Allez au contenu, Allez à la navigation

Séance du 16 décembre 2004 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE Mme Michèle André

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi de programmation pour la cohésion sociale
 

9

DECISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 16 décembre 2004, le texte de la décision rendue par le Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Acte est donné de cette communication.

Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

10

 
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Discussion générale (suite)

Modification de la loi organique relative aux lois de finances

Adoption d'un projet de loi organique

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 1er

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (nos 69, 106).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de vous dire combien je me réjouis de vous présenter ce projet de loi organique. Votre présence en nombre me laisse à penser que ce sujet vous mobilise, et je m'en félicite.

Je voudrais, avant d'entrer dans le vif du sujet, rendre un hommage tout particulier à ceux de mes prédécesseurs qui ont fait, sur ce sujet, un travail remarquable.

J'ai une pensée particulière pour Alain Lambert, qui a pris une large part à la préparation de la loi organique, comme pour Dominique Bussereau. Sans Alain Lambert, beaucoup de choses n'auraient pas été possibles dans ce domaine et je tiens, très amicalement, à lui rendre hommage.

Cette réforme, que nous allons mettre en oeuvre à compter de l'année prochaine, porte en elle certains éléments quelque peu révolutionnaires.

Cela est vrai sur le plan budgétaire, bien sûr, puisque, désormais, l'examen du budget de la France est totalement repensé.

C'est également une révolution sur le plan politique, parce que les droits du Parlement sortent considérablement renforcés de cette réforme.

C'est aussi une révolution culturelle, parce qu'on emploie des mots un peu nouveaux comme « l'évaluation », « la performance », « l'efficacité », « l'obligation de résultats », autant de notions qui vont certainement modifier en profondeur la manière de gérer notre pays.

Cette réforme est le produit d'un double accord : accord entre le Parlement et le Gouvernement et accord entre la majorité et l'opposition. C'est donc l'unanimité qui nous réunit, ce qui n'est pas si fréquent.

C'est pourquoi je veux également rendre hommage à quelqu'un qui, dans l'opposition, a joué un rôle important aux côtés de personnalités de la majorité, le député Didier Migaud. Je n'oublie pas que l'exécutif de chacune des commissions des finances des deux assemblées a été successivement porteur de cette réforme. Vous comprendrez donc qu'à ce stade je rende naturellement hommage à Jean Arthuis et à Philippe Marini.

L'année 2005 va être une année historique pour nos finances publiques.

Avec l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, je mesure pleinement la chance que nous avons, avec Hervé Gaymard, de piloter les finances publiques de notre pays au moment où la France va connaître une modernisation sans précédent. Si nous héritons du travail accompli sur le papier, du point de vue de la mise en oeuvre pratique, tout reste à faire.

Cette loi organique, c'était un peu au départ « tout ce que l'on aurait toujours rêvé de faire en matière de budget sans jamais oser l'imaginer ». Ce rêve prend corps aujourd'hui, avec un objectif : passer, comme l'a souligné Jean Arthuis dans son rapport, d'une logique de moyens - un bon budget est un budget qui augmente - à une logique de résultats - un bon budget est celui qui permet d'atteindre, au meilleur coût, des objectifs préalablement définis.

C'est donc un renouveau dans la gestion publique. Le changement est grand puisque, désormais, au lieu de reconduire les dépenses à l'identique, à 5 % près, on inverse la logique : chaque dépense sera discutée dès le premier euro avec l'obsession de s'assurer de la bonne utilisation de l'argent des contribuables.

C'est aussi un renouveau du débat démocratique parce que le Parlement va bénéficier de moyens d'information et de contrôle totalement repensés. De ce point de vue, nous bâtirons ensemble, en 2005, un budget pour 2006 qui sera totalement rénové et j'entends m'appuyer largement sur le Parlement, opposition comme majorité, dans cette tâche.

Le présent projet de loi organique est un complément au gigantesque travail qui a été accompli. Il nous a en effet paru important d'ajouter quelques éléments.

Ce projet de loi répond à trois objectifs.

Le premier, c'était d'abord d'éviter de répéter les erreurs du passé.

Ce texte s'inscrit dans un contexte bien précis, celui d'un pays qui a pris depuis longtemps l'habitude de vivre au-dessus de ses moyens. Aujourd'hui, nous accumulons 1 000 milliards d'euros de dettes. En vingt ans, la part de la dette rapportée au PIB a triplé : en 1981, la dette publique s'élevait à 22 % ; en 2004, elle atteint 65 %, ce qui est proprement délirant dans une démocratie moderne.

Face à ce constat, l'impératif incontournable pour nous, c'est la gestion sérieuse et rigoureuse de nos finances publiques. Je m'adresse ici à des gens qui en sont tous convaincus, je le sais. Néanmoins, nous devons avoir à l'esprit quelques exemples, quelques ordres de grandeur.

Ainsi, s'agissant de cette fameuse « cagnotte » qui avait défrayé la chronique en 1999, je ferai remarquer que, sur plus de 7 milliards d'euros de plus-values de recettes cette année-là, moins de la moitié avait été affectée à la réduction du déficit public. Le reste avait servi à de nouvelles dépenses, le tout s'étant fait dans l'opacité la plus complète.

Sur la période 1998-2001, malgré 70 milliards d'euros de plus-values de recettes, le déficit n'a été réduit que de 10 milliards d'euros ! Autant dire que, dans une période de forte croissance économique, nous avons dilapidé une bonne partie des fruits de cette croissance.

L'objectif est désormais d'éviter que, en toute opacité, on puisse continuer à prendre de telles mesures. Désormais, sera définie, dans la loi de finances, la règle de comportement au cas où apparaîtraient des plus-values fiscales et le Gouvernement rendra compte au Parlement, au titre de l'exécution de la loi de finances, de la gestion de ces éventuelles recettes.

Le deuxième objectif de ce projet de loi organique est le renforcement des droits du Parlement.

Cela passe à la fois par une meilleure information des parlementaires sur la question des emplois rémunérés par les organismes publics et par un renforcement des droits de l'opposition, qui était très attendu.

Je sais que vous avez, sur ce sujet des droits du Parlement, déposé un certain nombre d'amendements, que nous examinerons tout à l'heure avec une très grande attention. Je pense, par exemple, à l'heureuse proposition du président Jean Arthuis sur les partenariats public-privé, visant à éviter que les engagements financiers de l'Etat, au titre de ces contrats de long terme, n'échappent à la comptabilité publique et donc à votre contrôle. Il y a, en ce domaine, des avancées significatives à étudier.

Enfin, troisième et dernier objectif : il faut se donner les moyens de mieux maîtriser la dépense publique.

J'ai eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises, notamment mardi après-midi lors des explications de vote sur le projet de loi de finances, que mon obsession était de tenir la dépense publique ; le contraire vous eût d'ailleurs probablement étonné !

A cet égard, notre objectif implique un changement de méthode.

En effet, sur le plan pratique, on sait bien comment les choses se passent tous les ans. Tout le monde s'étripe au cours d'innombrables réunions d'arbitrage en faisant valoir que son secteur est beaucoup plus sensible que celui de son voisin. Quand on a un gros budget, on dit généralement qu'il est absolument prioritaire et, quand on en a un petit, on argue de cette petitesse pour dire qu'il ne gênera personne, moyennant quoi les discussions sont toujours extrêmement vives et stériles parce qu'elles ne s'appliquent qu'à des sommes tout à fait ridicules.

En réalité, tout cela se fait dans l'opacité. Car, en début d'année, la plupart du temps, tout est faussé par les annonces de mises en réserve de crédits, voire, comme c'était le cas sous les gouvernements précédents, au mois de septembre, par le gel brutal de crédits, ce qui est évidemment la pire des choses, puisque dans 90 % des cas ces gels conduisent à des annulations.

De telles procédures n'étaient vraiment pas satisfaisantes. Nous avions donc commencé, sur l'initiative de M. Alain Lambert, à faire évoluer les choses, en proposant que soient constituées des réserves de précaution et d'innovation dès le début de l'année afin de pouvoir répondre aux besoins nouveaux qui apparaîtraient en cours d'année.

Cette réserve de précaution a été, à l'époque, mise en place de manière expérimentale, un peu empirique. J'ai décidé de déposer un amendement à l'Assemblée nationale lorsque ce texte sera examiné en seconde lecture pour codifier, en quelque sorte, la méthode utilisée par Alain Lambert.

L'idée est de mettre en réserve de manière systématique, au sein de chaque programme, une part des crédits. Cette réserve constituerait une sorte de « tranche conditionnelle », qui s'ajouterait au reste des crédits qui, eux, seraient « une tranche ferme ».

Par ailleurs, cette mise en réserve s'appliquerait selon un taux fixé par la loi de finances. Le Gouvernement invitera donc chaque année le Parlement à se prononcer sur ce taux de mise en réserve.

Enfin, les crédits mis en réserve pourraient être mobilisés facilement pour faire face aux aléas et aux besoins nouveaux qui pourraient apparaître au cours de l'année.

L'idée, vous l'avez compris, est d'instaurer une procédure qui soit à la fois plus efficace, plus responsable et plus transparente.

Elle sera plus efficace puisque l'on va s'épargner toute cette phase interministérielle de concertation et d'arbitrage.

Elle sera plus responsable parce que tous les ministères disposeront, dès le premier jour de l'année, d'une totale visibilité sur les crédits disponibles. Ils pourront d'ailleurs décider eux-mêmes quels crédits ils souhaitent mettre en réserve au sein de leurs programmes.

Enfin, cette procédure sera plus transparente puisque le Parlement sera pleinement associé à cette démarche de précaution.

Il s'agit là d'une amélioration substantielle du dispositif initial, et, par là même, nous améliorons considérablement la sincérité du budget.

Je suis, comme tout le monde, très attentif au terme d'« insincérité ». C'est d'ailleurs un débat récurrent : chaque année, l'opposition, quelle qu'elle soit, reproche au Gouvernement, quel qu'il soit, de présenter un budget insincère. Il me semble donc que, de ce point de vue, la création de ce dispositif de mise en réserve automatique, avec des taux votés au préalable par le Parlement, fera incontestablement progresser le terme de « sincérité » du budget.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les remarques que je souhaitais formuler ce soir en vous présentant ce projet de loi organique.

Vous le constatez, la route est encore un peu longue jusqu'à l'adoption définitive. Ce n'est qu'à l'issue de la deuxième lecture que nous disposerons d'un texte tout à fait finalisé et prêt à l'emploi, pour que 2005 soit une année historique au regard de la modernisation de nos finances publiques, de la gestion de notre pays. Nos concitoyens pourront ainsi prendre la mesure du travail considérable qui est accompli par leurs dirigeants, dans la majorité comme dans l'opposition, afin que, désormais, chaque dépense soit évaluée à l'euro près et qu'elle trouve sa pleine efficacité au service de l'intérêt général. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. le président Jean Arthuis, rapporteur.

M. Jean Arthuis, président et rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le ministre, c'est toujours un plaisir que de vous retrouver au Sénat et puisque le Gouvernement a souhaité apporter une première modification à la loi organique relative aux lois de finances, nous sommes au rendez-vous qu'il nous a fixé.

Nous sommes conscients que nous ne devons modifier ce texte que par nécessité absolue.

C'est en effet le 1er janvier prochain, dans deux semaines, que l'ensemble des dispositions de la LOLF entrera en application.

Je ne doute pas que chacun de ceux qui sont présents ce soir va vivre un moment d'émotion au passage à l'an nouveau, conscient qu'une ère s'achève et que, enfin, la lumière sera faite dans toutes les pièces de la maison publique.

Ainsi, le prochain projet de loi de finances, celui pour l'année 2006, sera présenté, examiné et voté selon les nouvelles dispositions, dont l'objectif principal consiste à remplacer une culture de moyens - « un bon budget est un budget qui augmente » - par une culture de résultat - « un bon budget est celui qui permet d'atteindre, au meilleur coût, des objectifs préalablement définis par le Parlement ».

Le projet de loi organique qui nous est soumis n'a pas pour objet de remettre en cause la nouvelle « Constitution financière » avant même son entrée en application.

Il s'agit de prévoir que la loi de finances de l'année devra arrêter les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport à ses évaluations, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. Telle était, d'ailleurs, l'unique disposition du texte approuvé en conseil des ministres.

L'Assemblée nationale y a ajouté cinq nouveaux articles destinés à apporter des précisions ponctuelles à quelques dispositions de la LOLF, concernant l'information du Parlement ainsi que le contrôle budgétaire, qui, selon l'heureuse formulation du président Christian Poncelet, doit devenir la « seconde nature du Parlement ».

La disposition essentielle, celle qui figure à l'article 1er- l'ancien article unique - du projet de loi organique, est motivée par la volonté du Gouvernement, exprimée au printemps dernier, de prendre une initiative destinée à définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipé de recettes. Le Gouvernement a voulu se protéger contre ses propres démons.

Nous le savons tous, lorsque les recettes - notamment les recettes fiscales - sont inférieures aux prévisions, il est bien rare que l'on compense les moindres rentrées par de nouvelles économies ou par une hausse des prélèvements obligatoires. En revanche, s'il existe des recettes imprévues, des allégements fiscaux, parfois de grande ampleur, ou de nouvelles ouvertures de crédits sont fréquemment décidés.

Or la maîtrise des déficits et la réduction de la dette doivent constituer une priorité. Nous l'avons réaffirmé avec force pendant les trois semaines au cours desquelles nous avons examiné le projet de loi de finances pour 2005.

Il faut être clair : il n'est pas question de revenir sur l'architecture de la LOLF, dont l'ensemble des dispositions entre en vigueur à partir du 1er janvier 2005, il s'agit de la compléter sur un point particulier, à savoir l'affectation des surplus de recettes.

Le dispositif proposé prévoit que la première partie du projet de loi de finances de l'année arrête les modalités selon lesquelles seront utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de ladite loi de finances, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat.

Les questions portant sur l'affectation des surplus de recettes ne sont pas étrangères à une préoccupation constante de la commission des finances. Ainsi, en 1999, elle avait constaté un surplus de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Le gouvernement de l'époque l'avait longtemps contesté, avant de l'admettre et de consentir, dans le collectif de fin d'année, aux correctifs nécessaires.

A l'occasion de cette affaire, bien improprement dite de la « cagnotte », le Sénat avait confié à la commission des finances les prérogatives d'une commission d'enquête pour étudier le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et leur exécution.

Le rapport d'information que la commission des finances, présidée alors par Alain Lambert, avait publié à l'issue de ses investigations a sans aucun doute contribué à faire mûrir le débat sur les finances publiques. La presse s'intéresse à l'évolution de la situation mensuelle budgétaire et les commissions des finances des deux assemblées sont destinataires des situations budgétaires hebdomadaires de l'Etat.

Grâce au travail d'investigation de la commission, la sincérité budgétaire a connu une première évolution positive.

Le texte proposé entend « aider » le Gouvernement à maîtriser les déficits. Il convient de limiter, voire de supprimer, les chances d'aboutir des nombreuses demandes inévitablement exprimées quand des excédents apparaissent par rapport aux prévisions, à l'exemple de celles qui sont formulées par voie d'amendements lors des collectifs budgétaires en fin d'année. Nous aurons l'occasion d'en reparler dès demain, monsieur le ministre.

