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Séance du 15 février 2007 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Christian Poncelet

M. le président. La séance est reprise.

Rappel au règlement (début)
Dossier législatif : projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs
Discussion générale

6

COMMUNICATION DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

M. le président. L'ordre du jour appelle la communication de M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, sur son rapport annuel.

Huissiers, veuillez faire entrer M. le Médiateur de la République dans l'hémicycle. (Applaudissements.)

(M. le Médiateur est introduit dans l'hémicycle avec le cérémonial d'usage.)

Monsieur le Médiateur de la République, je suis heureux, au nom du Sénat, de vous souhaiter la bienvenue dans cet hémicycle, que par ailleurs vous connaissez bien non seulement pour avoir siégé parmi nous, mais aussi pour y être intervenu en tant que ministre ; à cet égard, je puis vous dire que votre compétence et votre courtoisie ont toujours été appréciées.

C'est la troisième fois que vous venez présenter le rapport annuel, toujours très attendu, de la Médiature de la République.

Je tiens, à cette occasion, à souligner l'importance que nous attachons aux missions qui sont les vôtres et que nous sommes bien placés pour connaître en notre qualité de sénateurs : examiner les réclamations des citoyens concernant leurs relations avec l'administration et rechercher des solutions aux difficultés qu'ils rencontrent afin d'y trouver les réponses les plus adaptées, tâche ô combien difficile. En effet, si poser un problème est relativement facile, le résoudre est une autre affaire.

Voilà des actions utiles et précieuses dont vous venez présenter aujourd'hui les résultats au Sénat.

Soyez sûr également que nous attendons avec un grand intérêt les propositions de réforme que vous nous soumettrez, dans le souci constant qui vous anime d'améliorer la vie quotidienne de nos concitoyens.

Vous avez la parole, monsieur le Médiateur de la République.

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je dois vous confesser tout le plaisir que j'ai à me retrouver parmi vous.

Permettez-moi, tout d'abord, monsieur le président, de vous remettre officiellement le rapport annuel de la Médiature de la République. (M. le Médiateur de la République remet à M. le président du Sénat un exemplaire dudit rapport.)

Ce rapport précise que le Médiateur dispose du pouvoir de solliciter des enquêtes et des études.

C'est ainsi que j'ai demandé au vice-président du Conseil d'État, dans un souci d'équilibre des armes entre l'administration et les administrés, de réfléchir à la cohérence des délais et des recours. En effet, selon les contentieux, ces délais atteignent parfois trois ou quatre mois ; dans certains cas, le silence de l'administration vaut approbation, alors que, dans d'autres, il est nécessaire de lui adresser un courrier.

Il convient donc, à mes yeux, de mener une réflexion dans ce domaine.

Je dispose aussi d'un pouvoir d'inspection, dont j'ai usé cette année pour me rendre à Rennes, au centre de recouvrement des amendes ; mes équipes, elles, sont retournées la semaine dernière à Équilly, afin de consulter les fichiers de police.

J'ai également tenu à connaître le fonctionnement des commissions de surendettement et, avec l'accord de son gouverneur, j'ai participé à une réunion qui regroupait dix-sept directeurs de la Banque de France présidant ces commissions.

Par ailleurs, j'ai entamé - je voudrais remercier ici le président Mercier de son aide - une réflexion sur les maisons départementales du handicap ; la première fut celle de Lyon.

Je dispose d'un pouvoir d'injonction, que j'ai utilisé, en particulier pour que les Domaines replacent dans le domaine communal un bâtiment insalubre et pour obtenir la réintégration de fonctionnaires injustement écartés.

Aux termes de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1973, je possède un pouvoir de sanction, qu'il convient d'analyser avec la plus grande attention au moment où vous débattez du pouvoir disciplinaire des juges, mesdames, messieurs les sénateurs. J'ai également la faculté de proposer des réformes.

Je dispose de cent collaborateurs à Paris, de 270 délégués sur le terrain, de 338 points d'accueil. Dans chaque maison départementale du handicap, on trouve aujourd'hui un référent du Médiateur.

Nous avons installé dix délégués dans les prisons en 2006 ; cette année, il y en aura 35, qui représenteront 26 000 détenus, soit 40 % de la population carcérale. J'ai pris l'engagement que, en 2010, 100 % des détenus bénéficieraient de la présence d'un délégué du Médiateur.

L'an passé, nous avons reçu 63 000 réclamations environ, dont près de 7 000 ont été adressées au siège de notre institution, alors qu'entre 55 000 et 56 000 l'ont été aux délégués présents sur le terrain.

