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Séance du 24 mars 2005 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Philippe Richert

vice-président

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Question préalable

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Demande de renvoi à la commission

M. le président. Je suis saisi, par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 38, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 208, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Roland Muzeau, auteur de la motion.

M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est avec un certain étonnement que nous avons pu lire dans le rapport de M. Vasselle, fait au nom de la commission des affaires sociales, que, désormais, la loi de financement de la sécurité sociale « n'alimenterait plus les craintes d'une étatisation de la sécurité sociale formulée à son encontre lors de son institution ». Selon ce même rapport, « les partenaires sociaux se sont trouvés renforcés par le nouveau pilotage de la protection sociale instauré en 1996 : le Parlement se prononce sur les grandes enveloppes, mais la "démocratie sociale" est pour sa part confortée par l'introduction des conventions d'objectifs et de gestion qui ont consacré le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale sur laquelle tout le monde s'accorde désormais ».

M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous avez de bonnes lectures !

M. Roland Muzeau. Absolument, monsieur le rapporteur !

Bref, pour la commission des affaires sociales, « le bilan des lois de financement est très largement positif ». Succulente formule ! Permettez-nous de la savourer, mais sans éprouver le même engouement pour la loi de financement de la sécurité sociale !

Après quelques années de répit, dues à la relance de l'activité économique entre 1997 et 2001, la protection sociale se retrouve de nouveau, et singulièrement depuis 2002, dans une situation financière préoccupante puisque le déficit s'est généralisé. Je vous rappelle que le régime général connaissait un déficit de 3,4 milliards d'euros en 2002, mais que le déficit est passé depuis à 14 milliards d'euros. Pour ce qui concerne la branche maladie, la nouvelle majorité s'est installée avec un déficit se montant à 6,1 milliards d'euros ; il a depuis atteint 13,2 milliards d'euros.

En somme, monsieur le secrétaire d'Etat, depuis votre arrivée, le déficit du régime général a quadruplé et celui de la branche maladie, doublé.

Or, face à une situation de recettes pour le moins critique, vous persistez à invoquer la nécessité de réaliser les économies sur les dépenses, au détriment des assurés sociaux : 800 millions d'euros sur les affections de longue durée ; 300 millions d'euros sur les arrêts de travail et les indemnités journalières ; 700 millions d'euros sur les remboursements des médicaments ; 1,5 milliard d'euros sur le remboursement des consultations médicales ; 850 millions d'euros sur l'hôpital, etc.

Enfin, outre les exonérations de cotisations sociales, qui s'élèvent à 2 ou 3 milliards d'euros par an, l'Etat doit plus de 4 milliards d'euros aux caisses de sécurité sociale. En effet, comment ne pas rappeler que les dernières lois de financement de la sécurité sociale et les réformes dont elles constituent la mise en musique se sont traduites concrètement par la hausse de la CSG, qui touche des millions de Français de diverses catégories ? Pour les salariés comme pour les retraités, elles ont entraîné la réduction des remboursements et la forfaitisation, prétendument pédagogique, du coût de la médecine de ville par le biais du paiement d'un euro par visite, soit, pour les amateurs de pourcentages, un déremboursement de 14 %.

Comment ne pas également souligner que, sur le plan strictement comptable et financier, l'accroissement des difficultés de la protection sociale va de pair avec la montée en puissance des recettes fiscales affectées à son financement ? Alors que la dette de la sécurité sociale avoisine 33 milliards d'euros, « calée » à 50 milliards d'euros si l'on englobe les années 2005 et 2006, les dispositions diverses de trésorerie s'inscrivent dans ce schéma. Elles se bornent à un renforcement de la répression - glissement de l'ACOSS vers les URSAFF de la compétence du recouvrement - et à une intransigeance en matière de contentieux. A quoi il faut ajouter un renforcement des pouvoirs de contrôle sur les assurés sociaux bénéficiant de prestations dans les établissements de santé, au moyen d'une redéfinition pratique du rôle des caisses nationales de sécurité sociale, telle que l'a prévue la réforme de l'assurance maladie.

Il n'y a donc pas de quoi se réjouir et l'on ne saurait se féliciter de la mise en place d'un système d'une obscure complexité, élaboré dans le mépris des principes démocratiques, lesquels sont pourtant au coeur de la sécurité sociale, dont nous allons fêter le soixantième anniversaire, un système qui, au demeurant, ne parvient nullement à endiguer le déficit de notre protection sociale.

Depuis neuf ans, les critiques formulées à l'encontre des lois de financement de la sécurité sociale ont été nombreuses. Ainsi, en raison de ce système, la consultation des caisses nationales de sécurité sociale est devenue purement formelle : les critiques et les propositions des conseils d'administration ne sont plus jamais prises en compte.

Par ailleurs, les prévisions faites par les lois de financement sont souvent irréalistes, à défaut d'être étayées par des éléments précis. Je donne deux exemples.

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, la prévision de croissance du PIB était mensongèrement estimée à 2,5 %, alors que tous les économistes l'établissaient alors à 1,3 %. On sait désormais que la croissance a finalement été quasi nulle !

Lors de l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, la prévision d'un ONDAM de 3,2 % n'a été étayée par aucun élément précis relatif aux effets de la loi du 13 août 2004.

La transparence des comptes n'existe que dans les discours. Si la Commission des comptes de la sécurité sociale fournit des comptes prévisionnels par branche à législation constante lors de sa réunion annuelle du mois de septembre, il est actuellement impossible de disposer de comptes prévisionnels intégrant les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale votée par le Parlement.

La situation des fonds de financement n'est pas traitée. On a vu ainsi, notamment à la suite des modifications de la clé de répartition de la CSG, le Fonds de solidarité vieillesse passer d'une situation d'excédent à un actif net négatif, sans que la question de son équilibre financier soit jamais traitée.

Ces nombreuses critiques ne sont que le reflet de problèmes plus fondamentaux sur lesquels ce projet de loi reste silencieux : l'absence de réelle politique publique de la santé et l'absence de démocratie sociale.

Inutile de chercher dans ce projet de loi - par lequel on prétend « donner plus de cohérence, de crédibilité et de sens aux lois de financement de la sécurité sociale » - une quelconque réponse à ces problèmes !

Dans ce projet de loi organique, il est fait mention de la nécessité d'adapter les PLFSS aux « cycles économiques » : cela en dit long sur la politique de santé que compte mener ce gouvernement !

Permettez-moi de citer Bruno Palier, expert en politiques publiques, qui résume ainsi, avec justesse, les enjeux de ce type de réforme : « La prise en compte des débats internationaux montre par ailleurs que les réformes actuelles, marquées par le développement des mécanismes marchands au sein des systèmes de santé, ne sont pas seulement dictées par les conséquences des évolutions technologiques... et démographiques... Elles sont aussi motivées par des préoccupations de politique économique qui visent à mettre les systèmes de santé hérités des Trente Glorieuses keynésiennes en conformité avec les nouvelles politiques macroéconomiques fondées sur l'orthodoxie budgétaire, la centralité des mécanismes de marché et l'impératif de compétitivité. »

Cela semble assez bien définir l'action du Gouvernement qui, en guise de politique de santé publique, procède, sur le plan comptable et financier, à l'augmentation des prélèvements sur les ménages et à la réduction de la quotité des remboursements.

Cette politique gestionnaire se concrétise tout particulièrement dans le système de la procédure d'alerte qui se déclenche si les dépenses risquent d'être supérieures de plus de 0,75 % au seuil fixé par l'ONDAM.

Cette volonté absurde de restreindre la dépense publique à tout prix vient d'ailleurs d'éclater au grand jour. Ainsi, la communauté hospitalière - la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers et de centres hospitaliers universitaires - s'est servie, pour la première fois, de cette procédure d'alerte sur les dépenses d'assurance maladie. Il ne s'agissait pas de faire rentrer l'ONDAM dans le droit chemin, mais d'alerter l'opinion publique sur l'impossibilité dramatique de continuer à fonctionner normalement avec un budget aussi misérable.

Les organismes hospitaliers expliquent, en effet, que l'enveloppe dévolue pour 2005 aux hôpitaux, en progression de 3,6 % par rapport à celle de 2004, met les établissements dans une situation intenable, la progression de leurs besoins ayant été évaluée au minimum à 5 %.

Cette saisine du comité d'alerte décevra, à n'en pas douter, notre collègue et rapporteur Alain Vasselle qui, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, a formé le voeu de « ne pas voir la procédure d'alerte pour le dépassement de l'ONDAM mise en oeuvre en 2005 ».

M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !

M. Roland Muzeau. Il aura suffi de trois mois pour qu'il soit déçu.

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'analyse doit porter sur une année, pas sur un trimestre !

M. Roland Muzeau. Bien sûr, monsieur Vasselle, on verra, mais c'est bien parti !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ne criez pas au loup !

M. Roland Muzeau. Je ne crie pas au loup, et je préfèrerais que l'on constate l'inverse !

Bref, la logique comptable qui est à l'oeuvre ne fait qu'accentuer la rupture entre, d'une part, l'entreprise, lieu de création de richesses et, d'autre part, la sécurité sociale.

Une véritable réforme de la protection sociale doit, à l'évidence, présenter d'autres caractéristiques.

Du point de vue institutionnel, ce projet de loi entérine une sophistication approfondie du contrôle technocratique, ce contrôle étant accentué par les dernières réformes telles que le renforcement du rôle des directeurs d'agences régionales d'hospitalisation, la création de la Haute autorité de santé et, in fine, il entérine la négation des droits de la représentation nationale, celle-ci n'étant habilitée qu'à observer la montée en puissance de la technocratie sociale.

Comment ne pas regretter, encore et toujours, que la démocratie sociale soit aujourd'hui autant en panne qu'il y a vingt ans ? Les assurés sociaux eux-mêmes, premiers concernés par le devenir de notre système de sécurité sociale, sont privés de toute possibilité de s'exprimer du fait qu'aucune élection aux conseils d'administration des caisses n'a été organisée depuis vingt ans, au prétexte que cela est irréalisable. On organise pourtant sans difficulté des élections à la mutualité sociale agricole, les dernières datant de janvier 2005. Ce qui est réalisable pour certains serait donc irréalisable pour d'autres ?

A notre sens, une telle réforme de l'organisation des lois de financement de la sécurité sociale rééquilibrerait les dispositifs de gouvernance au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, renforçant en particulier leurs prérogatives et asseyant leur légitimité sur l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires.

Il n'y a nulle trace de telles dispositions dans le présent projet, sauf à en chercher dans le « renforcement du rôle des partenaires sociaux », formule imprudemment avancée par le rapporteur.

Plus que jamais, notre protection sociale est à la croisée des chemins. Tout ce qui a été fait concourt à dégrader le lien entre la population et le système de protection sociale, noyant les fondements humanistes et solidaires de ce dernier dans une logique comptable, fortement individualiste et source de nouvelles inégalités dans l'exercice du droit constitutionnel à la santé, à la protection de l'enfance, de la famille et des personnes âgées.

Nous avons formulé plusieurs propositions qui, si elles étaient adoptées, changeraient fortement la donne et feraient reculer la logique d'étatisation en marche depuis trop longtemps.

En premier lieu, la loi organique devrait prévoir une négociation interprofessionnelle obligatoire entre les organisations syndicales et patronales, portant sur le financement de la sécurité sociale, et concernant à la fois les structures et les taux de prélèvement affectés à la sécurité sociale et aux fonds de financement.

La co-élaboration des lois de financement de la sécurité sociale serait, en effet, un gage de démocratie sociale. Vu le rôle qui a été assigné aux conseils d'administrations des différentes caisses - désormais conseils d'orientation -, on est loin du compte !

S'agissant des ressources de la protection sociale, cette réforme du financement de la sécurité sociale devrait clairement s'écarter des politiques de fiscalisation des ressources, aujourd'hui largement développées, et dont le pendant est l'abaissement des garanties collectives.

C'est pourquoi, en second lieu, il est grand temps de penser à une réforme du financement de la protection sociale tendant notamment à la modulation des cotisations perçues à partir de l'entreprise et favorisant la création d'emplois et de richesses, et ce au détriment des stratégies fondées sur la recherche de la rentabilité financière de court terme entraînant des dégâts sociaux qui sont à l'origine d'une bonne part de l'insuffisance des recettes de notre protection sociale. Car nous assistons à l'explosion de la précarité et du nombre de travailleurs pauvres !

En cette période de relative incertitude économique, la qualité de notre système de sécurité sociale est déterminante pour renforcer et consolider le lien social, prévenir les exclusions et assurer, pour chacun, le plein exercice de ses droits.

C'est de tels paramètres qu'une réforme des lois de financement de la sécurité sociale devraient prendre en compte, et non pas uniquement des impératifs comptables et budgétaires.

En l'absence d'une telle réflexion, et pour toutes ces raisons, nous estimons qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur ce projet. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. L'intervention de notre collègue Roland Muzeau est aux antipodes de la volonté de la commission des affaires sociales, et il le sait très bien.

Je renvoie notre collègue et l'ensemble de la Haute Assemblée à la proposition de loi qu'avait déposée Charles Descours, proposition dont nous nous sommes inspirés et sur laquelle s'est notamment appuyé le Gouvernement en ce qui concerne ce projet de loi organique.

Il ne serait pas responsable de voter la question préalable. Cela ne correspond pas du tout à notre volonté. Au contraire, nous souhaitons apporter des améliorations à la loi de financement, et, pour y parvenir, le meilleur moyen dont nous disposons est d'examiner ce projet de loi organique.

C'est la raison pour laquelle, au nom de la commission des affaires sociales, je vous demande, mes chers collègues, de rejeter la motion présentée par nos collègues du groupe CRC. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur Muzeau, à votre tour, après M. Fischer, vous avez poursuivi le débat de l'été dernier. Or la réalité est aujourd'hui bien différente de celle que vous avez dépeinte.

Il est clair que nous amorçons actuellement le redressement des comptes de la sécurité sociale, notamment de ceux de l'assurance maladie puisque le déficit de cette dernière, qui était d'environ 13 milliards d'euros à la fin de 2004, sera ramené à 8 milliards d'euros à la fin de l'année en cours. C'est la première étape d'un redressement sur lequel nous nous sommes engagés devant la représentation nationale et que je réitère ici cet après-midi.

Par ailleurs, je confirme que nous ne rationnons pas et que nous ne rationnerons pas les dépenses de santé.

M. Guy Fischer. A peine !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Que ce soit en 2005 ou en 2007, nous dépenserons chaque année davantage pour notre santé. Mais il ne suffit pas de dépenser plus ; il faut aussi dépenser mieux.

Vous avez parlé, monsieur le sénateur, du comité d'alerte. Je veux simplement préciser que ni le Gouvernement, ni le Parlement, ni aucun autre acteur ne peut saisir ce dernier ; impartial et indépendant, le comité d'alerte doit émettre un avis avant le 1er juin de chaque année s'il estime qu'il y a un risque sérieux de dépassement de l'ONDAM de plus de 0,75 %. Mon rappel est technique, mais il est important.

Compte tenu de ce qui vient d'être dit, le Gouvernement souhaite que cette question préalable soit rejetée.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. On veut nous faire passer pour des hommes du passé ! (Rires et exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

Le secrétaire d'Etat nous dit que nous en sommes encore à parler de la réforme de l'assurance maladie de 2004. Eh bien, monsieur le secrétaire d'Etat, nous attendons de découvrir le montant réel des déficits !

Je rappelle d'ailleurs que les milliards d'euros qui ont été avancés pour combler le déficit ont été gagés sur la CADES ; ils seront remboursables ad vitam æternam par les futures générations. Nous aurons certainement l'occasion de revenir en détail sur le déficit structurel qui est en train de se creuser, mais, de toute évidence, ce sont les assurés sociaux présents et futurs qui feront les frais des mécanismes que vous avez mis en place.

Des négociations ont été menées qui ont débouché sur la signature de la convention médicale. Ce sera ensuite au tour des dentistes, et il ne faudra pas oublier les praticiens hospitaliers.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est normal, c'est légitime!

M. Guy Fischer. Absolument !

Cela étant, nous ne nous lasserons pas de répéter que la seule solution que vous avez trouvée pour répondre aux besoins de financement liés à la réactualisation des conventions médicales, c'est de restreindre, de manière drastique, tous les remboursements : Roland Muzeau en a fait la démonstration à l'instant.

La communauté hospitalière, qui a saisi le comité d'alerte, se retrouve de toute évidence dans une situation d'attente puisqu'il n'y aura pas de réponse avant mai ou juin concernant la mise en oeuvre de la tarification à l'activité, qui pèserait à hauteur de 25 % dans les budgets 2005.

Comment allez-vous faire face au mécontentement général qui se manifeste, à l'affluence aux urgences, à la situation budgétaire des hôpitaux, à l'insatisfaction des Français qui se sentent déjà pressurés ?

Nous attendons, monsieur le secrétaire d'Etat, une réponse claire et précise.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 38, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi organique.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 156 :

Nombre de votants 322
Nombre de suffrages exprimés 322
Majorité absolue des suffrages exprimés 162
Pour l'adoption 120
Contre 202

Le Sénat n'a pas adopté.

Demande de renvoi à la commission

Question préalable
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Demande de priorité

M. le président. Je suis saisi, par Mme Demontes, M. Cazeau et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 76, tendant au renvoi à la commission.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5,du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des affaires sociales le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 208, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à Mme Christiane Demontes, auteur de la motion.

Mme Christiane Demontes. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le présent projet de loi organique constitue le troisième volet du triptyque législatif que composent la réforme des retraites, celle de l'assurance maladie et, maintenant, celle du financement de la sécurité sociale.

Je veux d'abord rappeler que, le 7 mars dernier, le Premier ministre a confié à M. Didier Migaud, député, et à notre collègue M. Alain Lambert une « mission sur le suivi de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances » et, plus spécifiquement, sur « la possibilité d'étendre les principes de la LOLF, au-delà du périmètre de l'Etat, aux opérateurs de l'Etat, aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale ». Dès lors, pourquoi tant de précipitation ?

De même, pourquoi ne pas avoir pris le temps d'auditionner plus longuement les partenaires sociaux, qui avaient pourtant demandé à plusieurs reprises à être entendus ? Les réunions de dernière minute au ministère ne peuvent tenir lieu de concertation.

Après neuf exercices budgétaires, les limites rencontrées par la loi organique de 1996 imposaient, bien sûr, on l'a dit, des mutations et, si le texte qui nous est aujourd'hui proposé est différent de la LOLF, il crée néanmoins une cohérence d'ensemble entre les lois de financement.

Nous saluons d'ailleurs diverses avancées, sur lesquelles je ne reviens cependant pas puisque mon collègue Bernard Cazeau les a exposées lors de la discussion générale.

Malheureusement, monsieur le secrétaire d'Etat, vous détournez parfois l'esprit qui devrait être celui de ce projet de loi. Si le rôle de contrôle du Parlement est renforcé, vous réservez la définition des sous-objectifs au Gouvernement. De même, la définition des programmes de qualité et d'efficience est tellement imprécise que l'on ignore si les partenaires sociaux et les responsables des caisses seront mis à contribution.

Alors que la loi organique prévoit explicitement que le Parlement joue un rôle déterminant dans l'évaluation, l'absence de loi de règlement ne lui permet pas de remplir pleinement sa mission de contrôle.

Enfin, le fait que le vote du volet des recettes intervienne avant celui du volet dédié aux dépenses soumet, quoi que vous en disiez, les besoins sanitaires et sociaux à une stricte maîtrise comptable.

En définitive, vous n'allez pas au bout de la démarche suivie pour la LOLF : vous conditionnez le financement de la sécurité sociale à la stricte maîtrise comptable.

Tous les indicateurs démontrent pourtant que ces choix ne sauraient constituer une réponse pertinente aux défis économiques et sociaux auxquels doit faire face notre collectivité nationale.

Pour notre part, nous réaffirmons notre attachement à un contrôle des comptes sociaux par le Parlement.

Le groupe socialiste souhaite une réforme : comme pour les lois de finances, il est nécessaire de corriger de nombreuses imperfections et de mieux cadrer les lois de financement de la sécurité sociale. Mais nos vues sur la réforme divergent et les raisons qui nous motivent sont différentes.

