budget de ce Gouvernement et de sa majorité s'insère dans ce que j'ai appelé, de façon peut-être un peu approximative, un « contrat de législature » (M. Paul Loridant s'exclame), c'est-à-dire l'échange raisonné de la confiance et du soutien pour atteindre les objectifs définis en commun dans lesquels nous croyons.
Ce budget est bâti dans un environnement extrêmement incertain et même, jusqu'à un certain point, difficile à comprendre. A l'heure actuelle, le contexte mondial est dépressif. Nous ne voulons pas, monsieur le ministre de l'économie, nous livrer dans cette maison au « petit jeu » des pronostics hasardeux. Nous prenons comme volontariste votre prévision de croissance pour l'année 2003.
M. Claude Estier. Vous n'y croyez pas !
M. Philippe Marini, rapporteur général. En tout état de cause, monsieur Estier, par rapport aux 2,5 % de croissance affichés voilà un an dans les mêmes circonstances, eu égard aux incertitudes et au tour de passe-passe - la grande illusion ! - que reflétait le budget de 2002 - nous aurons l'occasion de le voir -, le présent document s'affiche incontestablement en net progrès et vous ne pouvez pas vous-même ne pas le reconnaître. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Claude Estier. Nous verrons cela !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous sommes confrontés à des aléas importants. Le budget est dérivé de la sphère économique, qui apparaît aujourd'hui comme victime des marchés financiers.
M. Paul Loridant. C'est intéressant !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela signifie que la forte chute des cours boursiers exerce, si elle doit se poursuivre par différents canaux, un effet dépressif sur l'activité dans le monde,...
M. Bernard Angels. Très juste !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... à commencer par la plus grande puissance économique du monde, c'est-à-dire les Etats-Unis. Le marché des prix du pétrole est très erratique. Le dollar est sur une pente de dépréciation. Nos principaux partenaires commerciaux connaissent de graves difficultés.
Mes chers collègues, vous avez présent à l'esprit la situation allemande, qui est actuellement très préoccupante, voire très grave, puisque, selon la Commission européenne, le déficit public de l'Allemagne fédérale serait de 3,8 points de PIB en 2002 et de 3,1 points en 2003, avec une croissance réduite à 1,4 % en 2003.
Le contexte géopolitique a été évoqué par M. Francis Mer. En vérité, tout est suspendu au climat international. Chacun ici sait le rôle éminent qu'a joué la France dans le concert des nations, cette voix originale qui a permis de dégager, au sein du Conseil de sécurité, l'unanimité qui nous évitera peut-être les événements les plus dramatiques.
M. Claude Estier. Peut-être !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mais cette voix originale, mes chers collègues, nous crée aussi des devoirs en termes de bonne gestion de l'Etat. Car, ne l'oublions pas, on est écouté, dans le monde, à l'aune de sa gestion.
M. Aymeri de Montesquiou. Très bien !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Un pays qui laisserait dériver ses déficits et son endettement paierait de plus en plus cher son financement, et son indépendance deviendrait, de fait, assez rapidement fictive.
Ne l'oublions pas, mes chers collègues, le contexte international est, bien au-delà de considérations techniques, budgétaires ou fiscales, l'un des grands enjeux de nos débats qui, pour le Gouvernement, s'avère le premier enjeu.
L'Irak : conflit bref ou conflit qui dérape, s'il doit y avoir conflit ?
M. Paul Loridant. Pas de conflit !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous savons - M. le ministre de l'économie l'a dit - que l'exercice 2003 dépendra dans une très large mesure de ces circonstances.
Nous nous engageons donc dans un budget de transition, établi sur des estimations plus raisonnables que par le passé en matière de recettes fiscales et non fiscales. MM. les ministres ont, ici même, révisé le niveau des recettes fiscales pour l'année à venir : c'est une première en cours de procédure budgétaire et devant le Sénat.
Cet exercice de vérité était, certes, difficile, mais il était nécessaire. Cette présentation met l'accent sur le volet « recettes » du projet de loi de finances.
