Article 1er
L'État garantit le droit au logement mentionné à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n'est pas en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir.
Cette garantie s'exerce par un recours amiable et par un recours contentieux selon les modalités fixées par la présente loi.
M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, sur l'article.
M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ceux qui, hier, dans ces lieux, avec le mépris qu'on leur connaît, raillaient la proposition « utopiste, irréaliste, démagogique » visant à inscrire dans la loi le droit au logement opposable, tentent aujourd'hui de nous convaincre, comme leur candidat à l'élection présidentielle, qu'ils ont changé et que tout est désormais possible.
En l'espace de six mois, les conditions préalables et nécessaires à la concrétisation de ce droit ont-elles structurellement changé ?
A-t-on produit massivement des logements à loyers accessibles ? Les communes qui jusque-là refusaient de satisfaire à leur obligation de construction de 20 % de logements sociaux ont-elles été contraintes par les préfets de respecter la loi ? L'accès à la sécurisation des risques locatifs est-il désormais ouvert à tous, y compris aux bénéficiaires de minima sociaux, aux jeunes de moins de vingt-cinq ans ? Les avantages fiscaux consentis - et l'on sait qu'ils sont larges - ont-ils été conditionnés par des contreparties sociales ? L'État s'est-t-il mobilisé pour enrayer la flambée des loyers et des prix de l'immobilier ?
La réponse à toutes ces questions - vous la connaissez - est assurément négative. Ce qu'il n'a pas fait en douze ans de mandat, le Président de la République se propose de l'accomplir en un instant, par le biais du présent texte.
Les raisons de ce revirement soudain, de ces coups d'accélérateur sur le dispositif de garantie des risques locatifs et, maintenant, sur l'opposabilité du droit au logement sont à rechercher du côté des sans-toit, qui ont crevé l'écran, et de la visibilité accrue des multiples visages de la nouvelle pauvreté française. Ce sont autant d'images dérangeantes à quatre mois d'échéances électorales majeures, autant de motivations pour relancer la machine à plaire et à promettre.
Il est vrai que ce gouvernement se devait de trouver le moyen de masquer l'échec de sa politique consistant à laisser faire le marché et de faire oublier ses responsabilités dans la crise du logement.
En tranchant positivement une problématique portée depuis de longues années déjà par l'ensemble du monde associatif, le Gouvernement s'offre une belle bouffée d'air politico-médiatique.
Je ne partage pas l'opinion de M. le rapporteur de la commission des affaires sociales, pour qui « le droit opposable apparaît comme le couronnement de la politique volontariste menée par le Gouvernement en faveur du logement et de l'hébergement. ». C'est bel et bien sous la pression que celui-ci s'est résolu à légiférer !
Je n'accepte pas non plus l'astuce qui consiste à repousser à la fin de la première partie du texte l'examen des articles additionnels avant l'article 1er alors qu'ils constituent évidemment le fondement de ce que serait la crédibilité du présent texte.
Le projet de loi dont nous discutons - plus précisément, les cinq articles instituant une responsabilité juridique du droit au logement et organisant sa garantie par l'Etat - a été véritablement arraché au Gouvernement par les associations.
Depuis 2002, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées travaille à donner son entière portée à ce droit fondamental et préconise, pour ce faire, la mise en oeuvre du droit au logement opposable. En 2005, les modalités de cette opposabilité et son calendrier ont été définis. Si le Premier ministre a récemment confié une nouvelle mission au président du Haut comité, n'était-ce pas pour mieux botter en touche sous couvert d'expérimentation ?
Cette parenthèse sur l'ironie de la situation étant refermée, permettez-moi de me satisfaire de cette évolution des positions. Le législateur s'empare enfin de la question de l'opposabilité du droit au logement et propose de franchir une étape considérable en introduisant à la charge de l'État une obligation de résultat.
Je regrette toutefois, comme l'ensemble des associations et des personnes auditionnées par notre groupe, que ce texte soit délibéré en urgence. En effet, selon les termes de la Fédération des associations pour la promotion et l'insertion par le logement, la FAPIL, « la précipitation dans le contexte actuel ne peut que restreindre la portée d'un droit qui se veut fondamental et universel si toutes les compétences qui y participent ne sont pas réorientées vers lui ».
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen abordent donc ce débat dans un esprit constructif, mais avec beaucoup de prudence et un grand réalisme, craignant que « la réponse apportée se révèle être elle-même seulement médiatique », comme l'analyse Frédéric Rollin, professeur de droit public, et qu'en conséquence, les déceptions ne soient aussi grandes que les espérances suscitées par le projet de loi.
Prudence donc, parce que le message adressé par les commissions saisies pour avis - la commission des affaires économiques et la commission des lois - est pour le moins négatif à l'égard du texte. Nombre d'amendements s'attaquent à l'économie générale du texte. Dans un prétendu souci de pragmatisme, les dates de 2008 et 2012, à compter desquelles le droit au logement serait garanti par des voies de recours sont reculées. Sous prétexte de mieux articuler les compétences des commissions de médiation, il est fait du droit à l'hébergement un préalable à la reconnaissance du droit au logement... Ne concevez-vous pas de facto l'hébergement comme ghetto de la misère, l'exclusive du parc locatif social aux plus pauvres ? Cette différence d'approche entre commissions elles-mêmes augure mal de l'opposabilité du droit au logement en fin de compte.
