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Séance du 10 octobre 2007 (compte rendu intégral des débats)

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Sommaire

PRÉSIDENCE DE M. Philippe Richert

1. Procès-verbal

2. Rappel au règlement

MM. Thierry Foucaud, le président.

3. Mise au point au sujet d'un vote

MM. Patrice Gélard, le président.

4. Dépôt de rapports du Gouvernement

5. Candidatures à une commission mixte paritaire

6. Modification de l'ordre du jour

7. Communication de l'ordre du jour prévisionnel

8. Embargos et autres mesures restrictives. - Adoption d'un projet de loi

Discussion générale : MM. Hervé Morin, ministre de la défense ; André Trillard, en remplacement de M. Jacques Peyrat, rapporteur de la commission des affaires étrangères ; Michel Guerry, Robert Bret, Mme Nathalie Goulet.

Clôture de la discussion générale.

Article 1er 

Amendement no 1 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption.

Adoption de l'article modifié.

Articles 2 à 4. - Adoption

Vote sur l'ensemble

M. Didier Boulaud.

Adoption du projet de loi.

9. Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution

10. Dépôt de rapports

11. Ordre du jour

compte rendu intégral

PRÉSIDENCE DE M. Philippe Richert

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour un rappel au règlement.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, mon intervention se fonde sur l'article 32 du règlement, qui a trait à l'organisation de nos travaux.

Conformément à une demande expresse des membres du groupe communiste républicain et citoyen siégeant au sein de la commission des finances, le Sénat a auditionné publiquement l'ancien ministre des finances et le directeur de la Caisse des dépôts et consignations au sujet de la procédure ouverte par l'Autorité des marchés financiers à l'encontre des dirigeants de la société EADS qui seraient impliqués dans une affaire de délit d'initié.

Malgré les assertions des uns et des autres, il apparaît de plus en plus évident que ces auditions ne sont pas suffisantes pour faire apparaître la vérité et remédier au manque de transparence en cette affaire. La demande de création d'une commission d'enquête parlementaire trouve donc toute sa justification.

Suivant en cela le président de la commission des finances, nos collègues de la majorité sénatoriale ont cru devoir hier se priver du droit reconnu à la Haute Assemblée de conduire l'ensemble des investigations nécessaires, contrairement à ce que réclamaient le groupe CRC et le groupe socialiste en proposant la discussion immédiate d'une proposition de résolution précisément à cet effet.

Pourtant, toute la vérité doit être faite dans cette affaire. Il est en effet de plus en plus manifeste que des dirigeants d'entreprise ont abusé les pouvoirs publics et, de surcroît, tiré parti d'une forme de passivité rendant possibles les manoeuvres auxquelles ils se sont livrés. De plus - heureuse coïncidence ! -, il semble qu'ils aient également pu profiter de certaines dispositions fiscales favorables votées entre-temps.

Les contours d'un délit d'initié semblent donc se dessiner, délit commis aux dépens de l'État mais aussi, bien sûr, aux dépens de l'emploi, car, je le rappelle, 10 000 postes de travail sont appelés à disparaître dans le groupe au titre de la rationalisation des coûts.

Mes chers collègues, une telle situation nécessite de notre point de vue tout autre chose qu'une simple série d'auditions, fussent-elles publiques, des acteurs et des parties intéressés. Plus que jamais une commission d'enquête parlementaire s'impose ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Mon cher collègue, je vous donne acte de votre rappel au règlement et de la réitération de votre demande de création d'une commission d'enquête parlementaire sur les conditions dans lesquelles des actions du groupe EADS ont été cédées.

Sachez-le, la commission des finances, au-delà de son refus de la création d'une commission d'enquête, suit ce dossier avec une attention toute particulière. Elle poursuit les investigations avec tous les moyens qui sont aujourd'hui à sa disposition. D'ailleurs, et chacun ici l'aura remarqué, le président de la commission des finances et le rapporteur général ne ménagent pas leurs efforts en direction des autorités de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations pour aller plus loin.

À titre personnel, je pense, comme vous, mon cher collègue, que la lumière n'est pas encore faite. C'est donc d'autant plus volontiers que je me ferai l'écho de votre demande renouvelée auprès de M. le président du Sénat.

Je suis persuadé que, en liaison avec les groupes politiques, notamment à l'occasion de la conférence des présidents, la Haute Assemblée saura trouver le moyen de répondre à votre préoccupation et d'obtenir les clarifications dont l'ensemble de nos concitoyens ont aujourd'hui besoin.

Je ne connais bien évidemment pas la forme que prendra cette réponse, mais je crois qu'il est aujourd'hui nécessaire que, sur ce sujet comme sur d'autres, nous puissions y voir clair ...

M. Guy Fischer. Plus que jamais !

M. le président. ... afin que notre démocratie fonctionne dans les meilleures conditions.

Les interrogations nombreuses et sans doute légitimes qui s'élèvent en cet instant ne peuvent pas rester sans suites. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC - Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

3

Mise au point au sujet d'un vote

M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard.

M. Patrice Gélard. Monsieur le président, permettez-moi de préciser, au nom du groupe UMP, que, lors du scrutin n° 11 relatif au projet de loi autorisant la ratification de l'accord sur l'application de l'article 65 de la convention sur la délivrance de brevets européens, nos collègues MM. André Lardeux et Jean-Louis Masson, qui souhaitaient voter contre le texte, ont été inscrits, à la suite d'une erreur matérielle, comme n'ayant pas pris part au vote.