Nous savons que, en termes d'élasticité par rapport à la croissance, la prévision de cette année est plus réaliste que celle de l'année passée. Nous savons aussi que, dans le cadre politique qui est le nôtre, la politique de baisse des prélèvements se traduisant significativement en 2003 implique une maîtrise encore plus efficace de l'ensemble des masses du budget. Il convient de rappeler que, dans le projet de loi de finances pour 2003, le total des allégements d'impôt est proche de 3 milliards d'euros.
Messieurs les ministres, vous avez évoqué l'incidence négative sur 2003 de l'évolution moins bonne que prévue de la conjoncture en 2002. Vous avez évoqué, en termes encore allusifs, les contreparties. Permettez-moi d'exprimer un voeu : lorsque les recettes se dérobent, la dépense doit un peu souffrir ; lorsque les recettes se dérobent, on ne peut pas immuniser les crédits distribués dans les différents ministères ; un petit ticket modérateur, au moins, est alors de bonne pédagogie. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
S'agissant des recettes non fiscales, vous avez tourné le dos à des méthodes et à des expédients coupables. Vous avez progressé dans le sens de la transparence, cette transparence que nous attendrons bien sûr de vous, notamment lorsqu'il s'agira de connaître les modalités de recapitalisation de France Télécom.
M. Paul Loridant. Ah oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. S'agissant donc de ce budget de transition pour l'année 2003, examinons les deux principaux agrégats de dépenses.
Les dépenses de fonction publique, chers collègues du groupe socialiste, ont représenté, à la fin de votre gestion, 43,5 % du budget général, contre 40,7 % au début. La charge de la dette, elle, est aujourd'hui l'un des soucis principaux des gestionnaires de l'Etat, car la croissance du déficit, les conditions économiques et la situation des marchés peuvent faire se cumuler un « effet volume » et un « effet prix » qui, dans certains cas de figure, pourraient être redoutables pour nos finances publiques.
Nous avons confiance dans la détermination qui est la vôtre à respecter une norme de progression raisonnable des dépenses de l'Etat en 2003. L'augmentation en volume de 0,2 % doit absolument être tenue, et c'est l'un des principaux enjeux du pilotage dynamique auquel vous envisagez de nous associer.
Cependant, ce pilotage, pour être efficace, devra porter aussi bien sur les différentes composantes qui contribuent au solde global des administrations publiques.
Nous avons observé avec intérêt l'inflexion en matière d'effectifs publics je vous renvoie ; à ce sujet, au rapport écrit. Nous avons surtout salué le redéploiement salutaire vers l'investissement et vers les fonctions régaliennes de l'Etat : en un an, mes chers collègues, l'investissement, selon les prévisions retenues par le projet de loi de finances, va augmenter de près de 2 milliards d'euros, alors qu'il avait diminué de 1,5 milliard d'euros entre 1997 et 2002. L'ambition n'est pas mince, puisqu'elle consiste à rattraper, en un an, pour ce qui est de l'investissement, le retard de toute une législature.
Permettez-moi maintenant quelques considérations sur le déficit. C'est naturellement l'enjeu sur lequel toutes les observations et tous les commentaires vont être focalisés. Nous avons, en ce domaine, un impératif absolu, qui est de ne pas laisser la situation se dégrader davantage pour revenir sur le sentier vertueux de la diminution, puis de l'annulation de ce déficit d'ici à 2007.
Toutefois, nous avons conscience, en termes de dette publique, de la dégradation de notre position, puisque la France est passée du quatrième rang au dixième rang de l'Union européenne entre 1997 et 2003, avec une dette qui est, à présent, proche de 60 % du produit intérieur brut : 59,3 % selon les prévisions du projet de loi de finances !
Alors, budget de transition, mais budget de transition vers quoi et pour quoi faire ?
L'année 2003 met incontestablement en place les premiers jalons du redressement. Ce redressement repose sur une méthode et il a des objectifs.
La méthode c'est d'abord celle de la convergence européenne. Même si le pacte de stabilité doit être relu dans le sens d'un réalisme un peu plus grand,...