C'est pourquoi, si notre motion tendant au renvoi en commission est rejetée, nous vous proposerons une série d'amendements visant à garantir le contrôle démocratique et à instaurer une véritable transparence. Mais permettez-moi d'abord, monsieur le secrétaire d'Etat, de vous faire part des motifs qui ont conduit le groupe socialiste du Sénat à demander le renvoi en commission.

J'aborderai successivement trois points : la loi organique elle-même, la réforme de l'assurance maladie, le contexte économique et social.

La réforme de la loi organique relative aux lois de finances est fondée sur le principe d'une budgétisation des dépenses non plus par nature, mais à partir d'une meilleure gestion budgétaire et sur l'évaluation des résultats au regard d'objectifs précis.

La recherche d'une plus grande transparence et d'une plus grande efficacité est un impératif démocratique, ce que le soutien apporté par la quasi-unanimité des parlementaires à la LOLF a confirmé. Pour autant, cette prospection ne signifie pas nécessairement - c'est une litote ! - qu'il y ait similitude de méthodes, de moyens et donc de politiques. Il est donc impératif de bien dissocier les objectifs vertueux de la LOLF en matière d'efficacité et de transparence des moyens qui concourent à les atteindre.

Le Gouvernement a choisi le libéralisme, la stricte maîtrise comptable et leur cortège d'injustices et d'inefficacités, alors que notre volonté est d'inscrire l'action des pouvoirs publics dans l'instauration d'une plus grande justice, d'une efficacité sans cesse améliorée et d'une solidarité toujours plus forte entre nos concitoyens.

L'action du Gouvernement et de sa majorité en matière de sécurité sociale est, il faut bien le dire, préjudiciable à un grand nombre de nos concitoyens. La politique gouvernementale ne corrige nullement les handicaps structurels du système de sécurité sociale et, comme l'a dit notre collègue Guy Fischer, c'est bien l'avenir qui est sacrifié : les générations futures devront faire face aux conséquences déplorables de vos décisions, monsieur le secrétaire d'Etat. L'examen du dernier PLFSS n'a-t-il pas été l'occasion, pour le Gouvernement et sa majorité, de persévérer dans la fuite en avant sur la voie des déficits ?

Moi aussi, monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite rappeler quelques chiffres. Souvenons-nous : en 1997, le déficit du régime général était de 3,4 milliards d'euros et celui de la branche maladie, de 6,1 milliards d'euros. Désormais, le déficit du régime général atteint le chiffre, « abyssal », comme disait le prédécesseur de M. Douste-Blazy, de 14,8 milliards d'euros, dont 13,2 milliards pour l'assurance maladie.

Dans le même temps, vous avez réussi le tour de force consistant à plonger l'ensemble des branches dans le déficit. Celui de la branche maladie atteint 14 milliards d'euros, alors que le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie a estimé que « la dérive spontanée de notre régime allait atteindre 2 milliards d'euros par an ».

Quant à la réforme de l'assurance maladie, elle a été rejetée par une majorité des partenaires sociaux et par un grand nombre de nos concitoyens.

Le Gouvernement escomptait, de cette réforme aussi, de nombreuses économies : 3,5 milliards d'euros d'économie étaient ainsi attendus du dossier médical partagé, mais chacun sait que ce chiffrage est aléatoire ; 2,5 milliards d'euros étaient attendus du développement des génériques, mais les nouvelles molécules seront, elles, extrêmement onéreuses et les nouvelles dépenses afférentes à ces dernières rendent hypothétique toute perspective d'économie.

En fait, seules les mesures que notre collègue Alain Vasselle appelle, par un doux euphémisme, des mesures « de responsabilisation des usagers », autrement dit les déremboursements massifs, seront effectivement sources d'économies sur le court terme.

M. Guy Fischer. Et voilà !

Mme Christiane Demontes. Enfin, sur les arrêts de travail, ce sont plus de 800 millions d'euros que le Gouvernement compte économiser. Ce chiffre correspond à environ 20 % des dépenses d'indemnités journalières, alors même que le directeur de la CNAM évalue à environ 6 % les arrêts de travail injustifiés, que les conditions de travail se dégradent et que les attaques du code du travail auxquelles vous ne cessez de procéder aggraveront sans doute encore les choses !

Au-delà des effets d'annonce, étant entendu que vos prévisions sont budgétairement peu crédibles, la réforme de l'assurance maladie est injuste et contraignante pour les malades et pour les assurés sociaux. Force est en revanche de constater la bienveillance du Gouvernement à l'égard des entreprises et de certaines professions de santé.

Mme Christiane Demontes. Déclarer, comme l'a fait le 14 février dernier le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, que le fait qu'un million d'assurés aient envoyé le formulaire sur le médecin traitant était « une preuve très simple et très concrète que les Français ont compris la réforme et qu'il y adhèrent » me semble un peu inconvenant puisque, à défaut d'envoyer ce formulaire, les assurés seront moins bien remboursés !

Les assurés seront seuls mis à contribution. Pour eux, cette politique se solde par une augmentation de 0,03 % de la CSG - cela rapportera 780 millions d'euros -, par un l'élargissement de l'assiette de cette même CSG, étendue de 95 % à 97 % du salaire pour tous les actifs et, pour les retraités imposables, par son augmentation de 0,04 %, par la création d'une franchise de un euro par consultation, sans que cette franchise puisse être prise en compte par les complémentaires, enfin par une augmentation de 8,2 % du forfait hospitalier.

La réforme d'août dernier n'a fait illusion que l'espace d'un trimestre. La CNAMTS constate que « la consommation de soins et de biens médicaux semble avoir crû à un rythme plus élevé durant le dernier trimestre 2004 ».

Telle est la réalité, monsieur le secrétaire d'Etat, que nos concitoyens affrontent quotidiennement. Ce n'est pas pour rien qu'ils demandent des augmentations de salaire et non pas la mise en oeuvre d'une politique d'intéressement ; rappelons au passage que, exonérées de cotisations, les primes versées à ce titre n'apporteront pas de ressources supplémentaires à notre sécurité sociale.

Enfin, si la réforme des retraites n'est pas financée, la réforme de l'assurance maladie se caractérise par l'hypocrisie comptable.

Le Gouvernement efface artificiellement une partie du passif en prolongeant la durée de vie de la CRDS. Il fait peser, je l'ai dit, le coût de sa politique sur les générations futures et, de l'aveu même de Bercy, la dette ainsi reportée sur devrait s'élever à 60 milliards, voire à 70 milliards d'euros !

Votre politique nous mène droit à une médecine à deux vitesses, ce qui est inacceptable.

J'en viens à la branche vieillesse : le déficit de la CNAV a atteint 70 millions d'euros en 2004, et l'on nous annonce qu'il devrait encore augmenter, voire doubler cette année, alors même que, sur les 800 000 personnes potentiellement concernées parce qu'elles ont commencé à travailler tôt dans leur vie, seules 200 000 ou 250 000 pourront accéder à la retraite du fait de vos critères trop restrictifs.

De plus, n'occultons pas le fait que vous avez procédé à une réforme de la compensation de 2003 et que la CNAVTS s'est vu imposer une charge supplémentaire de 850 millions d'euros. Cette branche donne donc l'illustration de la politique que le Gouvernement mène à l'endroit de nos aînés et démontre une nouvelle fois la faillite de sa politique.

M. Fillon, alors ministre des affaires sociales, avait déclaré que cette réforme serait source de progrès. Or elle est injuste. Pour s'en convaincre, il suffit de songer aux pensions de réversion, aux rachats d'annuités, aux longues carrières ou à la suppression des bonifications pour enfants chez les fonctionnaires.

Il me faut mentionner aussi la douteuse opération que vous avez menée en plein été, lorsque vous avez fait paraître le décret du 24 août 2004 réformant les assurances veuvage et les pensions de réversion. Heureusement, la réaction des partenaires sociaux a obligé le Gouvernement à renoncer à cette nouvelle injustice !

Oserai-je, quelques jours après la Journée internationale des femmes, vous rappeler le sort que ce Gouvernement a réservé à ces dernières ? C'est inutile, car nous savons tous, pour les rencontrer dans nos permanences, dans quelle détresse la plupart d'entre elles se trouvent au moment du décompte de leurs droits à la retraite.

Cette réalité est l'illustration de votre détermination à saper les retraites par répartition.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous les avons consolidées et sauvées, madame !

Mme Christiane Demontes. Votre politique mène tout droit à l'instauration d'un système de retraite reposant non plus sur trois piliers mais sur quatre : la sécurité sociale, les complémentaires obligatoires, l'épargne et, enfin, le cumul entre emploi et retraite.

Le constat n'est guère plus favorable concernant la branche famille puisque, pour la première fois depuis 1998, elle se trouve en déficit. Face à cette situation, vous avez choisi une nouvelle fois la stricte maîtrise comptable. Ainsi en est-il de la prestation d'accueil du jeune enfant, la PAJE, désormais réservée aux familles de plus trois enfants dont les mères ont travaillé au moins deux ans dans les cinq dernières années, contre dix précédemment.

Dans le domaine du logement, 75 000 familles ont été exclues des aides, le montant mensuel en deçà duquel les aides ne sont plus versées étant passé de 15 à 24 euros.

La liste des régressions est longue. Elle fragilise les familles modestes. Elle sape le pouvoir d'achat qui, pour la première fois depuis 1996, enregistre un recul : de 0,3 %.

Sous la législature précédente, la branche famille avait, sans discontinuité, affiché des bilans positifs, ce qui avait permis de mener une politique de soutien aux familles, notamment aux familles économiquement les plus fragiles.

Malheureusement, depuis 2002, cette branche est, elle aussi, soumise au dogme libéral, ce qui se de fait traduit par le transfert du poids des dépenses de sécurité sociale vers des financements individuels.

On ne peut pas parler du financement de la sécurité sociale sans poser la question des ressources, des recettes et donc de l'emploi et de la politique fiscale.

Votre politique de l'emploi est au centre du débat qui nous occupe aujourd'hui. En effet, 100 000 créations d'emplois équivalent à 1,5 milliard d'euros de recettes supplémentaires. User de ce levier est donc primordial. La politique fiscale a, elle aussi, un rôle déterminant. Or, depuis trente mois, elle ne conditionne nullement la création ou la préservation de l'emploi.

Aujourd'hui, les entreprises bénéficient de plus de 20 milliards d'euros d'exonération de cotisations sociales sans contrepartie en matière d'emploi, ce qu'illustrent les chiffres du chômage, alors que le déficit de la sécurité sociale avoisine les 15 milliards d'euros.

Votre politique fiscale et la baisse de l'impôt ne concernent que la moitié de nos concitoyens. En diminuant les recettes fiscales, vous diminuez les prestations sociales, ainsi que j'ai tenu à le démontrer.

Quelques chiffres éloquents suffisent à résumer votre politique de l'emploi. Le taux de chômage a franchi le cap des 10 %, alors qu'entre 1997 et 2002 le nombre des demandeurs d'emploi avait reculé de près d'un million et que plus de deux millions d'emplois avaient été créés. Depuis trente mois, ce sont plus de 40 000 emplois qui ont été détruits, les chômeurs de catégorie 1 sont 200 000 de plus, le chômage des jeunes a augmenté deux fois plus vite que durant toute la législature précédente et plus d'un million de personnes sont au RMI.

Si le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale n'en finit pas d'annoncer des milliers de créations d'emplois, nos concitoyens vivent au quotidien les plans de licenciement, le sous-emploi massif, notamment aux âges extrêmes, et la perte de pouvoir d'achat.

Tel est le résultat d'une politique qui voulait réhabiliter la valeur travail !

M. le président. Veuillez conclure, madame.

Mme Christiane Demontes. La remise en cause des 35 heures ne crée pas d'emploi. Elle a surtout pour effet, comme l'a dit ma collègue Raymonde Le Texier lors du débat sur le projet de loi relatif aux 35 heures, de «  de saper les fondements du droit du travail et de réduire comme une peau de chagrin la protection du salarié ».

Le Gouvernement s'est évertué à mettre à disposition des entreprises tout ce qui permet d'échapper à la RTT. D'ailleurs, M. Larcher déclarait dernièrement que la politique du Gouvernement n'avait que peu d'effet sur l'emploi. Cet aveu d'impuissance n'exonère en rien la responsabilité gouvernementale.

En conclusion, le Gouvernement fait preuve, sur ce dossier de la loi organique de financement de la sécurité sociale, d'une précipitation assez malvenue. Il eût été préférable d'attendre les conclusions de la mission confiée à MM. Migaud et Lambert et de procéder, dans l'intervalle, à l'audition des partenaires sociaux et des représentants d'acteurs oeuvrant pour notre bien commun qu'est la sécurité sociale.

Ainsi, l'esprit et la lettre de ce texte nous apparaissent justifier son renvoi à la commission. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Et si, prenant au mot notre collègue, nous renvoyions le texte à la commission ?... (Chiche ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. Guy Fischer. Vous n'oserez jamais !

Mme Christiane Demontes. Allons-y tout de suite !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Si nous le faisions, le texte reviendrait devant la Haute Assemblée. Or, comme vous pouvez demander autant de renvois du texte que vous le souhaitez, vous seriez libres de refaire votre numéro jusqu'à épuisement des combattants... D'ailleurs, c'est peut-être ce que souhaitent M. Fischer et M. Autain : voir le débat cesser faute de combattants !

M. Guy Fischer. Cela ne produira jamais sur nos travées : aussi longtemps que vous serez au pouvoir, nous ne serons pas épuisés ! (Sourires.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Plus sérieusement, chacun aura compris que la demande de renvoi à la commission n'est nullement justifiée. L'argumentation de notre collègue portait d'ailleurs non pas sur le projet de loi organique, mais sur d'autres sujets, notamment sur de multiples aspects de la réforme de l'assurance maladie. Son intervention s'apparentait plutôt à un procès contre ce qui a pu être fait depuis plusieurs années concernant les différentes branches.

Vous aurez également compris, mes chers collègues, que la commission des affaires sociales n'a pas souhaité accéder à cette demande. Nous considérons que nous avons bien fait notre travail en son sein, sans pour autant être certains - mais nous allons très bientôt pouvoir en juger - d'être récompensés pour notre peine.

La commission est donc défavorable à cette motion.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je voudrais tout d'abord, vous préciser, madame le sénateur, que, contrairement à ce que vous prétendez, il n'y a aucune précipitation dans la conduite de cette réforme, qui a d'ailleurs été annoncée de longue date et que nous aurions même souhaité pouvoir présenter plus tôt. Elle est tant attendue de part et d'autre, que seule nous a guidés le souci de la concertation avec les élus et avec les partenaires sociaux, lesquels n'ont d'ailleurs pas vu dans ce texte tout ce que vous venez de nous décrire.

M. Guy Fischer. Ils n'ont pas eu le temps !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Bien sûr que si ! Il suffit de lire le compte rendu de leurs interventions au conseil de la CNAM, monsieur Fischer, pour être convaincu de la stricte véracité de mes propos.

Le fait que la définition des sous-objectifs de l'ONDAM, madame le sénateur, relève de l'initiative gouvernementale relève de même démarche que celle qui a été adoptée pour la LOLF, qui réserve la définition des missions au Gouvernement.

En revanche, nul ne peut nier que le contrôle parlementaire sera bel et bien renforcé puisque, dès lors que les sous-objectifs de l'ONDAM seront soumis à la discussion, il n'appartiendra plus, ensuite, au Gouvernement de les préciser et de les fixer.

Vous nous avez également interrogés sur le fait que les recettes seraient votées avant les dépenses. Cela n'implique aucunement, contrairement à ce que vous laissez entendre, une maîtrise comptable : il me semble normal, et l'élue locale que vous êtes devrait en convenir, de pouvoir, comme c'est l'habitude, fixer le montant des taux avant de se prononcer sur les dépenses. Il est, à mon avis, important d'avoir cette visibilité sur les recettes et de pouvoir également voter les soldes ainsi que les grands équilibres financiers.

Il n'y a rien dans ce projet de loi organique qui relève de la maîtrise comptable. Nous l'avons dit et écrit, nous ne sommes animés que par une volonté : mettre en oeuvre la maîtrise médicalisée des dépenses. Ce qui est utile pour la santé des Français doit être pris en charge par la collectivité. Voilà quel est le raisonnement qui nous a guidés pour mettre sur pied la réforme de l'assurance maladie et qui continue à nous guider dans nos travaux actuels.

Je souhaiterais ajouter, et peut-être le démontrer, que la réforme ne s'est accompagnée d'aucun changement de frontière entre le régime de base et les régimes complémentaires. Nous n'avons pas, nous, procédé à ces déremboursements ou à ces transferts du régime obligatoire aux régimes complémentaires dont vous étiez coutumiers lorsque vous étiez au Gouvernement. Nous n'avons pas voulu y avoir recours, car nous avons effectivement refusé de « transférer », en quelque sorte, cette responsabilité aux organismes complémentaires et, par voie de conséquence, aux assurés sociaux.

Cela nous permet aujourd'hui de dire très clairement que les augmentations de tarifs des assurances complémentaires, dès lors qu'elles seraient supérieures à 5 %, seraient injustifiées et intolérables. D'ailleurs, les dirigeants de ces organismes, qui adoptent une attitude responsable, nous annoncent d'ores et déjà que l'augmentation de leurs tarifs sera, cette année, de 5 %.

Notre politique vise avant tout à consolider notre pacte social, madame le sénateur. Vous avez appartenu à une majorité qui, par son immobilisme, a mis en péril notre système de protection sociale,...

M. Bernard Cazeau. Il était en équilibre !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. ... mais la situation a changé : nous avons le courage de faire les réformes qui s'imposent.

Voilà pourquoi, à mon avis, le moment est venu, non pas de renvoyer le texte à la commission, mais de débattre sur cette réforme tant attendue.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 76, tendant au renvoi à la commission.

(La motion n'est pas adoptée.)

M. le président. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Demande de priorité

Demande de renvoi à la commission
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Art. additionnel après l'art. 2 (priorité)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, je demande l'examen par priorité de l'amendement n° 20 et, par conséquent, du sous-amendement n° 75.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Favorable.

M. le président. En application de l'article 44, alinéa 6, du règlement, la priorité est de droit.

Demande de priorité
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Art. additionnels avant l'art. 1er

Article additionnel après l'article 2 ( priorité)

M. le président. L'amendement n° 20, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa (4°) du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 4° bis Récapitule les mesures de réduction, d'abattement ou d'exonération prévues au 4° du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale et arrête le montant de la compensation mentionnée à ce même article. Peuvent être toutefois dispensées de compensation, les sommes correspondant aux mesures susmentionnées ne donnant pas lieu à compensation à la date d'entrée en vigueur du présent alinéa.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il s'agit d'un amendement qui a trait à la compensation et sur lequel M. About s'est déjà très largement exprimé. Je me contenterai donc de porter à votre connaissance son exposé des motifs tel qu'il a été approuvé par la commission des affaires sociales, au nom de laquelle je m'exprime.

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi de financement détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique.

Toutefois, cet équilibre dépend significativement de mesures prises dans le cadre de la politique du Gouvernement notamment des mesures d'abattement et d'exonération de cotisations et de contributions sociales.

Dans le souci de garantir l'équilibre des comptes sociaux, il a été décidé par le législateur, dans la loi du 25 juillet 1994, à laquelle nous avons fréquemment fait référence, confirmée et approfondie par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, que toute mesure d'exonération ou d'abattement devrait être assortie de la compensation permettant de rendre de telles mesures compatibles avec l'exigence constitutionnelle d'équilibre rappelée par le Conseil constitutionnel.

En outre, pour respecter le principe de sincérité prévu par l'article 32 de la loi organique, les charges qu'induit cette compensation doivent être assumées non par un fonds ad hoc, mais par le budget de l'État ; autrement dit, elles ne doivent pas être débudgétisées.

Pourraient toutefois être dispensées de compensation, conformément à l'esprit de la loi Veil de 1994, les sommes qui ne donnent pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Le rappel de l'article 34 et des exigences du Conseil constitutionnel était nécessaire dans la mesure où le caractère éventuellement inconstitutionnel d'une initiative de cet ordre a été avancé.

M. le président. Le sous-amendement n° 75, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter la première phrase du texte proposé par l'amendement n° 20 pour le 4° bis du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 par les mots :

; ce montant devra être acquitté durant l'exercice budgétaire correspondant

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Nous avons pu constater que l'Etat, au titre de la compensation financière découlant notamment de l'application de la loi du 25 juillet 1994, était encore redevable de près de 2,1 milliards d'euros. Or c'est une somme qui fait cruellement défaut au budget de la sécurité sociale.