Plus de 50 % des réclamations qui parviennent au siège sont des saisines directes, que nous régularisons par la suite avec les parlementaires. Sur le terrain, ce taux atteint 100 %.

Dans la moitié des cas - j'attire votre attention sur ce point, mesdames, messieurs les sénateurs -, il s'agit de demandes d'informations que nous devons réorienter. En effet, les citoyens sont perdus devant la complexité de notre système juridique, et la fonction d'accueil constitue un facteur d'apaisement essentiel pour eux. Délivrer la bonne information au bon moment et au bon endroit constitue pour l'administration une exigence forte, peut-être encore plus aujourd'hui qu'hier.

Nous avons comparé les taux d'activité de nos délégués et des services centraux. Nous constatons que, sur le terrain, plus de 30 % des réclamations portent sur des problèmes sociaux, des indus et des ruptures de contrat de travail, tandis que, à Paris, 22 % des dossiers concernent des affaires de justice.

Je veux saluer la performance de l'administration en matière fiscale, car le nombre de contentieux et de dossiers dans ce domaine baisse à la médiature. Cette évolution peut être portée au crédit de cette administration, qui accomplit un formidable effort afin de mettre en place, en son sein, un lieu d'écoute et de médiation.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Tout à fait !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. S'agissant à présent des dossiers qui ne concernent pas le Médiateur car ils relèvent de la sphère privée, et non publique, nous poursuivons notre travail de réflexion ; ces réclamations alimentent nos propositions de réforme.

Or, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je dois reconnaître avec beaucoup de tristesse que nous constatons une explosion des conflits de famille et des tensions avec les organismes financiers et les banques. À l'évidence, nous ne disposons pas aujourd'hui d'un système susceptible de nous alerter avant que les gens tombent dans la précarité, comme il en existe dans les entreprises.

Nous avons une culture non pas de prévention, mais seulement de gestion des crises. Nous devrions pourtant réfléchir aux moyens de prévenir certaines des difficultés auxquelles nos concitoyens se trouvent confrontés.

Cette année, j'ai articulé mon rapport en fonction de trois grands objectifs : placer le citoyen au coeur des politiques publiques, assurer la protection des plus faibles, faciliter l'accès au droit et sauvegarder les libertés individuelles.

En premier lieu, j'aborderai donc la nécessité de placer le citoyen au coeur des politiques publiques.

Connaissant la qualité de votre réflexion, j'attire votre attention, mesdames, messieurs les sénateurs, sur la nécessité de relever le défi de l'adaptation de nos textes législatifs aux évolutions de la société.

L'année dernière, nous avions demandé à la Cour des comptes de bien vouloir analyser les problèmes posés par la solidarité fiscale et la solidarité d'endettement découlant de cette communauté juridique qu'est le mariage.

Or, je suis obligé de l'avouer, je constate que de plus en plus de personnes préparent d'une façon extrêmement indélicate la rupture de leur couple, en contractant de nombreuses dettes, en ne respectant pas leurs obligations fiscales et en s'arrangeant pour « s'évanouir dans la nature », que ce soit en partant à l'étranger ou en se plaçant volontairement en situation d'insolvabilité. D'où une véritable « double peine » pour les victimes, qui voient partir leur conjoint brutalement et qui doivent supporter la charge de toutes les factures.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que, a contrario, des personnes de plus en plus nombreuses, voulant échapper aux contraintes juridiques du partage des dettes, ne contractent aucun lien juridique alors qu'elles ont développé une relation affective très forte et qu'elles vivent ensemble.

Nous avons demandé au Conseil supérieur des notaires de réfléchir à la catastrophe sociale annoncée que cette situation provoquera dans vingt-cinq ans, car les pensions de réversion seront beaucoup moins nombreuses alors que les partages immobiliers poseront de graves problèmes. Paradoxalement, les conjoints ne subiront aucune contrainte juridique, mais connaîtront des problèmes sociaux très préoccupants.

Par ailleurs, le calcul des ressources nécessaires pour l'attribution des prestations sociales non contributives varie beaucoup selon les cas. Pour certaines de ces allocations, l'administration tient compte de l'existence d'un ménage, pour d'autres, d'un PACS, un pacte civil de solidarité, ou d'une situation de concubinage, mais il n'existe aucune cohérence d'ensemble, et nous devons réfléchir à ce problème.

De même, nous sommes confrontés au cas de couples homosexuels britanniques, mariés dans leur pays, dont le certificat de mariage n'a aucune valeur sur le territoire français et ne leur permet pas d'acquérir un bien en indivision, comme ils le souhaiteraient. J'invite le législateur à examiner ces questions très importantes.