M. Paul Loridant. Ah ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... il demeure la pierre fondatrice de l'euro,...
M. Yves Fréville. Tout à fait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... c'est-à-dire de la monnaie qui, aujourd'hui, nous protège avec succès de bien des fluctuations et de bien des risques.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général. La méthode, c'est ensuite celle de la loi organique relative aux lois de finances. M. Alain Lambert, très justement, nous a rappelé ce qui a déjà été fait ; je regarde, pour ma part, ce qui reste à faire : c'est un chantier absolument considérable à mener d'ici à 2006, et rien ne vous interdit, messieurs les ministres, de l'achever éventuellement plus tôt, car 2006 n'est qu'une date butoir.
En ce qui concerne aussi bien le compte des pensions de l'Etat, le vote du Parlement sur la variation annuelle nette de la dette et la réforme comptable, c'est-à-dire le passage à une comptabilité patrimoniale, les enjeux politiques, économiques, sociaux sont considérables. Il y a toute une pédagogie à déployer auprès de l'opinion publique qui doit reposer sur cette nouvelle « constitution budgétaire ».
La méthode, c'est encore la décentralisation, une décentralisation qui est, mes chers collègues, la chance historique de réformer l'Etat.
M. Paul Loridant. Plutôt de transférer des charges !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est que par cette libération des énergies, cette recherche du niveau le plus approprié pour exercer les bonnes responsabilités que l'Etat se réformera.
N'oubliez jamais, mes chers collègues, que 5 % seulement des effectifs sont dans les administrations centrales, ce qui ne veut pas dire, naturellement, qu'il faut les gérer à l'identique, mais que 95 % sont partout ailleurs, c'est-à-dire dans tous nos territoires.
Voyons maintenant les objectifs, et j'en terminerai par là.
Il s'agit, tout d'abord, au service de l'emploi et de la croissance, de diminuer les prélèvements. Nous savons que le plus efficace en termes d'activité économique, c'est le couple baisse de l'impôt sur le revenu - baisse des cotisations sociales des employeurs. C'est ce qu'ont démontré les études économiques auxquelles nous avons eu recours.
A court terme, un certain nombre de mesures seront nécessaires. Il faudra prendre des dispositions pour relancer l'investissement des entreprises, oeuvrer en faveur de l'attractivité fiscale - expression clé autour de laquelle bien de nos débats vont se nouer en cette fin d'année et au début de l'année 2003 - en examinant les différents pans de notre fiscalité, notamment la fiscalité patrimoniale.
A court terme, il faudra aussi - la commission des finances a préparé des amendements en ce sens - savoir parler aux épargnants, aux actionnaires individuels, et leur adresser des signes leur permettant de reprendre confiance et, donc, de jouer dans le sens d'une amélioration ou de la stabilisation des marchés.
A moyen terme, bien sûr, c'est tout le chantier de la remise à plat du système des prélèvements, auxquels la décentralisation va grandement contribuer.
A moyen terme, c'est la recherche d'un système fiscal à la fois lisible et stable qui, par exemple, tourne le dos à la rétroactivité, lorsqu'elle est trop coupable.
Mes chers collègues, les objectifs dont je viens de parler - la diminution des prélèvements et la réforme de l'Etat pour une meilleure efficience de la dépense publique, pour un meilleur service public rendu à nos concitoyens - exigent beaucoup d'énergie et de vigilance.
Nous ne doutons pas que les ministres de Bercy aient cette énergie et cette capacité de vigilance, et nous sommes à leurs côtés dans le combat que, quotidiennement, ils doivent engager sur ces terrains.
Peut-être trouveront-ils quelques facilités avec l'aiguillon démographique : en effet, un quart des effectifs de l'Etat ayant plus de cinquante ans, le nombre des départs de fonctionnaires va s'accroître jusqu'en 2008 et se maintenir à un niveau élevé jusqu'en 2015, autour de 100 000 par an. C'est, en quelque sorte, l'élément de souplesse qui permettra de penser les redéploiements et de les réaliser dans le respect du service public.