Force est de constater que le versement de la compensation des mesures d'exonération ou d'abattement de charges intervient souvent plusieurs années après qu'il aurait dû avoir lieu et que cela pose un grave problème aux organismes de sécurité sociale.

On m'objectera que le paiement est effectué dans les quinze jours dès lors que la compensation financière est admise, mais, aux termes de la proposition de la commission, il faudrait attendre un mois.

Ce sous-amendement vise à remédier à cette situation en posant le principe de l'acquittement du montant de la compensation au cours de l'exercice budgétaire.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Dans la mesure où le président de la commission des affaires sociales a souhaité l'examen par priorité de l'amendement n° 20, je voudrais très sereinement en détailler le contenu.

Par cet amendement, la commission semble vouloir mettre l'accent sur la cohérence à apporter entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, afin d'harmoniser l'information du Parlement.

A cet effet, monsieur le rapporteur, vous souhaitez introduire dans le texte qui vous est soumis une disposition dont le contenu reprendrait exactement celui de l'annexe IV de la loi de financement de la sécurité sociale, annexe relative aux mesures de compensation financière entre l'Etat et la sécurité sociale au titre des mesures d'exonération et d'abattement des cotisations sociales en y ajoutant deux dispositions. D'une part, la loi de finances arrêterait le montant de cette compensation, et, d'autre part, ne donneraient pas lieu à compensation les mesures qui ne sont pas compensées à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Je voudrais tout d'abord rappeler les mesures que le Gouvernement a d'ores et déjà prises avant même l'examen de ce projet de loi organique afin de clarifier les liens financiers existants entre l'Etat et la sécurité sociale.

Comme vous l'aviez demandé, mesdames, messieurs les sénateurs, depuis 2002, la dette du FOREC, le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, a été remboursée. Ensuite, comme vous l'aviez également réclamé, ce fonds a été supprimé.

Dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, conformément au souhait exprimé notamment par la commission des affaires sociales, sont maintenant reversés à l'assurance maladie les droits sur les tabacs pour un montant de un milliard d'euros, et ce au nom d'une plus grande transparence, voire au nom d'une certaine forme d'équité.

Dans la loi du 13 août 2004, ce principe de compensation a été renforcé par l'article 70, modifiant l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Ce sont autant là d'actes concrets pour la sécurité sociale et pour son autonomie financière.

Je n'ai pas besoin de redire ce qui a été fait en la matière par la majorité précédente : rien, voire, au contraire, l'aggravation d'un certain nombre de situations qui pouvaient chaque fois s'apparenter à des formes de détournement de fonds de l'assurance maladie au profit d'autres volets de la politique menée par le gouvernement d'alors ; je pense notamment à la réforme des 35 heures, financée aux dépens de la sécurité sociale.

Il apparaît au Gouvernement que la disposition que vous présentez, monsieur le rapporteur, soulève de vraies difficultés juridiques quant à sa compatibilité avec la Constitution. Si vous le permettez, je développerai mon argumentation parce que je sais combien ce sujet vous tient à coeur tant à vous, monsieur le président de la commission, qu'à vous, monsieur le rapporteur.

La disposition proposée empêcherait le législateur de remettre en cause le périmètre qui sépare les mesures compensées des mesures non compensées. Le législateur organique ne peut contraindre le législateur ordinaire quant au contenu de fond des lois.

Le Gouvernement a souhaité explorer la voie que vous suggérez d'emprunter dans cet amendement. Explicitement interrogés sur ce point par le Gouvernement, lors de l'examen du présent projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, les nombreux experts consultés ont tous confirmé cette analyse : le contenu des lois ne peut être encadré que par la Constitution.

Cependant, vous le savez, nous sommes attachés au respect de l'autonomie financière de la sécurité sociale et à la préservation de ses ressources. J'ai indiqué tout à l'heure quelles mesures nous avons déjà prises ; je veux maintenant dire ce que nous voulons faire par le biais de ce projet de loi organique.

Le présent projet de loi reconnaît au niveau organique, comme cela avait été indiqué lors des débats de l'été dernier, et dans le respect de la Constitution, le principe de compensation.

Une annexe spécifique de la loi de financement de la sécurité sociale, l'annexe IV, présentera chaque année les différents dispositifs dérogatoires engendrant des pertes et des recettes pour les régimes de sécurité sociale. Cette annexe, que vous aviez appelée de vos voeux, mesdames, messieurs les sénateurs, permettra au Parlement de contrôler efficacement les crédits de compensation inscrits en loi de finances et de les rapprocher des éléments inscrits en loi de financement de la sécurité sociale.

Aux yeux du Gouvernement, je puis vous l'assurer, la préservation de l'autonomie financière de la sécurité sociale conduit bien à veiller à une bonne articulation entre les deux lois de finances publiques. Dans un souci permanent d'efficacité et de maîtrise de la dépense publique, elle incite également à n'accorder des mesures de réduction, d'abattement ou d'exonération que dans des situations particulières et justifiées.

C'est parce que nous avions bien compris le message lancé par la commission des affaires sociales que nous avons proposé ce dispositif. Et croyez bien que, pour assurer cette compensation, le Gouvernement fait tout ce qu'il lui paraît possible de faire.

Dans ces conditions, le Gouvernement ne peut pas être favorable à l'amendement n° 20 et demande à M. le rapporteur de bien vouloir le retirer.

Par ailleurs, le Gouvernement est également défavorable au sous-amendement n° 75.

M. Guy Fischer. Ça commence bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 75 ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce sous-amendement n'est pas utile, car il est satisfait par l'amendement de la commission.

En effet, si la loi de finances prévoit une compensation intégrale et les moyens de l'assurer, le dispositif actuel exige déjà un paiement par quinzaine des compensations versées aux services de la sécurité sociale. Ce sous-amendement n'apporte donc aucun élément supplémentaire et n'améliore en rien la rédaction de l'amendement de la commission.

C'est la raison pour laquelle la commission demande à nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen de bien vouloir le retirer.

M. le président. Monsieur Fischer, le sous-amendement n° 75 est-il maintenu ?

M. Guy Fischer. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 75.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, contre l'amendement n° 20.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je tiens à saluer le travail considérable qui a été réalisé par le rapporteur de la commission des affaires sociales, par son président ainsi que par tous ses membres.

M. Guy Fischer. On embrasse d'abord, mais c'est pour mieux poignarder ensuite ! (Sourires.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je comprends bien les motivations qui sous-tendent l'amendement n° 20. Ce dernier vise à élever au niveau organique le principe de compensation prévu dans le code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a apporté un éclairage qui doit guider notre vote, car nous sommes ici à la lisière de la constitutionnalité. Les mesures qui font l'objet d'une compensation, en vertu du code de la sécurité sociale, correspondent à des cotisations dont les taux sont fixés par voie réglementaire. Comment peut-on élever au niveau organique un principe de compensation relatif à des recettes qui relèvent du règlement ?

Plus globalement, je veux vous dire, mes chers collègues, que nous sommes dans une phase décisive de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Cette démarche appelle une grande détermination de la part de l'ensemble des membres du Parlement et une ferme volonté de la part du Gouvernement.

Il s'agit de nous donner, de donner à la France, les moyens de la lucidité et les instruments nécessaires pour mettre en place la réforme de l'Etat et les réformes structurelles tant attendues.

Chers collègues de la commission des affaires sociales, je souhaiterais que, dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, nous évitions de modifier les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Je comprends bien votre argumentation qui consiste à dire que nous sommes les garants de l'équilibre des finances de la protection sociale et que nous ne voulons pas laisser à nos enfants des montagnes de dettes parce que, à un moment donné, nous n'aurions pas su mettre en équilibre les recettes et les dépenses.

Je comprends ces motivations, mais nous sommes des parlementaires. Or ce qui justifie l'existence du Parlement, c'est le consentement à l'impôt, et la loi de finances doit conserver son caractère général. Nous devons donner au Gouvernement les instruments dont il a besoin pour conduire une politique financière qui aille dans l'intérêt du pays. Toute mesure qui tend à créer des rigidités excessives risque, à mon avis, d'altérer la gestion gouvernementale et la conduite des finances publiques.

Dans ces conditions, je pense que nous devons être les uns et les autres garants du respect des dispositions du code de la sécurité sociale et veiller à ce que les lois de financement de la sécurité sociale soient en effet équilibrées.

Cependant, mes chers collègues, qui peut affirmer aujourd'hui que les recettes de la sécurité sociale resteront demain ce qu'elles sont ? Nous évoquons souvent la problématique de la mondialisation, de la globalisation. Nous nous interrogeons pour savoir si tel prélèvement qui avait sa justification lorsque l'économie était relativement étanche, lorsque les problèmes de délocalisation n'étaient pas à ce point aigus, n'est pas devenu un facteur d'accélération des délocalisations ?

Qui peut dire sans hésiter que le financement de la santé relève de cotisations assises sur les salaires, alors qu'il s'agit de la santé de tous les Français ? Qui peut dire que le financement d'une politique familiale relève de cotisations assises sur les salaires, alors qu'il s'agit de tous les Français ?

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Personne ne dit cela !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous devrons donc nous interroger sur les modes de financement et les prélèvements qui sont opérés. Toutes les charges qui sont adossées sur les salaires, je vous le dis, constituent un facteur d'accélération de la délocalisation. Partant, maintenir de tels prélèvements et proclamer en même temps notre volonté de participer à la croissance, à la création d'emplois et à la cohésion sociale est contradictoire. Gardons-nous donc de tout ce qui pourrait engendrer des rigidités excessives.

Aussi suggérerai-je à Alain Vasselle et à Nicolas About de bien vouloir envisager le retrait de cet amendement. Pour ma part, et pour les raisons que le Gouvernement a invoquées, s'il devait être maintenu, je ne pourrais le voter.

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, pour explication de vote.

M. Philippe Marini. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tout en approuvant complètement les propos empreints d'une grande sagesse qui viennent d'être tenus par le président Jean Arthuis, je voudrais revenir sur quatre points qui me semblent importants et qui ne concernent d'ailleurs pas spécifiquement ce seul amendement.

Je rappellerai d'abord que la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances demeurent des exercices très différents.

Leurs définitions sont très différentes.

M. Nicolas About, président de la commission. Absolument !

M. Philippe Marini. La loi de finances détermine de manière contraignante des niveaux maximaux de dépense. La loi de financement de la sécurité sociale acte des prévisions de dépenses.

Dès lors que l'on a pris en compte cette différence de nature et de portée juridique - différence que nous avons à l'époque voulue -, la loi organique sur les lois de finances, d'un côté, et la loi organique en matière de financement de la sécurité sociale, de l'autre, ne sauraient être considérées comme parfaitement symétriques.

Je rappelle ensuite que les impératifs de maîtrise des finances publiques sont des impératifs globaux. Il ne servirait à rien d'assurer par quelque mécanisme que ce soit l'équilibre prévisionnel, voire l'équilibre en réalisation d'un sous-ensemble si cela devait faire basculer l'ensemble.

Ce dont nous sommes collectivement comptables, en effet, y compris ceux qui viendront un jour à notre suite,...

M. Bernard Cazeau. Hélas pour eux !

M. Philippe Marini. ... ce qui induit cette dette dont nos collègues de la commission des affaires sociales se soucient à juste titre, c'est bien l'ensemble des engagements pris au nom des Françaises et des Français.

Il est clair que l'on ne saurait faire progresser la maîtrise des finances publiques par un dispositif d'équivalence arithmétique qui ne s'appliquerait qu'à la seule sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. C'est un budget important, tout de même !

M. Philippe Marini. L'esprit de responsabilité doit s'appliquer à l'ensemble des déterminants des finances publiques.

Or le premier des déterminants, pour ce qui nous concerne aujourd'hui, celui qui peut inspirer le plus d'inquiétude, c'est la dépense, et non la manière dont on finance cette dépense.

Il serait trop simple de constater une dépense et de reporter sur un autre sous-ensemble - en l'occurrence le budget de l'État - ce qui serait dérive ou dépassement de prévisions qui, au départ, ont été faites de bonne foi.

Nous sommes tous responsables du solde global des finances publiques, et celui-ci comporte trois segments : l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Les problématiques qui se bornent à rechercher une équivalence arithmétique, à un moment donné, sur le seul sous-ensemble de la sécurité sociale ne sont donc pas véritablement pertinentes. Il me semble du moins qu'elles ne vont pas à l'essentiel.

Les discussions sur les contours, les responsabilités, la prise en charge de tel ou tel élément de dépense par l'État ou la sécurité sociale portent certes sur de vrais sujets, qui sont respectables, mais qui sont loin d'être essentiels.

Par ailleurs, la loi organique sur les lois de finances est une nouvelle discipline que nous nous sommes donnée et que nous allons appliquer dans des conditions complexes, en changeant un grand nombre de nos habitudes.

Je crois qu'il ne serait pas de bon augure pour la mise en oeuvre de cette discipline que nous commencions par y faire quelques encoches, par faire apparaître je ne sais quel conflit de compétences ou quel contour compliqué, qui ne feraient que diluer la responsabilité en matière de finances publiques.

Enfin, ce que nous a dit M. Xavier Bertrand avec beaucoup de précision et de rigueur doit assurément être médité, car on ne saurait prendre le risque d'une inconstitutionnalité dans un texte de nature organique. N'oublions pas que les lois organiques sont systématiquement examinées par le Conseil constitutionnel puisque sa saisine est de droit. Dès lors, à quoi servirait-il de maintenir des amendements, si l'on peut douter de leur constitutionnalité,...

M. Guy Fischer. C'est une véritable injonction !

M. Philippe Marini. ... s'il devait être constaté que l'on a pris quelques libertés par rapport à la Constitution ?

J'ai été pleinement convaincu par les arguments qui nous ont été donnés au nom du Gouvernement par M. Xavier Bertrand et, si cet amendement n'était pas retiré, je serais amené à me prononcer contre.

M. le président. La parole est à M. Alain Lambert.

M. Alain Lambert. L'examen par priorité de l'amendement n° 20 m'a empêché d'adresser à la commission, comme je voulais le faire, tous mes compliments pour le travail accompli.

En vérité, cette priorité n'est pas favorable à la clarté du débat, ni à son bon déroulement. Il nuit à l'explication claire et efficace d'un travail d'une si grande importance.

Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires sociales, on peut débattre du risque d'inconstitutionnalité une soirée durant. Mais c'est un risque qu'il ne faudrait jamais prendre dans une oeuvre aussi importante qu'une loi organique.

Vous êtes au début d'un travail formidable, que l'on attend, que l'on réclame depuis longtemps. Ne le fragilisez pas, je vous en prie, par une disposition qui, à l'évidence, est d'une inconstitutionnalité absolue. Je ne donnerais aucune chance à cette disposition devant le Conseil constitutionnel.

Entacher le projet loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale d'un premier amendement inconstitutionnel, franchement, ce serait baptiser ce texte de curieuse manière !

J'ajoute que, comme l'a dit M. Xavier Bertrand, il existe tous les éléments de nature à vous rassurer sur le but que vous voulez atteindre, et qui est parfaitement noble.

Enfin, je ne crois pas que nous puissions continuer à légiférer dans les conditions actuelles. La loi organique relative aux lois de finances fait déjà l'objet d'une révision ; le texte est actuellement en navette. Et vous proposez encore de modifier la LOLF !

N'oubliez pas que nous sommes la représentation du peuple français. La souveraineté du peuple français s'exerce ici. Quel respect aurons les Français pour leur souverain s'il est bavard, inconstant, et qu'il n'est même pas capable d'attendre la mise en oeuvre d'un texte avant de le modifier. (Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Guy Fischer. Justement !

M. Alain Lambert. Vous avez donné un signal, vous avez indiqué quel était l'objectif. Mais, maintenant, cet amendement devrait être retiré. Je vous demande donc instamment de le retirer : vous nous épargneriez ainsi d'avoir à voter contre.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Je regrette l'examen de l'amendement n° 20 par priorité sur tous les articles et sur tous les autres amendements, car le problème qu'il aborde ne me paraît pas être au coeur du texte que nous discutons aujourd'hui.

Concentrer sur cet amendement le devenir du projet de loi organique me semble un peu excessif par rapport à la réalité juridique quotidienne.

Il n'est pas bon d'énoncer des phrases définitives sur un sujet nécessairement contingent : les équilibres financiers. A le faire nous risquerions de figer des systèmes qui doivent évoluer par eux-mêmes.

La disposition législative contenue dans l'amendement n'est pas une invention : elle existe déjà. On nous dit qu'il ne s'agit que d'une loi ordinaire. Certes, mais c'est tout de même la loi. Devons-nous, de cette disposition législative simple, faire une disposition législative organique ? Quelle serait son autorité supérieure, opératoire pour l'avenir ? Car là est bien l'essentiel !

On nous dit qu'inscrire cette disposition dans la loi organique serait inconstitutionnel. Pour ma part, je n'en sais rien. S'il est un domaine dans lequel on peut avancer à tâtons, c'est bien la loi organique. On est en effet certain que le Conseil constitutionnel sera saisi et ne laissera pas venir au jour une disposition inconstitutionnelle.

Si une telle disposition est inconstitutionnelle, elle l'est déjà dans la loi simple, et il serait extrêmement dommage notre arsenal juridique abrite une disposition inconstitutionnelle ! Il faudrait alors demander au Conseil constitutionnel d'y mettre bon ordre.

Les arguments juridiques, dans un sens comme dans l'autre, ne me semblent donc pas être d'un grand secours dans cette affaire.

Le but visé, but louable, est une vision globale des comptes. La loi de financement, encore une fois, n'est pas une loi de finances. Essayons donc de ne pas porter dans la loi de financement des règles qui sont du ressort de la loi de finances.

Je souhaite que nous puissions avancer dans l'étude de ce texte, que nous lui conférions une véritable portée juridique, que nous donnions plus de moyens au Parlement. A quoi bon s'arrêter d'emblée sur une disposition qui existe déjà.

Si cette disposition est inconstitutionnelle alors qu'elle existe et que l'on ne fait rien, il y a là un vrai problème. La loi concernée a été d'ailleurs été déférée au Conseil constitutionnel et celui-ci n'a rien dit.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Elle n'était donc pas inconstitutionnelle, quoi qu'on en dise !

M. Michel Mercier. Je pense que, pour débloquer la situation, il conviendrait que M. le président About renonce à cette priorité.

M. Michel Mercier. J'ai bien le droit de le demander, mon cher collègue ! (Sourires.)

Je ne vois pas pourquoi on délibérerait comme on a commencé à le faire sur un objet juridique déjà existant. Au demeurant, pour moi, une disposition législative, ce n'est pas quelque chose sur quoi on s'assoit : c'est la loi de la République !

Même si cette disposition n'est pas déclarée comme étant de valeur organique, elle restera une disposition à valeur législative. En tant que telle, elle mérite le respect de tous, et notamment de l'exécutif.

Ne focalisons donc pas la discussion sur la question de la valeur organique ou non de cette disposition. Je ne vois pas la différence ! On se bat sur un sujet qui relève davantage d'un colloque entre universitaires spécialisés, colloque que nous pourrons d'ailleurs organiser lorsque nous aurons du temps, par exemple vers le mois de septembre.

En attendant, faisons progresser la loi. C'est pourquoi je demande instamment au président et au rapporteur de la commission des affaires sociales de renoncer à cette priorité, de manière que nous en revenions à l'ordre normal de la discussion.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Nous n'avons certainement pas les qualités des responsables de la commission des finances qui se sont exprimés, mais nous avions souscrit, ce matin, à la proposition formulée par MM. About et Vasselle.

La commission des affaires sociales a été unanime à souhaiter la priorité sur cet amendement, d'autant que, dans son rapport, M. Vasselle avait analysé les deux attitudes qui pouvaient tenir lieu de ligne de conduite en matière de compensation.

La première possibilité est d'assurer le respect partiel du principe de compensation, l'Etat s'autorisant, en fonction de ses marges de manoeuvre à déroger à cette obligation - c'est ce qui s'est produit dernièrement dans la loi de programmation pour la cohésion sociale.

La seconde possibilité est de préconiser le respect intégral du principe de compensation pour que l'Etat ne puisse pas remettre en cause l'effectivité de ce principe.