Ces recettes imprévues apparaissent en effet, aux yeux des défenseurs d'intérêts catégoriels, comme une manne qui ne saurait être soumise aux mêmes contraintes que le budget initial, dès lors que leur affectation ne dégrade pas le solde budgétaire initialement affiché par l'Etat.

Il convient d'éviter le report excessif de charges sur les générations futures pour financer les dépenses d'aujourd'hui. C'est une règle de développement durable. C'est l'essence du principe de précaution, monsieur le ministre.

Aussi longtemps que subsistera un déficit de fonctionnement, il me semble que l'intégralité du surplus devra être affecté à la réduction du déficit.

Faisons des travaux pratiques. Imaginons un projet de loi de finances rectificative soumis à notre examen à la fin de l'année 2004. En présence d'un déficit de fonctionnement, le Gouvernement aurait dû affecter l'intégralité de la plus-value fiscale à la réduction du déficit. Croyez-moi, le déficit de fonctionnement n'aurait pas disparu pour autant.

En revanche, le jour où le déficit de fonctionnement aura disparu, les deux tiers des surplus de recettes pourraient être affectés à la réduction de la dette, le complément pouvant être concédé à des dépenses ou à des diminutions de recettes exceptionnelles, affectées peut-être en priorité au financement d'investissements que l'on engagerait plus rapidement que prévu.

Le projet de loi organique, sans fixer une règle trop contraignante en la matière, confère au législateur le soin de décider de l'utilisation des surplus éventuels, ce qui favorisera le débat sur les évaluations de recettes fiscales - car le Gouvernement sera toujours suspect de n'avoir peut-être pas très bien évalué les recettes fiscales attendues - et l'affectation des éventuels surplus constatés au cours de l'exercice.

La loi de finances définira donc les principes généraux d'affectation des surplus : proportion allouée à la réduction du déficit ; part éventuellement utilisée sous forme d'allégements fiscaux ou part consacrée à des dépenses supplémentaires, les grandes catégories susceptibles d'être majorées étant précisées.

Peut-être sera-t-il alors question de doter de réserves de précaution celles-là même que vous souhaitez voir introduites dans la loi organique. Le temps que soit mis au point le dispositif, peut-être faudra-t-il demander à nos collègues députés de s'en charger ?

Par ailleurs, le projet de loi organique ne traite que les recettes fiscales. La non-prise en compte des recettes non fiscales provient de leur caractère volatil, dû à la volonté politique d'en faire une variable d'ajustement. Chacun est bien conscient que, selon les circonstances, un certain nombre de recettes non fiscales peuvent être sollicitées à des degrés variables.

Concrètement, si j'ai bien compris, le calendrier - un peu technocratique, sans doute - de la gestion des surplus fiscaux pourrait être le suivant : tout d'abord, détermination des modalités générales d'affectation d'un éventuel surplus de recettes fiscales de l'année n dans le projet de loi de finances y afférent, donc à l'automne de l'année n - 1 ; ensuite, constatation d'un éventuel surplus lors de l'examen de la loi de finances pour l'année n + 1, donc en automne de l'année n, surplus qui résultera de la différence entre les évaluations de la loi de finances initiale de l'année n et les évaluations révisées de la même année, associées au projet de loi de finances de l'année n + 1 ; enfin, débat sur les modalités concrètes d'affectation de ce surplus, qui pourra être conduit dans le cadre du collectif de fin d'année de l'exercice n, donc en décembre de l'année n.

Il ne faut pas nier que la qualité de la prévision des recettes fiscales déterminera largement l'ampleur des éventuels surplus de recettes fiscales. Ainsi, une prévision trop optimiste rend improbable l'apparition de surplus de recettes. Faisons à nouveau des travaux pratiques : quel sera le surplus de recettes à la fin de l'année 2005 ? Le texte laisse au Gouvernement toute latitude pour estimer le taux de croissance de référence, et donc pour favoriser ou éviter un éventuel surplus.

Certes, seule une partie des surplus de recettes est concernée par le projet de loi organique. Toutefois, ce texte doit, à mon sens, être perçu comme un outil pédagogique utile, quelles que soient ses ambiguïtés ou ses insuffisances.

En tout état de cause, un tel outil ne saurait se substituer à une volonté politique quelque peu défaillante ou insuffisante.

La LOLF, nous le savons bien, monsieur le ministre, c'est d'abord et avant tout une question de volonté politique.

M. Michel Charasse. Exactement !

M. Jean Arthuis, rapporteur. C'est dans cet esprit que je vous propose d'adopter sans modification la disposition centrale du projet de loi organique figurant à son article 1er.

Vous me permettrez de vous faire partager une conviction - après tout, c'est mon devoir. Sur le fond, je reste convaincu que ce dispositif relève de la symbolique et je le suspecte d'être superfétatoire.

Convenons qu'il a constitué en son temps un bon instrument d'annonce, un bon vecteur de communication. Passons de nouveau aux travaux pratiques : la loi de finances rectificative pour 2004  prévoit qu'il y aura 6 milliards d'euros de plus-values fiscales, mais les ouvertures de crédits dépasseront de 1,7 milliard d'euros les annulations de crédits.

Mes chers collègues, je vous propose maintenant d'aborder les articles qui ont été introduits par l'Assemblée nationale.

L'article 2 ne soulève aucune difficulté. Il consiste à donner une date fixe au délai de réponse aux questionnaires budgétaires. Cette date, aujourd'hui fixée à huit jours francs après le premier mardi d'octobre, deviendrait le 10 octobre.

Les questionnaires devant être adressés le 10 juillet tant par les commissions des finances que par les commissions pour avis, il s'ensuivra que les administrations disposeront très exactement de trois mois de date à date pour formuler leurs réponses, c'est-à-dire du 10 juillet au 10 octobre.

Monsieur le ministre, je saisis cette occasion pour insister, d'une part, sur l'impératif de ponctualité des réponses ministérielles et, d'autre part, sur le fait que leur valeur se mesure non pas à leur poids de papier et à leur longueur, mais à leur qualité et à leur précision ; force est de constater que - c'est une observation très optimiste - le Gouvernement dispose à cet égard de marges de progression considérables.

Quoi qu'il en soit, je vous propose d'adopter sans modification l'article 2.

Les articles 3 et 4 concernent la question des plafonds d'emplois prévus par la LOLF.

Sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959, le Parlement votait sur une autorisation de dépenses de personnel et donc de flux d'emplois - création ou suppression d'emplois.

Avec la LOLF, conformément à une demande récurrente des assemblées, l'autorisation parlementaire portera, à partir du projet de loi de finances pour 2006, sur un plafond exprimé en masse salariale et en stock d'emplois. Les plafonnements seront spécialisés par ministères, d'une part, au titre des dépenses de personnel - titre II - et, d'autre part, en termes de nombre d'emplois autorisés.

Chaque emploi sera calculé en équivalent temps plein, indépendamment de la catégorie - A, B ou C- à laquelle il se rattache et des statuts, titulaire ou contractuel.

Il en résulte que seuls les emplois juridiquement rémunérés par l'Etat sont inclus dans le champ plafonné.

En revanche, les personnels dont la rémunération est couverte par des subventions pour charges de service public ne seront pas compris dans le plafond. Je ne sais pas si les services de la Défenseure des enfants entrent dans cette catégorie. Nous avons eu à cet égard des échanges - M. Jégou s'en souvient et y fera peut-être référence dans un instant - qui, parfois, ont donné lieu à des incompréhensions. J'espère que nous les dissiperons ce soir.

Les dépenses de subvention correspondantes figureront au titre III, relatif aux dépenses de fonctionnement. Seront ainsi concernés environ 200 000 agents au service de quelque 600 opérateurs, établissements publics ou associations subventionnées.

Le risque serait que l'Etat encourage la mise en oeuvre de certaines politiques par des opérateurs extérieurs aux seules fins d'échapper à l'autorisation parlementaire. J'ai encore à l'esprit, monsieur le ministre, un rapport établi par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances et qui visait le CNASEA, le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles. Nous avons pu constater à cette occasion que les préfets prenaient certaines distances avec la règle. C'est dire si nos collègues députés ont été bien inspirés en nous proposant ces dispositions.

L'Assemblée nationale a envisagé, dans un premier temps, de créer un nouveau plafond pour les emplois d'opérateurs du ministère.

Cette suggestion s'est heurtée à une objection sérieuse : la détermination des plafonds d'emplois des établissements publics relève de leurs conseils d'administration. En outre, ceux-ci bénéficient de ressources propres en plus de leurs subventions. Il n'est donc pas possible de créer un plafond d'emplois pour les organismes subventionnés par l'Etat.

Dans ces conditions, les députés ont décidé, en accord avec le Gouvernement, d'améliorer l'information du Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

L'article 3 du projet de loi organique prévoit donc que les projets annuels de performance, qui seront annexés au projet de loi de finances, comporteront une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public, ainsi que la justification des variations par rapport à la situation existante.

Symétriquement, l'article 4 ajoute à la liste des documents joints au projet de loi de règlement la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public.

Ces informations me paraissent utiles à l'information du Parlement et je vous propose donc d'adopter sans modification les articles 3 et 4.

L'article 5 concerne les pouvoirs de contrôle des membres de la commission des finances, fixés par l'article 57 de la LOLF.

L'initiative des députés qui sont à l'origine de l'article 5 s'explique par le fait que la commission des finances de l'Assemblée nationale fonctionne selon des méthodes différentes de celle du Sénat ; Mme Nicole Bricq et M. Jean-Jacques Jégou peuvent en témoigner.

Les soixante-douze commissaires des finances de l'Assemblée nationale ne peuvent pas tous, à l'évidence, avoir un rapport spécial. De nombreux commissaires des finances de l'Assemblée nationale ne disposent donc pas des pouvoirs prévus à l'article 57 de la LOLF.

Certes, la discussion des députés a porté, pour une large part, sur les droits de l'opposition, concept qui me semble particulièrement important. On remarquera cependant qu'environ un quart des rapports spéciaux sont, à l'Assemblée nationale, confiés à l'opposition. Il doit être précisé que, dans le cadre de la LOLF, les rapports budgétaires « non essentiels » seront moins nombreux, ce qui devrait permettre de réserver un rôle plus important à l'opposition.

La situation est différente au Sénat où tous les commissaires des finances exercent des pouvoirs au titre de l'article 57, soit en tant que rapporteur spécial, soit comme président ou rapporteur général.

La composition des commissions étant établie à la proportionnelle, il s'ensuit, d'une part, que majorité et minorité participent au contrôle budgétaire de l'article 57 et, d'autre part, que la répartition numérique des rapports spéciaux entre les groupes s'effectue inévitablement en proportion de l'effectif de chacun d'entre eux, qu'il appartienne ou non à la majorité sénatoriale.

La répartition des secteurs de contrôle au sein de la commission des finances pose d'autant moins de problème qu'il existe en son sein une tradition de souplesse et de respect mutuel, à laquelle chaque commissaire participe, qui permet une distribution harmonieuse des responsabilités.

Cela est favorisé par le travail méthodique, régulièrement poursuivi, notamment sous la forme de séminaires - le dernier en date s'est tenu le 14 octobre 2004 à Versailles - à l'occasion desquels les commissaires échangent librement sur les méthodes de contrôle et sur les diligences qu'ils peuvent accomplir. Ces séminaires ont abouti à l'adoption d'un « guide des bonnes pratiques de contrôle budgétaire », à usage interne.

Enfin, l'article 57, dans sa rédaction actuelle, ne nous a pas empêchés de réaliser des contrôles bisectoriels, c'est-à-dire des contrôles conjoints de deux rapporteurs spéciaux sur des questions communes à leurs compétences. Je pense au contrôle sur la société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires, la SOPEXA, effectué par nos collègues Joël Bourdin et Marc Massion et qui a fait l'objet d'un rapport présenté il y a un mois et demi, que chacun a encore à l'esprit. L'article 57 ne nous a pas plus empêchés d'engager un contrôle transversal, c'est-à-dire ne portant pas sur un domaine propre à un ou deux rapporteurs spéciaux, comme celui que j'ai conduit cette année sur l'informatisation de l'Etat.

L'Assemblée nationale a donc décidé que, chaque année, les commissions des finances accorderaient les pouvoirs de contrôle de l'article 57 de la LOLF, pour un objet et une durée limités, à un ou plusieurs de ses membres obligatoirement désignés à cet effet.

Cette disposition ne modifie rien aux pouvoirs de contrôle du président de la commission des finances, de son rapporteur général et de ses rapporteurs spéciaux. Elle ne crée pas plus un « rapporteur général bis » ou des « rapporteurs spéciaux bis ». Elle accorde un pouvoir d'investigation sur un sujet déterminé par la commission, qui peut coïncider ou non avec le champ des rapports spéciaux. Ce sujet pourra être transversal.

C'est la commission qui fixera la durée de la mission et la composition de ses membres.

A vrai dire, cet article souhaité par l'Assemblée nationale conforte, pour une large part, des pratiques déjà mises en oeuvre par la commission des finances du Sénat, où le pluralisme est vécu comme une habitude et où contrôles bisectoriels et missions transversales ne sont plus à inventer. Il s'agit, chez nous, de pratiques courantes.

Dans ces conditions, je vous propose d'adopter conforme l'article 5, qui consacre en quelque sorte notre méthodologie.

Enfin, l'article 6 autorise l'organisation de débats parlementaires sur le rapport annuel de la Cour des comptes, ainsi que sur ses autres rapports publics.

L'organisation de ces débats, qui serait destinée à favoriser la bonne suite des observations et recommandations de la Cour des comptes, correspond à un voeu parfois exprimé, par les uns ou les autres et, selon le texte proposé, n'aurait pas de caractère obligatoire.

En outre, l'article 6 prévoit que la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes comprendra aussi la « préparation » de ce débat.

La Cour des comptes ne peut prendre part ni au débat ni à sa préparation ; telle est ma conviction. S'il est important que le débat puisse se développer aussi bien en commission qu'en séance publique, il n'est pas opportun de le prévoir dans la LOLF.

Chacune des deux assemblées dispose des moyens nécessaires à son organisation. La Cour pourrait certes introduire le débat, mais il n'est pas opportun de le prévoir dans la LOLF. C'est pourquoi je propose un amendement de suppression de l'article 6.

Vous me permettrez d'exprimer une conviction : le texte qui nous est soumis ne va pas au-delà du discours sur la méthode. Une loi organique ne doit pas faire l'objet de modifications formelles, sauf à lui conférer un caractère de vecteur de communication. Veillons toutefois à ce que le cadre ne se substitue pas à la politique elle-même.

Est-ce à dire qu'il n'est pas opportun de modifier la LOLF ? J'affirme que nous ne devons nous livrer à cet exercice que d'une main tremblante.

Néanmoins, éclairé par les débats récents sur les novations conceptuelles, les financements innovants et autres partenariats public-privé, je m'interroge à propos de la LOLF.

Comment devons-nous interpréter les positions prises par le Gouvernement ? Choisit-il un mode de financement parce que celui-ci est le plus conforme aux intérêts de l'Etat ou parce qu'il autorise à des transcriptions budgétaires et comptables qui ajournent l'accroissement du déficit, tout au moins le déficit « optique », et reportent la constatation de la dette ? L'un de vos collègues ministre, il y a quelques jours, défendant ici même son budget, nous a dit que le partenariat public-privé, c'est tout de même beaucoup mieux, car on n'est pas exposé aux régulations et aux gels budgétaires !