M. Robert Bret. Une « erreur matérielle » ?

M. Patrice Gélard. De même, lors du scrutin n° 12, MM. Louis Duvernois, Jean-René Lecerf, Jacques Legendre et Henri de Richemont figurent parmi ceux qui n'ont pas pris part au vote, alors qu'ils souhaitaient en fait voter contre la demande de discussion immédiate de la proposition de résolution de M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste.

M. Guy Fischer. Et qu'a voté le RDSE ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Pas de nouvelles du RDSE ?

M. le président. Acte vous est donné de cette mise au point, monsieur Gélard. (Murmures sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

Les votes ne peuvent être rectifiés. Cependant, chacun a le droit de faire connaître sa position, qui figure ainsi au procès-verbal.

M. Ivan Renar. La confusion est à son comble !

M. le président. Mon cher collègue, là où vous voyez de la confusion, je vois, moi, une manifestation supplémentaire de l'exigence de clarté et de rigueur dont notre collègue Patrice Gélard est coutumier.

4

Dépôt de rapports du gouvernement

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre, en application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-289 du 5 mars 2007 portant modifications du code de justice militaire et du code de la défense.

M. le président du Sénat a également reçu de M. le Premier ministre, en application de l'article 4 du décret n° 95-1316 du 22 décembre 1995 portant statuts de l'établissement public de financement et de restructuration, le rapport sur les comptes, la gestion et l'activité de cet établissement pour les années 2005 et 2006.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Ils seront transmis respectivement à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, et seront disponibles au bureau de la distribution.

5

Candidatures à une commission mixte paritaire

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d'une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

J'informe le Sénat que la commission des lois m'a fait connaître qu'elle a procédé à la désignation des candidats qu'elle présente à cette commission mixte paritaire.

La liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l'article 12 du règlement.

6

Modification de l'ordre du jour

M. le président. Par lettre en date de ce jour, M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement a avancé au jeudi 18 octobre au matin l'examen en deuxième lecture du projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté, prévu initialement le mardi 23 octobre après-midi.

Il a en outre avancé à l'après-midi du mardi 23 octobre, au lieu du soir, la lecture, sous réserve de leur dépôt, des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'asile et à l'intégration.

Par ailleurs, M. le président du Sénat prononcera l'éloge funèbre de Jacques Pelletier le mardi 23 octobre, à seize heures trente.

L'ordre du jour des séances du jeudi 18 et du mardi 23 octobre s'établira donc comme suit :

JEUDI 18 OCTOBRE :

À 10 heures :

Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;

À 15 heures :

- Questions d'actualité au Gouvernement.

MARDI 23 OCTOBRE :

À 10 heures :

- Dix-huit questions orales ;

À 16 heures 30 :

- Éloge funèbre de Jacques Pelletier ;

- Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

7

Communication de l'ordre du jour prévisionnel

M. le président. Par lettre en date de ce jour, M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement a adressé à M. le président du Sénat l'ordre du jour prévisionnel jusqu'à la fin du mois de février 2008.

Ce document sera adressé personnellement à chacun d'entre nous.

8

 
Dossier législatif : projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives
Discussion générale (suite)

Embargos et autres mesures restrictives

Adoption d'un projet de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives
Article 1er

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives [nos 205 (2005-2006) et 6].

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à votre examen le projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives, qui avait été déposé sur le bureau de votre assemblée par mon prédécesseur, Mme Alliot-Marie.

Je tiens avant tout à saluer la qualité du travail de M. Jacques Peyrat, rapporteur de ce texte, de M. André Trillard, qui a rapporté le projet de loi en commission à la place de M. Jacques Peyrat, et de M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

En ce début de XXIe siècle, la menace a changé de forme. En conséquence, les démocraties doivent adapter leurs moyens de défense.

L'embargo interdisant temporairement ou non l'exportation ou la libre circulation de certaines marchandises constitue en quelque sorte une arme politique, une mesure de rétorsion pacifique. On sait, par exemple, le rôle qu'a joué dans la fin de l'apartheid l'embargo imposé à l'Afrique du Sud en 1977 concernant le commerce des armes, les nouveaux investissements ou la suppression des exportations de pétrole.

L'embargo a même vu son champ d'application s'étendre bien au-delà du seul domaine des matériels de guerre ; je pense notamment aux échanges économiques et commerciaux, ainsi qu'aux diamants : c'est en avril dernier que le Conseil de sécurité des Nations unies a levé l'embargo sur les exportations de diamants du Liberia, après une interdiction de six ans destinée à empêcher la vente des « diamants du sang ».

De plus, chaque pays membre de l'Organisation des Nations unies a l'obligation de respecter les embargos imposés par le Conseil de sécurité.

C'est pourquoi le Conseil de sécurité des Nations Unies, dans sa résolution 1196 adoptée le 16 septembre 1998, a encouragé chaque État membre à adopter des mesures législatives érigeant en infraction pénale la violation de tout embargo imposé par le Conseil.