Nous n'avons cessé, durant les dernières années, de dénoncer cette politique générale d'exonération des charges sociales patronales, qui réduit les ressources des caisses de la sécurité sociale et constitue une trappe à bas salaire.

M. Roland Muzeau. Exactement !

M. Guy Fischer. Lors des crises financières, notamment en 1970, le recours à l'exonération de charges sociales a été pratiqué. Pour autant, nous n'avons aucune assurance que cette méthode ait eu un effet réel sur la création d'emplois, comme l'ont montré les 17 milliards d'exonération de charges sociales de la dernière loi de finances ?

L'amendement n° 20 vise à introduire dans l'article 34 de la loi organique un principe de présentation, au sein de la première partie de la loi de finances, des affectations de recettes fiscales au profit de la sécurité sociale.

De fait, dans l'esprit des auteurs de cet amendement - si je comprends bien M. Vasselle -, la compensation des mesures de réduction des recettes directes de la protection sociale apparaît clairement pour ce qu'elle est le plus souvent, à savoir une affectation de recettes fiscales.

Une telle définition est évidemment fort éloignée de la pratique puisque, aujourd'hui, la compensation s'effectue le plus souvent par voie d'affectation de crédits budgétaires inscrits dans les chapitres correspondants du budget du ministère du travail.

Dans le même temps, une partie non négligeable des ressources de la sécurité sociale étant d'ordre fiscal - ne serait-ce que la part de la contribution sociale généralisée qui compense la réduction de la cotisation d'assurance maladie -, la précision apportée par l'amendement n° 20 s'avère déterminante.

A la vérité, cependant, cette analyse nous pose problème. Nous avons néanmoins sous-amendé cet amendement, non pas pour marquer que nous avons raison au regard de la pure orthodoxie constitutionnelle des lois organiques, mais parce que nous voulons montrer une volonté politique.

C'est la raison pour laquelle, exceptionnellement, nous avons souhaité appuyer cette demande de priorité et soutenir l'amendement n° 20. Celui-ci pose, à l'évidence, problème, comme l'atteste la présence en séance des plus éminentes personnalités de la commission des finances. C'est d'ailleurs ce qu'ont dit ceux qui ont présidé à l'élaboration de la LOLF, notamment M. Alain Lambert, M. Arthuis et M. Fréville. Ayant dû participer à une autre réunion, je n'ai hélas ! pas pu être présent lorsque M. Fréville s'est exprimé dans la discussion générale, ce que j'ai déploré en conférence des présidents.

En l'état actuel, et sans préjuger la décision que prendront MM. About et Vasselle, nous voterons en faveur de l'amendement n° 20.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote.

M. Roland Muzeau. Le débat, s'il peut appartenir aux constitutionnalistes, ce que je conçois aisément, ne leur appartient pas exclusivement, pas plus qu'il n'appartient uniquement à la commission des finances.

Cet amendement et le sous-amendement du groupe CRC soulèvent une question de fond : celle des exonérations et des compensations.

C'est la succession de lois diverses et variées qui a conduit le pouvoir exécutif à détourner la loi -   le Mercier l'a parfaitement dit tout à l'heure -, alors qu'elle devrait notamment garantir le financement de la sécurité sociale.

La réalité montre que les dérives n'ont cessé de se succéder et que le « trou » de la sécurité sociale est en partie dû à la non-compensation par l'Etat de mesures prises à l'occasion de l'adoption d'un certain nombre de projet de loi.

Le dernier texte en date, voté très récemment et qui ne remonte donc pas à Mathusalem, est, comme l'a déploré M. Vasselle, la loi de programmation pour la cohésion sociale. En effet, ce texte ne prévoit pas de compensation pour les contrats d'avenir, qui avaient donné lieu à un débat intéressant tant en commission des affaires sociales qu'en séance publique. Celui-ci a montré clairement que peu d'entre nous étaient enclins à soutenir la non-compensation de cette exonération.

Nous avions eu le même type de débat lorsque M. Fillon avait présenté ici même ses contrats jeunes. Il nous avait pourtant affirmé que c'était la dernière fois que des exonérations n'étaient pas compensées.

Il en avait été de même lors de l'examen de la première version du revenu minimum d'activité, le RMA.

L'exécutif ne se gêne donc pas pour faire adopter un certain nombre de textes législatifs...

M. Guy Fischer. Il y en a treize !

M. Roland Muzeau. ...comportant des exonérations non compensées, ce qui plombe les comptes de la sécurité sociale et des différentes branches !

En conséquence, je refuse que ce débat n'appartienne qu'aux constitutionnalistes et aux spécialistes des finances. Il s'agit d'un débat de fond. Plusieurs orateurs l'ont rappelé ce matin et M. le secrétaire d'Etat lui-même l'a dit : le budget de la sécurité sociale est suffisamment important pour que le législateur lui porte la plus grande attention.

S'agissant des exonérations non compensées, les sommes en jeu sont considérables. Nous devons prendre nos responsabilités.

C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales a accepté, à l'unanimité, d'accorder la priorité à l'amendement n° 20.

M. Guy Fischer a parfaitement exprimé la position du groupe communiste républicain et citoyen : nous sommes favorables à cet amendement - même si nous aurions préféré que sa rédaction soit quelque peu différente - puisqu'il touche à une question de fond.

Je terminerai par une remarque. Au cours d'un débat précédent et au sujet du tour de passe-passe qui s'opérait, M. Vasselle a dit : « l'Etat s'en sort très bien, les fonctionnaires de Bercy ont bien manoeuvré ». M. le rapporteur devra-t-il prononcer une nouvelle fois cette terrible phrase ? S'agira-t-il, une fois encore, d'un débat tronqué, dans lequel Bercy et quelques autres auront le dernier mot contre le social ? (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. - M. Jean-Pierre Godefroy applaudit également.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Il ne s'agit pas de ça !

M. le président. La parole est à M. Bernard Cazeau, pour explication de vote.

M. Bernard Cazeau. Nous ne voulons pas nous immiscer dans ce débat « majorito-majoritaire »,...

M. Henri de Raincourt. C'est normal !

M. Bernard Cazeau. ...qui va bien au-delà des difficultés soulevées par l'amendement de la commission des affaires sociales, voire par le sous-amendement du groupe CRC.

Nous sommes favorables à cet amendement, s'il est maintenu. En effet, pour une fois, monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes d'accord avec vous : il faut de la transparence et de la cohérence.

La meilleure manière d'affirmer cette volonté est de souscrire à cet amendement, qui vise à compenser les exonérations décidées par le Gouvernement.

Monsieur le secrétaire d'Etat, comme je l'ai dit lors de la discussion générale, la dérogation pour les contrats d'avenir - qui est l'une des dernières mésaventures en la matière - prévue dans la loi de programmation pour la cohésion sociale pose problème.

Donc, si cet amendement est maintenu,...

M. Nicolas About, président de la commission de la commission des affaires sociales. Je n'ai pas compétence pour le retirer !

M. Bernard Cazeau. ...nous le voterons.

M. le président. La parole est à M. Yves Fréville, pour explication de vote.

M. Yves Fréville. Je ne reprendrai pas les excellents propos de M. Marini, de M. le président de la commission des finances et de l'auteur de la LOLF. Je souhaite simplement apporter une précision.

L'objectif visé par les auteurs de l'amendement n° 20  est de nature législative. Mais ils veulent lui donner une valeur constitutionnelle afin que le Conseil constitutionnel puisse annuler toute décision qui irait à son encontre. Ils veulent donc l'intégrer dans le bloc de constitutionnalité.

Effectivement, les lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois de finances, et elles seules, sont intégrées dans le bloc de constitutionnalité. Aux termes de la Constitution, les lois de financement de la sécurité sociale sont prises « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Naturellement, cela limite la compétence du législateur organique : il n'a pas le droit de créer un principe de compensation dans la loi organique si celui-ci n'est pas déjà inscrit dans la Constitution. C'est pourquoi, lorsque nous avons voulu instaurer le principe de compensation pour les collectivités locales, nous l'avons inscrit dans la Constitution.

En conséquence, si ce principe devait en l'occurrence être accepté, il faut une loi constitutionnelle, un point c'est tout.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement mérite que nous y consacrions un peu de temps.

La commission des affaires sociales l'a jugé important. Pour ce qui me concerne, il est le fruit d'une expérience d'un peu plus de dix ans en tant que membre de la commission des affaires sociales du Sénat et d'un peu moins d'années en tant que rapporteur chargé des équilibres financiers généraux de la sécurité sociale et de la branche maladie.

Chacun s'interroge sur la motivation de cet amendement et invoque un certain nombre de difficultés d'ordre juridique ou constitutionnel.

Les arguments ne manquent pas. Faut-il se laisser convaincre et prendre l'initiative de retirer purement et simplement cet amendement ou, au contraire, faut-il le maintenir ?

Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous ai écouté attentivement. Vous avez fait référence à la volonté du Gouvernement d'apporter, au moyen du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, une meilleure information et plus de transparence. Par voie de conséquence, grâce au Parlement, les lois de financement n'en seront que plus crédibles aux yeux de l'opinion publique et de tous les acteurs - les consommateurs, les prescripteurs, les professionnels de santé, les gestionnaires. Ici, sur toutes les travées, nombreux sont ceux qui se sont plu à dénoncer le dépassement permanent de l'ONDAM, lequel n'avait plus de véritable valeur et ne correspondait plus à rien. Seul l'ONDAM de 1997 a été respecté, lorsque M. Juppé était Premier ministre. Ce dernier avait alors pris des mesures dont nombre de professionnels de santé avaient critiqué le caractère purement comptable. Aussi, une nouvelle logique avait été décidée, tendant vers une maîtrise médicalisée des dépenses.

Cette loi organique, monsieur le secrétaire d'Etat, a pour objet de permettre au Parlement, par ses décisions et par ses votes, d'être plus crédible et de regagner la confiance de l'opinion publique et de tous les acteurs.

M. Guy Fischer. Vous n'y êtes pas !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi Veil du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, n'avait pas jugé contraire à la Constitution la mesure à laquelle a fait référence notre collègue Michel Mercier. Aussi ce dernier s'interroge-t-il sur le fondement des arguments tendant à soulever le caractère inconstitutionnel de l'amendement. L'est-il vraiment ? Certes, M. le secrétaire d'Etat nous dit avoir pris l'avis d'un ensemble d'experts, tous sans doute plus importants les uns que les autres, qui, d'un commun accord, ont conclu au caractère inconstitutionnel de cet amendement. Le président Lambert, qui a été l'un des acteurs importants de la LOLF, a affirmé, dans une déclaration très forte, que cet amendement, en cas de saisine de Conseil constitutionnel, serait purement et simplement invalidé.

J'ignore si la commission des finances a donné des consignes,...

M. Guy Fischer. Il y a eu des consignes !

M. Alain Vasselle, rapporteur. ...mais d'éminents membres de cette commission ont éprouvé le besoin de s'exprimer sur cet amendement. Je ne doute pas que leur point de vue soit pertinent. Toutefois, je constate qu'il n'est pas partagé par tous les membres de la commission, puisque le président Mercier a quelque peu nuancé les propos tenus, par exemple, par le M. Lambert.

M. Alain Lambert. M. Mercier est un homme de nuances ! (Sourires.)

M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce qui importe pour nous et ce qui doit importer également pour vous, mes chers collègues, c'est ce qu'attendent nos concitoyens. J'en profite pour rebondir sur la réflexion de M. Lambert, qui a fait référence au pouvoir souverain du peuple. Je veux également évoquer la mission qui est la nôtre, nous parlementaires, au regard de l'exercice de cette souveraineté. Nos concitoyens attendent que nous soyons crédibles chaque fois que nous adoptons des dispositions législatives, que ce soit en loi de finances ou en loi de financement.

Malheureusement, les gouvernements qui se sont succédé ont été pris en défaut à plusieurs reprises, tant dans l'application de la loi de 1994 qu'en ce qui concerne la compensation.

Monsieur le secrétaire d'Etat, j'adhère pleinement à l'objectif que vous avez énoncé d'une nécessaire clarification entre les flux financiers visés par les lois de finances et ceux qui sont concernés par les lois de financement de la sécurité sociale. Vous soulignez que ce Gouvernement a montré sa volonté d'aller dans cette direction puisque, après avoir remboursé la dette du FOREC, il a supprimé ce fonds et, dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie, prélevé un milliard d'euros sur les taxes pesant sur le tabac pour effectuer des compensations, inexistantes jusqu'alors. Vous dites avoir, toujours dans ce cadre, renforcé ce principe à travers l'article 70 de la loi d'août 2004, modifiant l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Cependant, vous avez omis de dire que, lors de la suppression du FOREC - bonne mesure puisque nous la demandions nous-mêmes -, on a bien pris garde de réaffecter à la branche maladie les recettes qui venaient l'alimenter et que le budget de l'Etat a conservé le bénéfice de ces recettes, sans que soit compensé à la branche maladie de la sécurité sociale ce qu'elle avait perdu au moment de la création du FOREC. Je me suis bien gardé de faire état publiquement de cette question, mais je l'ai évoquée à plusieurs reprises tant au sein de la commission des affaires sociales qu'en privé.

M. le rapporteur général a soutenu une démarche, défini un objectif et développé avec beaucoup de pertinence une philosophie. Il a rappelé que les dépenses publiques doivent être maîtrisées par une approche globale, tant celles qui sont engagées en lois de finances que celles qui le sont en lois de financement de la sécurité sociale. Il a ajouté que c'est de cela que nous aurons à rendre compte devant l'opinion publique. Mes chers collègues de la commission des finances, si vous vouliez être complètement cohérents avec vous-mêmes et si vous vouliez vous conformer à ce qu'a énoncé le rapporteur général, il eût fallu que, dans le cadre des lois de finances qui ont suivi la disparition du FOREC, vous réaffectiez à la branche maladie les recettes dont elle avait été privée, ce qui avait accentué d'autant le déficit de la sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. Tout à fait !

M. Philippe Marini. Pour augmenter le déficit de l'Etat ? Très bonne idée !

M. Alain Vasselle, rapporteur. En effet, le fameux milliard d'euros ne correspond à aucune compensation précise. Les pertes annuelles de recettes dues aux trente-cinq heures s'élèvent à 3,5 milliards d'euros. Ces pertes sont compensées à hauteur de un milliard. Ainsi, depuis la création du FOREC, la branche maladie de la sécurité sociale a perdu 25 milliards d'euros. Son déficit, confié à la CADES, en a été accentué d'autant. Lors de la discussion du projet de loi relatif à l'assurance maladie, M. Douste-Blazy avait refusé les amendements que j'avais déposés au nom de la commission des affaires sociales, tendant à réaffecter au profit de la sécurité sociale l'équivalent de 3,5 milliards d'euros et à éviter le transfert à la caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, et donc aux générations futures, ces 25 milliards d'euros supportés par la sécurité sociale, et donc par les cotisants.

M. Philippe Marini. Comme le reste de la dette !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le ministre m'avait alors fixé rendez-vous à l'examen de la loi organique, ajoutant solennellement, en présence du Premier ministre lui-même, présent ce jour-là sur le banc du Gouvernement, que la future loi organique - celle que nous examinons aujourd'hui - consacrerait le principe de compensation, offrant ainsi garantie et sécurité.

M. Guy Fischer. Il avait employé le mot « sacralisation » !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Le président About pourra rappeler les propos tenus par M. Douste-Blazy à ce sujet.

M. François Autain. M. Douste-Blazy ne tient pas ses promesses, c'est connu !

M. Bernard Cazeau. Il n'est pas là. Faites-le chercher !

M. Alain Vasselle, rapporteur. La seule préoccupation de la commission des affaires sociales et de moi-même, c'était de garantir à nos concitoyens, et notamment aux cotisants, que toute décision d'allégement ou toute perte de recettes serait intégralement compensée par le budget de l'Etat ou par l'affectation de ressources. L'objectif était d'éviter que, d'une façon un peu facile, ne soit en permanence dénoncée et montrée du doigt la sécurité sociale, accusée de contribuer très largement à l'aggravation de la situation de ses finances. Il fallait aussi éviter de faire de la compensation un facteur d'aggravation du déficit de l'Etat, laissant en définitive accroire que les gestionnaires des finances de la sécurité sociale n'avaient pas un comportement vertueux, au contraire des gestionnaires du budget de l'Etat. J'entends bien que la prise en charge par le budget de l'Etat de ces 25 milliards d'euros n'aurait pas fait votre affaire, accentuant d'autant le déficit apparent et affiché, pour s'en tenir à des termes « maastrichtiens ».

M. Michel Mercier. Il n'y a qu'une caisse !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Certes, monsieur Mercier, mais les cotisants aux caisses de retraite, par exemple, espèrent bénéficier en retour d'un droit à pension. Il n'est pas normal que des ponctions soient effectuées sur les recettes destinées à servir ces pensions, sans que celui qui est à l'origine de ces ponctions les compense à un moment ou à un autre. Ce n'est pas difficile à comprendre !

M. Guy Fischer. Il a raison !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Nos concitoyens veulent un minimum de garantie !

C'est la raison pour laquelle nous avons proposé que ce principe de compensation soit consacré dans la loi organique. Je ne suis pas un jusqu'au-boutiste. Aussi laisserai-je le soin au président de notre commission de vous faire connaître la suite que nous avons l'intention de donner à cet amendement. Je vous ai livré mon sentiment. Je m'excuse auprès de vous d'être intervenu avec beaucoup de passion sur ce sujet. Y étant confronté quotidiennement, je dois dire que j'ai parfois beaucoup de mal à justifier les raisons pour lesquelles nous nous retrouvons assez régulièrement dans une telle situation, que ne veulent ni les uns ni les autres. Je souhaite bien évidemment que la Haute Assemblée, comme d'habitude, manifeste sa sagesse dans le cadre de l'examen de cette loi organique, particulièrement sur la proposition que je viens de défendre au nom de la commission des affaires sociales. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et sur plusieurs travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Pourquoi avoir demandé la priorité ? Tout simplement parce qu'un amendement similaire ayant été déposé avant l'article 1er, nous souhaitions que le débat porte sur la rédaction proposée par la commission. Cela nous aurait permis de gagner une dizaine de minutes, sans que grand-chose soit changé au débat de fond.

Je ne crois pas du tout à l'inconstitutionnalité de l'amendement défendu par la commission. Je suis de l'avis du président Mercier. Cela a déjà été discuté. Comme je l'ai dit lors de la discussion générale, la Constitution contient des références aux moyens d'équilibre que nous pouvons mettre en oeuvre à travers la loi organique.

Je me souviens que, dans le cadre de la réforme de la LOLF, le Conseil d'Etat avait transmis un avis détaillé sur les questions d'ordre constitutionnel qui se posaient alors. Je regrette à ce stade de ne pouvoir disposer d'un tel document, qui, en son temps, avait éclairé Alain Lambert, alors président de la commission et rapporteur du projet de loi. Je voudrais rappeler que, dans sa grande sagesse, M. Lambert n'avait pas cru bon devoir suivre toutes les recommandations du Conseil d'Etat, estimant qu'il pouvait passer outre, et il a eu raison puisque ces dispositions ont été sauvegardées.

M. Alain Lambert. Dans des cas très marginaux !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Certes, mais preuve est faite qu'on peut surmonter les difficultés soulevées par le Conseil d'Etat.

Ma deuxième remarque tient à la construction de l'amendement de la commission. Sa première phrase tend en quelque sorte à renvoyer à César ce qui appartient à César : il appartient à la loi de finances, qui en autorise le paiement, d'arrêter le montant de la compensation. Nous ne souhaitons donc pas qu'une substitution s'opère au détriment de la loi de finances : chacun à sa place. Par ailleurs, cet amendement vise à imposer au législateur de prévoir cette compensation. Nous ne pouvons pas affirmer des principes et les détourner à chaque fois qu'ils doivent être appliqués. (MM. François Autain et Roland Muzeau opinent.) Il faut le rappeler : à chacun ses moyens et à chacun ses missions. Nous souhaitons assumer les nôtres. Le poids des mots est important. Que propose le Gouvernement ? Il propose une juste compensation. Chacun comprend que ce n'est donc pas une compensation intégrale ; on n'utiliserait alors pas le mot « juste ». Peut-être « juste » signifie-t-il précisément « pas très juste ». (Sourires.)

Cette compensation serait juste si elle était intégrale et si le législateur décidait de ne pas y déroger. La compensation reste relative et contingente. Elle n'existe que lorsqu'elle trouve à s'appliquer. Nous sommes bien loin de ce que nous avons voté lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie.