Je remercie M. le ministre des affaires sociales d'avoir mis en chantier la réforme de la répartition des prestations familiales en cas de garde alternée, que nous avions préconisée. Il restera toutefois à réfléchir aux problèmes que posent les médecins référents à la sécurité sociale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j'attire votre attention sur une réforme qui n'a pas abouti, celle des enfants mort-nés ou qui sont nés vivants, mais non viables. En effet, ceux-ci sont dépourvus d'existence juridique. Leurs parents ne peuvent leur donner de nom ; ils peuvent seulement leur choisir un prénom. S'ils vivent en concubinage et qu'il s'agit de leur premier enfant, ils ne reçoivent pas de livret de famille, et s'ils ne réclament pas la dépouille, celle-ci est considérée comme faisant partie des déchets hospitaliers.

Il ne s'agit en aucun cas pour moi de remettre en cause le statut du foetus, car ce problème survient bien au-delà des vingt-deux semaines d'aménorrhée, mais seulement d'aider la famille à faire son deuil, car la France est l'un des rares pays en Europe à utiliser la notion de viabilité.

Je voudrais également remercier le Sénat, et notamment Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, d'avoir interrogé M. le garde des sceaux, à la suite de notre précédent rapport, sur l'articulation entre les droits de la femme et ceux du père en cas de violences conjugales.

En effet, la jurisprudence affirme que l'on peut être en même temps un mauvais mari et un bon père. Parfois, il est donc nécessaire à la fois de protéger une femme battue et ses enfants et de permettre au père de savoir en permanence où se trouvent exactement ces derniers. À la suite de cette interpellation au Sénat, M. le garde des sceaux a très clairement indiqué la primauté des droits de la victime.

En second lieu, je souhaite attirer votre attention sur la question de la mobilité et des parcours de vie.

Paradoxalement, alors que, grâce à l'espace économique européen, toutes les barrières à la circulation des marchandises ont été supprimées dans l'Union européenne, nous voyons apparaître de plus en plus d'obstacles juridiques qui interdisent la circulation des hommes !

Ainsi, les travailleurs frontaliers sont fragilisés, les conjoints des travailleurs migrants connaissent des difficultés, l'articulation des protections sociales selon les divers régimes et les différents formulaires est insuffisante et la loi française défavorise les migrants, en matière d'indemnisation des victimes de l'amiante, par exemple.

De même, la reconnaissance des diplômes pose de réels problèmes, et il est nécessaire de mener une veille plus efficace à l'échelle européenne. C'est ainsi que la Commission européenne vient d'adresser une mise en garde à la Belgique et à l'Autriche pour avoir instauré des quotas d'étudiants. Nous constatons qu'il est difficile de mettre en place des échanges universitaires au sein de l'espace européen.

La mobilité professionnelle entre le secteur public et le secteur privé est également insuffisante. Dans la fonction publique, on ne tient pas toujours compte de l'ancienneté acquise par les salariés dans un autre État membre.

L'articulation entre les droits nationaux est difficile. Ainsi, même si elle ne s'exécute pas toujours dans les faits, l'administration française est obligée de reconnaître la validité d'un permis de conduire délivré à l'étranger, alors même que son détenteur s'est vu retirer celui qu'il avait obtenu sur le territoire national. Là encore, une réflexion sur la mobilité et les parcours de vie est nécessaire.

En troisième lieu, j'évoquerai les personnes vulnérables.

Je voudrais remercier le Gouvernement et le Parlement d'avoir mis en chantier une réforme des tutelles et des curatelles. J'ai pu apprécier le rôle joué par le Sénat afin qu'une seconde catastrophe judiciaire, annoncée celle là, soit évitée.

M. le président. Le débat sur cette question a lieu aujourd'hui !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Je m'en réjouis, monsieur le président, car il s'agit d'un problème très préoccupant, qui aujourd'hui occupe quatre-vingt juges des tutelles à temps plein et concerne 800 000 familles. Dans dix ans, d'ailleurs, ce seront plus de 1,2 million de personnes qui seront placées sous tutelle. Je suis donc très heureux de constater que le législateur s'approprie ce sujet, qui suscite une attente très forte.

Grâce au Parlement, nous avons également obtenu que la franchise sur les allocations logement soit ramenée de vingt-quatre euros à quinze euros.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie d'avoir soutenu ce combat, même si, me semble-t-il, il convient de poursuivre la réflexion sur l'allocation logement et sur l'articulation entre les droits des propriétaires et ceux des locataires. En effet, les élus locaux se sentent frustrés de constater que certains propriétaires privés, sur lesquels ils ne peuvent exercer leur droit de contrôle, se comportent en marchands de sommeil, ce qui est très préoccupant.