Ce projet de loi porte à la fois sur les embargos et sur toute mesure restrictive à des activités de nature commerciale, économique ou financière, mais aussi à des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique avec un État, une entité, des personnes physiques ou morales.

Or, dans ces domaines, ni les dispositions répressives prévues au sein du code de la défense ni celles qui sont contenues dans le code des douanes, portant sur les matériels de guerre, ne peuvent s'appliquer.

Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous soumettre introduit donc une nouvelle incrimination dans le code pénal, définit en droit interne les « embargos » ou « autres mesures restrictives » et en fixe les sources nationales, européennes ou internationales.

Le nouvel article 437-1 introduit dans le code pénal vise à prévoir des pénalités pour toute violation ou tentative de violation. Ces pénalités ont été fixées à sept ans d'emprisonnement et à 750 000 euros d'amende.

Je tiens à le souligner, le projet de loi prévoit que les délinquants pourront être poursuivis et jugés même après la levée d'un embargo, pour des faits commis quand cet embargo était en vigueur. En effet, même si la norme d'appui mettant en oeuvre l'embargo a disparu, l'incrimination de violation d'embargo, elle, subsiste.

Comme pour tout délit de droit commun, la prescription est de trois ans, non pas à compter du jour où les faits ont été commis, mais à compter du dernier acte de poursuite judiciaire, pour autant, bien entendu, que l'enquête ait été ouverte dans le délai de trois ans de la commission des faits.

Pour toutes ces raisons, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous invite à adopter ce projet de loi, qui va dans le sens du respect des engagements internationaux de la France et de la promotion des droits de l'homme chers à notre histoire, à notre tradition et à nos valeurs. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les mêmes travées.)

M. André Trillard, en remplacement de M. Jacques Peyrat, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné la semaine dernière ce projet de loi déposé au Sénat par le précédent gouvernement au mois de février 2006.

Il s'agit d'un texte bref et clair, qui a recueilli un large assentiment au sein de la commission puisqu'il a pour objet de renforcer la législation française pour lui permettre d'assurer plus efficacement le respect des embargos ou des mesures restrictives.

Aujourd'hui, la France est tenue d'appliquer des mesures d'embargo ou de restriction à l'encontre d'une quinzaine de pays.

Ces mesures résultent, dans leur majorité, de résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, comme pour la Côte d'Ivoire, la Somalie, le Soudan ou l'Iran. D'autres sont prises indépendamment des Nations unies, sur la base de décisions de l'Union européenne, comme c'est le cas pour la Birmanie, la Chine ou le Zimbabwe.

Ces dispositifs constituent, parmi d'autres, un moyen au service des organisations internationales pour prévenir les menaces contre la paix et la sécurité, pour contribuer au règlement des conflits ou encore pour garantir le respect de traités essentiels.

Il importe donc, dès lors que de telles mesures ont été décidées, de chercher à leur assurer la plus grande efficacité.

Nous savons bien que la mise en oeuvre des embargos ou des mesures restrictives se heurte, en pratique, à de nombreuses difficultés : la volonté politique, parfois insuffisante, de certains États ; l'existence de circuits de réexportation complexes permettant de masquer la destination finale des transactions commerciales ; l'impossibilité, dans de nombreuses régions du globe, de contrôler étroitement les frontières aériennes, maritimes ou terrestres.

Quelles que soient ces limites, une législation répressive adéquate est néanmoins indispensable lorsque l'infraction a pu être établie.

La France n'est pas dépourvue dans ce domaine. Les juges peuvent s'appuyer, comme M. le ministre l'a souligné, sur le code de la défense, dès lors qu'il s'agit de commerce ou d'exportation de matériels de guerre, ou sur le code des douanes, qui réprime la contrebande et l'exportation frauduleuse.

Néanmoins, certains agissements contraires à un embargo ont pu échapper aux poursuites faute d'être expressément visés par ces différents textes.

C'est le cas, par exemple, de transferts prohibés opérés depuis un pays tiers ou encore d'activités qui n'impliquent pas un transfert matériel, comme les opérations d'assistance technique ou de formation, qui sont aujourd'hui de plus en plus visées dans les embargos internationaux.

Le projet de loi a donc pour objet d'introduire dans notre droit pénal une nouvelle incrimination, sur la base d'une définition générale de la notion d'« embargo » et de « mesure restrictive », qui couvrira l'ensemble des cas de figure bien mieux que ne peuvent le faire les textes plus spécifiques actuellement en vigueur.

Cette définition présente l'avantage de ne pas viser un champ d'activité particulier et pourra s'appliquer aussi bien au domaine des armes qu'à celui de biens à double usage ou même de nature strictement civile.

Par ailleurs, la nature des activités concernées est extrêmement large et ne se réduit pas à la seule exportation d'équipements ou de matériels puisque sont visées « des activités commerciales, économiques ou financières ou des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique ».

Enfin, le texte clarifie le fondement juridique des embargos en précisant qu'ils devront résulter de la loi, d'un acte pris sur le fondement des traités européens, d'un accord international régulièrement ratifié ou approuvé, ou d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.

Comme je l'ai indiqué en introduction, ce projet de loi a recueilli une large approbation au sein de la commission des affaires étrangères qui a adopté un amendement rédactionnel.