Mes chers collègues, il est un objectif qui, peut-être, nous tient le plus à coeur dans cette assemblée : le respect des générations futures. C'est une certaine forme de modestie dans l'action politique. Il ne faut pas considérer que l'on peut, parce que l'on est là à un moment donné, engager le patrimoine et la capacité d'initiative de toutes celles et de tous ceux qui nous succéderont.
Revenir à l'équilibre global des finances publiques, bien appréhender la dette publique et ses contreparties, éviter l'appauvrissement patrimonial de l'Etat, cela passe, d'abord, par la réforme budgétaire et comptable. Cela passe, aussi, par le respect pour celles et ceux qui nous succéderont ou celles et ceux qui, aujourd'hui, trouvent chacun, à leur naissance, une dette publique de 15 000 euros dans leur berceau.
Mes chers collègues, le budget n'est plus un acte intangible gravé dans le marbre. M. Francis Mer l'a dit, M. Alain Lambert a insisté : dans l'environnement instable et multiforme qui est le nôtre, il va nous falloir piloter avec beaucoup de finesse. Cette méthode de travail, avec des rendez-vous réguliers qui nous permettent de bien suivre les fluctuations de la conjoncture et d'en tirer toutes les conséquences, est, en soi, nouvelle.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, un budget mieux géré, un budget plus souple, un budget qui fera progresser l'Etat, c'est un budget qui fera progresser la France ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

(M. Adrien Gouteyron remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON
vice-président

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, avant de commencer mon propos, je tiens à saluer les travaux de M. le rapporteur général. Ils nous permettent de tout savoir et de tout comprendre sur ce projet de loi de finances pour 2003.
L'habitude du Sénat n'est pas la complaisance politique. Le rapport général a été établi sur les hypothèses que le Gouvernement a rectifiées hier seulement. Or, M. le rapporteur général a eu la sagesse et la clairvoyance de préférer une analyse rigoureuse à un commentaire de circonstance à l'égard du Gouvernement. Il a ainsi pu anticiper sur la révision des hypothèses.
Cette correction de vos évaluations doit être portée à votre crédit, messieurs les ministres. Elle est le gage de votre attachement à la sincérité qui caractérise le budget que vous nous soumettez. Nous espérons qu'il en est de même pour les comptes de la sécurité sociale.
Le budget de l'Etat, les finances publiques en général, sont un paquebot difficile à manoeuvrer. Le gouvernement socialiste, en gaspillant quatre années de croissance,...
M. Alain Gournac. Oh oui !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. ... a orienté ce paquebot vers les écueils (Exclamations sur les travées socialistes)...
M. Alain Gournac. Malheureusement !
Mme Hélène Luc. Vous exagérez !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. ... et il y a fait route à plein régime.
Ce gouvernement prétendait maîtriser la croissance ; on sait ce qu'il en est advenu. Le taux de croissance est passé de 4,2 % en l'an 2000 à 1,8 % en 2001 ; il sera à peine de 1 % en 2002. Lionel Jospin semble bien avoir perdu les clés de la croissance en cours de route !
M. Marc Massion. Chirac avait dit 3 % !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. En revanche, toutes les folles dépenses engagées, dont la croissance devait assurer le financement, restent aujourd'hui sur les bras du nouveau gouvernement. Cette dérive doit être comme un électrochoc pour l'opinion publique.
Aujourd'hui, le Gouvernement s'efforce de réorienter, de redresser la barre pour éviter le crash de nos finances publiques. Il le fait déjà sur les prélèvements obligatoires, nous en avons parlé il y a deux semaines. La commission des finances l'y encourage et M. le rapporteur général vient d'expliquer comment elle compte y contribuer.
J'ose espérer, messieurs les ministres, que vous ne céderez pas à la tentation de « capter » les ressources nouvelles que vous proposera la commission des finances du Sénat.
M. Yves Fréville. Très bien !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous espérons que ces ressources nouvelles contribueront à alléger le déficit public.
Toutefois, l'essentiel du travail à venir porte sur les dépenses.