M. Alain Lambert. Ils sont si sympathiques quand ils disent cela !

M. Jean Arthuis, rapporteur. C'est ce qui s'est dit en séance publique.

Il est fâcheux que l'on n'ait pas suffisamment distingué, - mais peut-être faudra-t-il y revenir ?-, d'une part, fonctionnement et investissement dans la présentation des documents financiers qui seront soumis au Parlement et, d'autre part, discussion budgétaire et recherche des équilibres.

Nous sommes convenus, à l'occasion de l'examen du budget de la défense, de conduire une mission d'information portant sur la nomenclature et les normes de comptabilisation des dépenses en capital, quel que soit le mode de financement.

Nous traiterons aussi de l'impact de la TVA, mis en exergue par le recours à l'externalisation. Est-il normal qu'un ministre nous dise que, pour des raisons budgétaires, il ne peut pas avoir recours à l'externalisation car, si ces prestations lui sont facturées par un tiers, il devra inscrire dans son budget le poids de la TVA ? Autrement dit, nos règles budgétaires constituent un carcan qui freine les comportements alternatifs.

En outre, nous étudierons les méthodes d'amortissement et de provisionnement.

En conclusion, nous serons conduits à recadrer la présentation synthétique des lois de finances.

C'est au terme de ce travail qu'il conviendra de statuer sur l'opportunité d'amender la LOLF, à moins que la navette parlementaire et l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale nous laissent suffisamment de temps, monsieur le ministre, pour inclure le fruit de ce travail dans le présent texte. Peut-être n'y a-t-il pas d'urgence particulière, sauf à dire que les plus-values fiscales probables de l'année 2005 justifieraient dès maintenant que l'on statue sur leur sort en loi de finances rectificative pour 2005.

La commission vous propose deux amendements concernant les partenariats public-privé, les PPP.

Il s'agit, comme vous le savez, de contrats pouvant s'étendre sur le long terme. Avec les PPP, les entreprises privées sélectionnées pourront à la fois concevoir, construire, assurer la maintenance, la gestion et le financement de bâtiments publics dans le cadre d'un contrat à long terme, par exemple d'une durée de quinze ans, voire plus. Ce système est présenté comme ayant l'avantage d'étaler les charges de l'Etat sur une longue période.

Il s'agit donc de méthodes nouvelles destinées à assouplir les procédures et à faciliter l'engagement d'investissements indispensables et urgents. Je pense en particulier aux établissements pénitentiaires, dont nous parlions il y a quelques jours à propos du budget de la justice.

La souplesse comme l'urgence ne dispensent pas de la transparence. Les PPP n'impliquent en aucune façon la gratuité des investissements pour l'Etat, bien au contraire. Ils engagent l'avenir et obèrent les marges nécessaires à la réduction du déficit. Les PPP engagent évidemment les finances des exercices suivants. Ils créent de la rigidité.

Voilà pourquoi, sur mon initiative, la commission des finances vous proposera, par amendement, un article additionnel pour prévoir qu'une autorisation d'engagement - ce terme nouveau que nous allons devoir nous préparer à utiliser couramment - devra couvrir la totalité de l'engagement financier impliqué par des opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion.

En d'autres termes, le projet de loi de finances devra clairement faire apparaître les engagements financiers de l'Etat résultant des PPP.

Sur mon initiative également, la commission des finances vous proposera un autre amendement afin de prévoir que les PPP sans lesquels l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs figureront au sein de la dette des administrations publiques, dans la limite de la part de la valeur nette comptable des investissements.

Nous voulons avoir, chaque année, une présentation de la dette telle que l'Etat doit l'engager pour faire face à ses dépenses courantes, éventuellement à ses déficits de fonctionnement, mais également pour financer les investissements lorsqu'il est maître d'ouvrage. Lorsqu'il fait appel à un tiers, l'Etat est également endetté. Cette dette-là, nous voulons qu'elle apparaisse très clairement dans les documents budgétaires et les autorisations d'endettement.

Je précise, afin que tout soit clair, que ces deux amendements concernent toutes les sortes de PPP, y compris leurs formes particulières, ces novations conceptuelles issues des dernières lois de programmation pour la justice, pour la sécurité et pour la défense, ce qu'on a appelé ces jours derniers les «financements innovants» pour assumer les contraintes de la loi de programmation militaire ou pour la loi de programmation pour la justice.

La LOLF tiendra ces promesses si la volonté politique est sans faille, à tous les niveaux de l'Etat, au sein de l'exécutif, comme au sein du Parlement. Nous aurons alors le bon instrument de lucidité pour éclairer nos décisions et le Gouvernement disposera du bon instrument pour engager et réussir la réforme de l'Etat. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

Mme la présidente. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 19 minutes ;

Groupe socialiste, 14 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 8 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 7 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jean-Jacques Jégou.

M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le ministre, vous avez rappelé tout à l'heure comment les choses s'étaient engagées entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Ce soir, il y a ici au moins deux témoins de ce qui s'était passé au Palais-Bourbon, Mme Nicole Bricq et moi-même, pour confirmer que la volonté était alors unanime. Je peux, puisqu'il y a maintenant prescription, vous livrer un secret : nous nous sommes bien gardés de parler de nos travaux aux responsables des groupes politiques. Nous étions convaincus qu'à en faire une affaire politique - et nous étions à l'époque dans l'opposition à l'Assemblée nationale -nous courions au trente-cinquième échec de réforme de l'ordonnance de 1959. Nous avons été surpris de constater que les choses se débloquaient et nous avons eu la joie de mener à terme cette réforme. Aujourd'hui, nous sommes donc à quelques jours de l'entrée en vigueur de la LOLF, prévue au 1er janvier 2005.

Le projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui n'a pas pour objet de remettre en cause un texte non encore entré en application. S'il modifie la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, c'est pour instaurer l'obligation d'inscription en loi de finances d'une règle d'utilisation des éventuels excédents de recettes fiscales de l'année.

Ce projet de loi appelle néanmoins trois réflexions.

La première : comme bien des membres de la commission des finances, je m'interroge sur l'opportunité de commencer à réformer une loi qui n'est même pas encore entrée en vigueur.

Ma deuxième réflexion est d'ordre plus fondamental. Le dispositif qui nous est aujourd'hui proposé complète, dans son article 1er, le paragraphe I de l'article 34 de la LOLF. Il prévoit ainsi que celle-ci « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ».

Ce dispositif est certes nécessaire, afin que les recettes non prévues en loi de finances n'apparaissent plus, aux yeux des défenseurs d'intérêts catégoriels, comme une manne non soumise aux mêmes contraintes que le budget de l'Etat.

Il permettra assurément une plus grande crédibilité de la stratégie de maîtrise des finances publiques afin d'«éviter le report excessif des charges sur les générations futures pour financer les dépenses d'aujourd'hui ». Le remboursement de la dette doit être une priorité compte tenu du niveau actuel d'endettement de notre pays.

Cette précaution témoigne encore, si besoin était, de notre état d'esprit : la nécessité de recourir à une loi organique pour tenter de régler une évidence, à savoir qu'aussi longtemps que subsistera un déficit de fonctionnement l'intégralité des surplus devra être affectée à la réduction de ce déficit. Ensuite, lorsque le déficit de fonctionnement aura disparu, la plus grande partie des surplus de recettes devra être affectée à la réduction de la dette.

Les critères de Maastricht, que l'on qualifie souvent de contraignants puisqu'ils nous obligent à limiter à 3 % du PIB le déficit public, ne nous imposent finalement pas d'avoir des lois de finances proches de l'équilibre, voire en excédent.

Pourrais-je, monsieur le ministre, retourner encore le couteau dans la plaie en vous indiquant qu'avec un déficit représentant 3 % du PIB on creuse encore le niveau de la dette abyssale que nous connaissons ?

Au risque d'être politiquement incorrect, je suis de ceux qui pensent que nous devrions inscrire dans notre Constitution l'interdiction de présenter un budget en déficit.

M. Michel Charasse. L'Allemagne l'a fait, mais y a renoncé !

M. Jean-Jacques Jégou. Des pays de l'Union européenne l'ont fait, pas seulement l'Allemagne, mon cher collègue ; je pense à l'Espagne.

M. Michel Charasse. Certes, mais l'Allemagne est revenue en arrière !

M. Jean-Jacques Jégou. Sommes-nous plus incapables qu'eux ? Avons-nous tellement abusé de la dépense publique que nous risquons de sombrer aujourd'hui dans l'accoutumance ?

M. Alain Lambert. C'est fait !

M. Jean-Jacques Jégou. Enfin, ma troisième réflexion sera d'ordre conjoncturel : des prévisions trop optimistes rendront très improbable l'apparition de surplus de recettes, qu'elles soient fiscales ou non fiscales, ces dernières n'étant pas prises en compte par le projet de loi organique. On ne peut donc que souhaiter que la qualité de la prévision des recettes aille encore en s'améliorant.

Ces réserves ayant été exposées, je me félicite du fait que ce projet de loi puisse aider le Gouvernement à établir de bons budgets, c'est-à-dire des budgets « permettant d'atteindre, au meilleur coût, des objectifs préalablement définis ».

Les articles additionnels ajoutés par nos collègues de l'Assemblée nationale soulèvent peu de difficultés.

Je souhaite toutefois insister, après M. le rapporteur, sur l'article 2, qui traite des réponses ministérielles.

Elu cette année au Sénat, j'ai constaté, comme rapporteur spécial du fascicule « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale », que moins de la moitié des réponses nous étaient parvenues. Comme l'a dit M. Arthuis, nous souhaitons des réponses mais des réponses de qualité.

J'en viens à l'article 3, qui me donne l'occasion de revenir un instant sur ce qui a fini par devenir une véritable affaire, la fameuse affaire de la Défenseure des enfants.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ils en ont parlé ! (Sourires.)

M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le ministre, ayant été éloigné pendant deux ans du Parlement, je n'avais pas mesuré à quel point Mme Claire Brisset était un personnage important, parce qu'elle était une ancienne journaliste du Monde.

M. Michel Charasse. C'est tout dire !

M. Jean-Jacques Jégou. J'ai bien compris, depuis, que, pour peser dans cette affaire, mieux valait être journaliste que parlementaire.

M. Michel Charasse. Ah oui ! Il y a longtemps qu'on le sait !

M. Jean-Jacques Jégou. Nous sommes dans une République médiatisée à outrance, dont je n'avais pas perçu tous les travers.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Comme quoi, c'est bien de venir au Sénat, monsieur Jégou ! (Sourires.)

M. Jean-Jacques Jégou. En effet, monsieur Arthuis, cela rend plus sage et plus averti !

De quoi s'agit-il ? Les membres de la commission des finances, toutes sensibilités confondues - je parle sous le contrôle de M. le président de la commission et des commissaires ici présents - avaient remarqué un certain nombre de choses : un comportement assez particulier, des réflexions peu amènes sur l'action des conseils généraux ; certains de nos collègues membres de ces derniers s'en étaient quelque peu irrités.

Les membres de la commission avaient également constaté l'ouverture d'un crédit de 115 000 euros pour permettre à cet important personnage d'emménager dans de nouveaux locaux. Pour donner un signal, ne serait-ce que pour lui éviter des déménagements trop fréquents (Sourires), j'ai déposé, au nom de la commission, un amendement visant à réduire le crédit non pas de 115 000 euros mais de 100 000 euros, lui laissant 15 000 euros d'argent de poche.

Entre-temps, en ma qualité de rapporteur spécial, j'ai obtenu quelques informations. Après vérification, il est apparu que, sur ces 115 000 euros, 50 000 euros avaient bien été utilisés pour emménager, les 65 000 euros restants ayant financé le recrutement de deux collaborateurs supplémentaires.

M. Jean Arthuis, rapporteur. La fongibilité asymétrique !

M. Jean-Jacques Jégou. Puisqu'il s'agit de subventions, cela n'entre pas forcément dans le cadre de la LOLF, mais ce point reste à vérifier.

Quoi qu'il en soit, l'amendement de nos collègues de l'Assemblée nationale prouve qu'il y avait une certaine justesse dans la position de la commission des finances du Sénat. La deuxième délibération nous a été fatale. Je m'interroge, monsieur le ministre, pour l'avenir. Si 100 000 euros font autant de tintamarre, qu'adviendra-t-il des économies que nous vous proposerons en 2005 pour tenter d'équilibrer votre budget ?

Voilà ce que je voulais dire sur l'article 3.

Après les commentaires de M. Arthuis en tant que rapporteur, je ne veux pas faire de redondance. Il a déposé, concernant les PPP, deux amendements tout à fait opportuns, repris par la commission des finances.

En conclusion, ce projet de loi organique devrait contribuer à l'amélioration de l'information du Parlement, lui permettant d'exercer un meilleur contrôle, qui, comme le dit très fréquemment M. le Président Poncelet, doit devenir « la seconde nature du Parlement ». (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP. -- M. Michel Charasse applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la discussion du présent projet de loi modifiant la loi organique relative aux lois de finances appelle plusieurs observations liminaires.

En effet, nous nous interrogeons sur le peu d'initiative laissée aux parlementaires en matière de dépenses publiques, qui, finalement, pèse sur l'exécution budgétaire elle-même. C'est là, en effet, un débat essentiel, que le présent projet de loi organique ne va manifestement pas résoudre.

En dépit de ce que certains peuvent parfois prétendre, nous ne sommes pas des « idéologues de la dépense » qui ne se satisferaient que de l'expansion du déficit public, comme pourrait le laisser penser le récent examen du projet de loi de finances pour 2005.

En fait, nous sommes depuis toujours partisans d'une utilisation rationnelle de la dépense publique pour la croissance et l'emploi, en vue de la résolution des problèmes sociaux de notre pays.

Cela étant, posons la question suivante : les parlementaires représentant la nation ne sont-ils pas en mesure de procéder à une analyse critique et pertinente de la dépense publique, analyse pouvant conduire à un emploi plus efficace de l'argent public ? On le sait, les dépenses d'aujourd'hui sont souvent les économies que nous pourrons faire demain.

Par ailleurs, même si notre assemblée s'y est souvent résignée, l'initiative des choix budgétaires ne peut être réservée au seul pouvoir exécutif. Le Sénat gagnerait à mettre plus largement encore ce principe en application dans le cadre de ses travaux législatifs.

Or, à cet égard, la loi organique relative aux lois de finances, dans son architecture actuelle, telle que l'on nous propose de la modifier, ne renforce aucunement les pouvoirs dévolus à la représentation nationale.

Nous devons même constater, à l'examen du projet de loi et de son exposé des motifs, du rapport de M. Arthuis ou du compte rendu de la discussion du texte à l'Assemblée nationale, que l'extension des pouvoirs de contrôle du Parlement est limitée, dans les faits, à deux éléments : il est davantage informé des mouvements de gestion et il peut déterminer l'amplitude des économies devant être réalisées pour parvenir à l'équilibre budgétaire. Mais décidément, le débat sur la dépense publique mérite sans doute tout autre chose que la mise en oeuvre de cette simple logique comptable.