Il s'agit d'un projet de loi utile et il faut souhaiter que des législations analogues soient mises en oeuvre dans l'ensemble des États, comme l'a d'ailleurs recommandé le Conseil de sécurité dans une résolution de 1998.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande donc, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Michel Guerry.

M. Michel Guerry. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons le projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives.

Il s'agit d'un texte attendu par la communauté internationale, car il renforce la législation française en lui permettant d'assurer plus efficacement le respect des embargos ou des mesures restrictives.

Ce projet de loi garantit l'efficacité d'une sanction contre des États qui posent problème à la communauté internationale.

Ce texte est important parce qu'il montre la volonté politique de notre pays de mieux faire respecter les embargos de toutes sortes prononcés par les institutions internationales. Or nous savons que, contrairement au droit national, qui s'impose, le droit public international s'accepte, ou non !

Même s'il est exact que la mise en oeuvre des embargos se heurte souvent à de grandes difficultés pratiques, notamment par leur contournement, il nous semble majeur qu'une législation nationale répressive et adéquate existe, la prévention des conflits et le respect des règles internationales devant être efficacement garantis par les États au nom de la communauté internationale, qu'elle soit onusienne ou européenne. La lutte pour une paix durable est à ce prix.

Ce projet de loi permet la répression pénale de la violation de tous les embargos et de toutes les mesures restrictives, alors que cette répression était limitée jusqu'à présent aux matériels de guerre et à la matière douanière.

En effet, le cadre juridique existant ne paraît pas suffisant pour réprimer l'ensemble des actes contraires aux embargos ou aux mesures restrictives.

Un texte de portée plus générale, couvrant l'ensemble des champs d'activité, est apparu nécessaire. La nouvelle incrimination pénale ici proposée permettra une répression plus efficace des violations d'embargos et de mesures restrictives. Elle répondra ainsi pleinement à la recommandation du Conseil de sécurité.

Dans sa résolution 1196 adoptée le 16 septembre 1998, ce dernier a en effet encouragé chaque État membre à envisager d'adopter, pour s'acquitter de leurs obligations de respecter les embargos imposés par le Conseil, des mesures législatives érigeant en infraction pénale leur violation.

On dénombre de nombreux embargos ou autres mesures restrictives édictés soit par le Conseil de sécurité des Nations Unies, soit par le Conseil de l'Union européenne, qui contiennent des interdictions ou des restrictions ne se bornant plus exclusivement aux matériels de guerre.

Elles concernent aujourd'hui des activités de nature commerciale, économique ou financière, mais aussi des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique avec un État, une entité, des personnes physiques ou morales.

Avec une telle extension, les dispositions répressives françaises prévues au code de la défense ou au code des douanes, pertinentes s'agissant de matériels de guerre, ne peuvent plus s'appliquer.

Le projet de loi vise donc à créer une nouvelle incrimination insérée dans le code pénal au travers d'un nouvel article 437-1, qui vise à donner une définition générale de ce qu'il faut entendre en droit interne par « embargo » ou « mesure restrictive » et une clarification des sources, nationales ou internationales, dans lesquelles elles trouvent leur fondement juridique.

L'ensemble des cas de figure sera ainsi couvert.

Plus précisément, le projet de loi crée au sein de notre code pénal une incrimination pénale de violation des embargos ou des mesures restrictives punie d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende, amende dont le montant peut toutefois être fixé au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

Ce texte a donc pour objet de permettre à la France d'appliquer pleinement les règles internationales, par la répression pénale de la violation de tous les embargos.

Nous n'ignorons pas la difficulté de réaliser ce contrôle. Les contournements sont nombreux, mais l'adoption de ce type de législation ne peut qu'améliorer le respect des embargos.

Nous voterons donc ce texte en remerciant le Gouvernement de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi visant à renforcer notre législation pour lui permettre d'assurer plus efficacement le respect des embargos ou des mesures restrictives auxquels notre pays a souscrit va dans le bon sens.

En effet, il rendra ainsi pleinement effective la mise en oeuvre de certains de nos engagements internationaux.

Avec ce texte, nous répondrons enfin à la recommandation du Conseil de sécurité des Nations unie qui, en septembre 1998, avait souhaité que chaque État membre introduise dans sa législation une définition juridique claire et précise de la notion d'embargo.

Je m'interroge pourtant sur le retard que nous avons pris à satisfaire cette recommandation, ainsi que sur le peu d'empressement des gouvernements successifs à faire venir en discussion un projet de loi datant - rappelons-le - du mois de février 2006.

Il y a là un écart surprenant entre les paroles et les actes. Notre pays se veut pourtant à la pointe du combat mené par la communauté internationale pour se donner les moyens de maintenir la paix et de sanctionner ceux qui la menacent !

Chers collègues, il était devenu nécessaire de modifier notre législation sur ce point particulier, car elle ne correspondait plus à l'évolution de la situation internationale ni à l'extension de la notion d'embargo.

Quoi qu'il en soit, aujourd'hui, pour prévenir les conflits ou se prémunir contre l'agressivité de tel ou tel État, il ne suffit plus de décréter un embargo portant sur les seuls équipements militaires et les munitions et d'en interdire le commerce et l'exportation.