Par ailleurs, j'attire l'attention du Sénat sur ce que j'ai appelé le malendettement, qui n'est pas seulement un surendettement.

Nous devons repenser la place du crédit dans l'économie française. En effet, d'une part, nous disposons d'un potentiel de croissance qui équivaut à 1,5 % du PIB et qui n'est pas exploité en raison d'un taux d'épargne très élevé, et d'autre part, notre taux de ménages surendettés est extrêmement important par rapport à la moyenne européenne.

Parmi ces ménages, on remarque des fonctionnaires, des personnes dont les revenus sont inférieurs aux charges, même lorsqu'on en a déduit les intérêts de leurs prêts, mais aussi, désormais, des personnes âgées qui, parce que leurs enfants ou petits-enfants n'obtiennent pas d'emprunt, accordent leur caution ou prennent ces prêts à leur charge et se retrouvent, en cas de défaillance de leur famille, dans une situation très inquiétante.

Parmi ceux qui octroient les prêts, on trouve de nombreux individus responsables, mais aussi des personnes qui ne le sont nullement et dont la seule préoccupation est de placer des produits financiers grâce à la publicité, en se moquant totalement des conséquences dramatiques qui en résultent pour les emprunteurs !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très juste !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. J'accepte tout à fait qu'un particulier prenne un crédit pour consommer, s'enrichir et améliorer son confort, mais pas pour tenter de maintenir un pouvoir d'achat qui a disparu !

Derrière les prêteurs, certaines agences de recouvrement se comportent aujourd'hui de façon absolument anormale. Je souhaiterais que nous réfléchissions aux règles d'éthique que doivent respecter, par exemple, ces individus qui n'hésitent pas à appeler les enfants, les écoles, les entreprises, les voisins, et qui, en quelque sorte, partent à la chasse au recouvrement de façon irresponsable !

Je voudrais également que nous réfléchissions à l'accompagnement social, tel que le pratiquent des associations comme Passerelle ou Crésus. Ainsi, sur 10 000 personnes prises en charge par ces deux organismes, 8 000 ont été resolvabilisées au bout de quatre ans sans qu'un prêt supplémentaire ait été accordé, grâce au seul accompagnement de tuteurs qui sont, en général, des retraités de la banque.

Aujourd'hui, la gestion administrative ne suffit plus à régler le problème de l'endettement. Il faut mettre en place un accompagnement susceptible d'aider ces personnes à surmonter leurs difficultés.

Par ailleurs, nous devons étudier le transfert de la politique du handicap vers les départements. Des améliorations doivent être apportées au statut du personnel, au transfert et à la gestion des recours - ceux-ci sont aujourd'hui de trois types ! -, afin de mettre davantage en cohérence les textes. Nous serons très attentifs aux réflexions formulées par Sénat sur ce sujet.

Enfin, je voudrais remercier la Haute Assemblée, un amendement soutenu par M. Vasselle et par M. About, président de la commission des affaires sociales, ayant permis de faire aboutir une réforme attendue depuis quinze ans par l'Association nationale des victimes de l'amiante et par le Conseil national des barreaux, à savoir la limitation du recours subrogatoire des caisses de la sécurité sociale. Il s'agit d'une grande avancée en matière de protection des victimes, et le Sénat peut en revendiquer la paternité.

En ce qui concerne plus précisément l'indemnisation des victimes de l'amiante, nous observons encore aujourd'hui un manque de coordination entre les différents régimes. Nous devons réfléchir à ce problème.

Par ailleurs, au moment où l'on débat de la réforme de la justice, on ne peut reprocher à un magistrat de rendre une décision judiciaire faible si celles et ceux qui l'aident à construire son jugement - je pense aux experts judiciaires et aux auxiliaires de justice, dont les compétences ne sont pas toujours à la hauteur des problèmes posés - sont également faibles.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous devons faciliter l'accès au droit et sauvegarder les libertés individuelles. Vous connaissez notre position sur les amendes routières : je reste convaincu que la sévérité tout à fait nécessaire en la matière sera d'autant mieux acceptée que la réclamation présentée sera écoutée.

Or, aujourd'hui, un automobiliste qui paye sa contravention peut se voir interdire l'accès au juge, ce qui est contraire non seulement aux droits fondamentaux consacrés dans l'Union européenne, mais encore au simple bon sens : c'est le citoyen honnête et qui paye son amende qui se voit interdire ensuite de contester cette dernière ! (M. Jean-Pierre Michel applaudit.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C'est vrai !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Il faut trouver un juste équilibre.