Comme toutes les études et les différentes expériences l'ont montré, l'assainissement durable des finances publiques exige une meilleure gestion des dépenses. Nous sommes mieux armés aujourd'hui que par le passé. Nous disposons en effet de deux outils solides : le pacte de stabilité et de croissance, ainsi que la loi organique relative aux lois de finances.
Le pacte de stabilité et de croissance est ce que j'appelle le « règlement de copropriété de l'euro ».
L'euro nous offre aujourd'hui des bienfaits inestimables,...
M. Aymeri de Montesquiou. C'est vrai !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. ... à savoir la stabilité monétaire et des taux d'intérêt bas. C'est grâce à ces deux facteurs que l'économie européenne pourra repartir dès 2003.
Nous devons mériter l'euro. La principale vertu du pacte de stabilité est d'obliger les Etats membres de l'Union européenne à pratiquer une politique des finances publiques saine dans la durée. C'est un instrument transitoire, dans l'attente d'un gouvernement de l'Union européenne et d'une politique budgétaire européenne.
Tous les Etats en situation difficile - l'Allemagne, le Portugal, la France en particulier - ont rappelé leur attachement au pacte et leur intention de tout faire pour parvenir, à moyen terme, à l'équilibre des finances publiques.
Cette martingale est bien utile pour conserver la valeur de l'euro et, surtout, pour préserver l'avenir des générations futures. Pouvons-nous leur laisser des montagnes de dettes, alors même qu'elles devront assurer la subsistance de dizaines de millions de retraités ? Qui pourrait, aujourd'hui, préconiser cela ?
Pour la première fois présenté avec le projet de loi de finances, le programme pluriannuel de finances publiques du Gouvernement témoigne de ce souci de responsabilité : il y est prévu de réduire chaque année le déficit d'au moins un demi-point de produit intérieur brut. Certes, la route est difficile et le chemin semé d'embûches, mais l'important est de conserver le cap de l'équilibre.
Le second outil sur lequel nous pouvons nous appuyer est la loi organique relative aux lois de finances. Elle porte en elle deux révolutions qui sont en cours, et dont il faut reconnaître qu'elles ont débuté sous le gouvernement précédent, et même un peu avant : une révolution gestionnaire et une révolution comptable.
La révolution gestionnaire est celle de la gestion orientée vers les résultats. Les ministères vont enfin devoir se focaliser sur leurs objectifs et faire en sorte d'y parvenir en économisant leurs moyens autant qu'ils le peuvent, comme le fait toute entreprise ou tout ménage qui gère ses biens.
La révolution comptable est celle de la comptabilité d'exercice et de la comptabilité analytique. Connaître le véritable patrimoine de l'Etat, connaître de façon précise le coût des services et pouvoir répondre à la question « combien cela coûte ? » : toutes les réformes seront possibles quand enfin nous connaîtrons ces comptes, tout simplement parce que les personnes auxquelles elles devront s'appliquer les réclameront. Aujourd'hui, les réformes sont quasiment impossibles, car elles paraissent toujours arbitraires aux services et aux fonctionnaires concernés.
La perspective est enthousiasmante, mais parsemée de difficultés. Le chemin est encore long, qui part des crédits d'affichage pour parvenir à des dépenses réellement efficientes.
Les ministres s'accrochent encore aujourd'hui à des crédits virtuels, dont ils savent pertinemment qu'ils ne seront pas dépensés. Nous sommes encore sous la dictature de l'affichage. Certains d'entre eux commencent à faire preuve de sagesse en admettant des crédits plus conformes à la réalité, comme nous avons pu le vérifier lors d'auditions en commission des finances. C'est très encourageant, mais il ne s'agit pas encore de véritables économies. Nous n'en sommes pas encore, et de loin, aux économies réelles que permettrait l'augmentation de la productivité de l'Etat : un service amélioré pour un coût plus bas.
Trop souvent encore, les gestionnaires, ministres et parlementaires, réclament des crédits supplémentaires, comme si l'augmentation des moyens entraînait automatiquement l'obtention des résultats.