À cet égard, puisque nous figurons parmi les toutes premières puissances fabriquant et exportant des armes et du matériel de guerre - la quatrième, me semble-t-il - il est normal que nous montrions l'exemple en nous appliquant à nous-mêmes ces règles de morale internationale.

Il n'est donc pas inutile de préciser ce point, car en France le commerce et l'exportation de ce type de matériels, bien qu'ils soient strictement encadrés, dépendent d'une autorisation laissée à l'entière discrétion du Gouvernement. Et nous savons tous, ici, qu'il existe bien des moyens pour contourner un embargo !

De plus, comme cela a été rappelé, les embargos ou « autres mesures restrictives » édictés par des institutions internationales comme le Conseil de sécurité ou l'Union européenne englobent depuis quelques décennies un champ beaucoup plus large que le secteur de l'armement.

Ils prévoient désormais des restrictions ou des interdictions, ne relevant pas de la législation sur les matériels de guerre, qui peuvent porter sur des activités commerciales et financières mais aussi sur des actions de formation et d'assistance technique, d'ailleurs souvent utilisées dans le passé pour contourner les embargos.

Notre législation ne correspond pas à ces nouvelles activités et ne permet pas de les sanctionner pénalement lorsqu'elles ont un caractère illicite puisque seuls le code de la défense et le code des douanes peuvent offrir un fondement juridique auxdites sanctions.

C'est donc tout naturellement que j'approuve la disposition de ce projet de loi donnant une nouvelle définition de l'embargo et de la mesure restrictive et créant une nouvelle incrimination pénale. C'est même un bon exemple d'adaptation de notre droit à la réalité de la société et du monde dans lequel nous vivons.

Toutefois, monsieur le ministre, il nous faut être réalistes. L'établissement d'une législation répressive adéquate, si elle est nécessaire, n'est pas à elle seule suffisante pour garantir le respect des mesures d'embargo. Il faut aussi des moyens humains et matériels considérables en matière de renseignement, mais aussi de contrôle des frontières aériennes, maritimes et terrestres.

Je pense en particulier à des secteurs comme les douanes, qui voient leurs effectifs se réduire fortement dans le cadre d'une restructuration dont la finalité ne peut que susciter nos interrogations, par rapport aux objectifs qui sont aujourd'hui visés.

Il faudrait que nous contribuions plus efficacement, aux côtés de la communauté internationale, à aider, dans le cadre de la coopération, les pays ayant des difficultés à assurer ces contrôles. C'est ce que fait l'Union européenne pour une part, mais nous pourrions, selon moi, faire plus et mieux.

Enfin, je souhaiterais, à l'occasion de la discussion de ce projet de loi, évoquer une question d'actualité qui est au coeur de ce texte, puisqu'il s'agit des sanctions à l'égard de l'Iran.

Nous sommes très inquiets et désapprouvons les récentes prises de position du ministre des affaires étrangères sur cette question. Elles sont dangereuses et manquent de cohérence.

Mme Nathalie Goulet. Tout à fait !

M. Robert Bret. Sur ce dossier, notre diplomatie souffle le chaud et le froid, et, à vrai dire, elle aurait plutôt tendance à s'aligner sur les États-Unis.

Alors que, dans un premier temps, nous affirmons vouloir privilégier la négociation, M. Kouchner, par ses déclarations et dans les faits, pousse à de nouvelles sanctions.

Pourtant, les sanctions qui sont prévues sont suffisantes. Elles se fondent sur les résolutions 1737 et 1747 du Conseil de sécurité et interdisent l'exportation vers l'Iran d'équipements liés à l'enrichissement de l'uranium, au retraitement ou à l'eau lourde. Elles prévoient également le gel des avoirs des entités ou individus liés au programme nucléaire iranien, ainsi que celui des transactions financières les concernant.

Pourquoi, alors, avoir invité la semaine dernière les autres États européens à renforcer les sanctions contre l'Iran sans attendre une nouvelle résolution des Nations unies, et alors même que l'Iran avait accepté la proposition de l'Agence internationale pour l'énergie atomique de négocier un calendrier de contrôles sur plusieurs mois ?

Nous considérons que les sanctions doivent au contraire constituer un instrument permettant de poursuivre le dialogue. Vouloir les renforcer avant de s'asseoir à la table des négociations n'est certainement pas, monsieur le ministre, en tout cas de notre point de vue, le meilleur moyen de prévenir un conflit.

Autrement dit, les sanctions peuvent être la meilleure ou la pire des choses. Tout est affaire de dosage et de volonté politique.

C'est la raison pour laquelle les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen voteront ce texte, tout en restant lucides sur les conditions concrètes de son application. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi, au demeurant évident et empreint de bonnes intentions puisqu'il vise à mettre notre droit en conformité avec une résolution des Nations unies, a été préparé par le gouvernement précédent ; il aurait donc pu passer aux oubliettes législatives, à l'instar de ce qui se produit pour nombre de textes lors d'un changement de gouvernement.

Pourtant, il est inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée alors que notre politique étrangère laisse apparaître sinon un revirement, du moins une inflexion importante - j'allais même dire « une génuflexion » ! - et que notre politique de défense marque de nouvelles tendances et un tropisme en direction de l'OTAN, l'Organisation du traité de l'Atlantique nord.