Le projet de loi organique que nous examinons porte essentiellement, cela vient encore d'être rappelé, sur l'affectation des surplus éventuels de recettes fiscales constatés au fil de l'exécution budgétaire. Se pose alors immédiatement une question : qu'est-ce qui doit primer ? La satisfaction des besoins collectifs, qui est au coeur de l'action publique, laquelle doit la motiver, la justifier et l'accomplir, ou celle des attentes des comptables européens, qui poursuivent sans relâche une optimisation mesurable en termes d'économies et d'équilibre budgétaire, quels que soient les moyens utilisés pour y parvenir ?

A cet égard, nous avons l'impression que la modification de la LOLF à laquelle il nous est proposé de procéder ne fera que graver un peu plus dans le marbre de la Constitution une pratique budgétaire de caractère quelque peu circonstanciel, technocratique, européen, au service bien sûr de la Banque centrale européenne.

La gestion publique n'est-elle pas aujourd'hui, comme nous venons de le voir avec l'examen du projet de loi de finances pour 2005, entravée par cette conception trop économe et trop chiche de l'utilisation de l'argent public ? Et à quelles motivations cela correspond-il ?

Le projet de loi qui nous est soumis s'inscrit pleinement dans le contexte politique et économique de l'Union économique et monétaire, de la monnaie unique et de la poursuite d'une construction européenne dont le projet de constitution libérale rédigé sous la direction de M. Giscard d'Estaing est une illustration presque caricaturale. Les propositions qui nous sont faites relèvent du même esprit, et je ne reviendrai pas, à cet instant, sur tout le débat relatif aux déficits et au budget.

On l'aura compris, nous sommes contre le « moins-disant » social et contre la remise en question des services publics qui sous-tend nombre de directives européennes. Celles-ci tendent à lier durablement les choix budgétaires de la nation aux pressions et aux décisions externes. C'est un peu comme si l'on nous demandait encore une fois de renoncer rapidement à toute extension du pouvoir de contrôle ou d'initiative du Parlement, au profit d'une recentralisation à l'échelon des institutions et de la construction européennes du pouvoir réel de définition des choix budgétaires.

C'est pour ces raisons que nous ne pourrons que rejeter, sauf adoption des amendements que nous avons déposés, le présent projet de loi organique modifiant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bricq.

Mme Nicole Bricq. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, y avait-il une urgente nécessité à modifier la loi organique relative aux lois de finances, qui n'est pas encore entrée en application ? Je ne le crois pas, mais au moins ce débat nous fournit-il l'occasion de rappeler une volonté partagée, notamment par MM. Alain Lambert et Didier Migaud et les commissions des finances des deux assemblées, d'affirmer un certain nombre de principes et de se doter d'un outil permettant de les faire vivre, sinon de préconiser des politiques identiques.

Je pense utile de rappeler ces principes : transparence et sincérité d'une part, souplesse de l'action publique, avec son corollaire, la responsabilité, d'autre part.

Cela étant, pourquoi sommes-nous réunis ce soir ? Sans doute parce que, naguère, le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a déclaré qu'il fallait affecter automatiquement à la réduction de la dette la moitié au moins de tout surplus de recettes constaté par rapport aux prévisions.

Cependant, ce n'est pas de cela dont nous discutons aujourd'hui, mais des modalités de la gestion des finances publiques, et dès lors qu'il est question, comme l'a dit notamment tout à l'heure M. le président de la commission des finances, de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, nous ne pouvons qu'être d'accord.

Je voudrais en outre revenir, parce que ce point a été évoqué par M. le ministre et par M. le président de la commission des finances, sur les surplus budgétaires constatés en 1999. Du reste, je voudrais remercier M. Arthuis d'avoir rappelé que le terme « cagnotte » était indu ou impropre, pour reprendre les qualificatifs qu'il a utilisés respectivement dans son rapport écrit et dans son exposé liminaire. Je souhaiterais toutefois que l'on restitue les droits d'auteur à leur véritable titulaire : le mot « cagnotte » n'est pas apparu pour la première fois dans la presse ; celle-ci l'a repris d'une allocution présidentielle prononcée un 14 juillet.

Cela étant dit, je ferai remarquer que, à l'époque, alors que la loi organique relative aux lois de finances n'existait pas, 82 % des surplus constatés ont été affectés à la réduction de la dette, fût-ce tardivement.

M. Alain Lambert. Très tardivement !

Mme Nicole Bricq. Oui, mais ils l'ont été, à concurrence, je le répète, de 82 %.

M. Michel Charasse. Malgré des pressions contraires venant de tous les camps !

Mme Nicole Bricq. Absolument, monsieur Charasse.

En tout état de cause, cela montre que, comme on l'a déjà souligné tout à l'heure, la volonté politique prévaut toujours sur la loi, fût-elle bonne.

Puisqu'il est question d'un objectif commun, je voudrais maintenant borner mon propos à la dette, que l'on ne cesse d'évoquer. Ainsi, M. le ministre a encore parlé tout à l'heure de 1 000 milliards d'euros de dette, tandis que d'autres orateurs font référence à une charge de 16 000 euros de dette par Français.

J'indiquerai tout d'abord que présenter les choses de cette manière, c'est raisonner en stock, et non en flux. Mais surtout, je ne suis pas sûre qu'il soit judicieux de parler ainsi au grand public, car cela encourage la méfiance envers l'action publique et entretient le penchant à l'anxiété de nos concitoyens, dans un monde que l'on sait changeant, incertain, voire dangereux.

Il me semble donc qu'il faut raisonner avec plus de subtilité sur ce problème de la dette. Je ne reviendrai pas ce soir sur les causes profondes de la dette actuelle, mais je constate qu'aucune théorie économique ne permet de dire quel est le niveau optimal de la dette pour un pays. En France, elle représente 63 % du produit intérieur brut.

Il convient plutôt, à mon avis, de nous interroger sur les raisons qui nous conduisent à emprunter et sur les bénéfices que la société retire de cette démarche. Les problèmes apparaissent quand l'accroissement de la dette ne permet ni de dynamiser la croissance quand l'économie prospère, ni de la soutenir dans le cas contraire. Or si l'on décide, comme ce Gouvernement l'a fait à l'occasion des précédents exercices budgétaires et comme il continue de le faire au travers du projet de loi de finances pour 2005, des baisses d'impôts au profit des classes aisées, qui épargneront sans consommer davantage, on ne stimule pas l'économie.

A mon sens, la bonne méthode serait de définir le niveau des dépenses que l'on considère comme indispensables et, en regard, le montant des prélèvements permettant de les financer lorsque le taux de croissance est conforme aux hypothèses retenues pour l'élaboration de la loi de finances. Ensuite, si la croissance est plus faible que prévu, cela crée du déficit, et si elle est plus forte, cela permet de réduire ce dernier, donc la dette. C'est la faiblesse de la croissance qui, depuis vingt ans, engendre la dette : telle est bien la difficulté, là est le problème !

Il faut donc profiter des périodes de croissance soutenue pour réduire la dette, nous sommes d'accord sur ce point,...

M. Jean Arthuis, rapporteur. Il faudrait même faire des excédents !

Mme Nicole Bricq. ... mais ce n'est pas la modification qu'il nous est aujourd'hui proposé d'apporter à la LOLF qui nous conduira dans cette voie, c'est la volonté de faire une bonne politique économique et budgétaire.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous faites un procès sévère à M. Jospin !

Mme Nicole Bricq. Non, monsieur le ministre, je ne fais de procès à personne. Je rappelle simplement quelques règles de bon sens économique.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Que M. Jospin n'a pas appliquées !

Mme Nicole Bricq. Il s'agit non pas d'une question de personne, mais d'un problème structurel : nous ne sommes pas capables, dans notre pays, depuis des années,...

M. Jean Arthuis, rapporteur. Depuis vingt-trois ans !

Mme Nicole Bricq. ... d'obtenir un taux de croissance qui permette de régler les difficultés. Nous n'avons pas la même conception de la politique qu'il convient d'appliquer à cette fin : c'est pour cette raison, monsieur le ministre, qu'il y a une droite et une gauche.

Ce soir, on nous propose de renforcer les pouvoirs du Parlement, notamment après l'adoption d'un amendement à ce texte à l'Assemblée nationale et au travers des amendements qui nous seront présentés tout à l'heure : nous sommes d'accord, mais cela ne signifie pas, pour autant, que nous le serons sur les politiques publiques à mettre en oeuvre, car je pense que, sur ce point, vous faites une erreur de diagnostic. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Lambert.

M. Alain Lambert. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est le 28 juin 2001 qu'a été définitivement adoptée, dans cet hémicycle, la loi organique relative aux lois de finances. Comme cela a été rappelé, bien que les majorités des deux chambres du Parlement eussent été à l'époque différentes, et même opposées, une certaine émotion avait alors été partagée, car nous avions conscience de mettre en place la nouvelle constitution financière de la France. Ce fut un beau moment de démocratie parlementaire, et un acte de maturité démocratique.

Ce fut aussi le résultat de travaux parlementaires considérables, menés dans les deux assemblées pendant un an. M. Didier Migaud - je veux lui rendre hommage à votre suite, monsieur le ministre - et moi-même estimions qu'une ou deux lectures supplémentaires du texte auraient été utiles, mais nous étions au dernier jour de la session précédant celle au cours de laquelle aurait lieu l'élection présidentielle, et nous sommes convenus qu'il fallait rendre irréversible le chemin déjà accompli, sauf à risquer un trente-septième échec de la réforme, puisque trente-six tentatives malheureuses l'avaient précédée.

Ce choix que nous avions fait ici au Sénat d'interrompre la navette en adoptant conforme le texte issu de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale me permet aujourd'hui d'affirmer qu'il n'y a pas, en soi, de difficulté, et encore moins de péché, à remettre l'ouvrage sur le métier. Est-il utile de revoir la loi organique relative aux lois de finances ? Oui, naturellement, car il ne s'agit pas d'un texte sacré,...

M. Michel Charasse. Mais c'est un sacré texte ! (Sourires.)

M. Alain Lambert. ... d'une sorte de relique que nous n'oserions pas toucher. Comme je le disais le jour de son adoption définitive, il faut ajuster la loi pour tenir compte des enseignements pratiques tirés des premières expériences de sa mise en oeuvre.

Une autre question est de savoir s'il est judicieux de le faire maintenant. Il n'est pas sûr, monsieur le ministre, que le moment soit idéal - mais vous ne l'avez pas choisi -,...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ah non !

M. Alain Lambert. ... dans la mesure où les ajustements dont je viens de parler n'ont pas encore pu être tous identifiés, de sorte qu'une nouvelle modification sera nécessaire d'ici à environ un an.

Cela étant, et c est ce qui nous réconforte, quel est l'objectif visé ?

A l'évidence, il s'agit d'établir des principes de bonne gestion. Dans la situation d'urgence budgétaire dans laquelle se trouve notre pays, on ne peut qu'approuver cet objectif. Non seulement nous l'approuvons, mais nous le partageons, et nous sommes d'ailleurs impatients de l'atteindre.

L'article 1er atteint-il, à lui seul, l'objectif ? On peut probablement en douter. S'il s'agit d'une étape, prenons-la comme telle. Cependant, il ne sera pas inutile de poursuivre notre réflexion pour continuer à examiner les voies et moyens les plus appropriés pour cheminer plus vite vers le retour à l'équilibre budgétaire.

A propos de l'article 1er, je souhaiterais notamment que le Gouvernement nous éclaire sur les modalités de son application.

S'il s'agit d'affecter à la réduction du déficit les plus-values fiscales, c'est-à-dire la différence entre les estimations figurant en loi de finances initiale et les recettes constatées en loi de règlement, sous quelle forme cette opération sera-t-elle concrètement réalisée ? Quelle valeur ajoutée son caractère organique lui confère-t-elle ? Devient-elle obligatoire ? Comment le vote du Parlement s'exprimera-t-il ? Comment et à quel moment ce dernier sera-t-il consulté sur le mode de calcul initial des recettes fiscales et sur l'encaissement réel ? M Arthuis a déjà indiqué un certain nombre de pistes.

Enfin, il serait utile que le Gouvernement nous dise s'il continue de réfléchir à des dispositions plus opérationnelles encore pour progresser en matière de bonne pratique budgétaire, ou s'il considère avoir atteint, avec ce texte, le niveau ultime de perfection. Monsieur le ministre, j'ai pris acte avec plaisir de votre proposition relative aux réserves de précaution.

Deuxième question : quelle méthode pourrait-elle être la plus appropriée pour atteindre l'objectif visé ?

Au fond, il n'est pas sûr que ce soit la méthode législative. Chacun le sait, la loi ne tient pas lieu de vertu. Si elle connaît déjà ses limites pour contraindre les citoyens, elle est souvent sans effet pour contraindre les gouvernants.

Dès lors, ce texte peut-il désormais nous garantir de bons comportements ?

De nombreux pays ont choisi une autre voie, notamment la voie d'une charte ou d'un guide volontaire de bonnes pratiques budgétaires.

Dans la première hypothèse, celle de la loi, de deux choses l'une : ou bien la volonté politique est au rendez-vous et la norme devient inutile, voire gênante, puisqu'elle constitue un cadre rigide, alors qu'une volonté politique forte a besoin de souplesse pour connaître la meilleure efficacité ; ou bien la volonté politique n'est pas au rendez-vous et on peut craindre que l'exécutif ne mette toute son énergie à contourner la norme, parfois aux dépens de la sincérité budgétaire.

Dans la seconde hypothèse, la charte de bonnes pratiques n'a certes aucun caractère contraignant, mais s'y soustraire revient cependant pour l'exécutif à renier ses engagements et à perdre, à due concurrence, sa crédibilité, voire la confiance de ses partenaires.

Le réseau de gestion publique du MINEFI a conduit en 2002 une étude sur un échantillon de quinze pays, sélectionnés en fonction d'une taille économique comparable à celle de la France. Cet échantillon permet d'avoir une vision des pratiques budgétaires des principales économies de l'Union européenne et des réformes entreprises au sein des pays de l'OCDE en matière de budgétisation.

Sur cette question de méthode, il me serait agréable de connaître la préférence du Gouvernement.

Troisième question : la solution à nos problèmes réside-t-elle dans la gestion des recettes ou dans celle des dépenses ?

Je regrette beaucoup que les débats sur le redressement de nos finances publiques s'attardent souvent sur les recettes, alors qu'ils devraient être abordés en priorité par les dépenses.

Or, si on observe les redressements les plus réussis dans les pays de l'échantillon du réseau de gestion publique du MINEFI, il apparaît de manière éclatante que ce sont les ajustements par les dépenses qui ont produit les meilleurs fruits. A cet égard, des exemples emblématiques méritent d'être rappelés.

Aux Etats-Unis, il a été fixé, en 1993, un plafond de dépenses pour une période de cinq ans, au terme de laquelle les comptes sont revenus à l'équilibre.

Au Canada, c'est encore par les dépenses que le redressement spectaculaire a été réalisé. Il en est résulté non pas un effet récessif, mais, au contraire, une poussée de croissance, qui démontre que la dépense publique excessive n'a jamais engendré la croissance.

Un seul Etat, les Pays-Bas, a introduit une règle de comportement pour l'affectation des plus-values de recettes, dite « norme Zalm », décrite par M. Arthuis dans son rapport. Il s'agissait d'un principe mis en place sur la durée de la législature. Pour sa mise en oeuvre, des règles spécifiques de transparence ont été introduites, qui, pour l'instant, me semblent nous manquer dans le dispositif de l'article 1er.