Tout à l'heure, M. le rapporteur évoquait la déclaration du Gouvernement. Je voudrais effectivement conclure mon propos en rappelant cette promesse. Nous avons entendu tout à l'heure M. le secrétaire d'Etat nous présenter la position actuelle du Gouvernement, dont la motivation est bien difficile à comprendre, à la suite de nombreuses interventions. Je voudrais simplement vous rappeler cet engagement, pris en juillet 2004 :

« Ce projet de loi organique contiendra des mesures de nature à garantir l'autonomie financière de la sécurité sociale, comme le Sénat en a déjà exprimé le souhait. Il permettra notamment de donner une valeur juridique supérieure » - notez ce dernier qualificatif, mon cher collègue - « aux mesures prévues à l'article 39 de la présente loi et à celles de la loi de 1994 de Mme Simone Veil. Je suis certain, monsieur le rapporteur, que vous contribuerez à cette tâche. Ainsi, l'autonomie financière de la sécurité sociale aura une valeur quasi constitutionnelle. »

Voilà ce que disait le Gouvernement.

M. Alain Lambert. Alors, il faut modifier la Constitution !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Non !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. La Constitution prévoit déjà cette possibilité, comme je l'ai dit tout à l'heure.

Il est profondément navrant qu'à l'occasion de la première lecture d'un projet de loi organique qui suscitera nécessairement une importante navette, la commission saisie au fond ne puisse pas faire valoir sa position. Je regrette que, sur ce point fondamental, pour lequel nous nous battons depuis des années, aucune négociation ne soit possible, au seul motif que certains veulent protéger leur pré carré ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

J'ajoute que je n'ai pas le pouvoir de retirer un amendement qui a été déposé par la commission. (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Sur cette question passionnante et qui suscite des échanges passionnés, je voudrais revenir à la matière juridique. En effet, chacun peut légitimement avoir sa propre interprétation.

Monsieur le rapporteur, j'ai insisté, tout à l'heure, dans la réponse que j'ai donnée à votre intervention liminaire, sur les trois priorités que s'est fixées le Gouvernement, l'une d'entre elles étant la sécurité juridique.

Nul ne peut prendre des risques avec un texte au regard de la censure éventuelle du Conseil constitutionnel, mais j'ai tendance à croire, pour ma part, qu'en matière de loi organique c'est encore moins possible.

C'est ce point qui a guidé le Gouvernement dans son approche de ce texte.

Nous avons pris un certain nombre d'engagements lors du débat sur la réforme de l'assurance maladie.

Le premier engagement était que le Sénat devait être saisi en premier de ce projet de loi organique. Nous l'avons tenu. Nous savons en effet le rôle important que joue le Sénat, notamment sa commission des affaires sociales, dans les débats qui concernent les projets de loi de financement de la sécurité sociale, je l'ai rappelé ce matin dans mon intervention. Nous connaissons aussi l'expérience et l'empirisme dont la commission des affaires sociales fait preuve à chaque fois sur ces questions essentielles.

Nous vous avions dit également que nous souhaitions aller plus loin encore sur la question de la compensation.

Vous savez également, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que nous avons souhaité faire dans l'avant-projet de loi qui allait être soumis au Conseil d'Etat. Nous n'avons pas pu maintenir cette première version en raison des doutes juridiques qui existaient en la matière. C'est la raison pour laquelle nous avons fait tout notre possible en rédigeant cette annexe IV, sur laquelle, comme je l'ai également précisé ce matin, nous sommes ouverts à toute amélioration rédactionnelle.

J'ai bien compris que vous souhaitiez davantage. Dans une analyse ciselée - dont il est coutumier - M. Mercier s'étonnait du risque de censure possible pour ce projet de loi organique, alors que ce risque n'existe pas pour une loi ordinaire.

Monsieur Mercier, le principe de compensation posé par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire au niveau législatif ordinaire, ne pose strictement aucun problème constitutionnel, nous sommes d'accord.

En revanche, la Constitution, dans son article 47-1, fixe un cadre précis à la loi organique, c'est-à-dire qu'elle détermine les conditions dans lesquelles le Parlement vote la loi de financement, pas moins que cela, pas plus que cela.

Comme l'a dit tout à l'heure M. Yves Fréville, il existe, bien évidemment, une possibilité, qui est de modifier la loi constitutionnelle, mais cette modification doit intervenir au préalable.

M. Alain Lambert. Tout à fait !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous ne sommes pas, aujourd'hui, dans ce cas de figure. Je tenais, monsieur Mercier, à le rappeler. Ce cadre constitutionnel s'impose à toutes et à tous.

J'ai parfaitement en mémoire les propos que vous avez cités, monsieur About. Vous savez quelle était la volonté du Gouvernement. Nous sommes aujourd'hui dans la limite de ce qu'il a été possible de faire en respectant la loi constitutionnelle. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)

Il y a la volonté et il y a les actes ! Au-delà de ce qui est formalisé dans ce projet de loi organique, le Gouvernement veut avoir des pratiques vertueuses concernant l'assurance maladie, ce qui n'a pas été le cas, à une certaine époque, de la majorité alors en place ! (Applaudissements sur certaines travées de l'UMP et de l'UC-UDF. - Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Roland Muzeau. Il faut revenir au sujet, monsieur le secrétaire d'Etat !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. On peut évoquer les exonérations récentes qui ont été compensées. La loi sur sport, les exonérations ont été compensées. Les pôles de compétitivité, il y a eu compensation. Les jeunes entreprises innovantes, il y a également eu compensation. S'agissant des services à la personne, il y aura compensation. Il y a bien évidemment les textes et il y a la pratique !

M. Roland Muzeau. Et les contrats d'avenir ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous savez exactement ce qu'il en est ! Si vous souhaitez que je vous réponde sur ce point, je peux prolonger mon propos. (M. Roland Muzeau s'exclame.) Vous savez quelle est la suite de ces contrats d'avenir, qui dataient d'avant 1994 : la réponse a déjà été apportée.

M. Roland Muzeau. Il n'y a eu aucune suite !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Ce n'est pas en lançant de tels propos que vous masquerez les turpitudes passées !

M. Roland Muzeau. Il ne faut pas exagérer !

M. le président. Monsieur Muzeau, je vous en prie.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je terminerai en disant, en toute sérénité, que nous devons avoir à l'esprit la règle juridique suprême dans notre pays : la Constitution.

C'est la raison pour laquelle, à défaut de pouvoir obtenir le retrait de l'amendement n° 20, le Gouvernement émet un avis défavorable. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 20.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des affaires sociales.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 157 :

Nombre de votants 307
Nombre de suffrages exprimés 300
Majorité absolue des suffrages exprimés 151
Pour l'adoption 132
Contre 168

Le Sénat n'a pas adopté.

La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Je regrette le vote qui vient d'intervenir, mais le Sénat s'est prononcé.

Puisque n'a pas été retenu ce point extrêmement fort d'un travail que beaucoup ont bien voulu considérer comme de qualité - pour mieux l'achever, et je les remercie ! -, ce travail de qualité se trouve réduit à néant. En effet, les autres propositions que nous avons formulées et qui visent à des coordinations avec la LOLF ont été refusées par la commission des finances, ainsi que nous l'avons appris voilà quelques minutes ; un certain nombre d'autres amendements n'ont pas recueilli l'accord du Gouvernement.

En conséquence, la commission, conformément à la décision qu'elle a prise ce matin, retire les amendements nos 1 à 19, 21 à 27 et 110 et 111.

M. le président. Les amendements nos 1 à 19, 21 à 27 et 110 et 111 sont retirés.

M. Jean-Pierre Godefroy. On peut rentrer chez nous ! (Sourires.)

Art. additionnel après l'art. 2 (priorité)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Art. 1er (début)

Articles additionnels avant l'article 1er

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 42, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. LO. ...  - Chaque année, la discussion devant le Parlement des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale est précédée d'un débat d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale.

« Tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs sont invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale. »

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, après les décisions qui viennent d'intervenir, nous aurions bien besoin d'une suspension de séance pour mettre à jour nos dossiers. Mais nous allons faire sans !

Nous attachons une importance particulière au présent amendement, qui vise à insérer, avant l'article 1er de ce projet de loi organique, un article additionnel posant le principe d'un débat annuel d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale, préalable à la discussion devant le Parlement des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante.

Comment donner plus de « cohérence, de crédibilité et de sens » aux lois de financement de la sécurité sociale sans chercher à mieux les articuler avec les besoins sociaux, les objectifs sanitaires, les orientations en matière de politique familiale, de retraite ou d'amélioration de la prévention et de la réparation des accidents du travail ?

Comment prétendre renforcer l'intervention du Parlement, respecter les partenaires sociaux si, en amont de la construction du PLFSS, aucun pouvoir ne leur est donné ?

Comme le budget de l'Etat, celui de la sécurité sociale est un acte éminemment politique traduisant des choix dont nous devons pouvoir discuter.

Est-il déraisonnable de vouloir débattre sur la parité du pouvoir d'achat des retraités ? Avant de fixer une enveloppe financière aussi déterminante que l'ONDAM, est-il déraisonnable de chercher à savoir quelle est la réalité des charges des établissements publics hospitaliers, quelles sont, par exemple, les décisions gouvernementales statutaires susceptibles de grever le budget de ces établissements ? Est-il déraisonnable de vouloir connaître les intentions du Gouvernement s'agissant de la permanence des soins, des actions entreprises en direction de la médecine libérale pour mieux caler les réponses aux problèmes récurrents rencontrés par les services d'urgence ?

Aujourd'hui, le Parlement est écarté de l'essentiel en matière de politique hospitalière, puisque les réformes de structures entreprises par votre prédécesseur, monsieur le secrétaire d'Etat, n'ont même pas été débattues.

Globalement, qu'il s'agisse de la tarification à l'activité, la T2A, de la gouvernance, chargeant de manière inédite la fonction de l'hôpital comme celle des médecins et nécessitant l'évolution des dispositions statutaires, nous avons dû nous contenter d'enregistrer. Dans les autres domaines, la situation est malheureusement identique.

Dès 1996, les tenants de la loi organique de financement de la sécurité sociale ont bataillé sur le principe même d'un rapport annexé retraçant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

Tout a été fait pour que ce rapport ne revête qu'une importance relative, son contenu n'étant pas normatif.

Son caractère très formel est aujourd'hui avancé pour légitimer sa disparition. Résultat, nous échangerons uniquement sur les équilibres financiers. Le Gouvernement décidera seul des politiques sociales ayant pourtant une incidence certaine sur la protection sociale.

Nous ne pouvons nous satisfaire de cette absence de tout élément strictement comptable. C'est la raison pour laquelle nous défendrons tout à l'heure, à l'article 2, un amendement visant à réintroduire le principe d'un tel rapport. C'est également pourquoi je propose, par le présent amendement, de retenir le principe d'un débat sur la politique sociale du Gouvernement.

J'attire votre attention sur le fait que nous nous situons résolument dans une autre perspective que celle qui a été envisagée un temps par M. le rapporteur, favorable à un débat de printemps sur le financement de la sécurité sociale.

M. le président. L'amendement n° 43, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. LO. ...  - Tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs sont invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale. »

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. La sécurité sociale a besoin de recettes supplémentaires et pérennes pour mettre en place une véritable politique de santé publique, assurer les retraites, réduire les inégalités. Or, chacun le sait, les besoins de prévention, l'allongement de la durée de vie et les progrès technologiques entraînent un accroissement justifié des dépenses.

Bien sûr, cela ne veut pas dire qu'il ne faille pas rechercher la plus grande efficacité possible des moyens alloués. Mais une politique de réduction des dépenses obéissant à une logique comptable est nocive.

Depuis le début, notre modèle de financement de la protection sociale est fondé sur le travail. Les difficultés de financement de la protection sociales sont donc liées, fondamentalement, à la faiblesse du taux d'emploi et du rythme de croissance économique. Aussi, pour augmenter les ressources de la sécurité sociale, il faut combattre le chômage, créer des emplois qualifiés et correctement rémunérés, accélérer la croissance économique.

Au-delà des aspects financiers, le mode de prélèvement doit favoriser l'emploi et « responsabiliser » les entreprises. Dans cette perspective, il est indispensable de rééquilibrer, d'une part, la contribution du travail et du capital au financement de la protection sociale et, d'autre part, la contribution des différentes catégories d'entreprises, car l'intensité de main-d'oeuvre diffère d'un secteur à un autre. Un tel rééquilibrage est indispensable pour faire du plein emploi un objectif crédible.

Aujourd'hui, de plus en plus d'acteurs sociaux et de décideurs politiques reconnaissent la nécessité d'une réforme des cotisations patronales. Celles-ci pourraient être rééquilibrées selon plusieurs critères.

Ainsi, on pourrait procéder à une modification des taux de cotisations patronales en fonction du niveau des salaires. Il est aussi possible de différencier les taux de cotisation selon quelques critères, par exemple au regard des performances des entreprises en matière d'emploi ou de l'évolution de leur masse salariale. Ou bien on pourrait élargir l'assiette à la valeur ajoutée, qui est plus large que la masse salariale. On pourrait aussi l'élargir aux revenus financiers qui ne sont pas compris dans la valeur ajoutée. Enfin, on pourrait intégrer dans l'assiette certains éléments de rémunération qui échappent actuellement à la cotisation, comme les stock-options.

La possibilité de mener à bien ces réflexions n'est pas prévue par le présent projet de loi, car la loi organique n'institue aucun système démocratique permettant aux organisations de salariés de s'exprimer sur ce qui les concerne pourtant au premier chef.

C'est pourquoi nous demandons, par cet amendement, que, tous les quatre ans, les représentants des organisations syndicales de salariés et les représentants des organisations d'employeurs soient invités à négocier sur la structure et les taux des cotisations et prélèvements affectés à la sécurité sociale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, pour faire gagner du temps à tout le monde, compte tenu de la décision qu'elle vient de prendre en ce qui concerne ses propres amendements, la commission s'en remet, sur tous les amendements extérieurs, à l'avis du Gouvernement, qu'elle sollicite.

M. Guy Fischer. Il n'y aura donc pas de débat !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 42 et 43 ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces deux amendements. En effet, il n'appartient pas à la loi organique d'encadrer et de contraindre les négociations entre les représentants des salariés et des employeurs. Par ailleurs, un débat obligatoire d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale tel que vous le proposez rendrait difficile, voire impossible, l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans le calendrier serré fixé par la Constitution.

M. Guy Fischer. Voilà, les promesses s'envolent !

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote sur l'amendement n° 42.

M. Roland Muzeau. Je suis bien obligé d'intervenir après les propos que vous venez de tenir, monsieur le rapporteur.

Je comprends votre mécontentement, votre désappointement, qui est aussi un peu le nôtre, vous vous en doutez bien. Mais nous y sommes un peu plus habitués que vous. (Sourires.) En règle générale, nous subissons ce traitement pour l'ensemble des textes. Vous, cela ne vous arrive que de temps en temps. Vous manquez d'habitude. (Nouveaux sourires.)

Cela étant, si j'ai compris votre réaction, permettez-moi de la déplorer car, ayant peu d'ancienneté au Sénat, je considère que les réponses du rapporteur, qu'elles nous plaisent ou non, sont indispensables à la bonne compréhension des débats par nos concitoyens qui s'y intéressent, pour qu'ils puissent se forger une opinion.

Je regrette vivement que vous comptiez rester silencieux jusqu'à la fin du débat, alors que vous auriez tant à dire, comme l'a montré la discussion certes brève mais non dénuée d'intérêt que nous avons eue ce matin en commission. N'étant pas exprimés en séance publique, ces éléments ne seront pas portés à la connaissance de nos concitoyens. De plus, ils ne viendront pas enrichir les débats au Palais-Bourbon. C'est très préjudiciable car je crains fort que l'oukase que nous venons de subir ne se reproduise à l'Assemblée nationale, qui est plus docile que le Sénat.

S'agissant d'un texte que le Gouvernement voulait emblématique, c'est affligeant.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Je participe depuis près de dix ans aux débats, notamment au sein de la commission des affaires sociales. Je peux dire que nous venons de vivre un moment important. Nous nous étions engagés en votant l'amendement n° 20, car il au coeur de ce qui interpelle les Françaises et les Français.

En effet, la loi de finances pour 2005 comprend 17 milliards d'euros d'exonérations de charges sociales patronales. Il nous semblait nécessaire de montrer notre volonté de voir toutes les ressources de la sécurité sociale véritablement affectées au budget de cette dernière, au seul motif de rompre avec la spirale infernale dans laquelle on demande tout aux assurés sociaux. Nous avions déjà dénoncé le fait que la réforme des retraites soit financée à 91 % par les retraités et les assurés sociaux. A présent, nous savons qu'il en sera de même pour la sécurité sociale.

Or, aujourd'hui, à dix-huit heures trente, alors que nous venons à peine d'aborder ce débat, nous comprenons qu'il va être avorté parce que l'hémicycle est quasiment vide, ce qui est déplorable.

M. François Autain. Nous, on est là !

M. Guy Fischer. Après la réforme des retraites et celle de l'assurance maladie, ce texte est l'ultime réforme, le troisième volet du triptyque. J'ai entendu M. le ministre appeler la commission à une position très forte.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Relisez mes propos !

M. Guy Fischer. Nous avons eu cette volonté.

Un gros travail a été fourni par tous les sénateurs sur ce projet ; chacun a apporté sa pierre à l'édifice. Quel mépris envers eux !

Je regrette vivement la position de M. le rapporteur car est de nature à introduire la confusion. Les propos qui seront tenus à partir de maintenant sembleront totalement obscurs, et ce sera un débat avorté. C'est profondément regrettable.

M. Roland Muzeau. Les ténors de la commission des finances sont tous partis !

M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.

M. François Autain. Même si je la comprends, l'attitude de M. le rapporteur risque non seulement d'appauvrir le débat, mais aussi de poser un problème, non pas d'ordre juridique, mais au titre de sa qualité de porte-parole de la commission.

En effet, la commission s'est prononcée sur un certain nombre d'amendements : elle en a adopté certains, repoussé d'autres, ou s'en est remise à la sagesse du Sénat. Notre rapporteur peut-il s'en remettre systématiquement à l'avis du Gouvernement, alors qu'il est porteur d'un mandat que lui a confié la commission concernant un certain nombre d'amendements ?

C'est d'autant plus important pour nous que nous avons eu la surprise très agréable, et rare - il faut le souligner -, de voir un certain nombre de nos amendements accueillis plutôt favorablement par la commission. Il serait dommage que M. le rapporteur ne porte pas l'avis de la commission à la connaissance du Gouvernement, car cela aurait pu conduire celui-ci à infléchir son propre avis.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. S'agissant des amendements nos 42 et 43, la commission avait émis un avis défavorable.

Je rappelle que lors de l'examen des amendements, le président About - qui le confirmera dès son retour dans l'hémicycle - a reçu mandat de la commission pour retirer la totalité de ses amendements au cas où l'amendement n° 20 relatif à la compensation recueillerait un avis défavorable du Gouvernement et serait rejeté par le Sénat.

M. Guy Fischer. Je ne le conteste pas !

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission estimait que, dans cette hypothèse, elle devait se rabattre sur un vote conforme du texte.

M. Guy Fischer. Vous ne l'avez pas dit !

M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est la raison pour laquelle, après avoir consulté le président About, j'ai exprimé la position selon laquelle je m'en remettais à l'avis du Gouvernement, puisque c'est lui qui a présenté le texte. A partir du moment où, connaissant le sort qui serait réservé à ses amendements, la commission ne jugeait plus opportun de les maintenir, il n'y avait plus aucune raison de modifier le texte par des amendements extérieurs.

Peut-être cela vous a-t-il échappé ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. A moins que le président About n'ait pas été suffisamment clair dans son propos.

Quoi qu'il en soit, c'est la raison pour laquelle j'ai pris cette position. Le président de la commission, qui vient de regagner l'hémicycle, s'en expliquera peut-être à l'occasion de l'examen d'un autre amendement.

M. Guy Fischer. Vous nous avez trompés !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. On vous aurait menti ?

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote sur l'amendement n° 43.

M. Guy Fischer. Je souhaite que M. le président de la commission des affaires sociales précise la position prise à l'instant par M. le rapporteur.