Si l'on ajoute les déclarations de certains responsables gouvernementaux engageant gravement notre pays, et ce sans la moindre information du Parlement, ce texte apparemment simple prend un tout autre relief.

Nous créons donc une nouvelle incrimination pénale, nationale et subsidiaire, permettant de réprimer hors des conventions internationales des violations d'embargo ; tout cela est très bien. Toutefois, l'applicabilité de ce texte, monsieur le ministre, posera un certain nombre de problèmes, notamment en ce qui concerne les complices et les coauteurs, car la violation d'embargo se fait rarement entre la Haute-Normandie et la Basse-Normandie bientôt réunifiées (Sourires.), mais plutôt envers des pays tiers ; en tout cas, elle ne se produit pas sur le territoire national.

Nous avons tous en mémoire les hordes de taxis libyens qui attendaient, à l'aéroport de Djerba, les hommes d'affaires de toutes nationalités pour leur faire traverser la frontière et continuer à commercer malgré l'embargo avec la Libye. C'est d'ailleurs en raison de ces jalons posés au moment de l'embargo que certaines entreprises ont pu être compétitives au moment où ce dernier a été officiellement levé.

Ce n'est certes pas politiquement correct, mais le monde des affaires étrangères et de la défense est empreint d'hypocrisie, de petits arrangements avec la morale. L'angélisme n'est pas de rigueur en la matière, et nous savons tous que les marchands d'armes ont de beaux enfants !

Mais je voudrais, monsieur le ministre, que vous leviez quelques inquiétudes.

Elles concernent tout d'abord le rôle du Parlement. J'ai retiré les amendements que j'avais déposés sur ce texte, car j'ai eu, de la part de la commission, toutes les assurances que j'attendais ; mais il me paraît également important, monsieur le ministre, que vous affirmiez à la représentation nationale que ce type de mesure ne sera pas pris à la légère et que le Parlement sera consulté systématiquement sur toute décision éventuellement liée à ces embargos.

Nous avons bien conscience des limites de l'exercice ; de telles dispositions peuvent-elles être appliquées à nos populations nationales expatriées dans les territoires visés par l'embargo ? J'ai quelques inquiétudes à cet égard. Il serait donc important que vous apportiez des précisions quant aux mesures que vous pourriez prendre pour protéger ces populations.

Sous réserve des assurances que vous ne manquerez pas de nous donner, monsieur le ministre, je voterai votre texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Mes chers collègues, les amendements nos 2, 3 et 4 ont été retirés. Seul reste en discussion l'amendement n° 1 de la commission.

Discussion générale (suite)
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Article 2

Article 1er 

Il est créé au titre III du livre quatrième du code pénal un chapitre VII ainsi rédigé :

« CHAPITRE VII

« DE LA VIOLATION DES EMBARGOS ET AUTRES MESURES RESTRICTIVES

« Art. 437-1. - I. - Constitue un embargo ou une mesure restrictive au sens du présent chapitre le fait d'interdire ou de restreindre des activités commerciales, économiques ou financières ou des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique en relation avec une puissance étrangère, une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents ou toute autre personne, en application, soit :

« 1° De la loi ;

« 2° D'un acte pris sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ou du traité sur l'Union européenne ;

« 3° D'un accord international régulièrement ratifié ou approuvé ;

« 4° D'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies.

« II. - Le fait de ne pas respecter un embargo, une mesure restrictive est puni d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 € d'amende.

« Toutefois, la peine d'amende peut être fixée au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

« La tentative des infractions prévues au présent article est punie des mêmes peines.

« III. - L'abrogation, la suspension ou l'expiration d'un embargo ou d'une mesure restrictive ne fait pas obstacle à la poursuite et au jugement des infractions commises lorsque ces mesures étaient en vigueur, ni à l'exécution de la peine prononcée ».

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Peyrat, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le début du premier alinéa du II du texte proposé par cet article pour l'article 437-1 du code pénal :

« Le fait de ne pas respecter un embargo ou une mesure restrictive...

La parole est à M. le rapporteur.

M. André Trillard, rapporteur. Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel, qui vise à remplacer une virgule par « ou ».

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Hervé Morin, ministre. Le Gouvernement est bien entendu favorable à cet amendement rédactionnel qui améliore grandement la qualité du texte ! (Sourires.)

Par ailleurs, je souhaite apporter quelques éléments de réponse à Mme Goulet.

Tout d'abord, en ce qui concerne l'autorisation du Parlement, je précise que, s'il s'agit d'une résolution internationale, la question ne se pose pas. S'il s'agit d'une décision française, comme le prévoit déjà la loi, un vote du Parlement est nécessaire. Vous avez par conséquent satisfaction sur ce premier aspect, madame le sénateur.

Par ailleurs, s'agissant de l'autorisation préalable du Parlement et, plus globalement, du rôle de ce dernier dans le cadre de nos interventions militaires et de nos opérations extérieures, je suis favorable - j'ai eu l'occasion de le dire devant la commission Balladur sur la réforme des institutions -au renforcement du rôle du Parlement dans le contrôle des opérations extérieures menées par le pays.