Au demeurant, même aux Pays-Bas, ce sont les dispositions relatives aux dépenses qui ont produit les meilleurs fruits.

Quatrième question : la solution à nos problèmes réside-t-elle exclusivement dans les comptes de l'Etat ?

L'objectif de redressement impératif de nos comptes publics ne sera jamais atteint si nous limitons nos intentions vertueuses aux comptes de l'Etat.

Disons-le clairement, même si notre Etat atteint un jour le degré ultime de la performance, nos comptes publics ne reviendront jamais à l'équilibre sans maîtrise des comptes sociaux.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Naturellement !

M. Alain Lambert. D'où la question suivante : le Gouvernement admet-il l'idée - je ne lui demande pas d'engagement - selon laquelle on pourrait réformer l'ordonnance organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale ?

C'est un travail que le Parlement pourrait engager, à condition, bien sûr, que le Gouvernement lui marque un avis de principe favorable sur ce point.

Dans l'hypothèse où nos travaux de ce soir auraient porté sur une adaptation de fond de la LOLF, j'aurais volontiers introduit d'autres sujets, comme le fait de savoir si les plafonds des autorisations d'emploi n'auraient pas dû être votés par programme plutôt que par ministère. C'est un sujet sur lequel j'ai un regret. Il ne s'agit naturellement pas de changer au milieu du gué, mais cette question mériterait d'être évoquée.

M. Michel Charasse. C'est vrai !

M. Alain Lambert. Mais l'ambition du texte étant, à l'évidence, plus limitée, je m'en tiendrai là.

Monsieur le ministre, je vous demande de ne pas prendre en mauvaise part ce que je vais vous dire, car la loyauté sur laquelle vous pouvez compter exige naturellement une grande part de sincérité. Parfois, les textes valent mieux que leurs auteurs. En la circonstance, il ne fait pas de doute que les auteurs valent infiniment mieux que le texte.

M. Michel Charasse. C'est dit avec élégance !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Et que dire des défenseurs qui ne sont pas les auteurs ?

M. Alain Lambert. Quoi qu'il en soit, nous voterons ce texte enrichi des amendements approuvés par notre commission des finances. Nous le ferons parce que vous nous le demandez.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Voilà !

M. Alain Lambert. Nous le ferons parce que ce texte constitue une étape.

M. Alain Lambert. Nous le ferons par loyauté, qui est une exigence quand on appartient à la majorité qui soutient le Gouvernement.

Nous le ferons, car, au-delà de la méthode choisie, nous voulons soutenir sans équivoque le Gouvernement dans l'oeuvre de redressement de nos finances publiques, oeuvre pour laquelle il a besoin du Parlement et à cette occasion nous voulons lui marquer notre confiance et notre soutien. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à quelques jours des derniers votes que le Parlement émettra en vertu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui disparaît peu à peu au fur et à mesure qu'entrent en vigueur les dispositions votées en 2001 - auxquelles nous apportons ce soir des ajustements mineurs, pas forcément indispensables d'après ce que j'ai pu comprendre -, permettez-moi d'avoir une brève pensée pour ceux qui, à l'automne 1958, notamment à la direction du budget, ont rédigé l'ordonnance organique de 1959.

Il ne serait pas juste d'oublier que ce texte, que l'on a jugé typiquement comme l'une des marques essentielles de la Ve République, trouve en réalité sa source dans le décret de Guy Mollet du 19 juin 1956. Celui-ci visait à remettre de l'ordre dans nos procédures et nos méthodes budgétaires, qui ne constituaient pas ce que la IIIe et la IVe République, avec leurs régimes d'assemblée, avaient fait de mieux.

Bref, c'est le gouvernement de Guy Mollet qui a lancé le processus sur les instances des services du budget pour redresser une image de la France très dégradée par la pagaille budgétaire de l'Etat.

Souvenons-nous !

Jamais le budget de la France n'était voté au début de l'exercice ; le pays et son Etat devaient se contenter de la procédure humiliante et paralysante des douzièmes provisoires pendant plusieurs mois après le 1er janvier.

Le Parlement ne votait pratiquement jamais aucune loi de règlement. La France ne donnait donc jamais quitus à ses ordonnateurs et à ses comptables, contrairement aux principes fondamentaux et très anciens - depuis Philippe le Bel - de la comptabilité publique française ; les transports aux découverts du Trésor, quand il y en avait, n'avaient jamais ni caractère légal ni caractère définitif.

Une partie de la compétence parlementaire en matière fiscale était exercée par le pouvoir exécutif en vertu de la pratique inconstitutionnelle des décrets-lois inaugurée en 1948, car il fallait bien assurer au milieu des crises permanentes la continuité de la vie nationale et de l'Etat face à un Parlement défaillant.

Même si l'ordonnance de 1959 a constitué une forte contrainte pour l'exécutif comme pour le Parlement, alors qu'elle ne faisait que mettre en oeuvre pour l'essentiel le décret de Guy Mollet de 1956, et qu'elle est apparue d'emblée comme l'un des éléments fondamentaux de la rationalisation du Parlement voulue par la Ve République, même s'il a fallu rompre définitivement avec des pratiques inventées sous la IIIe République, souvent improvisées à la sauvette dans la nuit de Noël ou de la Saint-Sylvestre, comme le décrit si bien Eugène Pierre dans son ouvrage de droit parlementaire, même si les parlementaires ont été plus que réticents au début, cette ordonnance a permis à la République d'avoir enfin un état budgétaire et financier digne de ce nom, c'est-à-dire bien tenu - rigoureux et clair - comme l'exigent les citoyens.

Les auteurs de l'ordonnance comme ceux qui l'ont appliquée ont, d'une certaine manière, bien mérité de la République. Les ministres et les parlementaires, notamment les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances ainsi que les fonctionnaires qui y sont attachés, l'ont interprétée au fil des ans, ont dégagé des pratiques et des souplesses - et je pense à l'application de l'article 18 sur les affectations, de l'article 42 sur les cavaliers budgétaires ou à la suppression effective des crédits - chaque fois que c'était possible, pour donner au Parlement un minimum de respiration sous le contrôle vigilant et rigoureux du Conseil constitutionnel.

Cette ordonnance fut une telle novation dans le régime parlementaire qu'elle a été copiée par de très nombreux Etats francophones et même anglophones.

En outre, malgré de très vives critiques, surtout au début de la Ve République, elle n'a jamais été vraiment modifiée, et elle n'a pas vraiment donné lieu à un foisonnement de propositions de loi organique - moins d'une quarantaine en plus de quarante-deux ans. Pourtant, tout conduit à penser qu'elle n'était pas sur tous les points rigoureusement conforme à la nouvelle Constitution de 1958.

Je forme le voeu que nous puissions, demain, rendre le même hommage aux auteurs de la loi organique de 2001 et à ceux qui, au Gouvernement comme au Parlement, seront ses praticiens.

J'ai la faiblesse de penser que c'est parce que l'ordonnance de 1959 a finalement su convaincre des majorités successives de l'importance de la tenue correcte et à bonne date des comptes publics que le Parlement a pu arracher, en 2001, le droit de réformer lui-même cette « colonne du temple » mise en place en 1959.

Après Guy Mollet en 1956 et l'équipe des directeurs du ministère des finances en 1958, souhaitons que nos collègues Didier Migaud et Alain Lambert aient bien oeuvré pour concilier, compte tenu des nombreuses et lourdes contraintes constitutionnelles, les indispensables libres délibérations et curiosités du Parlement et les toujours nécessaires intérêts budgétaires de l'Etat.

Ce texte sera une grande première en France après la litanie des textes intervenus dans notre pays pour réglementer la matière budgétaire depuis Philippe le Bel, qui, sauf brièvement sous la Révolution française, émanaient toujours de l'exécutif et même des services : n'oublions pas que la direction du budget a dû supporter pendant presque quarante-cinq ans bien des critiques injustes et, parfois, des mises en cause personnelles, mais elle a tenu bon, car elle savait qu'elle était aussi comptable devant la République de la bonne tenue de ses comptes et que face à des pouvoirs parfois défaillants il faut bien un cerbère pour garder la Maison.

C'est une grande loi organique d'origine parlementaire, votée presque à l'unanimité, qui prend le relais et qui devient en France, et pour l'étranger aussi, le modèle de référence des procédures indispensables à la bonne gestion des finances publiques du XXIe siècle.

On verra très vite si l'objectif poursuivi en priorité par la nouvelle loi organique, c'est-à-dire le contrôle parlementaire mais surtout la maîtrise des dépenses, sera atteint ou si nous échouerons. Ce qui est fondamental, c'est de bien respecter d'emblée la nouvelle procédure.

Les programmes sont la conséquence des missions : les missions ne peuvent pas être l'addition pure et simple des programmes !

Il faut d'abord arrêter le montant des missions puis ensuite en tirer les conséquences pour en déduire le montant de chaque programme. Je me suis rendu compte, monsieur le ministre, que nombre de vos collègues avaient compris le contraire : si leur thèse devait l'emporter, la colonne vertébrale de la loi organique serait brisée.

Le Parlement a créé l'outil. C'est maintenant au Gouvernement qu'il appartient de s'en servir sans le compromettre simplement d'ailleurs parce qu'après la loi de finances pour 2006, qui sera la première en vertu de la nouvelle loi organique, arriveront les élections de 2007.

N'oublions pas, mes chers collègues, que la distribution de l'argent public par saupoudrage désordonné en direction des catégories les plus remuantes n'a jamais permis de gagner une élection, au contraire ! On ne donne, en effet, jamais assez à ceux qui reçoivent - et c'est toujours trop tard -, tandis que ceux qui n'ont rien sont furieux et jaloux. Finalement, tout le monde se venge sur le distributeur !

Bref ! la loi organique vivra ou se brisera, d'abord selon ce que le Gouvernement en fera. Ne doutez pas que les assemblées, très attachées à ce travail, sauront être vigilantes ! Car si la loi organique se brise faute de courage politique, c'est la France qui en pâtira, la France dont nous sommes tous comptables, majorité et opposition, Parlement et Gouvernement.

Monsieur le ministre, la balle est dans le camp du Gouvernement, et notamment dans le vôtre, même si nous savons bien que le bon respect de la nouvelle loi organique ne conduira pas nécessairement - comme Nicole Bricq l'a dit tout à l'heure - à l'approbation automatique de toutes les politiques que vous nous présenterez. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur les travées de l'UMP. - M. Alain Lambert applaudit également.)

Mme la présidente. Merci, monsieur Charasse, pour ce rappel historique, qui méritait d'être fait.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 2

Article 1er

Le I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. »

Mme la présidente. L'amendement n° 5, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Cet amendement de suppression de l'article 1er du présent projet de loi organique découle de notre position fondamentale sur ce texte. C'est pourquoi mon intervention sera un peu longue sur cet amendement.

On nous présente, en effet, comme une remarquable avancée le fait de modifier l'article 34 de la loi organique sur l'affectation des éventuels surplus de recettes constatés en cours d'exécution budgétaire.

Nous serions donc invités, dans les faits, à voter par avance cette affectation, à travers un article circonstancié de la loi de finances initiale, et d'une constatation du mouvement dans le cadre du collectif de fin d'année. Une telle disposition, au-delà de son caractère apparemment technique, appelle évidemment quelques observations.

Nous allons ainsi débattre demain d'un collectif de fin d'année qui présentera, pour l'essentiel, les caractéristiques habituelles : ensemble de dispositions disparates dont certaines sont assez proches d'ailleurs de dispositions réglementaires ; encaissement de recettes non fiscales non évaluées à l'origine ; affectation des recettes complémentaires constatées dans l'exécution.

Cette année, le Gouvernement a clairement opté, dans le cadre du collectif de fin d'année, pour une affectation prioritaire des recettes fiscales nouvelles à la réduction du déficit budgétaire.

Mais, comme nous le verrons demain, ce déficit semble aussi « corrigé » par quelques reports astucieux de crédits sur l'exercice 2005 qui permettent de présenter les choses sous un jour plus favorable au regard, notamment, des marchés financiers ou de l'Union Européenne.

Il est vrai qu'en 2003 la question ne se serait pas posée ! Nous avions, en effet - rappelez-vous ! -, débattu d'un projet de loi de finances prévoyant, à l'origine, un déficit de 46 milliards d'euros qui, par la grâce d'un collectif et d'une loi de règlement, a finalement atteint 57,5 milliards. Si mes souvenirs sont exacts, aucun des élus de la majorité sénatoriale ne s'était alors élevé contre cette procédure pour le moins déroutante.

Au contraire, dans une intervention d'une brièveté remarquable, le rapporteur général avait indiqué :

« Madame la présidente, mes chers collègues, j'ai peu à ajouter à ce qui vient d'être dit par M. le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, et je me permets de vous renvoyer au rapport écrit de la commission des finances.

« Nous avons d'ailleurs eu, en commission, une discussion assez nourrie sur ce projet de loi de règlement. Il ne me paraît pas indispensable de revenir sur l'ensemble des aspects de la politique économique et budgétaire qui a été conduite durant l'année 2003.

« Le projet de loi de règlement est arrivé en temps et en heure - il faut le souligner -, éclairé par des commentaires fort utiles de la Cour des comptes ; il nous a permis de formuler une série de remarques qui figurent dans le rapport écrit de la commission.

« Vérité des déficits et de la dette, vérité des priorités de l'Etat, vérité de la performance des services de l'Etat : ces trois vérités se trouvent reflétées en quelque sorte par le projet de loi de règlement. Il suffit d'en prendre connaissance dans le détail, ce que je vous invite à faire.

« Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances appelle bien entendu à voter le texte présenté par le Gouvernement. »

En clair, ce débat sur l'affectation des surplus de recettes est un peu bizarre. Si l'on suit, en effet, la logique du texte du projet de loi, il ne s'agirait que de prévoir par avance de quelle manière le Parlement se dessaisirait de son pouvoir d'initiative budgétaire en autorisant le Gouvernement, dès la loi de finances initiale, à faire ce qu'il veut de l'argent public qui lui arriverait.

Il faut situer les choses dans leur contexte.

Prenons de nouveau l'exemple de l'année 2004. On vote une norme de progression de la dépense publique en euros constants, ce qui représente 5,2 milliards d'euros, dont 2,1 milliards disparaissent d'ailleurs en collectif de fin d'année ; on constate 5 milliards de plus-values fiscales, c'est-à-dire autant, et l'on n'utiliserait cette somme que pour améliorer le solde global. C'est à ce type de procédure qu'aboutirait l'adoption de l'article 1er.

Quid, dès lors, de la possibilité, à travers un collectif budgétaire qui serait autre chose que la « voiture-balai » dont nous débattons chaque année avant Noël, de donner, en cours de session parlementaire ordinaire, une éventuelle impulsion complémentaire à la croissance, qui est à la source des plus-values fiscales ? Nous n'assistons pas à un renforcement des pouvoirs du Parlement, bien contraire.

Pour ces motifs, nous ne pouvons que vous inviter, mes chers collègues, à voter cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Je ne reviendrai pas sur l'appréciation que je porte sur l'article 1er ; j'ai eu l'occasion de la rappeler lors de mon intervention dans la discussion générale.