Nous avions compris que, si l'architecture proposée par la commission pour la compensation intégrale était mise en défaut, le rapporteur retirerait ses amendements. Le fait est que la majorité vous a désavoués.

En revanche, nous déplorons vivement la position adoptée par M. le rapporteur, en votre absence, monsieur le président de la commission. Je comprends le dépit de M. Vasselle, qui travaille sur ce dossier depuis 1999. Vous avez même temps été embrassés et assassinés. Mais nous regrettons qu'il ait décidé de ne donner aucun avis sur les amendements de l'opposition et de s'en remettre systématiquement à l'avis du Gouvernement Je ne crois pas que nous ayons convenu de cela, ce matin, en commission !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Mon cher collègue, vous dites que nous avons été en même temps embrassés et assassinés. Je pourrais à mon tour, en citant la Bible, dire : où sont nos accusateurs ! (Sourires.) Ils sont partis rapidement, à commencer peut-être, comme le dit la Bible, par les plus âgés. En tout cas, je ne vois pas d'accusateurs dans cet hémicycle. Peut-être pourrions-nous demander une deuxième délibération...

Nous sommes entre nous, ceux qui s'intéressent à ce sujet important qu'est la loi de financement de la sécurité sociale. Je vous confirme, conformément à notre position constante, que M. le rapporteur donnera bien l'avis, favorable ou défavorable, de la commission sur vos amendements.

M. François Autain. Très bien !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Cela étant dit, le rapporteur a précisé que le texte présenté par le Gouvernement était excellent, comme le pense la majorité de cette commission. Nous espérions l'améliorer encore, mais nous serons ravis qu'il soit adopté en l'état

M. Guy Fischer. Nous vous remercions de revenir sur la position prise par M. Vasselle.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 43.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 40, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Les élections à la sécurité sociale sont rétablies.

II. - En conséquence, les dispositions contraires des articles L. 211-2, L. 212-2, L. 213-2, L. 215-2 et L. 215-3 sont abrogées.

III. - La perte de recettes est compensée par le relèvement à due concurrence des contributions sociales visées aux articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

 

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Un constat s'impose d'évidence : le champ du social souffre d'un grave déficit démocratique.

Dans les domaines de l'action sanitaire et sociale, de la protection sociale et de l'emploi, l'évolution a été marquée au cours de la dernière décennie par la remise en cause progressive des conditions, pourtant restreintes, du débat, de l'expression et de l'intervention des salariés, des usagers et des professionnels concernés.

La sécurité sociale a été tout particulièrement touchée par cette évolution. Les assurés sociaux sont systématiquement mis à l'écart des orientations et des choix qui déterminent, au niveau tant local que national, leur couverture sociale et la gestion de cette couverture. Le fossé se creuse entre leurs aspirations, leurs besoins, dans des domaines aussi essentiels que l'accès aux soins, la compensation des charges familiales ou les retraites, et un système, une institution qui mettent en oeuvre dans ces secteurs des politiques de régression et d'abaissement des droits.

Le déficit démocratique apparaît bien comme le corollaire de la régression sociale. L'un ne va pas sans l'autre.

Le report, plusieurs fois renouvelé, des élections à la sécurité sociale et la succession simultanée des plans gouvernementaux ne sont évidemment pas le fait du hasard. Les mesures Balladur-Veil ont été assorties en 1994 d'une loi portant réforme de l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale qui renforçait les pouvoirs de l'Etat et rétablissait le paritarisme dans la branche accidents du travail-maladies professionnelles.

Le plan Juppé étayait ses dispositifs de maîtrise comptable par de nouvelles mesures d'élagage de la démocratie : suppression des élections, réforme de la composition et du rôle des conseils d'administration, extension des prérogatives de l'Etat et du Parlement. Plus près de nous encore, la réforme de l'assurance maladie, en transformant les conseils d'administration en simple « conseils d'orientation », les a définitivement dépouillés de tout pouvoir.

L'exigence démocratique n'est pas l'exigence d'un supplément d'âme, le vernis humaniste d'une gestion par définition froide et austère de la sécurité sociale. C'est la condition d'une gestion efficace, proche des aspirations et des besoins de la population.

Il conviendrait que les dispositifs de gouvernance soient rééquilibrés au profit des conseils d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, notamment en renforçant leurs prérogatives et en asseyant leur légitimité par le retour à l'élection de leurs représentants, c'est-à-dire les représentants des assurés sociaux et des allocataires.

La démocratie sociale doit avoir droit de cité dans notre pays. Elle représente les salariés et il faut revenir à des dispositions plus en rapport avec les attentes de ceux-ci. Or une telle réforme est cruellement absente de ce projet de loi organique. C'est pourquoi nous présentons cet amendement, qui tend à rétablir les élections à la sécurité sociale.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable, car ces dispositions relèvent de la loi ordinaire.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis. J'indique aux auteurs de cet amendement que la concertation qui a réuni les partenaires sociaux à l'occasion du débat sur l'assurance maladie a montré qu'il n'existait pas de consensus sur cette question. C'est pourquoi nous avons conservé le principe de la désignation par les organisations. Les partenaires sociaux ont toujours leur place dans la gestion de l'assurance maladie.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 40.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Les débats ne sont déjà pas faciles depuis le départ des censeurs de la commission des finances. Si, en plus, pour attirer l'attention de ceux qui restent, le président doit s'y reprendre à trois reprises pour mettre aux voix et pour qu'une majorité se dégage, où allons-nous ? Lorsque le président appelle au vote, la moindre des choses est de voter ! En l'occurrence, étant donné le nombre de mains levées, cet amendement aurait dû être adopté !

Mes chers collègues, soyons efficaces et intéressons-nous au déroulement de la séance !

M. le président. Je confirme que l'amendement n° 40 n'a pas été adopté.

L'amendement n°41, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres de groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I - L'article L. 221-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé :

« Art. L. 221-3 - Sous réserve des dispositions de l'article L. 221-4, la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés est administrée par un conseil d'orientation de trente- trois membres, comprenant :

« 1°) Treize représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national ;

« 2°) Treize représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d'employeurs représentatives ;

« 3°) Trois représentants désignés par la Fédération nationale de la mutualité française ;

« 4°) Quatre personnes qualifiées dans les domaines d'activité des caisses d'assurance maladie et désignés par l'autorité compétente de l'Etat ;

« Siègent également, avec voix consultantes :

« 1°) Une personne désignée par l'Union nationale des associations familiales ;

« 2°) Trois représentants du personnel élus dans des conditions fixées par décret. »

II - En conséquence, le dernier alinéa de l'article L. 221-2 du code de la sécurité sociale est supprimé.

 

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous prétendez que ce projet de loi donnera plus de pouvoir au Parlement, sans pour autant léser les partenaires sociaux.

Pour cela, il aurait au moins fallu revenir sur la réforme de l'assurance maladie et restituer ses pouvoirs de décision au conseil d'orientation de la CNAMTS, qui remplace l'ancien conseil d'administration. En effet, « une fois gratté le vernis du paritarisme rénové », nous pourrons constater qu'il subsiste un déséquilibre entre les pouvoirs confiés au conseil et ceux qui sont détenus par le directeur général. Et ce n'est pas le seul point de déséquilibre, loin s'en faut !

A propos de la légitimité des membres des instances dirigeantes et de la représentativité des conseils, là encore, vous n'avez pas résisté à renforcer l'étatisme, tout en acceptant de tourner définitivement le dos à la philosophie du système de 1945, qui impliquait un pilotage de l'assurance maladie par les représentants élus des assurés sociaux.

Vos réformes en matière de sécurité sociale n'ont fait que créer les conditions du retour du MEDEF au sein de l'assurance maladie, le schéma adopté cet été étant sensiblement similaire à celui qui avait été préconisé par les dirigeants de cette organisation. La réalité du pouvoir appartient effectivement à une seule personne, le directeur général, nommé par vos soins et difficilement révocable.

Les partenaires sociaux, pour l'affichage, se voient confier un certain nombre de compétences d'attribution. Leurs délibérations pourront toutefois être suspendues ou annulées par ce fameux et bien nommé « proconsul », Frédéric van Roekeghem - je ne vous dirai pas quel est le fond de ma pensée ! -, lequel gérera quasiment seul 130 milliards d'euros.

En somme, la gestion paritaire nouvelle n'est pas rénovée en profondeur pour permettre une gestion efficace de ce bien collectif qu'est l'assurance maladie. C'est pourquoi nous refusons le mode de gouvernance de l'assurance maladie instauré par la loi du 13 août 2004 et nous proposons, par cet amendement, de recentrer les pouvoirs sur le conseil d'administration de la CNAMTS.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis. En effet, ce n'est pas le lieu, lors de l'examen du projet de loi organique, de revenir sur une telle disposition, qui est d'ailleurs satisfaisante pour le fonctionnement de l'assurance maladie.

M. Guy Fischer. On en reparlera !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 41.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 39, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I. Le second alinéa de l'article L. 432-1 du code de la sécurité sociale est supprimé.

II. La perte de recettes est compensée par le relèvement à due concurrence des contributions sociales visées aux articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Nous avons tenu à déposer cet amendement, que vous qualifierez sans doute d'irrecevable, afin d'interpeller directement le Gouvernement sur une question importante relevant de l'équité : l'application de la franchise d'un euro aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Je ne développerai pas à nouveau ici les arguments avancés à l'occasion de la réforme de l'assurance maladie à l'encontre de la fameuse contribution forfaitaire, en quelque sorte proportionnelle à l'état de santé des assurés sociaux, et donc particulièrement injuste et source d'inégalités.

Nous continuons de penser aujourd'hui, comme s'autorisent d'ailleurs à le faire ceux des partisans de votre réforme qui sont opposés au principe même d'une telle contribution, que cette dernière est uniquement une mesure de régulation financière.

Depuis la signature de l'agrément de la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l'assurance maladie, il ne fait plus de doute que vous concevez de manière univoque « l'esprit de responsabilité » dont chacun doit faire preuve.

Pour « sauver » notre système d'assurance maladie, les assurés sociaux sont incités, pour ne pas dire contraints, à changer leurs comportements. En revanche, les médecins, et plus particulièrement les spécialistes, peuvent trouver un intérêt, au sens financier du terme, au fait de ne pas respecter le parcours de soins.

Avouez, monsieur le secrétaire d'Etat, que dans ce contexte, la valeur dite symbolique et pédagogique de la mesure du « un euro » par acte ou par consultation reste difficilement défendable.

Les Français savent déjà que la santé a un coût : 11 % des dépenses restant à leur charge, beaucoup d'entre eux - environ 15 % - renoncent aux soins.

Demain, ils seront encore plus nombreux à différer une simple visite de prévention, une consultation précoce de leur généraliste ou du spécialiste de leur choix, en raison du coût financier restant à leur charge, car à cet euro viendront s'ajouter les dépassements tarifaires.

Les assurés qui en auront les moyens, quant à eux, ne seront toujours pas exclus des soins.

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'Etat, pensez-vous sincèrement que les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, largement pénalisées par le caractère forfaitaire de la réparation qui leur est servie, alors qu'elles supportent une large part des frais, ainsi que les contraintes de soins et d'appareillage, aient besoin en plus d'être responsabilisées ?

Ne vous trompez-vous pas une fois de plus de cible en rendant le salarié responsable de son état et en exonérant l'employeur de sa responsabilité ? Tombe-t-on malade, contracte-t-on une maladie professionnelle, est-on victime d'un accident du travail par plaisir ?

Comme n'a cessé de le dire notamment la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés, la FNATH, ce Gouvernement pratique « la solidarité à l'envers », c'est-à-dire la solidarité de la victime du travail à l'égard de son employeur responsable du risque.

Pour mettre un terme à cette situation intolérable, nous réitérons notre demande d'exonération de la franchise d'un euro aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, censées bénéficier d'une législation spécifique prévoyant par ailleurs la gratuité des soins.

Cette demande légitime intervient au moment où le Gouvernement, d'une part, s'engage dans un plan de santé au travail et, d'autre part, vient de faire part de sa volonté d'exonérer du « un euro » forfaitaire certains actes de prévention, dont ceux de dépistage du cancer du sein et du cancer colorectal

C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, je pense possible et nécessaire que vous preniez des engagements de nature à satisfaire cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout cela est très intéressant, mais nos collègues savent bien que la décision qu'ils nous proposent de prendre est du ressort non pas d'une loi organique, mais de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même avis, pour la même raison.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 39.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 94, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

Le produit des majorations des taxes perçues au titre des articles 575 à 575 B du code général des impôts est affecté au financement de la sécurité sociale.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Par le présent amendement, nous proposons d'affecter la totalité du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac au financement de la Caisse nationale d'assurance maladie. Cela devrait permettre à celle-ci de faire face à une part non négligeable de son déficit comptable.

Certes, prendre une telle mesure soulève d'autres questions, dont celles qui sont afférentes au financement d'un certain volume d'exonérations de cotisations sociales par le biais des droits sur le tabac.

Des interrogations pourraient même également se faire jour concernant le fait que le Gouvernement ait réaffecté le produit de ces taxes au FFIPSA, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Cette mesure visant à permettre au Gouvernement de se désengager du financement de la protection sociale agricole ne devrait pas poser de problème, puisque le FFIPSA bénéficie d'une dotation budgétaire d'Etat destinée à équilibrer ses comptes.

En l'occurrence, le produit desdites taxes ne constituant qu'un surplus d'apport financier, il est possible de le transférer à l'assurance maladie. Nous ne doutons d'ailleurs pas que cette disposition pourrait figurer dans le rapport que le Gouvernement remettra au Parlement sur « la situation et les perspectives » du FFIPSA, comme le spécifie le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Il reste que, en la matière, il s'agit non pas de simples jeux d'écritures, mais bien de la réaffectation à l'assurance maladie du produit des majorations de taxes sur l'alcool et le tabac, lesquels sont sources d'importants problèmes de santé publique, étant causes d'accidents et mortifères. Il est donc plus que jamais indispensable que la totalité du produit des droits de consommation sur l'alcool et le tabac soit mobilisée pour financer la santé publique, donc l'assurance maladie.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission n'a pas jugé opportun d'émettre un avis favorable sur cet amendement, qui tend à figer dans la loi organique la liste des recettes de la sécurité sociale.

A cet égard, nous faisons remarquer à nos collègues qu'ils prennent un risque majeur, celui d'oublier certaines recettes, la liste qu'ils présentent étant d'ailleurs déjà incomplète. Il ne nous a donc pas semblé judicieux, à ce stade, d'approuver leur proposition.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Tout cela n'est pas du ressort de la loi organique. Un tel amendement, s'il était adopté, conduirait à reconnaître à l'échelon organique l'existence même des droits et des taxes visés, alors que leur création, leur modification ou leur suppression relèvent bel et bien du simple domaine législatif.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 94.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 95, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

I. L'Etat compense intégralement les exonérations ou les réductions de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que les réductions de l'assiette ou les abattements sur l'assiette de ces cotisations ou contributions.

II. Le montant de ces compensations est retracé dans les lois de financement de la sécurité sociale.

La parole est à M. Michel Sergent.

M. Michel Sergent. Cet amendement nous ramène au débat que nous avons eu tout à l'heure, puisqu'il s'agit d'inscrire dans la loi organique le principe de la compensation intégrale par l'Etat des exonérations, abattements ou réductions d'assiette des contributions et cotisations sociales, étant donné son actuelle application erratique et l'incapacité du Gouvernement à respecter ses engagements en la matière.

L'article 70 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a été adopté dans un souci de clarification, que nous partageons, des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il a permis de renforcer le principe de compensation des exonérations, mais, à peine quelques semaines plus tard, la loi de programmation pour la cohésion sociale est venue clairement contrevenir à ce dernier.

En outre, il apparaît aujourd'hui que, sur les 20 milliards d'euros d'exonérations décidés par l'Etat, 2,1 milliards d'euros ne sont pas compensés pour les organismes de sécurité sociale : cela représente un manque important.

La situation ne devrait pas s'arranger, au vu des dernières déclarations gouvernementales sur l'intéressement des salariés, puisque, pour répondre aux attentes des salariés en matière de pouvoir d'achat, il est préconisé non pas d'augmenter les salaires, mais de renforcer l'intéressement aux bénéfices des salariés. Or celui-ci n'est pas soumis aux prélèvements sociaux - et donc n'alimente pas notre système d'assurance maladie - au même titre que les salaires. Ainsi, à supposer que les salariés touchent des dividendes de la croissance, la sécurité sociale n'en profitera pas !

Cela est inacceptable, mais je ne reviendrai pas sur un débat qui s'est déjà amplement tenu tout à l'heure.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Je suis assez ennuyé en cette occurrence, mais je dois m'exprimer ici au nom de la commission, qui avait considéré que cet amendement était satisfait par celui qu'elle présentait. Elle avait donc émis un avis favorable, que je me contente ici de rapporter. Que l'on n'aille pas chercher autre chose ! Je ne voudrais pas être transformé en bouc émissaire ! (Sourires.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous avons eu un très long débat tout à l'heure sur cette question. J'avais eu le sentiment que le Sénat avait été éclairé par les interventions des orateurs. Je voudrais dire très nettement que le Gouvernement est défavorable à cet amendement, comme il l'a manifesté tout à l'heure.

M. Guy Fischer. On s'en doutait !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 95.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures cinquante, est reprise à dix-huit heures cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'article 1er.

Art. additionnels avant l'art. 1er
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Art. 1er (interruption de la discussion)

Article 1er

L'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. LO. 111-3. - I. - La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend deux parties distinctes.

« A. - Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO.111-4 ;

« 2° Détermine, pour l'année à venir, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A cette fin :

« a) Elle prévoit les recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes ;

« b) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour chaque branche du régime général, ainsi que pour chaque organisme concourant au financement de ces régimes ;

« c) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

« 3° Rectifie, pour l'année en cours les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les objectifs de dépenses de ces régimes, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie et ses sous-objectifs.

« B. - Dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général ;

« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs. La définition des composantes des sous-objectifs est d'initiative gouvernementale.

« II. - La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale.

« Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu du I du présent article.

« III. - A. - Peuvent figurer dans la première partie des lois de financement de la sécurité sociale, outre celles prévues au I ci-dessus, les dispositions :

« 1° Affectant les recettes de l'année des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation de ces recettes ;

« 2° Affectant les recettes de l'année et des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, ou relatives, sous réserve des dispositions de l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, à l'affectation de ces recettes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;

« 3° Modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ;

« 4° Relatives à l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base ainsi qu'à la mise en réserve de recettes à leur profit, à la condition que cette mise en réserve affecte les recettes de l'année ou, si elle affecte également les recettes des années ultérieures, qu'elles présentent un caractère permanent.

« B. - Peuvent figurer dans la seconde partie des lois de financement de la sécurité sociale, outre celles prévues au I ci-dessus, les dispositions :

« 1° Ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes obligatoires de base ou ayant un impact sur celles des dépenses de l'année des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes ;

« 2° Ayant un impact sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou ayant un impact sur celles des dépenses des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes, à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ;

« 3° Modifiant les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les règles d'organisation ou de gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet d'améliorer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;

« 4° Relatives au contrôle du Parlement sur l'application de ces lois.

« IV. - Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires sont susceptibles d'affecter les recettes et les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement ou chargés de l'amortissement de leur dette, les conséquences de chacune d'entre elles doivent être prises en compte dans les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la plus prochaine loi de financement.

« V. - La mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-1 de la Constitution comporte la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général établis conformément aux dispositions du présent livre. »

M. le président. Je rappelle que le Sénat a décidé d'examiner séparément l'amendement n° 44 de suppression de l'article 1er.

La parole est à M. Alain Lambert, sur l'article.

M. Alain Lambert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, n'ayant malheureusement pu participer ce matin à la discussion générale, j'ai souhaité prendre la parole sur l'article 1er, d'abord pour redire à la commission à quel point j'ai apprécié le travail qu'elle a accompli, ensuite pour souligner qu'il y a lieu de se réjouir de la perspective d'une structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, devenues trois grâce à l'heureuse initiative de la commission, du vote de soldes et de tableaux d'équilibre, enfin du découpage de l'ONDAM en sous-objectifs pouvant être amendés par le Parlement.

Cette nouvelle architecture du texte constitue un vrai progrès.