Toutefois, il faut bien distinguer le rôle de l'exécutif et celui du législatif : le premier est chargé de décider un certain nombre d'actions pour la France et de les mettre en oeuvre ; le second a un rôle délibératif et de contrôle. Il me paraît donc nécessaire de distinguer les deux étapes : celle de l'exécution de la décision, qui est le rôle du pouvoir exécutif, comme son nom l'indique, et celle du contrôle ou du délibératif, qui est le rôle du pouvoir législatif.

Si nous allons vers un accroissement du rôle du Parlement dans les engagements extérieurs de la France, ce rôle doit à mon avis intervenir a posteriori dans le cadre d'un contrôle. Par ailleurs, si nous intégrions cette disposition dans notre texte, elle serait bien sûr contraire à la Constitution puisque cette dernière ne la prévoit pas à l'heure actuelle.

Vous souhaitiez exclure du champ de l'incrimination pénale de violation de l'embargo « les actions de formation, de conseil ou d'assistance technique ayant pour objet une finalité humanitaire, médicale, sociale ou culturelle ».

C'est sans aucun doute une proposition très généreuse mais, la plupart du temps, le risque est celui du « faux nez », c'est-à-dire une action prétendument à finalité humanitaire mais qui, in fine, aurait la même vocation qu'une opération purement commerciale ou d'investissement comme celles que nous visons à travers ce projet de loi.

En outre, et c'est le point le plus important, dans la plupart des décisions internationales prévoyant des embargos, les actions que vous visez sont exclues.

Permettez-moi à cet égard de citer deux exemples récents. La décision de l'Union européenne relative à la Birmanie exclut la vente, la fourniture, le transfert ou l'exportation d'équipements destinés exclusivement à des fins humanitaires. En Somalie, là aussi, sont exclues les fournitures à des fins humanitaires ou de protection. En général, les délibérations internationales qui décident de mesures d'embargo font cette distinction.

S'agissant de votre proposition d'indemniser nos ressortissants qui subiraient les décisions d'un embargo, je souligne tout d'abord qu'introduire dans la loi une telle disposition serait compliqué. Par ailleurs, je précise que la France le prévoit au cas par cas en fonction de la situation, de la motivation, du secteur concerné et des conséquences. Le prévoir systématiquement dans la loi pourrait avoir de lourdes conséquences. En outre, nos ressortissants ont toujours le pouvoir de saisir les juridictions administratives s'ils estiment qu'ils ont subi un dommage méritant une indemnisation.

En tout état de cause, madame le sénateur, je vous remercie d'avoir retiré vos amendements, mais je crois que le texte vous apporte globalement satisfaction.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté à l'unanimité.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 3

Article 2

À l'article 414-2 du code pénal, les mots : « 411-9 et 412-1 » sont remplacés par les mots : « 411-9, 412-1 et 437-1 ».  - (Adopté.)

Article 2
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Article 4

Article 3

La section 3 du chapitre VI du titre XII du code des douanes est complétée par un paragraphe 4 ainsi rédigé :

« Paragraphe 4

« De la violation des embargos et autres mesures restrictives

« Art. 440-1. - L'abrogation, la suspension ou l'expiration d'un embargo ou d'une mesure restrictive tels qu'ils sont définis par l'article 437-1 du code pénal, ne fait pas obstacle à la poursuite et au jugement des infractions prévues par le présent code qui ont été commises lorsque ces mesures étaient en vigueur, ni à l'exécution de la peine prononcée. »  - (Adopté.)

Article 3
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 4

Les articles 1er et 2 de la présente loi, outre leur application à Mayotte, sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Wallis et Futuna.  - (Adopté.)

Vote sur l'ensemble

Article 4
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Didier Boulaud, pour explication de vote.

M. Didier Boulaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi présenté par le ministre de la défense relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives est un texte nécessaire et utile.

Ce texte est nécessaire, parce qu'il permettra la répression pénale de la violation de tous les embargos et pratiques restrictives, au-delà du seul cas des matériels de guerre. En donnant une large définition légale de l'embargo et des autres mesures restrictives, on cherche à couvrir un champ très étendu qui inclut le domaine de l'armement, mais peut aussi englober d'autres secteurs à la lisière du militaire et du civil, ou encore des biens à double usage.

Ce texte est utile, parce qu'il apportera de l'efficacité à la répression des actes contraires aux embargos ou mesures restrictives décidés dans un cadre multilatéral et, le plus souvent, sur la base d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies et des décisions prises à l'échelon de l'Union européenne.

Le projet de loi tend à créer au sein du code pénal une incrimination pénale de violation des embargos ou des mesures restrictives punie d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende, amende dont le montant peut toutefois être fixé au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

L'état du monde actuel impose une grande fermeté quand il s'agit de faire respecter des décisions collectives prises notamment par le Conseil de sécurité des Nations unies. Il s'agit là, à mes yeux, d'un point fondamental : l'embargo doit résulter d'un acte multilatéral. En la matière, toute décision unilatérale ne peut, à terme, qu'affaiblir la cause que l'on prétend servir... L'actualité fourmille d'exemples qui le démontrent !

À plusieurs reprises ont été dénoncées les conséquences de sanctions économiques mal mesurées et mal assurées. Voilà quelques années, la 104e conférence de l'Union interparlementaire réunie à Djakarta s'interrogeait, au travers d'une résolution adoptée le 20 octobre 2000, sur le point suivant : les embargos et sanctions économiques sont-ils encore acceptables d'un point de vue éthique, sont-ils encore efficaces, et permettent-ils d'atteindre l'objectif assigné dans un monde de plus en plus globalisé ? Était alors singulièrement visé le recours à des sanctions unilatérales comme instrument de politique étrangère.