D'ailleurs, je cherche en ce moment un moyen de mieux coordonner les différents services du Trésor public - qui continent à recouvrer les amendes même quand elles ont été classées sans suite ! -, et de sécuriser les paiements, car nombre de personnes dont les chèques ont été débités se voient encore réclamer ces amendes majorées, ainsi que leur récupération sur leurs comptes bancaires.

M. Guy Fischer. C'est vrai !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Nous avons été entendus par le groupe de travail, présidé par M. Alain Bauer, qui s'efforce de concilier les droits collectifs et les libertés individuelles, notamment en ce qui concerne les fichiers informatiques.

Nous devons également trouver un équilibre s'agissant du traitement, par le code pénal, de la paternité frauduleuse.

L'an dernier, nous avions soulevé le cas de personnes qui avaient vendu la paternité de leur enfant. En effet, le père d'un enfant français peut espérer obtenir un titre de séjour d'une durée de dix ans, qui le rend non expulsable. Or le code pénal prévoit que l'homme qui vend sa paternité est condamné, ou condamnable, alors que celui qui l'achète ne risque rien. Nous devons trouver un meilleur équilibre sur ce point, me semble-t-il.

Enfin, nous avons soulevé le problème des assurances vie en déshérence. Il ne s'agit nullement, dans notre esprit, d'instruire le procès des assureurs. Aujourd'hui, l'encours des 22 millions de contrats d'assurance vie souscrits en France s'élève à plus de 1 000 milliards d'euros. Les sommes non réclamées à la suite de décès, faute de bénéficiaire identifié, s'élèveraient à un milliard d'euros selon la Fédération française des sociétés d'assurances, mais à deux ou trois milliards d'euros selon moi ; sur 500 000 personnes qui meurent chaque année en France, 10 000 ne laissent pas d'héritiers.

Aux termes de la loi, en cas de décès avéré du souscripteur, l'assureur n'est tenu de prévenir le bénéficiaire de l'assurance-vie que si les coordonnées de celui-ci figurent sur le contrat ; si l'assureur n'est pas avisé du décès ou s'il ne connaît pas l'adresse exacte du bénéficiaire, il ne cherchera donc pas à avertir ce dernier.

Or, les contrats d'assurance vie portent généralement la mention « au profit de mon conjoint ou, à défaut, des héritiers », mais aucune adresse n'y figure. Ainsi, si une catastrophe naturelle se produit ou si la famille disparaît dans un accident, il est impossible de contacter les bénéficiaires de ce contrat. Le système de recherches est tel que, aujourd'hui, un milliard d'euros - peut-être plus - tombent en déshérence et sont reversés au Fonds de réserve pour les retraites au bout de trente ans.

Pour résoudre ce problème, des réformes très simples sont envisageables. Ainsi, il conviendrait d'obliger l'assureur à prier le souscripteur d'indiquer l'adresse du bénéficiaire, s'il veut que sa volonté soit respectée. En outre, il conviendrait, comme le fait le Sénat, de demander chaque année au souscripteur si les données figurant sur son contrat sont encore exactes. Enfin, il serait prudent d'exhorter le souscripteur à avertir, éventuellement par testament, la personne qu'il a désignée comme étant le bénéficiaire du contrat d'assurance vie.

Quelles sont les perspectives, pour 2007, pour l'institution ?

S'agissant des prisons, il a été décidé de généraliser la présence des délégués dans l'ensemble des prisons d'ici à 2010.

Par ailleurs, l'instauration du contrôle général des lieux d'enfermement est prévue. Il s'agit d'un engagement international : la France a signé, au mois de septembre 2005, un protocole additionnel des Nations unies, reconnaissant la nécessité de mettre en place des mécanismes indépendants de prévention permettant, par des visites régulières, l'évaluation de tous les lieux d'enfermement.

Le Conseil de l'Europe a invité les États membres à accroître les pouvoirs des ombudsmans à cette fin. Pour ce faire, nous procédons actuellement à l'audition de l'ensemble des acteurs et nous soumettrons les conclusions au Parlement afin de trouver un moyen de concilier la fonction de médiateur et celle de contrôleur. Le terme anglais est monitoring, ce qui signifie évaluation et non pas inspection. Nous avons la conviction qu'un ombudsman français - le Médiateur de la République - a la capacité d'être, au même titre que les ombudsmans européens, en charge de cette responsabilité.

Un sujet fait aujourd'hui débat, celui de la place du Médiateur de la République dans le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, dont vous examinerez les conclusions proposées par la commission mixte paritaire le jeudi 22 février. Si je laisse au législateur la liberté de trancher en la matière - je ne suis pas un décideur politique -, mes services et moi-même analyserons le choix politique qui sera arrêté.