Monsieur le secrétaire d'Etat, si nous nous acheminons ainsi vers une plus grande sincérité des lois de financement, peut-être pourrions-nous réfléchir à l'instauration de plafonds de dépenses limitatifs. Cette mesure serait envisageable pour certains segments de dépenses, comme la branche famille ou, au sein de l'assurance maladie, les enveloppes hospitalières. Cependant, pour certains postes de dépenses, ceux que je qualifie de « guichets ouverts », la question serait naturellement plus délicate et soulèverait le problème des mécanismes de régulation, qui sont essentiels à la maîtrise de nos dépenses publiques.

En outre, s'agissant des dépassements d'objectifs, ne devrions-nous pas commencer à imaginer des sanctions ? Il faudrait, par exemple, commencer par s'interdire de « rebaser » les objectifs de dépenses d'assurance maladie, le dépassement de l'année n réduisant à due concurrence les marges de manoeuvre pour l'année n + 1.

Mon temps de parole étant limité à cinq minutes, je ne développerai pas davantage. J'en profite cependant pour rendre hommage au Gouvernement quant à la qualité de son projet de loi organique ainsi qu'à la commission pour le travail qu'elle a accompli.

Ne sommes-nous pas à une étape ? Comme vous promettez l'équilibre pour 2008, nous pourrions mettre en place une réforme à ce moment-là afin d'introduire les deux éléments que je viens d'évoquer, à savoir des plafonds de dépenses limitatifs et des mesures en cas de dépassement d'objectif. Cela donnerait une forme encore plus aboutie aux lois de financement de la sécurité sociale.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il me paraît difficile, monsieur Lambert, d'appliquer aux dépenses de l'assurance maladie les mêmes exigences qu'aux lois de finances.

Instituer un plafond de dépenses serait en contradiction avec les propos de M. Philippe Marini - également tenus par M. Michel Mercier dans le cadre de la discussion générale -, qui a reconnu devant la Haute Assemblée que la loi de finances et la loi de financement étaient de nature différente.

Autant il est concevable que les dépenses en loi de finances puissent être arrêtées, autant, en matière de loi de financement, il me paraît extrêmement difficile de nous orienter vers des plafonds de dépenses pour ce qui concerne l'assurance maladie, même s'il y a peut-être une part de vérité dans ce que vous dites à propos de certaines dépenses d'autres branches.

Je réagis à votre intervention de façon spontanée, mais je vous donne mon point de vue en tant que rapporteur. Pour autant, je ne remets pas en cause votre volonté d'améliorer les dispositions du projet de loi organique. Ce fut d'ailleurs le souci de la commission des affaires sociales, de son rapporteur et de son président. Les amendements que nous avions déposés n'avaient pas d'autre but.

Toutes les idées sont bonnes à prendre dès lors qu'elles enrichissent le texte. Si nous ne pouvons les intégrer maintenant, peut-être sera-t-il possible de le faire dans un second temps après avoir conduit des expertises. A cet effet, il convient d'offrir à la commission des affaires sociales les moyens d'assurer le suivi de l'application des lois de financement et de mener à bien ses missions de contrôle tout au long de l'année. Encore faudra-t-il que, le moment venu, la présidence et la questure du Sénat se soucient de savoir si la commission dispose de tous les moyens pour mener à bien son travail d'expertise, de contrôle et de suivi. De cette manière, nous pourrons continuer à améliorer le texte comme l'a souhaité de façon pertinente M. Alain Lambert.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Même si M. Lambert n'a pas utilisé la totalité de son temps de parole, il a dit beaucoup de choses.

M. Guy Fischer. Oh oui !

M. François Autain. Il est comme ça !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur Lambert, avec le texte dont nous débattons aujourd'hui, nous sommes dans un système de droits ouverts. Par conséquent, la notion de plafonds de dépenses ne peut pas avoir le même sens que dans le domaine budgétaire traditionnel.

Vous avez appelé l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prévoir, le cas échéant, des mesures de redressement. Même si la philosophie de notre réforme est la maîtrise médicalisée des dépenses, nous avons souhaité que cette nécessité soit prise en compte. C'est dans cet esprit que la réforme de l'assurance maladie comporte la mise en place du comité d'alerte.

C'est également dans le même esprit que l'UNCAM peut décider, à la suite de la saisine du comité d'alerte, de prendre des mesures de redressement. Pour autant, faut-il intégrer un tel dispositif dans une loi organique ? Je ne le pense pas. Les notions de plafonds de dépenses et de « rebasage » ne sont pas compatibles avec notre volonté de démontrer que la maîtrise médicalisée des dépenses est le meilleur système.

Je comprends le sens de votre intervention. Car il est vrai que, pendant de très nombreuses années, nous n'avons pas eu l'habitude que les ONDAM soient respectés. Ils n'étaient en effet pas réalistes. Aujourd'hui, tout l'enjeu consiste à la fois à fixer des ONDAM réalistes - qui seront donc réalisés - et à les exécuter avec persévérance et vigilance afin que les résultats les crédibilisent. Tel est l'engagement du Gouvernement.

Nous avons également souhaité que, au-delà de la définition de l'ONDAM, les sous-objectifs puissent être examinés et validés par les parlementaires afin d'obtenir la vision la plus fine possible.

Par ailleurs, je voudrais vous dire, mais je ne pense pas avoir besoin de vous convaincre sur ce point, que je fonde beaucoup d'espoir dans la nouvelle démarche d'objectifs-résultats. En la matière, le système connaît une évolution profonde.

Nous sommes intimement convaincus que la maîtrise médicalisée des dépenses est le meilleur système. C'est en tout cas celui qui fournira des résultats pérennes. C'est ce dont nous avons besoin.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 44, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. En 1996, afin de défendre la mise en place d'un nouvel instrument, en l'occurrence les lois de financement de la sécurité sociale, l'argument de la démocratie avait déjà été invoqué. Il était alors question d'attribuer un droit de regard au Parlement sur des masses financières dont le volume est bien supérieur à celui du budget de l'Etat, sans, pour autant, remettre en cause le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale.

A l'époque, le groupe communiste avait manifesté son opposition au principe même de telles lois de finances sociales, craignant « qu'elles ne servent de véritable parapluie politique » au gouvernement, qui imposerait ainsi ses choix de maîtrise des dépenses sociales et sa volonté d'étatisation et de privatisation de la sécurité sociale.

Aujourd'hui, mes chers collègues, vous dressez un bilan élogieux du principe des lois de financement et de l'usage fait de cet outil. Ainsi, M. le rapporteur prétend, sans rougir, que « les partenaires sociaux sont sortis renforcés de ce nouveau pilotage de la protection sociale », en passant sous silence, bien évidemment, la réforme de la sécurité sociale de 2004, qui a vidé de sa substance une démocratie sociale déjà bien affaiblie.

A l'inverse, nous pensons que ce sont autant d'étapes importantes au processus d'étatisation de la sécurité sociale qui se sont produites. Le conseil d'administration de la CNAVTS n'a-t-il pas « exprimé les craintes que lui inspire le risque de renforcement du rôle de l'Etat dans la sécurité sociale, qui ne doit en aucun cas aboutir à l'extension dans toutes ses branches du modèle de gouvernance instauré par la loi du 13 août 2004 pour l'assurance maladie » ?

Par ailleurs, si vous notez les limites de la procédure et du contenu du dispositif actuel, vous ne proposez aucune solution exigeante de nature, notamment, à clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Nous reviendrons d'ailleurs sur la question de la compensation des exonérations de cotisations sociales non compensées ou de nature à permettre au Parlement de sortir des limites de l'enveloppe globale de l'ONDAM.

Au contraire, vous n'envisagez ni plus ni moins qu'un copier-coller de la démarche ayant présidé à la réforme de la LOLF. Autant dire que vous allez encore un peu plus dans le sens d'un cadre étroitement financier, au mépris de la spécificité des dépenses de sécurité sociale répondant à des droits légaux, principes à valeur constitutionnelle : droit à la santé, à la protection du vieux travailleur, de la famille...

L'article 1er du projet de loi organique repense l'architecture des lois de financement. La séparation en deux parties - la première, consacrée aux recettes, conclue par le vote d'un article d'équilibre devant impérativement intervenir avant le vote de la seconde partie consacrée, elle, aux dépenses - conduira à contraindre les dépenses sociales.

Le seul pouvoir nouveau du Parlement sera de fixer un niveau de déficit, en tenant compte des recettes attendues et des impératifs maastrichtiens, et de faire entrer dans cette enveloppe les dépenses. Quel progrès !

Demain, plus encore qu'aujourd'hui, les lois de financement de la sécurité sociale verront le niveau de recettes conditionner celui des dépenses, au mépris de la satisfaction des besoins, alors que la démarche inverse devrait prévaloir.

Nous n'entendons pas laisser consacrer la logique de maîtrise comptable de la gestion de la sécurité sociale. C'est pourquoi nous proposons la suppression de l'article 1er.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de suppression : avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Défavorable. Qui plus est, c'est un faux procès fait au Gouvernement.

M. Guy Fischer. Oh là là !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 45, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant le I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« ...  - Les recettes de la sécurité sociale comprennent :

« 1°) le produit des cotisations sociales,

« 2°) le produit des contributions sociales définies par la loi,

« 3°) les fonds de concours ainsi que les dons et legs consentis à son profit,

« 4°) le remboursement des prestations indues,

« 5°) les avances de trésorerie autorisées par la loi,

« 6°) les produits exceptionnels divers.

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Il s'agit d'un amendement de cohérence concernant les recettes de la sécurité sociale.

D'une manière pour le moins surprenante au premier abord, la partie organique du code de la sécurité sociale ne comporte pas d'article récapitulant les grandes caractéristiques des différentes sources de financement de la sécurité sociale. Il faut en effet consulter le titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale portant « dispositions communes relatives au financement », puis le titre IV du livre II pour connaître les modes de financement de notre système de protection sociale. C'est un exercice assez compliqué !

Les dernières décennies ont été marquées par un double mouvement : la progression sensible des recettes assimilables à des impositions de toute nature - la CSG - et la persistance des difficultés de trésorerie, sinon d'exécution des missions de la sécurité sociale.

Notre système social, qui fait pourtant l'unanimité auprès de nos concitoyens, souffre en effet depuis plus de vingt ans de l'atteinte permanente de son socle de ressources fondamentales : les cotisations prélevées sur la valeur ajoutée créée dans les entreprises. Ainsi, une inversion s'est opérée : les ressources provenant de la valeur ajoutée ont fondu comme neige au soleil, tandis que les ressources provenant des salaires demeuraient, mais il y a surtout l'imposition.

On pourrait d'ailleurs calculer un jour combien ont coûté depuis vingt ans ces politiques de contraction des salaires et de la part de la richesse créée consacrée à la protection sociale au regard de la situation financière de nos régimes de protection sociale. Je crois que nous ne serions pas loin des déficits comptables qui ont été cantonnés dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale. On se souviendra, par exemple, qu'un point de valeur ajoutée complémentaire consacré au financement de la protection sociale représente 14 milliards de recettes supplémentaires, soit, à peu de choses près, le montant du déficit que nous avons inscrit dans la loi de financement pour 2005.

Tout, ensuite, est affaire de priorité. Doit-on davantage utiliser la valeur ajoutée pour rémunérer le capital ou pour financer les besoins sociaux collectifs ? Je ne vous demande pas de trancher. Quant à nous, vous connaissez nos choix.

Notre amendement vise à énumérer, dans leurs grandes lignes, les différentes ressources que nous entendons consacrer au financement de notre système de protection sociale. Cette liste n'est pas exhaustive.

On pourrait nous rétorquer qu'elle fait double emploi avec les diverses dispositions définies dans la suite du code de la sécurité sociale, mais nous veillons surtout à donner un cadre juridique à la fois souple et précis à l'évolution future du financement de la protection sociale.

Nous préférons, de longue date, que les cotisations sociales constituent l'élément principal de financement de la protection sociale, à défaut d'en représenter l'élément exclusif.

Toutefois, je voudrais attirer votre attention sur deux points.

Le premier, c'est celui des contributions sociales. Outre le fait qu'elles sont assimilables à des impositions de toute nature, le cadre que nous proposons se détermine aussi pour recouvrir comme il se doit l'accroissement des contributions auxquelles seraient soumis tant les revenus que les capitaux financiers.

Le second point porte sur la question des avances de trésorerie sollicitées par les organismes sociaux. Il nous semble déterminant que le législateur soit, en dernier ressort, consulté dans un premier temps sur le plafond des avances autorisées et, dans un second temps, sur l'éventuel dépassement de ce plafond.

Mais il va sans dire que les ressources extérieures, quand bien même il faudrait les prendre en compte, devront, dans les années à venir, être moins sollicitées, au profit du renforcement réel des ressources propres de la protection sociale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. En demandant le rejet de cet amendement, je vais permettre aux auteurs de l'amendement d'éviter de faire le contraire de ce qu'ils prônent. Effectivement, la liste que vous proposez ne peut être interprétée que comme limitative.

M. Guy Fischer. Ah non !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je doute qu'elle soit exhaustive. Par ailleurs, au-delà d'un certain nombre de termes qui me semblent un peu contestables d'un point de vue juridique, je voudrais surtout vous dire, monsieur Fischer, que la disposition que vous proposez aurait pour conséquence de rendre impossible l'affectation des recettes non mentionnées dans cette liste ou, le cas échéant, de nouvelles recettes à la sécurité sociale. Je pense que c'est le contraire de ce que vous prôniez tout à l'heure.

M. Roland Muzeau. Vous n'avez qu'à sous-amender !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement va donc vous éviter de commettre une telle erreur en demandant le rejet de votre amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 45.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 77, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« A. - Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale :

« 1° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général ;

« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que sa décomposition en 16 sous objectifs :

« - Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux, compte non tenu des honoraires et des examens prescrits dans le cadre des établissements de santé privés ;

«- Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux hospitalisés dans les établissements de soins privés au titre des honoraires perçus et des examens prescrits dans ce cadre ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre de la tarification à l'activité, hors missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

«- Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des hôpitaux locaux relatives aux activités de médecine, non financées dans le cadre de la tarification à l'activité et des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de santé relatives aux soins de longue durée ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées ;

« - Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des activités du service de santé des armées, de l'Institution nationale des invalides ;

« - Sous objectif pour les dépenses sanitaires de l'établissement public territorial de Saint-Pierre et Miquelon et l'établissement public de santé de Mayotte ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales des structures d'addictologie ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées ;

« - Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes handicapées.

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Nous nous sommes déjà exprimés sur l'objet de cet amendement lors de la discussion générale : les dépenses de sécurité sociale doivent être définies avant les recettes. Nous avons d'ailleurs déposé une série d'amendements allant dans ce sens.

Notre objectif - nous l'avons dit - est de sortir de la stricte logique comptable et de définir, dans un premier temps, les besoins en matière de santé publique et de soins. Cela justifie donc que nous évoquions tout d'abord l'ensemble des sous-objectifs. Il nous semble, en effet, extrêmement important de définir chaque année les priorités en termes de santé publique et de soins.

M. le président. L'amendement n° 28, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa (1°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 1° bis Approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes ;

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Compte tenu de la tournure de la discussion, cet amendement devient particulièrement intéressant, puisqu'il tend à permettre au Parlement, dans le cadre du vote de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, d'approuver les tableaux d'équilibre par branche pour la dernière année écoulée de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général.

Cette approbation équivaudrait, au sein de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, à l'adoption de la loi de règlement social, et serait une façon pour le Parlement de prendre acte des résultats définitifs des lois de financement.

M. le président. L'amendement n° 46, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter la première phrase du troisième alinéa (2°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par les mots :

ainsi que les objectifs prioritaires de la politique de santé et de sécurité sociale, tels que définis dans le rapport visé à l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, ainsi que les propositions faites par les partenaires sociaux

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Le rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale que le Parlement approuvait chaque année et que prévoyait explicitement la loi organique a disparu dans ce nouveau projet de loi organique.

Certes, ce rapport était presque exclusivement prévisionnel, avait une tonalité très littéraire dans la mesure où il n'était accompagné d'aucune prévision chiffrée et, en fait, apparaissait régulièrement déconnecté de la loi de financement elle-même. C'est la raison pour laquelle il a été peu à peu relativement abandonné par la représentation nationale lors des votes de la loi de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport était un mélange hétérogène de considérations de portée très générale, de rappels de mesures prises et d'engagements précis, mais qui, souvent, n'étaient pas accompagnés de précisions chiffrées, un catalogue de bonnes intentions en somme, dépourvu de toute portée normative, contrairement aux dispositions de la loi de financement elle-même.

Etait-ce une raison suffisante pour le supprimer purement et simplement, privant en quelque sorte désormais la loi de financement de toute référence à la politique de santé et de sécurité sociale comme si on avait voulu afficher la volonté de maîtrise comptable des dépenses de sécurité sociale ?

Il est vrai que, désormais, le Parlement votera obligatoirement le volet recettes avant le volet dépenses. Même si ce dispositif existe déjà en ce qui concerne le budget de l'Etat, son extension à la loi de financement de la sécurité sociale signifie clairement - et je pense que l'amendement qui a été déposé tout à l'heure allait dans ce sens - que c'est le niveau des recettes qui conditionne désormais celui des dépenses, et non le niveau des besoins à satisfaire qui conditionne le niveau des recettes. Cette disposition entérine donc la logique de maîtrise comptable de la gestion des dépenses sociales, en contradiction avec les déclarations du Gouvernement, qui prône -  nous l'avons encore entendu au cours du débat, cet après-midi - la maîtrise médicalisée,...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Exactement !

M. François Autain. ...en prétendant qu'il ne fait pas de maîtrise comptable. Ces déclarations sont en totale contradiction avec la réalité telle qu'elle nous apparaît à travers ce texte de loi et un certain nombre de décisions qui ont été prises.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est une fausse interprétation !

M. François Autain. C'est pourquoi la réintroduction d'un rapport dans le champ de ce projet de loi organique nous semble de nature à éviter ou en tout cas à limiter cette dérive comptable qui a pour corollaire un rationnement des soins et une baisse des prestations sociales.

Naturellement, ce rapport devrait comporter, de préférence à des orientations trop générales, des objectifs concrets en nombre limité, jugés prioritaires, accompagnés de données chiffrées, avec l'échéance de réalisation. Chaque année, un bilan synthétique - ce qui n'était pas le cas dans le passé et qui enlevait peut-être de l'intérêt au rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale - de mise en oeuvre de ce rapport devra être annexé à la loi de financement.

Enfin, un tel rapport me semble d'autant plus nécessaire aujourd'hui que désormais on instaure la pluriannualité pour la prévision.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 49, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le troisième alinéa (2°) du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ° Elle modifie le montant de la participation forfaitaire et du forfait journalier visés respectivement aux articles L. 322-2 et 174-4 du présent code ;

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Pour crédibiliser l'ONDAM, le rendre effectivement lisible et opposable, la réforme de l'assurance maladie d'août 2004 a instauré une nouvelle instance : le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie.

Selon l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, il « est chargé d'alerter le Parlement, le Gouvernement et les caisses nationales d'assurance maladie en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de l'objectif national voté par le Parlement ».

Le seuil d'alerte déclenchant l'intervention de cet organisme a été fixé par décret à 0,75 %.

A peine quatre mois après l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 et tout de suite après la déclinaison par le Gouvernement de l'ONDAM hospitalier, intervenant - il convient tout de même de le déplorer - avec beaucoup de retard, la Fédération de l'hospitalisation privée, la FHP, la Fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privée, la FEHAP, la Fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, la FNCLCC, et les conférences de directeurs et présidents de commission médicale d'établissement ont décidé de saisir le comité d'alerte, bien que M. le secrétaire d'Etat ait tout à l'heure précisé qu'ils n'avaient aucun droit de saisine et que le comité d'alerte faisait ce qu'il avait à faire.

Fort légitimement, la communauté hospitalière s'inquiète de la progression trop faible, de 3,6 %, des crédits consacrés à l'hôpital. Evaluant à 5 % au moins la progression nécessaire au simple maintien des activités et au respect des différents plans de santé publique, elle considère que l'objectif doit être revu à la hausse. D'ailleurs, vous devriez aussi prendre en compte l'engagement, possible, du Gouvernement d'augmenter les rémunérations de la fonction publique. Cela viendra bien évidemment s'ajouter aux 5 % minimums réclamés.

Allons-nous pour autant être saisis ? Allons-nous, sur la base de documents objectifs, connaître précisément les charges et difficultés auxquelles sont confrontés les hôpitaux ?