Prudence également parce que, au-delà de l'intitulé du projet de loi, l'examen attentif du texte révèle une tout autre réalité. Il instaure une responsabilité en aval, c'est-à-dire à l'échelon de l'attribution des logements sociaux, et non en amont, à l'échelon de la production de logements et, en particulier, du logement très social, dans le cadre du dispositif du prêt locatif aidé d'intégration, ou PLAI.
Si l'article 1er proclame la garantie par l'État d'un droit au logement pour toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, il n'assure un recours effectif qu'à celles dont la demande aura été déclarée prioritaire et urgente par une commission, laquelle statue sans obligation de délai et sans avoir à motiver sa décision, cette dernière n'étant pas susceptible de recours. Ce n'est que dans un second temps que la possibilité de saisir le juge administratif est ouverte.
Autrement dit, les conditions cumulatives posées pour engager un recours juridictionnel - tenant à la personne et aux caractéristiques de sa demande - sont telles que la portée du droit ouvert est largement restreinte. Par ailleurs, le droit ouvert porte sur l'obtention d'un logement ou sur un placement dans une structure adaptée - foyer, hôtel meublé - ou « toute autre forme de logement », formule imprécise ne renvoyant à aucune expression connue.
En outre - et cela n'a échappé à personne -, le seul instrument mobilisable par l'État pour s'acquitter de ces obligations, c'est le contingent de droits à réservation de logements locatifs sociaux dont dispose chaque préfet dans le département. Autant dire que ce n'est pas grand-chose pour satisfaire l'ensemble des besoins, notamment en région parisienne.
Ajoutons à cela que le Gouvernement n'envisage pas la mise en place de mesures exceptionnelles, d'un plan d'urgence en faveur du logement, l'obligeant à produire en nombre des logements très sociaux, à véritablement adapter l'offre à la demande, à mobiliser les logements vacants ou à arrêter les expulsions, ce qui nous amène à conclure que le projet de loi ne permettra pas à lui seul d'atteindre l'objectif qui lui est assigné.
Comment ne pas être réservé quant à la volonté du Gouvernement et à la capacité de l'État à réinvestir le domaine du logement lorsque l'on sait que la panoplie de mesures prises depuis cinq ans...
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !
M. Roland Muzeau. Mais ce rappel historique est important !
... que les mesures prises depuis cinq ans, disais-je, mesures à la portée incertaine, ont surtout conduit à renforcer les inégalités face au logement, la ghéttoïsation de certains quartiers et la spéculation foncière et immobilière.
Je suis d'autant plus sceptique que mon département, celui des Hauts-de-Seine, laboratoire de M. Sarkozy, compte tout de même 75 000 demandeurs de logements prioritaires et 26 000 logements insalubres, seize villes sur trente-six ne respectant pas le seuil minimal de logements sociaux. Le nombre de logements sociaux construits en 2005 s'est élevé à 715 dans le cadre du dispositif de prêt locatif à usage social, ou PLUS, à 159 dans le dispositif de prêt locatif aidé d'intégration, ou PLAI, et à 564 dans le dispositif de prêt locatif social, ou PLS.
Vous l'avez noté, 1 438 logements pour un département de 1 450 000 habitants, c'est le chiffre le plus faible enregistré depuis 2001. Et ce sont là les données de la direction départementale de l'équipement et non pas celles du groupe communiste républicain et citoyen !
Cette situation aggravée n'a aucune chance de s'améliorer dans un proche avenir, M. Sarkozy ayant décidé de mettre en vente 4 000 logements sociaux de l'office départemental, comme le permet la loi de juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Vous le voyez, monsieur le ministre, nous ne pouvons ignorer les « faits ». Ils sont têtus et douloureux pour les familles en recherche de logement. (M. Dominique Braye s'impatiente.)
Je sais que c'est douloureux pour vous, monsieur Braye, mais j'en ai bientôt terminé !
M. le président. Monsieur Muzeau, on ne peut pas s'octroyer systématiquement dix minutes pour s'exprimer alors que le temps de parole n'est que de cinq minutes !
Mme Michelle Demessine. Ce n'est pas systématique !
M. Roland Muzeau. J'en ai pour trente secondes, monsieur le président !
Ces faits sont terriblement accusateurs pour la politique que vous menez, monsieur le ministre, et pour le laxisme coupable dont vous faites preuve à l'égard des villes qui refusent d'appliquer la loi de la République, notamment le taux de 20 % fixé par l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU.
M. le président. Mon cher collègue, je le répète, lorsque le temps de parole est de cinq minutes, il ne faut pas parler dix minutes. On peut admettre que ce temps soit légèrement dépassé quand il s'agit de sujets importants, mais il faut savoir rester raisonnable !
La parole est à Mme Michelle Demessine, sur l'article.
Mme Michelle Demessine. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout comme il a fallu que le film Indigènes soulève l'indignation de l'opinion pour que le Gouvernement rectifie enfin l'iniquité de la situation des anciens combattants étrangers, dont les pensions sont gelées depuis 1959, il aura fallu la démonstration des Enfants de Don Quichotte pour que ce même gouvernement en vienne à déposer un texte sur le droit au logement opposable que nous avions défendu lors de discussion de la loi portant engagement national pour le logement.