Deux limites ne doivent pas être franchies : celle qui touche à l'indépendance du juge et celle qui concerne l'indépendance du Médiateur de la République. Il s'agit non pas de défendre un quelconque pré carré, mais de mettre son pouvoir au service d'une cause qui consiste à rendre crédible la réclamation d'un justiciable et à engager la responsabilité d'un magistrat. La confiance passe par l'indépendance ; la crédibilité passe par les compétences. Je laisse au législateur, dont je connais la sagesse, le soin de trouver la meilleure formule qui permettra de ne fragiliser ni l'institution judiciaire ni l'institution de la médiature.

Quant au calendrier de 2007, je puis vous dire qu'un certain nombre de rendez-vous importants sont prévus à l'échelon tant international que national.

Nous souhaitons également réfléchir à la médiation. S'agit-il d'un alibi ou d'une réalité ? Nous voyons aujourd'hui se mettre en place un véritable  business  de la médiation, alors qu'il est nécessaire de trouver un mode alternatif de résolution des conflits.

Enfin, à un moment où un grand débat politique va s'engager, nous souhaitons que la politique regagne la confiance de l'opinion. Pour ce faire, sur des sujets tels que l'homoparentalité, la fin de vie, la génétique, l'Europe, il faut des choix politiques clairs ; au citoyen, ensuite, de les accepter ou non. En effet, lorsque le politique est faible, c'est le juge qui est obligé de prendre sa place. C'est l'atermoiement qui crée l'incohérence d'une jurisprudence et qui provoque l'incertitude chez nos concitoyens.

Nous devons tous faire en sorte d'atteindre l'objectif que nous nous sommes fixés : la médiature a pour vocation de se battre pour l'égal accès au droit pour tous. L'équilibre des armes entre l'administration et l'administré, l'équité pour que la liberté de circulation des hommes ne soit pas fragilisée par les barrières juridiques, l'équité pour les personnes vulnérables, pour les personnes victimes, pour les personnes handicapées sont autant de sujets qui nourrissent la crise de confiance que traversent aujourd'hui nos concitoyens. Il est important que les systèmes administratifs ne soient pas seulement respectueux des procédures, mais qu'ils le soient aussi des hommes et des femmes pour lesquels ils ont été créés. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)

M. le président. Monsieur le Médiateur de la République, quel beau compliment vous recevez, puisque vous avez été applaudi de façon unanime !

Le Sénat vous donne acte de cette communication.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur Delevoye, le rapport d'activité que vous venez de remettre à notre assemblée témoigne de la place indispensable que le Médiateur de la République a su prendre, année après année, dans le paysage administratif et juridique français.

Observatoire des plaintes, centre d'information et d'orientation, force de proposition, telles sont les trois facettes complémentaires d'une institution, qui jouit, année après année, - quoi qu'en disent certains médias - d'une notoriété croissante auprès de nos concitoyens.

Tout d'abord, monsieur le Médiateur de la République, les chiffres qui se trouvent dans votre rapport confirment la grande notoriété de votre institution. Celle-ci se mesure à l'augmentation du nombre d'affaires dont vous êtes saisi et au succès de vos médiations. En 2006, le nombre d'affaires transmises au Médiateur de la République, services centraux et délégués, a progressé de 4,5 % avec près de 63 000 affaires reçues.

Les médiations engagées dans ce cadre, tant par les services centraux que par vos délégués, se révèlent être particulièrement efficaces, puisque 80 % d'entre elles aboutissent à un accord. Je tiens à vous féliciter de ces résultats probants, qui témoignent de votre grande magistrature d'influence.

Cette notoriété, vous la devez, d'abord, aux qualités propres de votre institution. La médiature est un lieu d'écoute, de dialogue et d'échange très apprécié des Français.

J'ai relevé que plus de la moitié des affaires traitées par vos services sont des demandes d'information et d'orientation formulées par des personnes déconcertées par la complexité des textes et de l'organisation administrative. Nous les comprenons, nous le sommes aussi nous-mêmes quelquefois !

Vous constatez d'ailleurs que, bien souvent, l'explication vaut résolution du problème. En effet, les personnes acceptent de moins en moins une décision qui leur paraît arbitraire. Expliquer pourquoi telle administration a pris telle position ou pourquoi la justice a statué de cette façon permet de faire comprendre - à défaut de faire accepter - que la décision est bien conforme à la loi et aux droits des personnes. Ainsi précisez-vous, dans votre rapport, que « nombre de réclamants qui pensaient avoir raison remercient régulièrement les délégués et les services du Médiateur de la République de leur avoir expliqué en quoi ils avaient tort, ce que personne n'avait fait auparavant ». L'administration française doit faire des progrès !