Le Gouvernement souhaite se protéger contre lui-même. Ce souhait exprimé au printemps a été confirmé à l'automne. Puisque nous faisons confiance au Gouvernement, nous ne voulons pas lui refuser cet instrument dont il estime avoir besoin pour mieux contenir le déficit et la dépense publique.

M. Thierry Foucaud suggère de combattre cette disposition. Telle n'est pas la position prise par la commission des finances. Je vais donc tenter une ultime démarche auprès de M. Thierry Foucaud et de ses collègues en leur demandant de bien vouloir retirer cet amendement. A défaut, la commission des finances émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement émet bien sûr un avis défavorable sur cet amendement.

Nous croyons beaucoup au dispositif prévu à l'article 1er. En effet, comme le rappelait à l'instant M. Arthuis, il s'agit, tout en essayant de bâtir jour après jour une société de confiance, de considérer que, parfois, les gouvernements n'étant pas éternels et ceux qui se succèdent n'ayant pas les mêmes pratiques, certaines dérives du passé nous autorisent à proposer que soient désormais plus clairement affectés les surplus de recettes fiscales.

Cet article a donc beaucoup de sens, sinon, d'ailleurs, nous ne serions pas là ce soir. Dans ces conditions, nous présenter un amendement de suppression nous met dans l'embarras. Je serais, moi aussi, très heureux que vous le retiriez, monsieur Foucaud. En tout état de cause, si tel n'était pas le cas, j'inviterais la Haute Assemblée à s'y opposer.

Je me permettrai, en guise de clin d'oeil, de relever un petit paradoxe. Un très grand professeur de droit constitutionnel s'étonnerait de vous voir présenter un amendement visant à supprimer un article de la présente loi organique car cela signifie que voulez maintenir en l'état, sans rien y changer, la grande LOLF alors que vous y êtes opposé. Cela révèle quelques contradictions.

Cependant, il est bon que de temps en temps, ceux qui nous lisent et nous regardent nous aident à mieux nous comprendre.

Mme la présidente. Monsieur Foucaud, l'amendement n° 5 est-il maintenu ?

M. Thierry Foucaud. Je serais tenté de dire : à contradiction, contradiction et demie.

Monsieur le président Arthuis, il s'agit non pas d'un combat, mais d'un débat, au cours duquel nous avançons un certain nombre d'arguments que nous souhaitions voir examinés.

En l'état actuel et compte tenu des réponses qui nous ont été données, je maintiens cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. M. Foucaud comprendra que je ne vote pas son amendement, même si je ne suis pas convaincu par la portée de l'article 1er.

Mais il sera très intéressant de connaître la décision du Conseil constitutionnel sur cet article. La question qui se pose est, en effet, la suivante : le Parlement peut-il limiter sa compétence par une loi ou par une loi organique ? Des décisions précédentes ont soulevé cette question et ont répondu par la négative.

Or au cas particulier, le Parlement n'a certes pas l'initiative de la dépense : il ne l'avait pas sous le régime de l'ordonnance de 1959, il ne l'a pas dans la Constitution de 1958 et il ne l'a pas davantage dans la nouvelle loi organique. Mais il est toujours libre de ses votes et heureusement ! Si le Gouvernement lui propose une affectation de recettes supplémentaires, il pourra toujours refuser ! Il lui reste au moins le droit de dire non ! Est-ce que cela veut dire que, en vertu de cet article, il ne pourrait même plus dire non même si son oui est arraché par un vote bloqué assorti éventuellement de la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution ? J'attends donc avec beaucoup d'intérêt, madame la présidente, la décision du Conseil constitutionnel sur cet article.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Art. 1er
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 3

Article 2

La dernière phrase de l'article 49 de la même loi est ainsi rédigée :

« Celui-ci y répond par écrit au plus tard le 10 octobre. »  - (Adopté.)

Art. 2
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 4

Article 3

Le 5° de l'article 51 de la même loi est complété par un f ainsi rédigé :

« f) Une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 et la justification des variations par rapport à la situation existante ; ».

Mme la présidente. L'amendement n° 6, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Cet article prévoit a priori de renforcer le droit à l'information des parlementaires sur l'utilisation de l'argent public, à travers un examen des crédits destinés à rémunérer des personnels fonctionnaires dans des organismes subventionnés, quelle que soit la nature juridique de ces organismes, soit dit en passant.

Il est, en fait, une sorte d'extension des principes définis pour les dépenses de personnel par la loi organique, tant en termes d'effectifs budgétaires de personnel qu'en montant des crédits affectés à la rémunération de ces effectifs.

Une telle démarche conduit donc immédiatement à s'interroger sur ses finalités. Que s'agit-il de faire ? De savoir comment est utilisé l'argent public ou de contribuer, une fois de plus, une fois de trop, à cette politique de gestion des ressources humaines dans le secteur public qui conduira à la dénaturation du statut des fonctionnaires ?

Adopter cet article pourrait, par exemple, conduire en l'état à décider que l'Opéra de Paris se dispenserait des services d'un régisseur sur certains spectacles, au motif que le plafond de dépenses serait dépassé. La même observation vaut pour le musée d'Orsay et, bien sûr, pour d'autres.

Que les choses soient claires ! Si le droit à l'information des parlementaires est imprescriptible et doit être défendu, il ne peut décemment se conduire dans un cadre étroitement fondé sur la seule logique comptable, inspiratrice du double plafonnement des dépenses de personnel, comme d'ailleurs de leur non-fongibilité figurant dans la loi organique. Celle-ci, pour mémoire, indique d'ailleurs, au cas où nous n'aurions pas compris, que les économies réalisées sur les dépenses de personnel ne peuvent servir à en motiver de nouvelles, et que les économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement en matériel ne peuvent servir à ordonnancer de nouvelles dépenses de personnel.

Pour toutes ces raisons, nous ne pouvons que vous inviter à adopter cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Je rappellerai à M. Thierry Foucaud que ce qu'il appelle une logique comptable n'est que la réponse à une obligation résultant des prescriptions de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon laquelle tout agent public doit rendre compte de sa gestion.

M. Michel Charasse. Absolument ! Y compris les magistrats ! (Sourires.)

M. Jean Arthuis, rapporteur. Il s'agit d'éclairer le Parlement en ajoutant à la liste des documents joints au projet de loi de finances une présentation indicative des emplois rémunérés par des organismes qui participent au service public et qui perçoivent en tant que tels des subventions de l'Etat.

Il est apparu à la commission des finances que cette disposition était de nature à apporter une information utile au Parlement. Nous avons donc pris le parti d'approuver l'article 3. En conséquence, j'invite M. Thierry Foucaud à renoncer à son amendement. A défaut, la commission des finances émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Très franchement, monsieur Foucaud, personne ne peut vraiment s'étonner que, dans le respect de l'esprit de la LOLF, le Gouvernement entende, à travers cet article, veiller scrupuleusement à ce que soient présentés dans le projet annuel les grands objectifs pour ce qui concerne la présentation indicative des emplois rémunérés et que, de la même manière, soit présenté, en loi de règlement, un compte rendu de performances qui intègre ce dispositif de mesure des emplois et de ce qui aura été effectivement rémunéré. D'ailleurs, il en sera de même pour les établissements publics, mais, bien entendu, dans le respect de leur autonomie. Il me paraît en effet intéressant de disposer d'une photographie d'ensemble.

De ce point de vue, le dispositif qui est proposé va tout à fait dans le sens du renforcement de la transparence, dans l'esprit de la loi organique.

J'émets donc un avis tout à fait défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.

M. Thierry Foucaud. Bien évidemment, M. le ministre et M. le président de la commission sont assez malicieux pour travestir mes propos, mais je ne leur en tiens pas rigueur, c'est de bonne guerre !

Quand j'ai évoqué la logique comptable, je faisais allusion à la gestion des personnels, et notamment à la question de la dénaturation du statut de la fonction publique. Que cela soit bien clair !

S'agissant des logiques comptables et de l'obligation de rendre compte, je partage pleinement leur sentiment.

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Lambert, pour explication de vote.

M. Alain Lambert. Naturellement, je voterai contre l'amendement de M. Thierry Foucaud, mais je saisis cette occasion pour revenir un instant sur les questions d'emploi.

Je n'ai bien sûr pas voulu déposer d'amendement sur le sujet. Le Gouvernement estime-t-il utile de réfléchir, pour l'avenir, à l'idée de plafond et d'autorisation d'emplois par programme, plutôt que par ministère. Entendons-nous bien : est-ce une perspective à laquelle nous pourrions travailler ensemble ? En effet, lorsque nous avons élaboré la LOLF, nous avons beaucoup hésité. Nous avons fait le choix d'un plafond par ministère, mais, depuis, je suis saisi de regrets. Il me serait agréable de savoir si le Gouvernement est ouvert à une réflexion sur ce sujet.

M. Michel Charasse. Et sur les surnombres !

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. J'y suis, pour ma part, très favorable, monsieur Lambert. Je profite d'ailleurs de cette occasion pour dire que je suis, d'une manière générale, très favorable à ce que nous soyons, les uns et les autres, extrêmement réactifs. Vous le savez, nous sommes en pleine expérimentation. Chacun mesure bien que nous allons nous lancer dans l'inconnu, après une grande phase, indispensable, de théorie. Par conséquent, vous ne devez pas hésiter à m'interroger en permanence, à me faire réagir sur tout ce qui vous paraît être de nature à améliorer le dispositif.

Sur la question particulière que vous avez évoquée, monsieur Lambert, vous avez rappelé - et vous connaissez mieux que quiconque l'historique de cette loi organique - que vous aviez retenu le critère des ministères. Entre-temps, les programmes ont pris une place majeure dans le système. Nous nous dirigeons aujourd'hui vers une double sécurité : d'un côté, par programme, de l'autre, par ministère. Petit à petit, les deux courbes devraient évoluer de manière relativement proche.

Il me paraît tout de même important de conserver l'échelon du ministère. En effet, je ne voudrais pas que la logique de programme conduise à renoncer à des réformes de structure dans chaque ministère - vous en savez quelque chose pour le ministère des finances ! -...

M. Michel Charasse. Préservez-le bien, c'est le plus sérieux ; les autres sont des mendiants !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...celui-ci perdant un peu en densité au motif que tout repose sur le programme, et que nous en oubliions que certaines restructurations doivent être engagées pour atteindre les critères de performance.

Les secrétaires généraux, qui sont maintenant présents partout, pourront s'en charger.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 6.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté.)

Art. 3
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 5

Article 4

Le 4° de l'article 54 de la même loi est complété par un d ainsi rédigé :

« d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ; ».

Mme la présidente. L'amendement n° 7, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Les objections que nous avons formulées sur l'article précédent valent aussi pour l'article 4, qui porte sur le contenu de la loi de règlement.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Même avis que sur l'amendement précédent : défavorable. Cet amendement n° 7 est le corollaire de l'amendement n° 6, mais il vise en effet la loi de règlement.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 7.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)

Art. 4
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. 6

Article 5

La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 57 de la même loi est complétée par les mots : « et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet ».

Mme la présidente. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 3 est présenté par M. Lambert.

L'amendement n° 8 est déposé par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Alain Lambert, pour présenter l'amendement n° 3.

M. Alain Lambert. Nous avons tous vocation, hélas ! à être un jour dans l'opposition, même si, je le reconnais, la situation est différente selon que l'on siège à l'Assemblée nationale ou au Sénat. La disposition résulte d'ailleurs d'un amendement émanant de l'Assemblée nationale, où les circonstances sont différentes, comme l'a expliqué le président Arthuis.

Je ne crois pas que l'on puisse dire que je suis indifférent au consensus, tout mon engagement dans l'histoire de la LOLF témoigne du contraire. Néanmoins, je n'aime pas l'idée de compensation qu'un article viendrait offrir en contrepartie d'un autre, l'article 1er, dont l'attrait n'était guère convaincant. C'est ainsi que j'ai interprété, peut-être à tort, l'article 5.

Je crois profondément aux bienfaits du « contradictoire » dans un débat pour qu'il soit juste et équitable. Je suis sans réserve pour la participation de l'opposition aux travaux de contrôle ; c'est la garantie d'une bonne démocratie. Toutefois, le règlement des deux assemblées le permet. Pourquoi, dès lors, entacher une loi organique d'un dispositif inutile et, entre nous, un peu abscons ?

Enfin, je conteste le concept d'un droit autonome de contrôle de l'opposition. Je crois au contrôle commun, majorité et opposition, au contrôle parlementaire à l'endroit de l'exécutif. Ce concept de contrôle et de droit autonome de l'opposition me paraît constituer le début d'une dénaturation du débat démocratique et du contrôle parlementaire.

Telles sont les raisons pour lesquelles j'ai déposé cet amendement de suppression de l'article 5.

Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour présenter l'amendement n° 8.

M. Thierry Foucaud. On pourrait évidemment se féliciter du renforcement des pouvoirs des membres du Parlement, à travers cet article qui offre aux membres de la commission des finances des prérogatives nouvelles en matière de contrôle de l'exécution budgétaire, mais aussi des politiques publiques. Cependant, une telle démarche pose deux problèmes essentiels.

D'abord, ce droit d'investigation est strictement limité aux commissaires des commissions des finances des deux assemblées, ce qui tend à donner à ces commissions, déjà déterminantes dans les discussions budgétaires, un pouvoir de plus au regard des autres commissions permanentes.

Ensuite, ce droit s'exerce en amont, en quelque sorte, dans le cadre des travaux de la commission des finances, et donc a priori en dehors des facultés laissées aux parlementaires, aux groupes politiques et, en dernier lieu, à la conférence des présidents, par l'organisation de la session unique, d'organiser l'examen des textes d'initiative parlementaire.

Les règlements des assemblées, et en particulier le règlement du Sénat, prévoient expressément que l'ordre du jour de la séance publique, la seule qui soit immédiatement accessible à l'ensemble des citoyens, comprend des séances réservées à l'exercice du droit d'initiative parlementaire.

Recentrer, comme le prévoit cet article sous des dehors sympatiques et consensuels, le travail parlementaire sur l'activité d'une seule commission, fût-elle composée de parlementaires tout à fait honorables et compétents - et c'est le cas -, participe en fin de compte à l'affaiblissement du contenu du nécessaire débat public, même contradictoire.

Tel est l'objet de cet amendement que nous vous invitons à adopter.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous ai déjà dit ce que je pensais de l'article 5, qui répond manifestement à une attente exprimée par l'ensemble des membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Tout à l'heure, M. Alain Lambert nous a fait partager un moment d'émotion en rappelant ce moment historique d'un Parlement qui se rassemble et qui accomplit un geste suprapartisan pour se donner les moyens de la lucidité dans l'exercice de ses fonctions.

J'ai compris que ces dispositions étaient sans effet au Sénat et pourraient relever, en définitive, du règlement des assemblées. Nous sommes tous attachés à la préservation du consensus. Or il m'est apparu que nos collègues de la commission des finances de l'Assemblée nationale avaient proposé cette rédaction car elle est préservait le consensus sur l'ensemble du dispositif.

Bien sûr, il ne s'agit pas de prendre le risque de profaner la loi organique relative aux lois de finances, cette constitution financière qui doit tant à MM. Alain Lambert et Didier Migaud et à tous ceux qui ont participé à sa préparation.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Dont vous, monsieur le président de la commission !