Il convient donc de saluer la prééminence des effets médiatiques dans la gouvernance de ce pays !
Cela nous conduit à examiner un texte à quelques semaines de l'élection présidentielle, en urgence comme bien d'autres textes qui auraient pourtant nécessité le temps de l'analyse et de la concertation.
J'en veux pour preuve la frustration partagée par les rapporteurs des commissions et les responsables d'associations engagées sur cette question qui, face à un texte historique, auraient souhaité un traitement beaucoup plus approfondi, au regard tant des moyens affectés au droit au logement que de ses formes administratives et juridiques.
Il est inqualifiable de jouer ainsi avec la précarité, le chômage, en mettant en concurrence ceux qui souffrent de l'insuffisance de logements sociaux et très sociaux.
Vous ne rassurerez personne, et certainement pas ceux qui espèrent un logement depuis plusieurs années, en suggérant à l'article 1er un droit qui, de fait, se trouve déjà réduit à l'article 2 par le jeu des conditions d'accès.
Comme le constate le DAL, dans mon département, par exemple, le délai d'attente pour accéder au logement social est passé à quatre ans : c'est toute une frange de la population déjà cruellement touchée par la récession économique qui se trouve rejetée à la rue.
Par ailleurs, des promoteurs immobiliers, profitant de cette pénurie, investissent dans la pierre dans un but purement spéculatif : les logements ainsi acquis demeurent vides de tout occupant. Dans la métropole lilloise, des bailleurs sociaux laissent des appartements vides pour ne pas avoir à gérer le relogement des locataires dans l'éventualité d'un programme de « démolition-reconstruction » fixé pour 2009.
Ce sont 3 400 000 personnes qui vivent de minimas sociaux, et il est question de 7 millions de travailleurs vivant dans des conditions de pauvreté avérée.
La crise du logement que nous connaissons depuis maintenant quinze ans est aussi la traduction de la précarisation dramatique des salariés, des jeunes, des familles monoparentales.
Que représentera donc cette loi si elle n'est pas assortie d'un plan volontariste de construction de logements réellement sociaux, d'un engagement national effectif pour que les conditions de vie, particulièrement l'accès au logement, participent concrètement à l'amélioration du quotidien de nos concitoyens ?
Il est plus que temps, monsieur le ministre, que pour garantir ce droit fondamental au logement, à l'instar de celui à l'éducation et à la santé, l'État reprenne la main sur l'ensemble du dispositif du logement social par la création d'un vrai service public de l'habitat, seul outil capable de faire respecter ce droit sur l'ensemble du territoire.
Nous avons défendu cette position à de multiples occasions. Aujourd'hui, aux côtés des associations d'insertion, du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, nous posons comme incontournable le principe que le droit opposable au logement soit assorti d'une obligation de résultat, et nous comptons bien, au travers des débats qui s'engagent ici, proposer toutes les dispositions susceptibles de porter la politique du logement au rang de priorité nationale. (M. Roland Muzeau applaudit.)
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est une nouveauté !
M. le président. La parole est à M. Jack Ralite, sur l'article.
M. Jack Ralite. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'article 1er de la loi que nous discutons aujourd'hui est sans aucun doute un article clef, puisqu'il concerne le droit opposable au logement.
Ce droit est celui pour lequel, depuis plusieurs années, mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen et moi-même, ainsi que nos collègues d'autres éléments de la gauche, en parallèle avec l'action du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, appelons de nos voeux.
Nous avions d'ailleurs déposé, lors du débat sur le projet de loi portant engagement national pour le logement, un amendement en ce sens. La proposition reçut à l'époque l'accueil que l'on sait, je n'y reviendrai pas.
J'appelle de mes voeux l'inscription dans la loi du droit opposable au logement. Je le fais en tant que sénateur, bien sûr, en tant que citoyen, également, mais aussi en tant qu'ancien maire d'une ville populaire, Aubervilliers. Je donnerai un seul chiffre : 60 % des habitants des HLM ne gagnent pas le SMIC. Cela en dit long sur ce que d'aucuns considèrent comme une « fixation ». Mais quand on ne gagne pas le SMIC, en dehors des HLM, on n'a aucune solution ! Je le fais enfin en tant que membre du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées.
Ces diverses expériences m'ont permis de comprendre, m'ont permis de voir, très concrètement, combien le mal-logement est une maladie grave dont souffrent un nombre important de nos concitoyens, une maladie qui frappe de manière brutale les plus modestes, les plus vulnérables, les familles populaires, les jeunes à la recherche de leur premier logement indépendant, les salariés victimes de la précarité de l'emploi ; une maladie qui se nourrit de diverses déréglementations réduisant le logement à un produit fiscal et leurs occupants - ou non-occupants - à des variables d'ajustement. Il est le produit de l'insécurité sociale. Quand il y a un malade, on le soigne, et cela n'attend pas 2014 !