Ce travail pédagogique fondamental, qui pallie bien souvent l'application insuffisante de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, ne pourrait être accompli sans la présence sur tout le territoire des délégués du Médiateur de la République, dont je veux saluer ici le dévouement. Au nombre de 270, ils traitent 90 % des affaires transmises à votre institution et assurent proximité, efficacité et rapidité, notamment au profit des plus vulnérables et des moins bien informés de nos concitoyens. Les délégués du Médiateur sont présents non seulement dans les préfectures, mais également au coeur des quartiers sensibles, dans les structures de proximité et, depuis 2005, auprès des détenus.

Anciens fonctionnaires, cadres d'entreprise à la retraite, jeunes doctorants, les délégués ont tous une solide formation juridique ou une expérience du secteur public.

Instance d'écoute et de dialogue, la médiature est aussi une caisse de résonance des problèmes rencontrés par les Français dans leurs relations avec l'administration. Grâce à une organisation déconcentrée, au plus près des réalités du terrain, votre institution fait office d'observatoire des dysfonctionnements administratifs.

Monsieur le Médiateur de la République, votre rapport mentionne un cas intéressant d'application contestable d'une loi votée par le Parlement. Il s'agit de l'allocation logement, sujet sur lequel je ne m'étendrai pas. Grâce à votre intervention, le Parlement a baissé le seuil à partir duquel cette allocation est versée, le ramenant de vingt-quatre euros à quinze euros. C'est un progrès et cela correspond à l'esprit de la loi. Il arrive que les décrets la contredisent !

Comme vous le mentionnez fort opportunément dans votre rapport annuel, « derrière une réclamation individuelle se profile bien souvent un problème qui appelle une réponse d'ordre collectif ». Les dizaines de milliers de réclamations, comme les demandes d'information et d'orientation, reçues chaque année vous placent à un poste d'observateur des réalités sociales, qui alimente toute réflexion utile en vue d'une amélioration législative.

Aussi agissez-vous comme une force de proposition, comme vous y invite la loi fondatrice du 3 janvier 1973. Vous êtes ainsi animé par le souci de proposer des réformes qui font évoluer les procédures et les pratiques administratives vers plus d'équité et plus de simplicité.

Parmi les propositions formulées, j'en ai relevé plusieurs.

Tout d'abord, monsieur le Médiateur de la République - et vous avez largement développé ce point au cours de votre communication -, vous émettez des réserves quant à la procédure actuellement suivie dans le domaine des infractions au code de la route.

Les amendes visent à dissuader les contrevenants d'exercer un recours en imposant une très forte majoration en cas de non-paiement dans un délai de quarante-cinq jours. Cette procédure restreint les possibilités de contestation devant le juge en énonçant le principe selon lequel le paiement de l'amende éteint l'action publique, mais équivaut aussi à une reconnaissance de l'infraction. Dans les cas les plus graves, la recevabilité de la réclamation est soumise à l'obligation préalable de consigner le montant de l'amende réclamée.

À ces limitations à l'accès au juge prévues par les textes s'ajoute la pratique, suivie par les officiers du ministère public, qui consiste à statuer directement sur le bien-fondé des réclamations qui leur sont adressées, sans les soumettre à la juridiction compétente. C'est pourquoi vous proposez de mieux garantir l'accès au juge en matière d'infractions au code de la route. D'ailleurs, certains praticiens du droit l'ont très bien compris et gagnent à tous les coups !

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cette situation n'est pas de nature à assurer l'égalité de tous les citoyens devant la justice.

Soucieux de garantir l'effectivité du droit de la consommation, vous proposez, par ailleurs, de revenir sur la jurisprudence de la Cour de cassation, qui refuse au juge la possibilité de soulever d'office un moyen de droit tiré de la violation de ce droit. Cette possibilité permettrait de pallier la méconnaissance du droit de la consommation qu'ont les consommateurs ne recourant pas aux services d'un avocat devant les juridictions d'instance ou de proximité.

J'ai également retenu votre proposition visant à simplifier les règles de représentation devant les juridictions civiles où le ministère d'avocat n'est pas obligatoire.

Afin de répondre aux principes d'accessibilité et de proximité qui caractérisent le fonctionnement de ces juridictions, il y aurait lieu de compléter, comme vous le proposez et comme le suggère également l'Association nationale des juges d'instance, l'article 828 du nouveau code de procédure civile, en ajoutant à la liste des personnes habilitées à représenter une partie les concubins et les partenaires d'un PACS. (M. le Médiateur de la République acquiesce.) En effet, aujourd'hui, seuls les conjoints mariés peuvent le faire. Je note d'ailleurs avec satisfaction que, sur cette proposition de réforme, le ministre de la justice comme le ministre délégué à la réforme de l'État ont donné leur accord.