La Charte des Nations unies du 26 juin 1945 permet d'imposer des embargos. Aux termes de son article 39, « le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression ». Il peut alors notamment prendre des mesures conformément à l'article 41, c'est-à-dire des sanctions « n'impliquant pas l'emploi de la force armée », affectant surtout les relations économiques et les moyens de communication. Ces sanctions économiques de l'ONU visent ceux qui violent le droit ou troublent la paix. Elles servent à faire respecter et appliquer le droit international public, en particulier les droits de l'homme. Elles ont pour objet d'amener le pays concerné à adopter le comportement souhaité par l'ensemble des États, en d'autres termes à cesser de mettre en danger la sécurité internationale et la paix.

L'Union européenne dispose aussi des instruments nécessaires à la mise en oeuvre d'un embargo. Pour autant, cet outil de régulation, de prévention ne doit pas être galvaudé ; surtout, il ne doit pas être brandi de manière arbitraire, en marge des décisions collectives et multilatérales. C'est un point important qu'il convient de faire respecter sur le plan international.

Un autre point important, qui concerne directement le texte examiné aujourd'hui, est la nécessité d'une législation répressive. Malheureusement, les violations d'embargos sont trop nombreuses et trop fréquentes. Ainsi, les embargos sur les armes imposés par les Nations unies ces dix dernières années ont été systématiquement bafoués, et seule une petite partie des nombreux contrevenants ont été inculpés. À l'origine des violations ou des contournements d'embargos, on trouve parfois des États ou des groupes non-étatiques, souvent des producteurs et des trafiquants dont il s'agit de contrecarrer et de réprimer l'action. L'autorité des Nations unies est sérieusement érodée par les constantes violations des embargos décrétés par le Conseil de sécurité. Cela est grave, parce que cette situation ouvre la voie à des tentations d'action unilatérale.

Le projet de loi que nous allons voter aujourd'hui tend justement à mieux adapter notre riposte au développement des différentes formes et méthodes de violation d'embargo. Le groupe socialiste votera ce texte, tout en appelant le Gouvernement à adopter une attitude très ferme et constante afin de soutenir les décisions - toutes les décisions - du Conseil de sécurité, en particulier en imposant les mesures coercitives qui viendraient appuyer efficacement les embargos décidés par les Nations unies, en favorisant toujours le cadre multilatéral dans les relations internationales.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté à l'unanimité.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
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9

Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :

- Proposition de règlement du Conseil arrêtant des mesures autonomes et transitoires en vue de l'ouverture de contingents tarifaires communautaires pour l'importation de saucisses et de certains produits carnés originaires de Suisse.

Ce texte sera imprimé sous le n° E-3648 et distribué.

10

Dépôt de rapports

M. le président. J'ai reçu de M. Laurent Béteille un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de lutte contre la contrefaçon (n° 9, 2007-2008).

Le rapport sera imprimé sous le n° 25 et distribué.

J'ai reçu de M. Jean-Jacques Hyest un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté (n° 471, 2006-2007).

Le rapport sera imprimé sous le n° 26 et distribué.

11

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 11 octobre 2007 :

À neuf heures trente :

1. Discussion de la question orale avec débat n° 2 de M. Bruno Retailleau à Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur la politique numérique.

M. Bruno Retailleau interroge Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur les suites que le Gouvernement entend donner aux propositions du rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat sur la régulation du numérique, dix ans après la création de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). La commission constate, au terme de ses travaux, que la France n'apparaît pas aujourd'hui en mesure de tirer pleinement profit du potentiel considérable que représente la révolution numérique, parce qu'elle ne s'est toujours pas donné les moyens d'un pilotage efficace. L'éclatement des actions gouvernementales entre de trop nombreux ministères, autorités et comités nuit gravement à la prise de décision et à l'efficacité de l'action publique alors que d'importants arbitrages politiques sont à venir, à la fois aux plans international, européen et national, s'agissant de la gestion du spectre hertzien et de l'optimisation du dividende numérique - fréquences libérées par le passage du mode analogique au mode numérique pour la diffusion hertzienne de la télévision -, de la convergence entre contenus et réseaux... C'est pourquoi il souhaite savoir si le Gouvernement compte doter la France d'un pilotage politique fort, qui ait une vision globale des enjeux et une autorité suffisante pour donner le cap, en ce domaine stratégique qu'est le numérique, par exemple en créant un Commissariat au numérique, pôle d'expertise et d'initiative, rattaché au Premier ministre et ayant l'autorité sur plusieurs services ministériels pour créer entre eux une synergie dynamique et sortir des logiques ministérielles antagonistes.

À quinze heures et, éventuellement, le soir :

2. Discussion du projet de loi (n° 443, 2006-2007) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier (urgence déclarée).

Rapport (n° 11, 2007-2008) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

Personne ne demande la parole ?...

La séance est levée.

(La séance est levée à quinze heures cinquante.)

La Directrice

du service du compte rendu intégral,

MONIQUE MUYARD