La rue entend depuis des décennies des cris, des silences aussi, de ceux qui vivent dans cette situation ; et l'appel des Enfants de Don Quichotte résonne avec celui de l'abbé Pierre voilà cinquante-trois ans, tandis qu'en 1995 se fondait rue du Dragon - j'y étais ! - l'association Droit au logement. Est-il nécessaire aujourd'hui encore, en écho à ces interpellations, d'argumenter l'absolue nécessité de ce droit ? Doit-on encore déplisser ici les chiffres de la misère et de la précarité ?
Aux 7 millions de travailleurs pauvres, aux 3 millions de mal logés, aux 1,4 million de foyers en attente de logement social, il n'a pas été répondu adéquatement. Si la législation française affirme et reconnaît un droit au logement, les moyens des politiques publiques sont loin d'être à la hauteur : article 55 de la loi SRU non appliqué ; dispositions relatives à la réquisition ignorées ; surtout, construction de logements, sociaux notamment, insuffisante et inadaptée. Ainsi, sur les 80 000 logements que le Gouvernement revendique avoir construits, seuls 50 000 sont de véritables logements sociaux, dont seulement 7 000 sont financés en prêt locatif aidé d'intégration, ou PLAI. Encore faut-il en soustraire les 25 000 qui sont détruits chaque année !
Légitime, ce droit opposable est nécessaire, et ce pour trois raisons essentielles.
D'abord, inscrire l'opposabilité du droit au logement dans les tables de la loi française, c'est entendre l'appel qui nous est fait, et c'est reconnaître la légitimité du combat et la force du travail de ceux qui, depuis bientôt cinquante-cinq ans, se battent contre le mal-logement.
Un grand historien bourgeois, Augustin Thierry, à qui l'on demandait d'où viennent les lois, conseillait de chercher ceux qui y ont intérêt : là sont les véritables auteurs. Eh bien, nous devons, avec cette loi - qu'il faut améliorer -, respecter ces attentes populaires, ces auteurs populaires, ces experts du quotidien avec lesquels le Haut Comité travaille depuis 2002 sur le droit opposable.
Ensuite, cette inscription met la France en conformité avec ses engagements nationaux et internationaux ; plusieurs collègues l'ont rappelé, je n'allongerai donc pas. Je veux simplement mentionner le Conseil constitutionnel, plus haute institution juridique française, qui a reconnu que le droit au logement était « un objectif de valeur constitutionnelle ».
Il s'agit donc bien d'un droit fondamental, d'un droit universel, et non d'un droit particulier. S'il s'agissait d'un droit seulement pour les pauvres, ce serait un pauvre droit ! Les pauvres ont droit au même droit que les autres. Il faut donc construire un droit général, un droit au sommet de la hiérarchie des droits, un droit du même type, cela a été évoqué, que le droit à l'école ou que le droit à la santé.
Mais, savez-vous, quand la loi sur l'école a été votée, Jules Ferry, qui n'était pas particulièrement de gauche - on l'appelait « Ferry-Tonkin », et aussi, par référence à la Commune de Paris, « Ferry-assassin » -, mais qui avait compris la nécessité du droit à l'école, répétait quand on l'accusait de dépenser : « Pour les écoles primaires, en quatre ans, nous avons construit 20 000 écoles ou approprié, 14 000 mobiliers ont été renouvelés, 264 millions pour 20 000 communes, cela fait en moyenne par école 13 200 francs. » Les moyens existaient donc. Le droit en lui-même était mobilisateur et a imposé les moyens.
Quant au droit à la santé - je le rappelle pour ceux qui, tout à l'heure, objectaient que nous n'avions pas les moyens -, à la Libération, au sortir de la guerre, quand la France était pleine de destructions, ceux qui dirigeaient le pays - et que caractérisait le pluralisme que vous savez - ont décidé du droit à la santé et ils ont réussi à le financer par une mutualisation. Quand on veut, on peut ! C'est une revendication politique, et qui mérite une réponse politique volontaire.
Enfin, troisièmement, inscrire l'opposabilité dans la loi, c'est passer du droit déclaratif au droit effectif. Cette effectivité du droit au logement est fondamentale ! Elle se mesure à la hauteur des obligations qui l'accompagnent ; c'est là le sens de l'opposabilité.
J'aurais pu aller plus loin, mais j'aurai l'occasion d'y revenir ; aussi, je ne prolongerai pas. Cependant, je le dis : c'est un lever de rideau. Il va maintenant nous falloir écrire la pièce et la mettre en scène, ce qui implique un comité de suivi. Car le droit au logement opposable a besoin d'un comité de suivi.
Michaux disait : « La pensée, avant d'être oeuvre, est trajet. » Nous sommes en trajet, et pour aboutir il faut des moyens.
Le temps me manque de dire comment le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées s'est manifesté auprès du Gouvernement. Il a énormément consulté et il a transmis, le ministre l'a rappelé, un avis unanime sur un premier texte - dont l'article 1er et l'article 5 avaient d'ailleurs été rédigés par deux membres du Haut Comité dans le bureau même de M. Borloo, qui les avait acceptés. Puis il y a eu des débats, et ces articles ont été modifiés. L'un a été retiré parce que le Conseil d'État voulait que l'on décide du comité de suivi non pas dans la loi, mais dans l'exposé des motifs, ou par lettre ou décret d'accompagnement. L'autre a été modifié et il me semble que cela a été un tort. Il reste que le droit opposable est envisagé et inscrit dans la loi.