Enfin, monsieur le Médiateur de la République, je tiens à saluer votre intervention vigilante dans le domaine sensible des fichiers STIC et JUDEX. La commission des lois est toujours très attachée à ce problème. Ces fichiers, qui recensent les infractions constatées respectivement par la police et la gendarmerie, peuvent être consultés dans le cadre d'une enquête préalable à une décision administrative en vue de l'accès à certains emplois, notamment dans les secteurs de la sécurité et de la défense.

Vous indiquez avoir reçu, tout au long de l'année 2006, un nombre important de réclamations contestant la mise à jour de ces fichiers au regard des suites judiciaires. C'est pourquoi vous avez opportunément proposé une amélioration des conditions de transmission des suites judiciaires par les parquets et la mise en place de garanties pour les citoyens susceptibles de faire l'objet d'une enquête administrative donnant lieu à la consultation des fichiers STIC et JUDEX. Je crois savoir que le ministère de l'intérieur envisage une refonte complète de ces fichiers.

Monsieur le Médiateur de la République, ce bilan flatteur de votre action ne saurait nous interdire de réfléchir aux voies et moyens propres à conforter et à pérenniser votre statut.

En qualité de rapporteur du projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, je me garderai d'évoquer la divergence actuelle entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le rôle du Médiateur de la République pour transmettre des réclamations de citoyens portant non pas sur le dysfonctionnement de la justice - cela relève déjà de votre mission - mais sur des faits constituant des fautes disciplinaires.

En tout état de cause, vous le soulignez vous-même dans votre rapport, « ce n'est pas tant l'extension du champ de compétences du Médiateur de la République qui est en cause que l'urgence de rendre l'institution judiciaire plus transparente, plus accessible et plus humaine. C'est le rétablissement entre la justice et les justiciables d'une confiance indispensable à la démocratie française ».

À trop mélanger les fonctions que vous seriez amené à occuper, monsieur le Médiateur de la République, on risque de compromettre l'excellente réputation dont jouit l'institution que vous servez.

Lors du débat sur l'examen des plaintes des justiciables, notre assemblée a eu l'occasion de réaffirmer son attachement à l'ouverture de la saisine du Médiateur de la République à l'ensemble des citoyens, tout en préservant la possibilité d'une saisine par l'intermédiaire d'un parlementaire. Ces deux voies sont, en effet, complémentaires. Je tiens à rappeler que cette proposition figure dans les recommandations formulées au mois de juin 2006 par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation - composé à parts égales de députés et de sénateurs -, dans le rapport de M. Patrice Gélard sur les autorités administratives indépendantes.

À court terme, une autre évolution se dessine, que vous avez évoquée : le contrôle extérieur des lieux privatifs de liberté. Comme chacun le sait, la France va prochainement ratifier le protocole à la Convention contre la torture de l'ONU et devra mettre en place, dans un délai de douze mois, un dispositif indépendant de contrôle des lieux d'enfermement. Le Conseil de l'Europe recommande aux États membres de conférer cette prérogative aux ombudsmans ; en France, il serait envisagé de la confier au Médiateur de la République.

Vous le savez, je suis particulièrement attentif à ces questions. J'ai moi-même dénoncé les conditions d'incarcération, à l'occasion des travaux menés avec mon collègue Guy-Pierre Cabanel, en juin 2000, dans le cadre d'une commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France. Nous devons réfléchir à l'instauration d'un réel contrôle général des prisons, comme nous l'avions préconisé, à l'époque, dans notre rapport.

En conclusion, monsieur le Médiateur de la République, votre mission paraît plus que jamais essentielle dans notre société, qui aspire à un droit accessible et à une administration respectueuse des droits fondamentaux. Votre institution contribue ainsi à renforcer nos services publics, dont chacun reconnaît la qualité et le rôle essentiel pour notre cohésion sociale.

Soyez assuré, monsieur le Médiateur de la République, du soutien et de l'attention que la commission des lois et le Sénat tout entier portent à votre action. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. J'ajoute mes compliments personnels à ceux qui vous ont été adressés par le Sénat unanime, monsieur le Médiateur de la République.

Votre mission est appréciée dans notre pays et soyez sûr que le Sénat s'inspire des propositions et suggestions que vous formulez, dans l'intérêt de nos compatriotes.

Huissiers, veuillez reconduire M. le Médiateur de la République.

(M. le Médiateur quitte l'hémicycle.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures quarante-cinq, est reprise à quinze heures cinquante-cinq, sous la présidence de M. Philippe Richert.)