Le Gouvernement a fait hier le choix courageux d'abandonner les budgets virtuels qui deviennent des budgets mensongers.
En l'an 2000, sous l'impulsion de celui qui est aujourd'hui ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, la commission des finances avait dénoncé les débats qui se tiennent de septembre à décembre sur un budget dont il arrive quelquefois, en cours de route, qu'il ne repose plus sur aucun fondement solide. Le Parlement et le peuple étaient leurrés.
La commission des finances propose au Sénat de prendre toute sa part dans ce choix du courage et de la responsabilité. Je l'ai dit lors du débat sur les prélèvements obligatoires : notre rôle ne peut plus être de proposer, à longeur de discours, des réductions d'impôt et des augmentations de dépenses.
M. Marc Massion. Très bien !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est souvent l'intérêt de tel ou tel corps social bruyant, mais ce n'est pas celui des Français dans leur ensemble.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La commission des finances, le rapporteur général l'a dit, dès la première partie, propose une réduction du déficit budgétaire - je l'espère - d'une bonne centaine de millions d'euros, grâce à une augmentation des recettes ; c'est une bonne mesure. Elle continue de proposer une restructuration de notre fiscalité de nature à améliorer les potentialités de la croissance en France, notamment en imposant de façon identique les agents économiques placés dans la même situation. Nous aurons à faire vivre le débat à propos de la taxe professionnelle.
S'agissant des dépenses, la commission des finances est disposée à les réduire et à améliorer leur efficacité, si le Gouvernement veut bien l'y aider.
La commission des finances entreprendra, dès 2003, une action résolue. Nous suivrons de près la mise en oeuvre, en temps réel, de la loi organique et nous inciterons les ministères à progresser dans cette voie. Nous auditionnerons les ministres sur l'exécution de leur budget en leur demandant : « Que faites-vous de l'argent des Français ? »
Ce questionnement commencera, je l'espère, dès le débat budgétaire en séance publique, notamment grâce à la procédure de questions-réponses prévue pour certains ministères. Je souhaite vivement qu'il y ait une réelle interactivité et que nous puissions progresser dans la voie qu'avait ouverte Alain Lambert lorsqu'il assumait la présidence de la commission des finances du Sénat.
Les exemples étrangers l'ont montré : la réforme budgétaire est un préalable à la réforme de l'Etat, mais elle ne peut réussir à la fois sans une forte volonté politique et sans une forte implication du Parlement.
Pour conclure, je dirai que le projet de loi de finances pour 2003 porte trois empreintes fortes : l'empreinte de la gestion antérieure, illusoire et dépensière, gâcheuse des fruits de la croissance (Protestations sur les travées du groupe socialiste),...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. ... l'empreinte des engagements d'allégement du poids des impôts pris devant les Français par le Président de la République à la veille de sa réélection ; enfin, l'empreinte de la sincérité dans l'évaluation des recettes et des dépenses.
L'ajustement auquel vous procédez, messieurs les ministres, sans précédent dans nos pratiques budgétaires, témoigne de votre volonté de sincérité et de transparence.
En nous invitant à sortir de la gesticulation et de l'illusion, vous donnez des gages à la réforme de l'Etat, à la maîtrise des dépenses publiques et à la réduction du déficit budgétaire. C'est le signe de la révolution tant attendue par les Français.
C'est à ce prix que la France retrouvera sa compétitivité et son attractivité, qu'elle inspirera la confiance en son sein, en Europe et dans le monde. C'est dans ces conditions qu'elle retrouvera sa place au premier rang des grands pays et qu'elle sera entendue, reconnue.
Monsieur le président, mes chers collègues, la commission des finances, moyennant quelques judicieux amendements qui, en définitive, réduiront le solde déficitaire, vous invite à soutenir le Gouvernement en approuvant le projet de loi de finances pour 2003, année fondatrice du redressement.
C'est pourquoi, messieurs les ministres, nous veillerons à ce que le projet de loi de finances voté par le Sénat affiche un déficit allégé d'au moins cent millions d'euros. Nous fortifierons ainsi la confiance des Français. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quinze heures.)





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