Il me semble maintenant que tout le monde doit écouter les amendements qui ont été proposés, singulièrement ceux qui émanent de la partie gauche de l'hémicycle, et freiner, et même repousser certains des amendements venant de l'autre côté, ceux qui montrent que l'on veut bien le droit opposable, mais plus comme proclamation que comme réalité.
M. le président. Il faut conclure, mon cher collègue !
M. Jack Ralite. Il y a une possibilité, aujourd'hui, de voter le droit opposable. Pour la part qui me revient, je voterai l'article 1er ; mais, s'il était amendé dans le sens qui a été réclamé, je crois que ce serait quelque chose, effectivement, d'historique. Nous aurions alors ce mouvement ternaire : l'école, la santé, le logement. Cela contribuerait bougrement à la vie des citoyens, au bonheur des familles, à la vie tout court. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Je suis saisi de huit amendements, dont trois identiques, faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 17 est présenté par M. Seillier, au nom de la commission des affaires sociales.
L'amendement n° 46 est présenté par M. Braye, au nom de la commission des affaires économiques.
L'amendement n° 66 est présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des lois.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Rédiger comme suit cet article :
Le titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation est ainsi modifié :
1° L'intitulé est ainsi rédigé :
« Dispositions générales relatives aux politiques de l'habitat »
2° Avant le chapitre Ier, il est inséré une division additionnelle ainsi rédigée :
« Chapitre préliminaire
« Droit au logement
« Art. L.... - Le droit à un logement décent et indépendant, mentionné à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, est garanti par l'État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir.
« Ce droit s'exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux dans les conditions et selon les modalités fixées par le présent article et par les articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1. »
3° L'intitulé du chapitre Ier est ainsi rédigé :
« Politiques d'aide au logement »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Bernard Seillier, rapporteur. Cet amendement a été préparé conjointement par les trois commissions ; il me revient l'honneur de le présenter au nom de la commission saisie au fond.
L'article 1er institue le principe d'un droit au logement opposable garanti par l'État aux personnes résidant sur le territoire français de façon régulière et stable et n'étant pas en mesure d'accéder par leurs propres moyens à un logement autonome et décent. Il est donc fondamental.
Pour marquer cette consécration solennelle, les commissions proposent que ce principe soit inscrit dans le code de la construction et de l'habitation.
Cet amendement vise donc à insérer l'article 1er du projet de loi dans le livre III du code de la construction et de l'habitation afin d'en consacrer l'existence et d'en élargir la portée. En effet, les dispositifs de recours gracieux et contentieux figurent déjà au livre IV du même code. Cependant, ce même livre IV est consacré au seul parc social ; or la mise en oeuvre du droit au logement nécessite également la mobilisation du parc privé, spécialement du parc conventionné par l'Agence nationale de l'habitat.
Cet amendement améliore également la rédaction de l'article 1er en remplaçant la notion de « stabilité » par celle de « permanence », à laquelle il est déjà fait référence à l'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, et en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les contours.
Je crois indispensable que la recevabilité du recours soit encadrée par des conditions de régularité et de permanence de séjour minimales qui soient de portée raisonnable. La rédaction retenue par les trois commissions se réfère à la condition retenue pour accéder à un logement social, ce qui paraît à la fois légitime et cohérent.
C'est pourquoi, mes chers collègues, je vous demande d'adopter cet amendement, dont la rédaction équilibrée me semble répondre aux préoccupations et aux questions qui ont été soulevées par les représentants des associations auditionnées sur ce sujet et par le Haut Comité.
M. le président. Le sous-amendement n° 156, présenté par MM. Repentin, Godefroy, Caffet, Sueur, Dauge, Desessard, Collombat, Madec, Ries, Bockel, Lagauche et Guérini, Mmes Herviaux, San Vicente-Baudrin, Khiari, Printz, Le Texier et Demontès, M. Raoul et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans le quatrième alinéa du 2° de l'amendement n° 17, supprimer les mots :
et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État
La parole est à M. Thierry Repentin.
M. Thierry Repentin. Le premier alinéa de l'article 1er du projet de loi qui nous est soumis fait exclusivement référence à la loi du 31 mai 1990, qui vise à la mise en oeuvre du droit au logement et qui dispose que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence a droit à une aide de la collectivité dans des conditions fixées par la présente loi pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » et pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.
La rédaction de ce premier alinéa, qui renvoie en fait à la définition de la loi du 31 mai 1990, nous semble finalement plus large qu'une rédaction qui renvoie à un examen par le Conseil d'État car ce dernier ne pourrait que réduire la définition.
Par ailleurs, les ayants droit sont aujourd'hui définis par un arrêté de 1998 qui précise qui peut déposer une demande de logement dans notre pays.
Je soutiendrai donc plutôt le texte du Gouvernement que celui de la commission.
M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, rapporteur pour avis, pour défendre l'amendement n° 46.
M. Dominique Braye, rapporteur pour avis. Il a été parfaitement défendu par M. le rapporteur.
M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 66.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Cet amendement a déjà été défendu.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 2 est présenté par MM. Ralite et Muzeau, Mme Demessine et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.
L'amendement n° 217 est présenté par Mmes Boumediene - Thiery, Blandin et Voynet et M. Desessard.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Dans le premier alinéa de cet article, supprimer les mots :
, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable,
La parole est à M. Guy Fischer, pour présenter l'amendement n° 2.
M. Guy Fischer. Nous souhaitons, à travers cet amendement de précision, aller un peu plus loin que lors de la discussion générale.
Ainsi que nous l'avons mentionné, mes collègues et moi-même, lors de la discussion générale, le droit au logement est un droit fondamental de nature constitutionnelle, inscrit dans divers textes internationaux. Cela signifie que c'est un droit à vocation et à valeur universelles.
Non seulement la spécification du lieu de résidence est un recul en comparaison de ce que prévoit jusqu'ici la législation française du droit au logement - en effet, l'article 1er de la loi Besson visant à la mise en oeuvre du droit au logement et publiée en 1990 dispose que « toute personne » sans distinction est éligible au droit au logement - mais encore cette spécification telle qu'elle apparaît dans l'article présenté est dangereuse compte tenu de son caractère relativement flou.
Que signifie, en effet, « résidence stable et durable » ?
M. Sarkozy, par ailleurs auteur d'une réforme très restrictive du code d'entrée et de séjour des étrangers et du droit d'asile, et M. Mariani nous répondent dans deux déclarations, datées du 11 janvier dernier.
L'un ne souhaite pas que « tous les étrangers en situation régulière y aient droit » - il s'agit du droit au logement opposable, bien entendu - l'autre annonce qu'il déposera un amendement pour réserver les nouvelles dispositions sur le droit au logement opposable « aux étrangers parfaitement intégrés qui ont obtenu une carte de séjour de dix ans ».
Ce qui se profile, c'est une distinction entre les individus éligibles à la procédure d'opposabilité du droit au logement en fonction de la nature de leur titre de séjour.
Il s'agit bien de procédés de discrimination en raison de la nationalité ou de la durée de présence sur le territoire français, procédés que les textes de loi en vigueur, la Constitution, nombre de textes européens condamnent. Cette discrimination est par ailleurs contradictoire avec l'affichage politique de ce gouvernement, qui a créé il y a quelques mois avec la loi pour l'égalité des chances, une Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, présidée par M. Louis Schweitzer.
Ainsi que l'écrit le vice-président de SOS Racisme dans un communiqué, le Conseil constitutionnel, lors d'une saisine de 1993, avait rappelé qu'aucun droit au logement ou aux prestations sociales ne pouvait être réservé aux Français ou aux Européens et que tous les étrangers présents régulièrement en France avaient les mêmes droits constitutionnels quelle que soit leur nationalité.
La précision apportée par cet article est donc juridiquement problématique. Elle présente, par ailleurs, des risques non négligeables de renforcement des discriminations à l'accession au logement, notamment au logement social, qui existent déjà.
Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles nous avons présenté cet amendement de précision. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour présenter l'amendement n° 217.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Par cet amendement, nous les Verts, nous exigeons la suppression de cette partie précise des dispositions qui exigent une régularité et une stabilité du séjour.
En effet, au regard du droit, ces critères cumulatifs conditionnent le droit au logement de manière inacceptable.
Tout d'abord, dans l'état actuel de ce projet de loi, les notions de régularité et de stabilité du séjour relèvent de la discrétion, et donc de l'arbitraire, des commissions de médiation. Cela représente une instabilité juridique inacceptable pour les citoyens en général et excessive pour les personnes les plus fragilisées et marginalisées.
De plus, comment apprécier la stabilité de la résidence de personnes qui sont sans domicile fixe, qui vivent dans la rue, qui sont ballottées entre des centres d'hébergement trop peu nombreux et insuffisamment adaptés, qui cherchent refuge sur des bouches de métro, des bancs publics sous des ponts ou autres tentes ?
Comment apprécier la stabilité de la résidence de familles entières qui sont hébergées par des amis, qui vivent dans des squats ou qui sont livrées à elles-mêmes dans la rue ?
Garantir l'effectivité d'un droit ne consiste pas seulement à le proclamer et à l'inscrire dans une loi. Cela suppose que tous les dispositifs juridiques soient mis en oeuvre pour garantir son exercice, d'autant plus que, tel qu'il est énoncé, ce projet de loi exclut de très nombreuses personnes et familles, de nationalité française,...
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Non, que les étrangers !
Mme Alima Boumediene-Thiery.... mais également des étrangers, qu'ils soient en situation régulière ou non, j'y reviendrai.
Les critères cumulatifs de régularité et de stabilité peuvent donner lieu à des refus de reconnaissance d'éligibilité des demandes de migrants étrangers, souvent titulaires d'un titre de séjour autre que la carte de résidence de dix ans.
Ainsi seront exclus du dispositif les migrants étrangers qui vivent dans une précarité et un dénuement extrêmes, pour la seule raison qu'ils sont titulaires d'une carte de séjour « étudiant », d'une carte temporaire d'un an ou de l'un des nombreux titres de séjour précaires institués depuis près de dix ans.
Comme je l'ai signalé, cette restriction s'étendrait également aux demandeurs d'asile, alors même que la directive 2003/9/CE du Conseil de l'Union européenne du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres, prévoit que les demandeurs d'asile doivent être logés, soit dans des centres de réception, soit dans des logements décents indépendants.
Les dispositions de l'article 1er sont donc contraires à cette directive européenne, qui instaure une obligation de logement au profit des demandeurs d'asile.
Une autre catégorie d'étrangers se voit frapper par cette exclusion, ceux qui sont en situation irrégulière ou qui sont en cours de régularisation, possédant seulement un récépissé de demande de carte de séjour.
Cela fait parfaitement écho aux propos du ministre Nicolas Sarkozy, qui déclarait le jeudi 11 janvier, en parlant du droit au logement opposable, qu' « il va de soi que les sans-papiers ne doivent pas y avoir accès » et qui ajoutait : « Je ne souhaite pas non plus que tous les étrangers en situation régulière y aient droit. »
Au moins c'est clair, certains responsables politiques, et pas seulement Jean-Marie Le Pen, proposent un régime où est assumée et renforcée la préférence nationale. N'ayons pas peur des mots : pour moi, c'est une discrimination raciale !
Entre-t-on dans une ère où la misère n'est inacceptable et combattue que si elle touche des pauvres français ou, comme le déclarait une heure après les propos du président de I'UMP, le député Thierry Mariani, des « étrangers parfaitement intégrés qui ont obtenu une carte de résident de dix ans » ?
Lors de la discussion générale, notre collègue Dominique Braye déclarait qu'à notre époque, en France, il est inacceptable que des familles dorment dans la rue ! Est-ce inacceptable seulement pour les Français ? Serait-ce acceptable que les étrangers, eux, dorment dans la rue ? Ne sont-ils pas des êtres humains comme les autres ?
À l'instar de certains employeurs racistes qui font suivre leur offre d'embauche de codes et de signes censés favoriser le tri entre « Français de souche » et « étrangers de l'intérieur », le Gouvernement va-t-il être amené à faire suivre, après le numéro d'enregistrement des demandes de logement, la mention « BBR » - bleu blanc rouge ?
Je vous rappelle que l'article 1er de la loi du 6 juillet 1989 dispose que « le droit au logement est un droit fondamental ». Or un droit au logement réellement opposable doit pouvoir être exercé par toutes et tous, quel que soit le statut juridique dans lequel ils se trouvent. Ce n'est pas la régularité du séjour qui doit primer dans les critères d'éligibilité au logement, seule doit compter la réalité, l'exclusion dont sont victimes les familles, les demandeurs de logement.
Les arguments de « l'appel d'air », que certains vont s'empresser de lancer, ne sont pas fondés moralement et dans la réalité des faits.
La mise en oeuvre de l'aide médicale d'État, dont peuvent bénéficier les personnes défavorisées sans revenu, y compris les étrangers en situation irrégulière, n'a jamais entraîné un appel d'air de migrants clandestins, en tout cas pas plus que le soutien que notre gouvernement apporte aujourd'hui à des dictateurs qui pillent allègrement leur pays, massacrent leur population et étouffent toute expression démocratique.
Les beaux discours faciles contre les discriminations ne seront crédibles que s'ils prennent corps dans des actes.
Pour toutes ces raisons, j'en appelle au bon sens de tous mes collègues et je leur demande de faire preuve de courage politique afin de saisir cette opportunité de lever toute ambiguïté de ce projet de loi en votant l'amendement de suppression que je propose. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. L'amendement n° 191, présenté par MM. Repentin, Godefroy, Caffet, Sueur, Dauge, Desessard, Collombat, Madec, Ries, Bockel, Lagauche et Guérini, Mmes Herviaux, San Vicente - Baudrin, Khiari, Printz, Le Texier et Demontès, M. Raoul et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa de cet article, supprimer les mots :
et stable
La parole est à M. Thierry Repentin.
M. Thierry Repentin. Mes chers collègues, il me semble que l'on confond « droit au logement » et « opposabilité du droit au logement ». Comme nous travaillons dans l'urgence, je vais retirer d'emblée mon amendement pour éviter toute ambiguïté.
L'article 1er renvoie à la définition, inscrite dans la loi de 1990, relative aux personnes qui ont droit au logement. Pour ma part, je considère qu'elles doivent aussi pouvoir exercer l'opposabilité du droit au logement. Par conséquent, je ne souhaite pas qu'il y ait une nouvelle définition des bénéficiaires.
Je considère que la rédaction présentée par le Gouvernement, dans la mesure où elle se réfère à la loi du 31 mai 1990, ne crée pas de discrimination, alors qu'en renvoyant l'application à un décret en Conseil d'État, l'on risque, en demandant à ce dernier quelles sont les priorités, de restreindre le champ d'application de la loi.
Je retire donc mon amendement en souhaitant que le texte du Gouvernement ne soit pas modifié.
M. le président. L'amendement n° 191 est retiré.
L'amendement n° 96, présenté par M. Ralite, Mme Demessine, M. Muzeau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Dans le second alinéa de cet article, après les mots :
s'exerce
insérer les mots :
en vertu des dispositions législatives et réglementaires en vigueur et
La parole est à Mme Annie David.
Mme Annie David. Cet amendement vise à rappeler que le cadre législatif français dispose déjà d'une boîte à outils intéressante pour garantir le droit au logement, mais malheureusement, comme Jack Ralite l'a dit tout à l'heure, cette boîte à outils n'est pas véritablement utilisée et le cadre législatif n'est donc pas appliqué pleinement aujourd'hui.
Or, sans l'application rigoureuse des dispositions du droit au logement prévues par la loi et donc sans véritable volontarisme politique, décréter un droit au logement opposable n'a pas de sens.
Ainsi en est-il de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Alors que 1 400 000 personnes sont en attente d'un logement social, 150 communes sur 750 soumises à l'obligation de construction de logements sociaux n'ont produit aucun logement !
De la même manière, les dispositions de réquisition prévues par l'article L. 641 du code de la construction et de l'habitat ne sont jamais mises en oeuvre tandis qu'en 2006, selon la Fondation Abbé-Pierre, 3 207 500 personnes connaissaient une situation de « mal-logement ».
Je pourrais également citer, parmi les règles non appliquées, les dispositions relatives à la décence du logement prévues notamment par la loi de 1989 et, plus instructif dans le contexte de notre débat, l'inexistence effective des commissions de médiation pourtant prévues, elles aussi, par la législation comme garantie d'accès au logement.
L'opposabilité est un grand pas, mais elle doit s'assortir d'une réaffirmation claire et d'une mobilisation volontaire et concrète des règles de droit existantes. C'est pourquoi je vous invite, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 86, présenté par M. Lardeux, est ainsi libellé :
Compléter le second alinéa de cet article par la phrase suivante :
Le bénéfice de cette garantie implique que le demandeur ne puisse refuser la proposition de logement qui lui est faite.
La parole est à M. André Lardeux.
M. André Lardeux. Dans notre société, tout droit implique un devoir et le premier droit est souvent de faire son devoir. Il me paraît donc nécessaire de rappeler que, si toute personne à droit à un logement, la possibilité de refus ne doit pas être un moyen de bloquer le système.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Le sous-amendement no 156 vise à supprimer de la rédaction proposée par la commission un membre de phrase qui est, selon moi, de nature à clarifier les conditions de recevabilité des recours gracieux et contentieux qui s'exercent dans le cadre du droit opposable au logement.
La commission a donc émis un avis défavorable sur ce sous-amendement.
La commission a également émis un avis défavorable sur les amendements nos 2 et 217, qui tendent à supprimer toute condition d'accès au droit au logement opposable. Il ne peut en être ainsi alors que les conditions d'accès au logement social sont plus restrictives.
Elle est encore défavorable à l'amendement no 96, qui tend à ajouter une précision que je considère inutile. En effet, la référence à la loi existante n'ajoute rien à la nécessité de son application. Un texte s'applique toujours en vertu des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.
Enfin, la commission est défavorable à l'amendement no 86.
En effet, la rédaction proposée par l'article 3 du projet de loi précise que le recours contentieux est ouvert aux seuls demandeurs de bonne foi, laquelle est appréciée par le juge. Ainsi, l'objectif visé par l'auteur de l'amendement, qui est certes pertinent, est à mes yeux satisfait par les dispositions prévues à cet article 3.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Louis Borloo, ministre. Les amendements identiques nos 17, 46 et 66 ont un double objet.
D'une part, ils tendent à modifier le code de la construction et de l'habitation afin de tenir compte des apports du présent texte. Je ne peux qu'être favorable à cette disposition.
D'autre part, ils visent à garantir une certaine homogénéité afin d'éviter que les positions prises ne diffèrent selon les départements et les tribunaux. La haute autorité en matière de liberté publique étant le Conseil d'État, le Gouvernement ne voit pas d'obstacle à cette précision.
Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement no 156 pour des raisons qui ont déjà été exposées.
Il est également défavorable aux amendements nos 2 et 217, toujours pour les mêmes raisons.
Madame Boumediene-Thiery, je suis sensible à votre propos s'agissant des catégories de personnes visées, mais je tiens à dire que les commissions d'accès aux documents administratifs, les CADA, sont maintenues et que le droit d'asile n'est pas modifié. Je ne veux pas qu'il y ait la moindre ambiguïté sur ce point. Nous pouvons diverger sur les moyens, mais il ne peut y avoir de malentendus sur la volonté politique initiale du Gouvernement.
M. Guy Fischer. MM. Sarkozy et Mariani ne disent pas cela !
M. Jean-Louis Borloo, ministre. Le Parlement est saisi d'un texte et c'est sur les dispositions de ce texte, et pas sur d'autres, qu'il est appelé à se prononcer.
Madame David, je ne comprends pas très bien l'intérêt de préciser qu'il faut appliquer une loi antérieure. La difficulté tient surtout au fait qu'elle n'était pas opposable. Le présent projet de loi la rend opposable, donc applicable et effective. L'amendement no 96 me paraît donc redondant.
Enfin, le Gouvernement est défavorable à l'amendement no 86, car il revient à l'autorité judiciaire saisie d'apprécier la bonne foi du demandeur.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 17, 46 et 66.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, l'article 1er est ainsi rédigé et les amendements nos 2, 217, 96 et 86 n'ont plus d'objet.