M. Michel Charasse. Exactement !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Bien modestement !

J'ai maintenant la charge de la faire vivre, c'est notre devoir commun, et de rappeler sans cesse les acteurs politiques à leur devoir de volonté et d'engagement sans réserve.

J'ai moins bien compris les arguments présentés par M. Thierry Foucaud. Il m'arrive de penser qu'il serait prêt à s'accommoder d'une sorte de clair-obscur dans la gestion publique pour échapper à ce qu'il appelle « une logique comptable ».

M. Thierry Foucaud. C'est le contraire, monsieur le président ! Je suis pour le débat public !

M. Jean Arthuis, rapporteur. A ce propos, il faudra que nous organisions un jour un débat pour que vous m'expliquiez ce que vous entendez par logique comptable.

La commission des finances souhaite que M. Alain Lambert veuille bien retirer son amendement. Elle en comprend tout à fait les motifs, mais nous sommes dans un contexte qui est fait de sensibilité, d'émotion...

M. Alain Lambert. Subtiles ! (Sourires.)

M. Jean Arthuis, rapporteur. Le Gouvernement nous a conduits sur le chemin de la symbolique, pour « se protéger de ses propres démons ».

L'article 5 est dans l'esprit de l'article 1er. Aussi, je demande à MM. Lambert et Foucaud de renoncer à leurs amendements de suppression. A défaut, la commission des finances émettrait un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. M. Arthuis ayant parfaitement résumé les choses, je serai bref.

Il faut que chacun comprenne bien qu'il ne s'agit en aucun cas de créer des rapporteurs généraux bis. Je peux comprendre que, ici ou là, soient exprimées des inquiétudes, mais tel n'est absolument pas l'objet de la démarche engagée à travers cet article. Notre intention est plutôt de veiller à ce que les pouvoirs de contrôle parlementaire soient enrichis, sans rien enlever de leur pleine maîtrise aux deux commissions des finances.

Monsieur Lambert, je serais sensible au fait que, sous le bénéfice de ces explications, vous acceptiez de retirer votre amendement. J'adresse la même requête à M. Foucaud. A défaut, j'émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Monsieur Lambert, l'amendement n° 3 est-il maintenu ?

M. Alain Lambert. Monsieur Arthuis, êtes-vous prêt, à titre personnel - puisque je sais que, par votre prudence, vous n'engagerez pas la commission des finances -, à prendre l'engagement, si un malheur survenait à l'article 1er, de faire en sorte que l'article 5 disparaisse également ? Il est en effet le miroir de l'article 1er. J'ai bien lu le compte rendu des débats de l'Assemblée nationale.

Vous avez bien compris que la subtilité de l'article 1er m'avait pour partie échappée, même si j'ai naturellement voté cet article. Vous m'invitez à retirer cet amendement de suppression de l'article 5, ce que je suis prêt à faire, obéissant au principe de loyauté et de discipline, sauf si cela devait aboutir à ce que l'article 5 survive un jour à l'article 1er !

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Mon cher collègue, nous avons voté l'article 1er conforme.

Je voudrais être sûr d'avoir bien compris votre question.

M. Michel Charasse. M. Lambert imagine le cas où ce projet de loi organique n'irait pas à son terme !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Je n'ose l'imaginer. Cela dépend du Gouvernement.

M. Alain Lambert. Mais trente-cinq textes ne sont pas parvenus à leur terme !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Lambert, je suis étonné que vous interrogiez la commission des finances, plutôt que le Gouvernement !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Ce texte est bien sûr un ensemble. Si une disposition venait à disparaître, et précisément celle qui a servi de « tracteur » aux autres dispositions,...

M. Michel Charasse. De déclenchement !

M. Jean Arthuis, rapporteur. ... l'ensemble disparaîtrait, assurément.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. N'ayant pas été interrogé par M. Lambert, je ne résiste pas au plaisir de lui répondre. (Sourires.)

Monsieur Lambert, vous connaissez bien la fonction que j'exerce aujourd'hui. Je ne sais si elle est pérenne ou non, mais j'ai des raisons de penser qu'elle durera au moins quelques semaines encore et que celles-ci seront suffisantes pour permettre l'adoption de ce projet de loi organique.

Il va de soi que ce texte n'a de sens que parce qu'il a son propre équilibre. Il n'est donc pas question d'imaginer qu'une disposition aussi importante que celle dont nous discutons à l'instant soit maintenue alors même que l'on renoncerait à l'article 1er. Cela n'aurait plus aucun sens !

Dans mon esprit, les choses sont parfaitement claires. Je le dis d'autant plus librement, monsieur Lambert, que je ne suis pas l'auteur de ce texte, que je le prends au vol et que j'ai bien compris que ces sujets avaient donné lieu à quelques échanges à l'Assemblée nationale.

Je vous le dis, ici, en conscience, cet ensemble ne vaut que par son équilibre propre : il n'est pas question que je laisse des déséquilibres se constituer d'un point à l'autre de ce texte.

J'espère vous avoir rassuré, monsieur Lambert, ce qui devrait vous conduire à retirer cet amendement.

Mme la présidente. Monsieur Alain Lambert, qu'advient-il de votre amendement ?

M. Alain Lambert. Monsieur le ministre, si je ne me suis pas tourné vers le Gouvernement, ce n'était naturellement pas dans l'intention de vous blesser ; je n'en ai nulle raison, bien au contraire !

En effet, dans mon esprit, cette loi organique concerne le Sénat. Il s'agit d'une question importante. C'est la raison pour laquelle j'ai tenu à ce que M. le président Arthuis me confirme que les dispositions que nous discutons ne concernent pas exclusivement l'Assemblée nationale. Sous le bénéfice du point de vue que vous avez émis et qui a été confirmé par M. le ministre, je suis donc conduit à retirer mon amendement.

Mme la présidente. L'amendement n° 3 est retiré.

Monsieur Foucaud, l'amendement n° 8 est-il maintenu ?

M. Thierry Foucaud. Nous sommes pour le renforcement des pouvoirs et contre la cristallisation des discussions, ce qui est l'inverse d'un affaiblissement du contenu du nécessaire débat public, fût-il contradictoire.

On l'aura compris, ces propos sont contraires à la réponse que m'a faite M. le rapporteur. Aussi, je maintiens mon amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Monsieur Alain Lambert, dans mon esprit, il n'y a pas d'équivoque : ces dispositions concernent le Sénat.

Je me suis efforcé de vous dire, dans mon propos liminaire, que le Sénat n'a nul besoin des dispositions de l'article 5 de ce projet de loi organique pour faire vivre ce que les députés appellent « le droit de l'opposition ».

Nos pratiques, à la commission des finances, sont en parfaite harmonie avec ces dispositions, qui ne contrarient en rien le travail que nous menons. Que cela soit bien clair !

Il ne s'agit pas d'une disposition conçue spécifiquement pour les députés, et ce texte ne nous empêchera pas de prolonger nos pratiques au sein de la commission des finances ; nous verrons si nous devons les faire évoluer.

Quoi qu'il en soit, je ne vois là aucune gêne pour le bon fonctionnement de la commission des finances du Sénat ni pour le respect du pluralisme tel que nous le pratiquons, par tradition.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 8.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 est adopté.)

Art. 5
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. additionnels après l'art. 6 (début)

Article 6

Avant le dernier alinéa de l'article 58 de la même loi, il est inséré un 7° ainsi rédigé :

« 7° La préparation des débats qui peuvent être organisés, à l'Assemblée nationale et au Sénat, à l'occasion de la présentation de son rapport annuel ou de ses autres rapports publics. »

Mme la présidente. L'amendement n° 1, présenté par M. Arthuis, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Nos collègues députés ont souhaité solliciter la Cour des comptes pour la préparation des débats qui pourraient être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat, à l'occasion de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes et des autres rapports publics.

J'estime que la Cour des comptes n'a pas sa place dans ces débats.

M. Michel Charasse. La séparation des pouvoirs !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Nous devons respecter la séparation des pouvoirs.

Depuis plusieurs années, en application du deuxième alinéa de l'article 58 de la LOLF, des enquêtes sont demandées à la Cour des comptes. Lorsque leurs résultats nous sont communiqués, nous organisons des auditions contradictoires, auxquelles participent, en général, le président de chambre concernée, le rapporteur, les responsables de l'organisme soumis à contrôle ainsi que, éventuellement, les ministres. J'avoue que la participation des ministres est parfois un peu décevante car, du fait de l'alternance, ils sont conduits à jeter un regard quelque peu distant sur les observations de la Cour des comptes. De ce point de vue, il est beaucoup plus intéressant de convier à ces auditions les directeurs.

Cette procédure fonctionne dans de bonnes conditions. L'article 6 nous est apparu superfétatoire. C'est la raison pour laquelle nous proposons de le supprimer.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Dans la mesure où cette question touche aux modalités du fonctionnement interne des assemblées, vous comprendrez, mesdames, messieurs les sénateurs, que, à titre exceptionnel, le Gouvernement n'ait pas véritablement d'avis sur ce sujet.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je veux rappeler que les principes de la séparation des pouvoirs existent ; ils sont même le fondement des institutions de la République.

Or, après le vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le Conseil constitutionnel a déclaré deux de ses dispositions non conformes. L'une d'entre elles avait donné en quelque sorte au Parlement la compétence d'arrêter l'ordre du jour des travaux de la Cour des comptes.

Le Conseil constitutionnel a estimé qu'il revient à la Cour des comptes, en vertu de son indépendance, de gérer son rôle comme elle l'entend et que Parlement n'a pas à s'immiscer dans cette gestion, afin de ne pas violer la séparation des pouvoirs.

Par ailleurs, aux termes de la Constitution, la question de l'organisation d'un débat devant le Parlement ne relève que des compétences respectives du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif et est réglée dans le titre relatif aux rapports entre le Parlement et le Gouvernement.

Par conséquent, mes chers collègues, je ne sais pas qui, à l'Assemblée nationale, a eu cette idée quelque peu saugrenue d'aller mêler la Cour des comptes à ce genre de chose ! Car à partir du moment où le Conseil constitutionnel rappelle très justement au Parlement qu'il n'a pas à se mêler de la manière dont la Cour des comptes organise ses travaux, il serait inconstitutionnel que la Cour des comptes se mêlât de la manière dont nous organisons les nôtres !

C'est la raison pour laquelle l'amendement n° 1 présenté par M. Arthuis et adopté à l'unanimité par la commission des finances est particulièrement bienvenu : chacun doit rester maître chez lui. (M. Joël Bourdin applaudit.).

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté à l'unanimité.)

Mme la présidente. En conséquence, l'article 6 est supprimé.

Art. 6
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Art. additionnels après l'art. 6 (fin)

Articles additionnels après l'article 6

Mme la présidente. L'amendement n° 9, présenté par M. Arthuis, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 6, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de l'article 8 de la même loi est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Pour les opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, l'autorisation d'engagement couvre la totalité de l'engagement financier. »

L'amendement n° 10, présenté par M. Arthuis, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 6 ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 34 de la même loi, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. 34 bis.- Les opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements, à leur maintenance, à leur exploitation ou à leur gestion, dans lesquelles l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs, figurent au sein de la dette des administrations publiques, en tant que prêt imputé, dans la limite de la valeur nette comptable des investissements. »

 

La parole est à M. le rapporteur, pour défendre ces deux amendements.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Ces deux amendements sont très étroitement liés.

Monsieur le ministre, la commission a essayé de donner du contenu normatif à ce projet de loi organique. C'est ainsi qu'elle a souhaité compléter l'article 8 de la loi du 1er août 2001, lequel précise que les crédits ouverts sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, termes que nous allons devoir désormais utiliser.

Nous avons vu se développer les nouvelles formes de financement que sont les partenariats public-privé. Il pourrait s'agir également de crédit-bail immobilier ou mobilier, de prêt financement de frégates ou d'archives pour le ministère de la justice.

Il nous paraît donc indispensable de prévoir que le lancement de telles opérations, le recours à de tels financements, soit soumis obligatoirement à une inscription, dans le projet de loi de finances, des autorisations d'engagement. Il s'agirait, en la circonstance, de viser aussi bien l'investissement que les dépenses de maintenance ainsi que, éventuellement, les dépenses de gestion.

Voilà pour ce qui est de l'engagement. Il s'agit de permettre au Parlement d'exercer ses prérogatives.

S'agissant de l'information, de l'image fidèle du patrimoine de l'Etat, et notamment de son endettement, il nous paraît également nécessaire d'inscrire dans les dettes de l'Etat celles qui correspondent à des portages d'opération par des tiers. En effet, lorsque l'Etat confie à des opérateurs privés le soin de construire une prison ou une gendarmerie, l'objectif à atteindre est le même que si l'Etat conduisait ces opérations en tant que maître d'ouvrage. Nous souhaitons donc que la dette de l'Etat prenne en compte de tels financements, à hauteur des investissements dans leur valeur nette comptable.

J'ai bien conscience que la rédaction que je propose est perfectible, mais je sais que la navette parlementaire va se poursuivre puisque les députés travaillent à une mesure de première importance : l'inscription dans les missions et dans les programmes de réserves de précaution.

De telles réserves de précaution auraient d'ailleurs été possibles sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Si cela n'a pas été fait, c'est parce qu'on essayait en vain de faire entrer la couette dans la valise.

Je souhaite donc vivement que les gouvernements dispose de marges de manoeuvre, afin que les gestionnaires de programme n'aient pas à recourir à des subterfuges pour constituer des réserves sous d'autres appellations.

Notre rédaction est sans doute perfectible et je fais confiance à la navette parlementaire : nous devrions parvenir à élaborer un texte irréprochable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis très favorable au premier amendement et très défavorable au second. (Sourires.)

Je suis très favorable à l'amendement n° 9, car il représente une avancée significative. De plus, la mesure proposée m'aidera à donner un coup de pouce important au développement des PPP, qui sont une excellente idée. En effet, ces procédures se sont enlisées dans des imbroglios juridiques, qui sont sans doute indispensables pour faire démarrer un produit, mais qui stoppent aujourd'hui son développement.

Or je suis de ceux qui croient beaucoup à ces procédures. Elles constituent en effet une bonne manière de moderniser la gestion de l'Etat, d'accélérer les chantiers et de rattraper le retard dans des domaines comme ceux de la justice, de la sécurité ou de la défense.

Lorsque nous étions dans l'opposition - vous comme nous, du reste - nous avons critiqué le retard phénoménal pris à la fin des années quatre-vingt-dix en matière d'investissement. Celui-ci était d'autant plus regrettable que la croissance permettait d'investir. Mais le Gouvernement était obsédé par le financement de dépenses de fonctionnement très coûteuses ; je pense notamment aux 35 heures. Moyennant quoi, les commissariats sont sous-équipés, le nombre de places de prison insuffisant.

La mise en place de ces procédures public-privé est de nature à accélérer le système et j'entends bien, avec Hervé Gaymard, accélérer le processus au début de l'année 2005, sur le plan politique.

Il est donc indispensable de considérer que la procédure public-privé donnera lieu à une inscription d'AP.

Le Gouvernement est donc, je le répète, très favorable à cette disposition.