Allons-nous pouvoir débattre de la place et du rôle de l'hôpital public dans notre société ?

Non, hélas ! dans la mesure où, en l'état actuel des textes, le Parlement est simplement informé. Une fois encore, le réel pouvoir d'intervention ayant été conféré aux caisses, que dis-je, à leur directeur général, le fameux proconsul, gérant quasiment seul, avec le ministre - disons-le -, un budget de 130 milliards d'euros, c'est à lui de proposer des mesures de redressement.

Nous savons trop bien que seront alors ressorties les recettes classiques, de courte vue et de surcroît particulièrement injustes, car touchant les assurés sociaux au porte-monnaie. Le forfait hospitalier, n'en doutons pas, sera augmenté ; la contribution forfaitaire n'aura plus rien de symbolique ; son plafond fixé à 50 euros par an - tout de même ! - explosera, nous pouvons en être certains.

Compétents s'agissant du périmètre des soins remboursables et des taux de remboursement, le directeur général et le ministre utiliseront leurs pouvoirs. Membre du Conseil de l'hospitalisation, le proconsul influera à ce niveau pour accentuer encore davantage les restrictions hospitalières et les fermetures de lits.

Lors de l'examen de la loi de finances rectificative, si loi de finances rectificative il y a, hypothèse peu probable au regard de l'expérience des années passées, ou lors de l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous devrons nous contenter de constater les dépassements de l'ONDAM et de valider les décisions de redressement, d'économies, prises en cours d'année pour tenter de redresser la barre.

Certains ici, sur les travées de la droite - ils ne sont pas nombreux cet après-midi -, ont proposé, à l'occasion d'un autre débat, que le montant de la contribution forfaitaire soit fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, démarche renforçant les moyens de contrôle du Parlement sur le respect de l'objectif de dépenses.

Notre amendement, destiné à dénoncer le faux-semblant de la démarche de crédibilisation de l'ONDAM et les pouvoirs conférés à une personne et au ministre, donc au Gouvernement, et non au Parlement et à l'ensemble des partenaires sociaux, prévoit simplement que figurent dans la première partie des lois de financement les mesures modifiant le montant de la participation forfaitaire par acte et par consultation, le montant du forfait hospitalier. Ces mesures affectent à la hausse comme à la baisse les ressources de l'assurance maladie.

M. le président. L'amendement n° 88, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ou à l'amortissement de la dette de ces régimes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Cet amendement est la conséquence de l'amendement n° 77, que j'ai présenté tout à l'heure. Il s'agit d'un amendement de cohérence. Il est logique de prévoir et de définir d'abord la liste des régimes obligatoires de base et des organismes puis de prévoir leurs recettes et leur équilibre. Procéder de façon inverse serait, une fois encore, avouer que la politique de santé est complètement soumise à la stricte logique d'équilibre budgétaire.

M. le président. L'amendement n° 86, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa (a) et dans le troisième alinéa (b) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

du régime général,

insérer les mots :

les recettes des organismes concourant à l'amortissement  de la dette de ces régimes,

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Le projet de loi de financement pose le principe de la prévision des recettes. Mais les recettes ne sont pas présentées de manière exhaustive, puisque celles qui émanent de la CRDS ne sont pas évoquées.

Est-il justifié d'exclure la CADES du périmètre des lois de financement, monsieur le secrétaire d'Etat ?

Le champ des lois de financement est limité aux seuls régimes obligatoires de base et aux organismes créés pour concourir à leur financement.

Alors que vous ne cessez de faire croître la dette et, avec elle, la durée de son remboursement, la CRDS, qui est directement affectée au financement de la sécurité sociale et qui apparaît sur toutes les fiches de paie dans la colonne « prélèvements », ne figure pas dans la colonne des recettes des lois de financement de la sécurité sociale !

La CADES, qui concourt au financement de la sécurité sociale sous la forme d'un remboursement de la dette contractée initialement par les organismes sociaux, se trouve donc exclue du champ des lois de financement, alors que le Fonds de réserve des retraites, le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie semblent être intégrés dans les lois de financement.

Cette interprétation revient à considérer que la loi de financement, dont l'existence est consacrée par la Constitution et qui est censée réaliser la mise en transparence des comptes de la sécurité sociale, ne fait pas état de la gestion de la dette de ces régimes, qui est pourtant financée par une contribution spécifique.

Parce que la CADES prend en charge le coût de l'endettement des régimes obligatoires de base, les recettes qui lui sont affectées devraient figurer au titre des ressources de ces régimes.

M. le président. L'amendement n° 47, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

des organismes

insérer les mots :

et fonds

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. Dans sa première partie, la loi de financement de la sécurité sociale devra présenter les prévisions de recettes pour l'ensemble des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale.

De nombreux rapports, notamment ceux du Sénat, ont dénoncé l'opacité des comptes sociaux, due notamment à la coexistence des quatre branches de la sécurité sociale avec une multitude de fonds ou d'organismes à vocation sociale.

Certains de ces fonds sont dotés des crédits de la branche, d'autres peuvent percevoir des dotations provenant d'autres sources, d'autres encore sont dotés de ressources propres qui en font des financeurs à part entière de la sécurité sociale.

Faute d'avoir choisi d'intégrer la perte d'autonomie au sein des risques couverts par la sécurité sociale, le Gouvernement a dernièrement cru bon de créer une caisse nouvelle, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, dont le statut est pour le moins flou et hybride, ajoutant à la confusion.

Vous avez, monsieur le rapporteur, consacré un long développement à la CNSA et conclu sur la nécessité, « bien que l'autonomie ne constitue pas une politique de sécurité sociale », de rattacher à nos débats en loi de financement le traitement de l'APA ou de la prestation individualisée de compensation du handicap. Vous avez tout de même pris le soin de nous avertir qu'une telle extension du champ de compétences de la loi de financement pouvait être sanctionnée par le Conseil constitutionnel.

Cette position, qui a le mérite de la cohérence, ne m'inquiète pas moins. Elle prouve que le Gouvernement n'en a pas fini avec les « tuyauteries » dénoncées hier et que les solutions retenues, qu'il s'agisse de cette caisse qui n'en est pas une ou du mode de financement par le biais de la contribution consécutive à la suppression d'un jour férié, ne sont pas à la hauteur des enjeux du vieillissement de la population.

Le ministre de la santé ne me contredirait pas puisqu'il a lui-même déclaré récemment que « la journée de travail de solidarité ne suffira pas, à l'avenir, à financer la dépendance ».

Je ferme la parenthèse pour en revenir à l'article 1er, visant les organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, et pour tenter d'obtenir de votre part, monsieur le rapporteur, d'utiles précisions.

Selon l'exposé des motifs, seraient concernés le FSV, le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, et une partie de la CNSA.

Dans la mesure où la CADES n'est pas visée et où d'autres fonds qui pourraient l'être en raison de leurs missions inscrites dans la logique des branches - je pense au fonds de réserve des retraites, au FIVA, au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante - semblent ne pas être concernés, nous avons tenu à présenter cet amendement en guise d'interrogation.

Si nous craignons, malheureusement, que M. le rapporteur ne nous apporte guère de réponse, nous attendons celle de M. le secrétaire d'Etat !

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Lisez mon rapport, monsieur Fischer !

M. le président. L'amendement n° 53, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale par les mots :

et spécifie les moyens susceptibles de permettre le recouvrement des recettes non perçues ;

La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Depuis les années quatre-vingt-dix, la réduction des exonérations patronales sur les bas salaires et le travail dit « non qualifié » constitue l'un des principaux outils de lutte contre le chômage, sans grand résultat.

Nous nous sommes toujours opposés à ces politiques, car elles créent des effets de trappe à bas salaires - l'exonération maximale est située au niveau du SMIC puis elle décroît de manière à s'annuler à 1,7 SMIC - et conduisent à faire payer les cotisations sociales par les salariés, puisque ces exonérations sont compensées par le budget de l'Etat, et donc par les impôts, dont les trois quarts sont payés par les ménages.

De plus, cette politique d'exonération de cotisations patronales - qui représente aujourd'hui, avec les retards de paiement, des pertes de recettes équivalant aux 2 milliards d'euros annuels d'exonérations non compensées de cotisations sociales - n'a fait que creuser le déficit de l'assurance maladie. Certains affirment même qu'il suffirait d'obtenir la restitution à la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales pour régler la question !

Les exonérations de cotisations représenteraient aujourd'hui environ 9 % du total des cotisations collectées par l'URSSAF. Rapportées aux seules cotisations patronales, le montant des exonérations est considérable : elles représentaient, à la fin 2003, près de 18 % du montant total des cotisations patronales.

Depuis 1994, ces exonérations sont en principe compensées. Cette compensation ne vaut toutefois que pour les dispositifs postérieurs à cette loi, ce qui explique que la sécurité sociale supporte une perte de plus de 2 milliards d'euros du fait de ces exonérations.

En somme, le déficit endémique de la sécurité sociale n'est pas dû au comportement « irresponsable » des malades ou aux dépenses « faramineuses » de l'assistance publique, comme se plaisent à le répéter les membres du Gouvernement, mais à une politique d'exonération qui prive notre protection sociale d'importants moyens.

Au-delà de l'arrêt des politiques d'exonérations, il est également primordial de renforcer les moyens de contrôle des organismes de recouvrement des recettes concourant au financement des régimes obligatoires de base. Par cet amendement, nous demandons donc que, désormais, dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, soient débattues les conditions et la mise en oeuvre des moyens susceptibles de permettre le recouvrement des dettes non perçues.

M. le président. L'amendement n° 55, présenté par MM. Fischer,  Autain et  Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa (a) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle détermine le montant des créances détenues par les organismes de sécurité sociale ainsi que des organismes concourrant à leur financement sur l'Etat, en application du principe de compensation intégrale des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de contributions de sécurité sociale, majoré, le cas échéant, des intérêts de retard ;

La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. La question de l'application du principe de la compensation intégrale des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales, qui a été posé par la loi du 13 août 2004, est récurrente dans notre assemblée ; nous en avons eu, cet après-midi encore, l'illustration. Il est en effet difficilement acceptable que l'Etat contribue à aggraver le déficit de la sécurité sociale en lui faisant supporter le coût d'une politique étrangère à son objet et dont, de surcroît, l'efficacité et la pertinence peuvent être sérieusement mises en doute.

L'exemple le plus récent et le plus frappant est celui des contrats d'avenir - certes, nous en avons déjà parlé, mais il n'est pas inutile d'en remettre une petite couche...

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous n'êtes pas favorable aux contrats d'avenir ?

M. François Autain. Nous contestons surtout leurs modalités de financement.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous n'en voulez pas dans votre département, monsieur Autain ?

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il n'a pas dit cela ! (Sourires.)

M. François Autain. Le coût de cette mesure phare de la loi de cohésion sociale censée relancer l'emploi des jeunes sera à la charge de la sécurité sociale, puisque M. le secrétaire d'Etat vient d'affirmer avec beaucoup d'aplomb et une certaine mauvaise foi que ces contrats n'étaient pas concernés par le dispositif de compensation dans la mesure où ils remplacent les anciens contrats emploi consolidé et emploi solidarité créés avant la loi de 1994. Il fallait tout de même y penser ! Vous avez beaucoup d'imagination, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous en félicite !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Merci, monsieur Autain ! Vous parlez en expert !

M. François Autain. Aujourd'hui, le Gouvernement nous propose de faire figurer en annexe de la loi de financement de la sécurité sociale - si l'article 2 est adopté - un recensement des mesures de réduction ou d'exonérations, le montant ainsi que les modalités de la compensation financière, et une évaluation de l'impact de ces mesures sur les finances sociales.

Peut-on se satisfaire de ce dispositif ? Nous ne le pensons pas, car il s'agit d'un dispositif a minima, qui n'a pas de valeur contraignante, le Conseil constitutionnel ayant dénié toute valeur législative aux annexes - c'est peut-être précisément la raison pour laquelle vous souhaitez que ce dispositif figure en annexe : vous n'aurez aucune contrainte, je crois sur ce point vous comprendre...(M. Roland Muzeau sourit.)

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. C'est le rôle des parlementaires !

M. François Autain. Donc, vous ne risquez rien ! (Sourires.)

Pour notre part, nous considérons comme essentiel - vous en comprendrez sans doute les raisons - de faire figurer dans le texte même de la loi de financement de la sécurité sociale, au titre des recettes, le manque à gagner résultant du non-respect par l'Etat du principe de la compensation intégrale, afin de donner une valeur contraignante à ce principe.

M. Roland Muzeau. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 96, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après le troisième alinéa (b) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... ) Elle retrace le montant des compensations versées par l'Etat au titre des exonérations ou des réductions de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que des réductions de l'assiette ou des abattements sur l'assiette de ces cotisations ou contributions.

La parole est à Mme Christiane Demontes.

Mme Christiane Demontes. Cet amendement complémentaire de l'amendement n° 95, vise à élever au rang organique le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations et de contributions sociales.

Il prévoit de retracer le montant des compensations versées par l'Etat au titre des exonérations de cotisations dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, telle qu'envisagée par le présent texte. Ainsi, ces montants viendront abonder les prévisions de recettes de la sécurité sociale pour l'année à venir.

Dans un souci de bonne gestion publique, cette insertion dans le corps de la loi de financement permettra de jouer pleinement la transparence sur ce sujet et de connaître précisément les montants de ces exonérations.

En effet, si le projet de loi organique fait bien état des exonérations de cotisations et des modalités de leur compensation, celles-ci sont simplement listées dans une annexe, elles ne sont donc pas soumises au vote du Parlement. Nous considérons que ce n'est pas suffisant.

Avec cet amendement, l'annexe prévue à l'article 2 prendrait tout son sens, en venant compléter et expliciter les dispositions contenues dans le corps de la loi de financement.

Ce faisant, le Parlement pourra se prononcer en toute transparence sur la compensation de ces exonérations, répondant ainsi à une demande forte des partenaires sociaux et des gestionnaires des caisses.

C'est la raison pour laquelle nous invitons nos collègues, et en particulier M. le rapporteur, dont l'amendement allait dans le même sens, à adopter cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 87, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent,  Massion,  Godefroy,  Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans le quatrième alinéa (c) du 2° du A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :

non permanentes,

insérer les mots :

ou à l'amortissement de la dette de ces régimes

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Il s'agit d'un amendement de cohérence. Les arguments sur la CADES ont été développés lorsque j'ai présenté l'amendement n° 86.

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble de ces amendements ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission est défavorable à l'amendement n° 77.

Elle est en revanche favorable à l'amendement n° 28, d'autant qu'il s'inspire d'un amendement, légèrement plus complet, que nous avions nous-mêmes déposé, puis retiré dans les conditions que vous connaissez.

La commission a par ailleurs émis un avis défavorable sur l'amendement n° 46.

Quant à l'amendement n° 49 concernant le forfait journalier, il est hors sujet ; la commission y est défavorable.

En ce qui concerne l'amendement n° 88, nous nous sommes expliqués en commission des affaires sociales : nous voulons justement éviter la fuite en avant. Ne faisons pas appel à des procédés que nous condamnons ! La commission a émis un avis défavorable.

Nous souhaitons entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 86. Nous ne pouvons effectivement pas nous désintéresser de la CADES en loi de financement. Il serait par conséquent heureux que le Gouvernement nous dise ce qu'il en pense.

J'en viens à l'amendement n° 47. Evitons le mélange des genres entre les organismes et les fonds. Certains organismes concourent au financement de la sécurité sociale et certains fonds, comme les fonds médicaux auxquels vous faites référence, ne financent pas les régimes. Au contraire, leurs recettes émanent de ces régimes. A mon sens, il y aurait donc une redondance. Pour l'information du Parlement, une annexe pourrait en revanche faire le point sur ces fonds qui s'apparentent aux fonds médicaux.

M. François Autain. C'est ce qu'il nous faut !

M. Alain Vasselle, rapporteur. Nous avons demandé le retrait de l'amendement n° 53, satisfait par la rédaction du 3° du B du III de l'article 1er.

S'agissant de l'amendement n° 55 relatif à la compensation, je n'insiste pas : vous connaissez notre point de vue.

Quant à l'amendement n° 96, il est satisfait par l'annexe.

Enfin, l'amendement n° 87 est à mon avis infondé, la CADES n'ayant pas de besoins de trésorerie compte tenu de sa conception et de son mode de financement par la Contribution pour le remboursement de la dette sociale.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement, qui est très attaché à ce que les recettes fassent l'objet d'un vote avant les dépenses, demande le rejet de l'amendement n° 77.

En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 28, qui, cela a été précisé, rejoint la proposition qui avait été formulée également par la commission des affaires sociales.

M. François Autain. Elle est caduque !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous nous apprêtions à la soutenir. Nous maintenons notre position.

Le Gouvernement demande le rejet de l'amendement n° 46. En effet, il faut savoir que c'est dans son discours de présentation générale du projet de loi de financement de la sécurité sociale que le ministre présentera, chaque année, les grandes orientations de la politique de santé et de sécurité sociale. Qui plus est, les objectifs prioritaires de santé seront retracés dans les programmes de qualité et d'efficience.

M. François Autain. Ce n'est pas incompatible !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Sur l'amendement n° 49, le Gouvernement demande également le rejet. En effet, la loi du 13 août 2004 a conféré à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie une certaine marge de manoeuvre en la matière. De plus, selon la Constitution, une telle description n'entre pas dans le champ d'une loi organique.

Sur l'amendement n° 88, le Gouvernement demande encore le rejet. Le recours à l'emprunt ne peut intervenir qu'après le vote sur les tableaux d'équilibre.

Sur l'amendement n° 86, le Gouvernement demande le rejet. Voter un tableau d'équilibre de la CADES n'aurait aucun sens.

Le Gouvernement demande aussi le rejet de l'amendement n° 47. Celui-ci a pour objet de préciser que les prévisions de recettes des « fonds » seront également soumises au vote. Or c'est déjà le cas dans le projet de loi organique. Une telle précision ne paraît donc pas utile.

Sur l'amendement n° 53, le Gouvernement demande le rejet. Ces prérogatives de recouvrement ne relèvent pas toutes du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire. Je précise que la démarche prônée irait à l'encontre même de l'efficacité souhaitée par les auteurs de l'amendement.

M. Roland Muzeau. Nous n'avons pas dit cela ! La commission a dit que cela existait !

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vous avez sollicité l'avis du Gouvernement, je vous le donne !

Sur l'amendement n° 55, le Gouvernement demande le rejet. S'agissant de crédits budgétaires de l'Etat, je rappelle que seules les lois de finances sont habilitées à traiter de cette matière.

Sur l'amendement n° 96, le Gouvernement demande également le rejet. Lors de l'examen de l'amendement n° 95, j'ai déjà indiqué les risques constitutionnels d'une élévation de cette disposition au niveau organique.

Sur l'amendement n° 87, le Gouvernement demande le rejet. C'est le texte même de création de la CADES - l'ordonnance du 24 janvier 1996, à son article 5 - qui habilite la caisse à contracter des emprunts pour que celle-ci puisse remplir sa mission d'apurement de la dette sociale.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 77.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 28.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 46.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 49.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 88.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 86.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote sur l'amendement n° 47.

M. Guy Fischer. Je souhaite connaître précisément la position de M. le secrétaire d'Etat sur le statut de la CNSA, qui est hybride et confus. Le rapport de Jean-Jacques Jégou le demande également : « Il est essentiel que le gouvernement, au cours de la discussion du présent projet de loi organique, clarifie sa position sur le positionnement de cette caisse ».

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. J'accède bien volontiers à votre requête, monsieur Fischer. J'avais eu le sentiment, mais peut-être ai-je été incomplet, d'avoir indiqué très clairement la position du Gouvernement dans le cadre de la clôture de la discussion générale

L'amendement n° 47 tend à préciser que les prévisions de recettes des « fonds » concourant au financement des régimes seront également soumises au vote. Or, je le répète, c'est déjà le cas. Le mot « organisme » a été choisi comme terme générique pour recouvrir la diversité de l'appellation de ces institutions. La précision proposée ne paraît donc pas utile.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 47.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 53.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 55.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 96.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 87.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante, est reprise à vingt-deux heures.)

M. le président. La séance est reprise.

Art. 1er (début)
Dossier législatif : projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale
Discussion générale