En revanche, je suis très défavorable à l'amendement n° 10.

M. Michel Charasse. Qui accroît la dette de l'Etat !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ce n'est pas parce qu'il accroît la dette de l'Etat ! Je suis de ceux qui considèrent que l'on s'engage dans la LOLF avec une volonté de transparence. Simplement, la réalité de la dette sera différente selon la nature du marché passé : s'il s'agit de la procédure public-privé, l'Etat conserve le risque ; sinon, il délaisse le risque au concessionnaire.

En outre, je ne suis pas certain que la LOLF ait pour objet d'intégrer cet aspect des choses. On pourrait tout à fait imaginer un système de documents annexes présentés chaque fin d'année ou chaque début d'année et indiquant, pour les PPP, selon la nature du contrat, ce qui pourrait être intégré ou non à la dette publique, sans trop perturber le mécanisme déjà complexe de comptabilisation de la dette.

Un certain nombre d'organismes travaillent sur ces questions et les agrégats sont différents selon qu'il s'agit d'un organisme européen ou d'un organisme national.

Si on complique les choses, on risque de jeter la confusion dans les esprits, d'autant que les PPP n'existent pas dans tous les pays européens. Il serait regrettable que, par excès de zèle, la France se retrouve dans une situation de fragilité s'agissant des critères de Maastricht, et ce au seul motif qu'elle a voulu être particulièrement bonne élève et incorporer des opérations qui ne sont pas totalement intégrables dans la dette publique.

Tous ces éléments me conduisent à penser que l'amendement, dans sa rédaction actuelle, n'est cohérent ni avec l'esprit ni avec la lettre de la LOLF. C'est pourquoi j'en demande le retrait.

Je vous propose de travailler ensemble à la rédaction d'un document annexe qui ferait l'objet d'une publication lorsque les PPP atteindront un nombre suffisant, ce qui n'est pas encore le cas aujourd'hui, et qui permettrait de les comptabiliser.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Monsieur le ministre, j'ai imaginé cet amendement à la suite d'un déplacement que j'ai effectué l'an passé au Portugal. Les Portugais étaient dans l'embarras parce qu'ils voulaient investir dans des systèmes d'armes, notamment des sous-marins. Or ils étaient à la limite du franchissement des 3 % de déficit. C'est pourquoi ils ont acheté les sous-marins en crédit-bail.

Une importante voie routière était en construction, à laquelle ils ont donné les apparences d'une autoroute concédée : l'Etat payait en fonction du nombre de voitures qui l'empruntaient.

Je ne voudrais pas que les critères de Maastricht constituent une rente pour les crédit-bailleurs.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est déjà inscrit dans les crédits.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Ce n'est pas si simple !

Ce que je vous propose est parfaitement conforme aux prescriptions d'Eurostat. Il me paraît très important que la représentation nationale ait constamment une vision claire des dettes de l'Etat : ce sont celles qui correspondent aux émissions d'obligations assimilables du Trésor, de bons du Trésor négociables et de titres divers. Je ne parle pas de celles qui sont satellisées dans le service d'amortissement de la dette de la SNCF, qui n'apparaissent ni dans les comptes de Réseau ferré de France, ni dans ceux de la SNCF, ni dans les comptes du Trésor public.

Je souhaite, avec la commission des finances, que nous fassions très clairement apparaître la dette de l'Etat, qu'il s'agisse de la dette directe, au sens classique du terme, ou de la dette correspondant à des investissements qui ne comportent pas de prise de risque pour le partenaire privé. Qui peut dire que le partenaire privé prend un risque lorsqu'il construit une prison ou une gendarmerie ? Qui d'autre que l'Etat est utilisateur et dispose d'une option d'achat au terme d'un certain nombre d'annuités ?

Lorsque ces autorisations d'engagement se concrétisent, elles doivent générer progressivement la dette de substitution portée par un tiers, qui correspond au financement des investissements.

Je souhaite donc que le Sénat manifeste clairement sa volonté. Nous trouverons ensuite le temps de rédiger un texte approprié. C'est l'objet de la navette !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l'article 6.

Je mets aux voix l'amendement n° 10.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l'article 6.

L'amendement n° 2, présenté par M. Lambert, est ainsi libellé :

Après l'article 6, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 34 de la même loi est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

« IV. - En période de déficit budgétaire, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures sont obligatoirement fixées par une loi de finances »

La parole est à M. Alain Lambert.

M. Alain Lambert. L'objet de cet amendement dépasse largement le champ de l'article 1er : il s'agit du redressement des finances publiques.

Or, parmi les causes de dégradation des finances publiques figurent toutes les mesures fiscales introduites dans les lois, qui encombrent en permanence l'ordre du jour et qui conduiront sans doute bientôt le Parlement à siéger vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Je propose donc que les mesures fiscales soient obligatoirement fixées par une loi de finances initiale ou par une loi de finances rectificative, lesquelles constituent les vecteurs naturels pour l'établissement d'une politique fiscale.

Cela n'exclut pas que d'autres lois puissent prévoir un certain nombre de dispositions, qui se traduiront ensuite par une dépense fiscale.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. La commission a beaucoup de sympathie pour la proposition d'Alain Lambert, qui fait écho aux propos tenus par le ministre délégué au budget lorsqu'il s'est exprimé à la tribune du Sénat, voilà quarante-huit heures : il faut veiller à ce que le Gouvernement ne cède jamais à la tentation d'inclure des dispositions fiscales dans des textes autres que les lois de finances.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le moins possible !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Nous serons vigilants, monsieur le ministre ! Vous savez que nous voulons vous aider ! (Sourires.)

Alain Lambert vise la situation particulière du déficit budgétaire. La commission estime qu'elle ne peut se prononcer sans entendre le Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement est un peu embarrassé.

Je ne retire rien de ce que j'ai dit : plus il y a de dispositions fiscales dans les lois de finances, mieux c'est ! D'abord, parce que c'est moi qui les présente, ensuite, parce qu'il y a quelque cohérence à faire figurer les mesures fiscales dans une loi de finances. En même temps, je ne peux pas exclure totalement l'hypothèse que, dans certaines lois, qui ne sont pas des lois de finances, on donne une impulsion par un dispositif fiscal.

Monsieur Arthuis, on peut être conduit à accélérer le processus pour des raisons politiques ou économiques sans qu'il soit nécessaire de passer à chaque fois par un collectif. Il faut donc conserver le principe et tolérer quelques exceptions.

La mesure proposée par M. Lambert serait applicable en période de déficit budgétaire, quel qu'il soit : il n'est pas question de déficit excessif. Autant dire que le système est pérennisé, car du temps s'écoulera avant que l'on parvienne à l'équilibre budgétaire.

M. Alain Lambert. Il faut avoir de l'ambition !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Absolument !

Cela dit, aux termes de l'article 34 de la Constitution, toute loi peut comporter une disposition fiscale : ce n'est pas réservé à la seule loi de finances. On peut le regretter, mais c'est ainsi !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. J'ignore si, à l'époque, vous avez voté la Constitution de 1958... Vous n'étiez peut-être pas en situation de le faire...

M. Jean-Jacques Jégou. Vous avez frisé l'incident ! (Sourires.)

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le temps ayant passé, cela me paraît hautement improbable.

M. Alain Lambert. J'étais né !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez peut-être milité, mais arrêtons là ces hypothèses historiques.

En tout état de cause, monsieur Lambert, cet amendement ne respecte pas la lettre de la Constitution.

Cela ne nous interdit pas de réfléchir sur le sujet, car il est effectivement nécessaire de mieux encadrer les dispositions fiscales tout au long de l'année. Mais je ne peux donner un avis favorable à cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. On peut, effectivement, discuter de la compatibilité de l'amendement d'Alain Lambert avec l'article 34 de la Constitution. J'ai moi-même exprimé une petite réserve en commission à ce sujet, tout en étant parfaitement d'accord sur le fond.

Monsieur le ministre, il existe dans l'Etat un élément peu connu, car non public : ce qu'on appelle familièrement à Matignon le « règlement intérieur du Gouvernement ».

Le règlement intérieur du Gouvernement, c'est la collection des instructions à caractère permanent que le Premier ministre envoie par circulaires internes à ses ministres. Si le Premier ministre adressait une instruction à tous les ministres pour leur interdire de présenter des dispositions fiscales en dehors des lois de finances, et que cette interdiction soit un élément du « règlement du Gouvernement », pieusement conservé par le secrétaire général du Gouvernement, comme les précédents en matière parlementaire sont pieusement conservés par les secrétaires généraux des assemblées, Alain Lambert aurait satisfaction, et quelques autres collègues avec lui. Et vous auriez vous aussi satisfaction compte tenu de ce que vous nous avez dit il y a quarante-huit heures.

Donc, s'il paraît difficile d'agir dans ce domaine par la loi organique, il n'est pas impossible de le faire par volonté politique et par une simple circulaire du Premier ministre à ses ministres.

J'ajouterai que, personnellement, je ne verrais également que des avantages à ce qu'un jour nous réfléchissions ensemble sur le fait qu'il n'est peut-être pas souhaitable que toutes nos commissions parlementaires continuent à bricoler leurs petits impôts chacune dans leur coin. La matière fiscale devrait relever de la compétence exclusive de la commission des finances dans chacune des deux assemblées. Mais cette observation concerne notre propre Maison et pas le Gouvernement.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Je ne peux que souscrire à tous ces souhaits : en raison de la multiplication des mesures fiscales en dehors des lois de finances, la commission des finances en est saisie pour avis. Cette situation est vécue comme une régression et peut entraîner de la frustration. En outre, ce n'est pas de la bonne administration. J'imagine qu'Alain Lambert a dû être sensible à votre appréciation, monsieur le ministre.

Un seul élément m'amènerait à remettre éventuellement en cause l'amendement d'Alain Lambert : le principe de bonne administration ne serait appliqué qu'en période de déficit budgétaire. Mais, en cas d'excédent budgétaire - je sais que le Gouvernement travaille dans ce sens - on pourrait se laisser aller à prendre des dispositions fiscales en dehors des lois de finances.

Telle est la petite réserve que j'émets. Il serait toutefois regrettable que cet amendement soit meurtri par un vote négatif, car il mérite mieux que cela.

Mme la présidente. Monsieur Lambert, l'amendement n° 2 est-il maintenu ?

M. Alain Lambert. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 2 est retiré.

L'amendement n° 4 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Masseret et Pastor et Mme Durrieu, est ainsi libellé :

Après l'article 6, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

La première phrase du 5° de l'article 58 de la même loi organique est complétée par les mots : « compte tenu des comptabilités transmises obligatoirement par les comptables publics et les ministres ».

La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Puisque nous apportons quelques retouches, à mon avis tout à fait mineures, à la loi organique de 2001, il m'a paru utile de compléter le dispositif voté en 2001 par une précision technique. La loi organique, notamment son article 58, a confié en effet à la Cour des comptes une nouvelle mission : la certification des comptes de l'Etat, qui change les méthodes de la Cour, mais pas le périmètre de ses compétences, car la loi organique de 2001 ne modifie pas, et donc n'étend pas ni ne réduit pas le domaine actuel d'intervention de la juridiction financière. Celui-ci reste ce qu'il est aujourd'hui, précisé, encadré et limité par la loi et par les grands principes constitutionnels fondamentaux.

Mais, mes chers collègues, comment la Cour des comptes peut-elle faire si elle ne dispose pas des comptabilités des ministres et des comptables publics ? Car c'est de là que tout part ; sans cela la Cour ne peut rien faire, sauf bien sûr des audits dans son champ de compétence, mais totalement déconnectés du budget dont elle assure l'examen.

Or, mes chers collègues, l'ordonnance de 1959 précisait clairement dans son article 36-2° que la Cour établissait ce que l'on appelait à l'époque « la déclaration générale de conformité » à partir de la comptabilité des comptables publics et des ministres.

Je propose donc de compléter le 5° de l'article 58 de la loi organique de 2001 pour rappeler et confirmer cette obligation de transmission. Elle est indispensable si nous voulons que la Cour des comptes puisse accomplir sa mission, nécessaire et suffisante, mais naturellement sans exclure les audits les plus divers et variés dans le domaine de compétence de la juridiction, dont je redis qu'il est précisé et encadré clairement par de nombreux textes et même des décisions du Conseil constitutionnel.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Cet amendement apporte sans doute une précision utile, mais la commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement avant de se prononcer.

Mme la présidente. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Charasse, si la précision que vous réclamez dans votre amendement a beaucoup de pertinence, elle ne me paraît pas totalement nécessaire : d'une part, la Cour des comptes se prononce à partir des comptabilités qui lui sont transmises, et, d'autre part, l'obligation de transmission des comptes des comptables publics et des ministres figure déjà dans de nombreux textes. Je ne suis donc pas certain qu'il soit nécessaire de confirmer ce qui existe déjà et que la loi organique de 2001 ne remet pas en cause.

J'ajoute que les comptes des comptables publics et des ministres sont déjà transmis à la Cour des comptes et que la LOLF n'ajoute ni ne retranche rien à la catégorie des comptabilités publiques dont la production à la Cour est obligatoire pour les domaines qui relèvent de son champ de contrôle, qui reste identique à celui que nous connaissons actuellement.

Pour toutes ces raisons, je vous invite, monsieur Charasse, à retirer cet amendement.

Mme la présidente. Monsieur Charasse, l'amendement n° 4 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Michel Charasse. Je voulais surtout poser la question puisque la loi organique de 2001 n'a pas repris exactement les dispositions figurant dans l'ordonnance de 1959. Si j'ai bien entendu ce qu'a dit le ministre, au fond, rien n'est changé en ce qui concerne les documents qui sont obligatoirement transmis aujourd'hui à la Cour et qui devront toujours l'être obligatoirement demain : on n'en retranche pas, mais on n'en rajoute pas, et ceux qui existent aujourd'hui devront continuer à être transmis. Donc, la Cour disposera bien de la documentation dont elle a besoin pour faire son travail ; sinon, elle ne pourrait rien vérifier. Et à partir du moment où elle restera, bien entendu, dans son champ de compétence actuel, tel qu'il est précisé et encadré, comme je l'ai dit, par de nombreux textes et plusieurs décisions du Conseil constitutionnel pour préciser ou expliciter les règles, je ne vois pas pourquoi je serai plus royaliste que le roi. J'ai le sentiment d'avoir bien compris le ministre.

M. Jean Arthuis, rapporteur. C'est ce qu'on a compris !

M. Michel Charasse. Certes, je n'aime pas vraiment que des obligations de cette nature figurent dans des textes réglementaires plutôt que législatifs. Je sais bien que l'obligation de transmission des comptes figure déjà ne serait-ce que dans les décrets relatifs à la comptabilité publique ou dans ceux qui concernent les obligations des comptables publics. Ce serait quand même plus correct si cela était mentionné dans la loi organique. Mais, à cette heure tardive, madame la présidente, et comme nous avons du pain sur la planche demain matin, j'aurais mauvaise grâce de prolonger l'affaire.

Mme la présidente. L'amendement n° 4 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

Mme la présidente. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 60 :

Nombre de votants 310
Nombre de suffrages exprimés 311
Majorité absolue des suffrages exprimés 156
Pour l'adoption 289
Contre 22

Le Sénat a adopté.

Art. additionnels après l'art. 6 (début)
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances