M. le président. La parole est à M. Jean Boyer.
M. Jean Boyer. Cher Jean Puech, vos responsabilités d'élu d'un département rural vous ont très justement inspiré pour cette question, qui intéresse un grand nombre d'entre nous.
Au cours de cette discussion, la ruralité doit être prise en compte dans la mise en place d'un statut propre aux élus, car elle concerne non seulement des hommes mais aussi des territoires.
M. Jean Puech. Bien sûr !
M. Jean Boyer. L'attachement, la détermination que nous vous connaissons à exercer votre engagement dans votre Aveyron natal nous amènent, ce soir, à nous interroger et à aborder la création d'un véritable statut de l'élu local, longtemps promis, toujours repoussé, malgré des avancées certaines et reconnues par tous.
Le Sénat, expression de toutes les collectivités locales, souhaite plus que toute autre assemblée apporter une contribution constructive dans l'obtention de ce statut de l'élu, qui constitue non pas un privilège, mais une parité indispensable.
Il faut que cette réflexion s'intègre dans le contexte naturel de l'évolution de notre société, où le service public est devenu un service au public. Notre débat d'aujourd'hui ne doit pas seulement porter sur des questions matérielles ; il doit aussi, plus que jamais, viser à ce que des hommes de bonne volonté continuent à assurer un service de proximité irremplaçable, celui de relayer les habitants.
M. Charles Revet. Plus de 500 000 élus locaux, en effet !
M. Jean Boyer. Demain, y aura-t-il toujours des hommes engagés dans les 36 000 communes que compte notre pays et qui constituent une richesse humaine, administrative et collective ? Mes chers collègues, il faut agir avant qu'il ne soit trop tard.
Nous avons la chance de bénéficier de ce formidable maillage où la République est présente, partout, dans tous les territoires, y compris dans la France profonde qu'un élu de Haute-Loire bien connu d'Adrien Gouteyron aime appeler « le coeur de la France ».
Aujourd'hui, il n'y a pas de commune sans élu ; toutefois, demain, n'y aura-t-il pas des territoires sans hommes, sans responsables engagés ?
Quelle que soit notre appartenance politique, nous savons tous que nos mairies sont, chacune à leur niveau, le coeur d'un territoire, l'âme d'un pays, la raison d'être d'une commune. Elles constituent aussi les archives des moments forts de la vie d'un homme, puisqu'elles gardent les actes de naissance, de mariage et malheureusement de décès. C'est aussi cela la vie d'un élu, en particulier dans le monde rural où les hommes vivent, souffrent et partagent ensemble.
Les mairies sont également les lieux où ceux qui ont reçu la confiance des électeurs font tout ce qu'ils peuvent pour apporter de la vie, mais aussi les équipements minimaux nécessaires à la société actuelle.
M. Jean-Claude Frécon. C'est bien vrai !
M. Jean Boyer. Être élu aujourd'hui n'est plus un titre, c'est une mission. II faut être un homme de bonne volonté pour s'y engager, en sachant qu'on y trouve des satisfactions et l'épanouissement personnel, mais aussi, parfois, l'ingratitude, individuelle ou collective. Toutefois, mes chers collègues, nous avons choisi cette voie, et nous y persévérons.
En effet, il faut savoir répondre présent. « L'avenir ne se prévoit pas, il se prépare », comme le disait si bien le philosophe Maurice Blondel. Dans la mission qui est la nôtre auprès des élus, nous savons combien ceux-ci savent anticiper, rechercher, questionner, écouter, avant d'agir.
Voilà encore quelques années, le maire d'une commune rurale était souvent un agriculteur ou un artisan. Aujourd'hui, l'un et l'autre peuvent difficilement assurer ce mandat, car les exigences d'une exploitation agricole ou d'une entreprise artisanale ne permettent guère une disponibilité optimale.
II ne faudrait pas, demain, fonctionnariser cette belle mission. C'est pourquoi un véritable statut de l'élu, un statut protecteur, permettant de concilier vie professionnelle et vie municipale constitue l'une des réponses à apporter.
La jeunesse doit pouvoir prétendre à l'évolution de la vie locale. Nous devons éviter de réserver les mandats locaux aux seules personnes disponibles, qui se trouvent souvent en fin d'activité professionnelle.
La tâche d'un maire ne se résume pas à présider un conseil municipal ou à décider d'un projet communal. Elle est toute autre, aujourd'hui ; elle demande une présence, une écoute, une attention, une compréhension, un relais. Le maire est un « associé-viager » pour les hommes qui vivent dans sa commune.
En cas de difficulté, il est aussi le responsable trop facilement désigné. La mission de l'élu d'une commune rurale n'est pas facile, car il n'existe ni filtre ni barrière : le maire est directement livré aux observations, aux demandes, voire aux critiques de citoyens dont certains sont devenus très exigeants, voire excessifs. Trop nombreux sont ceux qui aspirent aujourd'hui à bénéficier d'une parité sans effort. Or, si le citoyen a des droits, il a aussi des devoirs, y compris en termes de civisme communal.
Or le mot « civisme » se dilue, se dégrade. On regarde l'intérêt personnel et pas assez l'intérêt collectif. On n'attache pas suffisamment d'importance à la sauvegarde d'un service public, d'une école ou d'un équipement. On préfère trouver par soi-même une solution ailleurs.
Madame le ministre, votre forte personnalité, votre classe, votre détermination rassurent les élus. Merci de votre présence et de votre action, qui sont reconnues et appréciées de tous.
Un maire ne sera jamais un responsable comme les autres. Il ne doit pas être exclusivement un homme de papier, de dossiers. Il ne doit pas être seulement un gestionnaire, ni même un bâtisseur. Il doit être, je le répète, un « associé-viager » pour ceux qui vivent autour de lui, dans sa commune ; et il en va de même pour un conseiller général, dans son canton.
Nous ne sommes pas et ne devons pas être des spécialistes. Nous sommes avant tout des généralistes qui compensent parfois leur manque de connaissances par une volonté très forte, afin de pouvoir apporter des réponses à leurs concitoyens.
Très souvent, nous le faisons avec le langage du bon sens et de la vérité, langage adapté aux réalités.
Mes chers collègues, la finesse de l'élu local, son intelligence, sa bonne connaissance du terrain ne s'apprennent pas dans les livres, mais se forgent au quotidien, dans les contacts les plus divers.
Oui, madame la ministre, il nous faut collectivement réfléchir à la création d'un véritable statut de l'élu local.
Aujourd'hui, nous sommes dans une société où les réunions sont très fréquentes, trop peut-être : elles se superposent, se complètent, mais parfois aussi se chevauchent.
M. Charles Revet. Oui !
M. Jean Boyer. Nous avons voulu accroître l'empilement des structures, mais, concrètement, la répartition des compétences s'est transformée en un labyrinthe indéfinissable.
Un maire ou un conseiller général doit souvent être aussi membre d'une communauté de communes, voire d'une communauté d'agglomération. Tout cela exige beaucoup de temps et d'investissement personnel.
Les élus en ont conscience : ils sont responsables, car ils savent, pour reprendre l'expression de Saint-Exupéry, que « nul ne peut se sentir, à la fois, responsable et désespéré ».
S'« il y a un temps pour bâtir », comme il est écrit dans l'Ecclésiaste, il faut également un temps pour regarder ce que l'on a bâti. De nombreux maires s'apprêtent à mettre fin à leur mandat engagé depuis plusieurs décennies, époque à laquelle les indemnités de fonction étaient très faibles. Certains l'ont même déjà fait. Ces anciens maires, qui recevaient des indemnités de fonction ridicules, ont aussi droit à une reconnaissance de la nation.
Puisque, dans quelques semaines, certains d'entre nous devront subir la loi des urnes, je terminerai mon propos en citant Jules Claretie : « Tout homme qui dirige, qui fait quelque chose, a contre lui ceux qui voudraient faire la même chose, ceux qui font précisément le contraire et surtout la grande armée des gens d'autant plus sévères qu'ils ne font rien du tout. »
Madame la ministre, mes chers collègues, je vous remercie de m'avoir écouté. Monsieur le président du conseil général de l'Aveyron et ancien maire de Rignac, vous avez pris une bonne initiative en posant cette question orale et en engageant cette recherche de parité pour les élus locaux. Nous ne voulons pas un statut de la fonction publique territoriale : nous voulons un statut des hommes de bonne volonté ! (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF, de l'UMP et du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je commencerai par remercier Jean Puech d'avoir posé cette question orale, tout particulièrement d'avoir osé parler de « statut », terme devant lequel tous les gouvernements ont jusque-là reculé, même si la guerre de tranchées menée par les élus locaux a incontestablement permis à ces derniers de gagner du terrain.
Il leur aura fallu attendre la loi du 24 juillet 1952 pour que soit instauré le premier, mais miséreux, régime indemnitaire, et vingt ans de plus pour bénéficier d'une maigre retraite d'agents non titulaires des collectivités, grâce à la loi du 23 décembre 1972.
Malgré le rapport de Marcel Debarge et la loi fondatrice du 2 mars 1982, les élus locaux patienteront vingt ans de plus pour voir la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux réaliser d'autres progrès en matière de disponibilité, de couverture sociale et de formation.
Après encore dix ans d'attente, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité permettra de franchir une nouvelle étape, en instaurant à la fois : le régime des autorisations d'absences, des crédits d'heures et des congés pour cause d'élection ; le régime des remboursements de frais et des indemnités, ces dernières étant soumises à une fiscalisation, ce qui a, incidemment, créé une recette pour l'État ; un régime de formation ; la facilitation du retour à la profession en fin de mandat, mais cela seulement pour les maires et adjoints des communes d'au-moins 20 000 habitants - les autres attendent - ; une couverture sociale. Un grand vide demeure : la retraite.
Le métronome de la réforme étant réglé sur dix ans, voire sur vingt ans, devrons-nous attendre 2012, sinon 2022, pour que soit enfin créé un « véritable statut de l'élu local » ?
En ce qui concerne les obligations, la loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux a réduit les possibilités de cumul des mandats. Mais elle a laissé les mandats intercommunaux - dont l'importance n'est plus à démontrer -, les présidences de tous les conseils d'administration - société d'économie mixte, organismes para-municipaux -, les mandats de maire des communes de moins de 3 500 habitants hors de son champ d'application, ce qui a permis bien des accommodements avec les principes.
Cet ensemble de mesures, non négligeables mais disparates, constitue-t-il pour autant « un véritable statut de l'élu local », pour reprendre les termes de la question orale de Jean Puech ? Évidemment non.
D'ailleurs, il n'est question de « statut » dans aucune loi. Le projet Galland de 1987, resté inabouti, parlait de « charte », la loi de 1992 « de conditions d'exercice des mandats locaux », celle de 2002 de « démocratisation des mandats locaux ».
Bien d'autres termes ont été utilisés dans les débats qui ont précédé ou accompagné l'adoption de ces textes. Ainsi, la résolution du 69ème congrès de l'Association des maires de France évoque les « règles d'exercice du mandat municipal ».
Ces palinodies sémantiques ne sont pas innocentes. Elles renvoient à l'absence de définition précise du statut juridique des collectivités locales. La nature juridique des collectivités locales n'étant pas claire, le statut de leurs élus ne peut l'être. On contourna donc la difficulté.
Toute la question est de savoir si les collectivités locales - je pense surtout aux communes - sont de simples organes administratifs - certes, un peu particuliers - ou si elles ne sont pas, d'abord et fondamentalement, les « cellules de base de la démocratie », c'est-à-dire, qu'on le veuille ou non, des entités politiques d'un certain type.
M. Charles Revet. Oui ! Au sens noble du terme !
M. Pierre-Yves Collombat. C'est alors seulement que la reconnaissance de l'autonomie locale, qui a mis vingt-deux ans à être assumée, ainsi que l'a rappelé Jean Puech, et la création d'un véritable statut pour leurs élus prennent un sens.
En dehors de cela, le problème n'est que fonctionnel et se limite à définir le moyen le plus efficace d'administrer. Décentralisation signifie alors simplement déconcentration, quelle que soit la gymnastique intellectuelle à laquelle on se soumet pour faire le départ entre les deux notions.
Personne n'ignore que, depuis leur création à la Révolution, les communes sont des entités politiques. Nous connaissons tous cette phrase de Tocqueville : « C'est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté. »
On continue cependant à penser ces communes dans les termes du jacobinisme de stricte observance, qui est lui-même issu d'une conception absolutiste de la souveraineté. Ne pas le reconnaître, c'est s'interdire de régler deux questions essentielles : celle des indemnités et celle de la responsabilité pénale des élus.
Si la collectivité locale est une simple entité administrative, l'élu ne peut recevoir une indemnité lui permettant de se consacrer à plein temps à son mandat sans devenir une sorte de fonctionnaire ou de « contractuel », selon le terme même du rapport de Pierre Mauroy.
Michel Giraud, lorsqu'il était président de l'AMF, l'a affirmé clairement : « Qui dit statut dit fonctionnarisation. » D'ailleurs, le code général des collectivités territoriales le confirme indirectement en disposant, à l'article L. 2123 - 17, que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ».
Pourtant, certaines de ces fonctions gratuites sont indemnisées. De quoi sont-elles alors la contrepartie ? Nul ne le sait. En outre, pour ajouter à la confusion, ces indemnités sont fiscalisées, signe qu'elles constituent bien un revenu !
Certes, les contradictions juridiques n'empêchent pas de vivre. Elles peuvent cependant être gênantes. En effet, en refusant de reconnaître que l'élu local exerce une fonction éminemment politique de représentant de ses concitoyens, au nom desquels il agit, on s'interdit de lui réserver le statut pénal correspondant à sa situation réelle.
D'un côté, on tient compte de la spécificité de sa fonction pour aggraver les peines qu'il encourt en cas de délits intentionnels en rapport avec sa fonction ; de l'autre, on ne veut pas en entendre parler quand il s'agit de reconnaître qu'il n'est pas un professionnel recruté au mérite, à la compétence, au diplôme ou sur liste d'aptitude, en cas de délit non intentionnel pour des fautes non détachables du service.
Il n'est pas non plus question de lui concéder qu'il agit non pas en son nom propre ou au nom d'un intérêt particulier, mais au nom de la collectivité et de l'intérêt général.
Au motif de l'égalité devant la loi sont mis sur le même plan le maire responsable de tout et le citoyen responsable seulement de lui-même !
Sauf à limiter son ambition à compléter le catalogue des dispositions déjà en place, la loi qui créera le « véritable statut de l'élu local » que nous appelons de nos voeux, devra trancher ce débat difficile. Cela ne signifie nullement qu'elle devra ignorer les mesures concrètes qui permettront de parfaire le dispositif existant.
Je vous livrerai donc quelques propositions auxquelles les plus maltraités des élus - je pense aux élus ruraux -...
M. Paul Blanc. Oui !
M. Pierre-Yves Collombat.... tiennent particulièrement, en les regroupant autour de trois principes.
Premièrement, le principe de disponibilité : il conditionne la possibilité même de l'action de l'élu et l'autonomie de ses décisions. Il suppose des indemnités et une liberté temporelle suffisantes.
Le montant des indemnités doit être suffisant, quelle que soit la taille de la commune. Sur ce point, je suis en désaccord total avec Jean Puech. Contrairement à ce qu'il affirme dans son rapport, à la page 55, aucune « logique » ne justifie que « le régime des indemnités de fonction [dépende] des seuils de populations ».
L'argument financier ne tient que si l'on accepte l'existence d'une démocratie à plusieurs vitesses et que l'on refuse que cette démocratie puisse avoir un coût, qui soit éventuellement supporté par l'ensemble de la collectivité nationale.
L'argument de la proportionnalité des charges de la fonction à la taille de la collectivité tient encore moins. Si la charge est proportionnelle à la taille de la commune, elle est aussi inversement proportionnelle aux moyens dont le maire dispose pour y faire face.
La « logique » voudrait donc, d'une part, que soit déterminé un seuil minimum de moyens d'exercice du mandat municipal en deçà duquel il serait impossible de descendre, d'autre part, que soit resserré l'éventail des strates de communes dans l'appréciation de ces charges.
Par ailleurs, les indemnités ne devraient pas être laissées à l'appréciation des conseils mais devenir des dépenses obligatoires. Indexer les indemnités sur la grille de celles des parlementaires, comme le proposait déjà le rapport Debarge, serait une manière symbolique de reconnaître que les élus n'appartiennent pas au personnel administratif, même non titulaire, de la collectivité.
La création d'une indemnité compensatrice ou d'un crédit d'impôt pour charges de familles faciliterait l'accès des femmes actives aux fonctions électives, problème que plusieurs de mes collègues ont déjà évoqué.
La disponibilité temporelle doit être entendue comme la possibilité de consacrer suffisamment de temps à son mandat. Les mesures permettant d'y parvenir devront être aussi diverses que les situations et les professions. Elles sont relativement simples à définir pour les fonctionnaires et les salariés des grandes entreprises, mais sont beaucoup plus difficiles à mettre en oeuvre pour les cadres des petites entreprises ou les artisans, par exemple.
Deux volets complémentaires sont donc à mon sens nécessaires : l'augmentation des crédits d'heures, notamment pour les petites communes, et le financement des pertes de revenu résultant de la réduction d'activité professionnelle, éventuellement dans la limite d'un plafond.
La disponibilité temporelle suppose également la limitation du nombre de mandats. Le bon sens voudrait qu'un mandat de parlementaire ne soit pas compatible avec les fonctions de maire, quelle que soit la taille de la commune, celles d'adjoint, à partir d'un certain seuil, ou celles de président d'établissement public de coopération intercommunale, à partir d'une taille à définir. La participation des parlementaires aux assemblées locales devrait en revanche être encouragée, pour qu'ils ne soient pas des élus « hors sol », comme cela a déjà été souligné. C'est en fonction de la charge à assumer, plus qu'en fonction de la nature juridique du mandat, qu'il conviendrait de raisonner.
Deuxièmement, le principe de sécurité : il doit permettre d'assurer aux élus, responsables de tout - je pense en particulier aux maires -, un minimum de sécurité, en matière juridique et sociale et en cas de cessation du mandat, qu'il s'agisse d'un départ à la retraite ou d'une reprise d'activité.
En ce qui concerne la sécurité juridique, il conviendrait de réaffirmer que, dans l'exercice de sa mission, l'élu agit non pas à titre personnel, mais au nom de la collectivité, qu'il n'est ni un décideur privé ni quelqu'un agissant au nom d'une compétence de type professionnel.
En cas de délits non intentionnels et non détachables du service qu'il pourrait commettre, c'est la responsabilité pénale de la collectivité qui devrait être mise en cause en premier, celle de la personne physique ne pouvant intervenir que s'il apparaissait qu'une faute grave a été commise.
Il conviendrait aussi de revenir sur la notion de délit formel et sur celle de prise illégale d'intérêt, la notion perdant tout son sens lorsqu'il s'agit d'intérêt moral.
Par ailleurs, il serait opportun d'améliorer la couverture sociale, particulièrement le régime de la retraite obligatoire, s'agissant notamment des indemnités les plus basses, et d'étendre les dispositions facilitant le retour à la vie professionnelle - droit à une formation qualifiante et à une indemnité de fin de mandat - dans les communes de moins de 20 000 habitants.
Troisièmement, le principe de responsabilité.
L'amélioration significative de la situation des élus locaux a pour corollaire un renforcement de leurs obligations en matière de formation, de transparence et de démocratie. La meilleure manière de combattre l'idée fausse selon laquelle la démocratie dite « participative » perfectionnerait la démocratie qualifiée de « représentative » et de renforcer vraiment la démocratie locale consisterait à créer les conditions du débat démocratique à l'intérieur des assemblées locales.
L'institution des discussions d'orientation budgétaire partait d'un bon sentiment. Mais force est de constater que l'objectif n'est pas atteint, la discussion se déroulant généralement à un niveau stratosphérique. La présentation de documents plus lisibles que les budgets ou comptes soumis au vote des assemblées et auxquels presque personne ne comprend rien est d'une absolue nécessité.
M. Charles Revet. Vous êtes un peu dur pour les élus locaux !
M. Pierre-Yves Collombat. J'ai une certaine expérience, mon cher collègue !
Il en est de même pour la présentation d'un rapport annuel retraçant les opérations principales réalisées, leur impact financier et les principaux ratios de gestion.
D'une manière générale, de la vitalité des oppositions dans les assemblées dépend celle de la démocratie locale. Tout ce qui permet un débat, à partir d'une information complète et objective, est bon pour la démocratie. Il en est ainsi de l'obligation de communication de l'ensemble des documents intéressant la collectivité, des moyens en matériels et en personnels administratifs, du droit d'interroger le personnel communal, des possibilités d'expression, etc.
Corrélativement, on peut se demander s'il ne serait pas utile d'étendre, avec bon sens, certains des droits dont bénéficient les titulaires de fonctions exécutives aux représentants des groupes d'élus, lorsqu'ils existent.
Je le répète, c'est non pas à l'extérieur mais au sein des assemblées que doit fonctionner le contre pouvoir, sans lequel la démocratie reste un mot vide.
Cela me paraît plus important - sur ce point, mon analyse diffère de celle de Jean Puech - que le fait de changer le mode de désignation des exécutifs locaux, lequel n'est pas remis en cause par la population, ou de faire disparaître des départements et certaines communes, idée routinière pour feuilletonistes politiques !
Ces dispositions auront bien évidemment un impact financier évident, que les collectivités les plus petites n'auront pas les moyens d'assumer seules, à moins que nous n'acceptions de les laisser au bord du chemin, ce qui viderait le futur statut de la part essentielle de sa substance. Il faudra donc bien créer un fonds pour y faire face.
On peut envisager qu'il soit financé par l'État, par une contribution des collectivités en fonction de leur richesse et par les organismes qui sollicitent régulièrement le concours des collectivités ; je pense, par exemple, à certaines chambres consulaires.
Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, ce ne sont ni les problèmes ni les propositions qui manquent ! Je remercie de nouveau Jean Puech de nous avoir permis d'en débattre, et j'espère que nous nous retrouverons avant dix ans. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Raymond Couderc.
M. Raymond Couderc. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, au nom du groupe UMP du Sénat, je me félicite de l'organisation de ce débat sur la création d'un véritable statut de l'élu local. Je me félicite surtout de la manière dont cette question a été abordée par notre collègue Jean Puech, dans le rapport qu'il a présenté le 7 novembre dernier, au nom de l'Observatoire de la décentralisation, qu'il préside avec beaucoup de compétence.
Ce rapport ne se limite pas aux questions statutaires. Il souligne aussi et surtout la montée en puissance des responsabilités des exécutifs locaux et pose la question en termes de gouvernance et d'autonomie locales, sans oublier la réforme de l'État qui en constitue l'indispensable corollaire.
Les exemples étrangers cités dans le rapport montrent que cette problématique est non seulement française, mais aussi européenne. Chaque pays a cherché à la résoudre à sa façon. En France, cette question nous apparaît indissociable de celles de la décentralisation et de la réforme de l'État.
Les deux vagues de décentralisation ont en effet modifié en profondeur l'organisation politique et administrative de notre pays. Les collectivités territoriales disposent aujourd'hui de compétences importantes dans des domaines essentiels de l'action publique tels que la formation professionnelle, les transports, le logement, la culture, l'éducation, l'aide sociale et la politique de solidarité.
Cette décentralisation des compétences et cette plus grande proximité répondent aux attentes des élus locaux. Nombre d'entre eux se montrent néanmoins inquiets, voire découragés, par l'ampleur et la complexité des missions qui leur ont été confiées. S'ils approuvent la décentralisation dans son principe et sa finalité, ils se montrent souvent préoccupés par ses modalités de mise en oeuvre, notamment financières.
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi organique du 29 juillet 2004 ont mis fin aux dérives constatées en matière de compensation des transferts de compétences. Elles garantissent l'autonomie financière des collectivités territoriales, visent à éviter de nouvelles diminutions de la part de leurs ressources propres, notamment fiscales, et précisent en particulier que tout transfert de compétences de l'État doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes.
Nous avons ouvert ainsi une nouvelle ère dans les relations entre des collectivités locales aujourd'hui mieux respectées et un État plus attentif à leurs préoccupations et à leur situation globale.
Par ailleurs, les élus locaux ont aussi le sentiment que leur marge de manoeuvre se réduit de jour en jour, du fait de la multiplication de normes et de procédures juridiques de plus en plus contraignantes.
À cet égard, les membres du groupe UMP se félicitent de la création, le 4 octobre dernier, de la Conférence nationale des exécutifs, la CNE. Cette instance constitue un lieu de concertation privilégié avec l'État et les collectivités territoriales et permettra notamment à ces dernières d'être mieux associées à l'élaboration des normes qui les concernent.
Enfin, et surtout, les élus locaux doivent faire face à une charge de travail croissante, liée à l'inflation normative, mais aussi à l'enchevêtrement des compétences entre l'État et les différents échelons de collectivités locales et entre ces différents échelons eux-mêmes. Cette confusion et cette dilution des responsabilités sont source d'augmentation de la dépense publique et de perte de temps. J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer ce point dans le cadre des travaux de l'Observatoire de la décentralisation et je souhaite aujourd'hui m'y attarder quelque peu.
Je ne pense pas que nous ayons réellement à redouter l'absence de vocations pour l'exercice des mandats électifs. J'estime, en revanche, que nous devons nous attaquer sérieusement au problème de la charge de travail pesant sur les élus locaux. De moins en moins d'actifs ont la disponibilité nécessaire pour exercer leur mandat, ce qui risque de couper les conseils municipaux de la « vie active ».
Aujourd'hui, les élus sont surchargés par la multiplication des réunions en sous-préfecture, dans les DDE et dans maints autres services déconcentrés de l'État qui, pour de bonnes ou mauvaises raisons, ne cessent d'intervenir dans le processus de décision locale.
Ils doivent aussi participer à la foule de structures de concertation qui ont été mises en place. Certes, ces structures correspondent à la volonté d'être plus à l'écoute de nos concitoyens, mais elles sont à tel point chronophages qu'il n'y a plus guère que des retraités pour être suffisamment disponibles. La démocratie a un coût mais elle est aussi dévoreuse de temps.
Dans son rapport, notre collègue Jean Puech souligne qu'un véritable statut de l'élu local « devrait permettre de concilier l'exercice d'une activité professionnelle et un mandat local, en donnant à l'élu salarié le temps nécessaire à l'accomplissement des taches liées à son mandat, sans porter préjudice à sa vie professionnelle ». Il rappelle les aménagements apportés par le législateur en ce sens, comme les autorisations d'absence, les crédits d'heures ou le congé électif. Il reconnaît, néanmoins, que ces dispositions statutaires n'intéressent, en définitive, que les salariés ou les personnels de la fonction publique. Aucun mécanisme de compensation n'est prévu, par exemple, en faveur des membres des professions indépendantes.
Or, si l'on veut que tous les actifs - commerçants et chefs d'entreprise comme salariés et fonctionnaires - puissent s'impliquer dans la vie locale, il faut leur permettre de dégager du temps. Je souhaiterais que vous puissiez nous faire part, madame le ministre, de l'état de votre réflexion sur cette question essentielle, qui conditionne l'accès de tous les citoyens à la fonction d'élu ainsi qu'une représentation socioprofessionnelle équilibrée dans les assemblées délibérantes.
Cette question du temps est étroitement liée à celle des compétences. L'un des meilleurs moyens d'optimiser le temps de travail des élus est, en effet, de limiter les doublons institutionnels et de simplifier les processus de décision. Si chaque niveau institutionnel veut s'occuper de tout, y compris hors de ses compétences légales, les processus de décision s'empilent au lieu de se compléter.
La suppression d'un niveau institutionnel, en l'occurrence des départements, que propose le rapport de M. Jacques Attali, n'est pas la bonne méthode : elle ne correspond ni à la réalité sur le terrain ni aux attentes de nos concitoyens. Nous devons raisonner à partir non pas de chaque niveau d'administration locale, mais des politiques publiques, comme le suggère notre collègue Alain Lambert dans le rapport sur la clarification des compétences entre l'État et les collectivités locales qu'il a remis au Premier ministre le 7 décembre dernier.
Au niveau local, les collectivités territoriales doivent s'adapter à l'évolution de leurs nouvelles missions, prendre en compte le développement de l'intercommunalité et rechercher les moyens de rationaliser leurs interventions respectives, dans un souci d'efficacité et de lisibilité.
Au niveau national, l'État doit tirer pleinement les conséquences de la décentralisation et cesser d'intervenir dans des domaines ne relevant plus de sa compétence.
La création d'un régime statutaire spécifique adapté aux nouvelles responsabilités des exécutifs locaux, que propose notre collègue Jean Puech, nécessite une clarification préalable de ces responsabilités.
Avant de décider quoi faire, pour qui, nous devons préciser qui fait quoi, au plan local comme au plan national. La clarification des compétences, la simplification des procédures et le renforcement de l'autonomie financière sont les clés d'une plus grande efficacité des politiques publiques et d'une plus grande responsabilisation des acteurs concernés.
C'est dans cet esprit que les membres du groupe UMP soutiendront les réformes structurelles engagées par le Gouvernement, en particulier la réforme de l'État, afin, notamment, que les élus locaux puissent exercer leurs compétences de manière plus libre, plus efficace et plus simple, au plus près des attentes et des besoins de nos compatriotes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, notre collègue Jean Puech nous soumet aujourd'hui une question qui devient désormais récurrente à la veille d'élections municipales et cantonales, celle du statut de l'élu.
Elle est récurrente car elle n'a jamais été véritablement réglée. Pourtant, ce n'est pas faute d'initiatives parlementaires en la matière : les élus communistes s'en préoccupent depuis presque une vingtaine d'années, notre groupe ayant déposé, dès 1989, une proposition de loi sur les fonctions électives.
Par la suite, que ce soit à l'Assemblée nationale ou au Sénat, nous n'avons eu de cesse, en déposant de nouveau la même proposition de loi, de tenter d'améliorer le dispositif que nous proposions, afin de le rendre toujours plus conforme aux attentes des élus et des citoyens.
L'élaboration, ou plutôt l'ébauche, d'un statut de l'élu a été réalisée par la loi du 3 février 1992, qui a permis aux élus locaux d'acquérir un certain nombre de droits, notamment des autorisations d'absence et des crédits d'heures pour les élus salariés, le droit à une formation adaptée à leurs besoins, des indemnités de fonction ou encore un droit à pension. Nos propositions vont cependant plus loin que les dispositions de la loi de 1992 ou des lois ultérieures.
Les échéances municipales ont en effet l'avantage de donner un regain d'intérêt à la question du statut de l'élu. Aux mois de janvier et de février 2001, nous avons étudié une proposition de loi sur le statut de l'élu et la proposition de loi de notre collègue Jacqueline Fraysse sur les fonctions électives locales. Dans les deux cas, la navette parlementaire a été interrompue et aucun de ces deux textes n'a abouti.
La loi relative à la démocratie de proximité, de février 2002, a permis de répondre en partie à certaines attentes - les droits des élus locaux ont été renforcés et les conditions d'exercice du mandat ont été améliorées afin de faciliter l'articulation de ce mandat avec leur activité professionnelle - mais non de créer un véritable statut.
Depuis, et malgré tout, les problèmes subsistent. Mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen et moi-même avons proposé de faire adopter des propositions lors de l'examen du projet de loi sur la parité de décembre 2006, et ce lien n'est pas neutre.
Le statut de l'élu doit en effet favoriser aussi l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives. Des mesures purement quantitatives sont bien insignifiantes, voire méprisantes, si l'on se prive d'une réflexion sur ce qui entrave l'engagement politique des femmes.
Malheureusement, la loi de décembre 2006 ne fait dépendre l'accès des femmes aux mandats locaux et aux fonctions électives que de mesures législatives favorisant la parité. Toutes les propositions que nous avions formulées furent à nouveau refusées.
Pourtant, chacun d'entre vous, mes chers collègues, le sait : la fonction d'élu local, notamment de maire, suscite de moins en moins de vocations. Le champ des responsabilités des maires ne cesse de s'accroître au fil des lois : je citerai ainsi la loi relative à la prévention de la délinquance ou bien encore la loi à venir sur les chiens dangereux. Les nombreux transferts de compétences organisés depuis la loi Raffarin de 2003 mettent les élus locaux, notamment les élus départementaux, face à d'insolubles problèmes d'équilibre financier.
La disparition progressive des services publics dans nos campagnes, outre le fait qu'elle encourage la désertification et l'appauvrissement des communes rurales, n'aide pas non plus les élus à satisfaire les demandes toujours plus fortes de nos concitoyens en matière de solidarité et d'actions locales.
Face à cet accroissement des responsabilités, il n'est pas étonnant que l'absence d'un véritable statut de l'élu se fasse d'autant plus ressentir.
C'est, d'ailleurs, ce que traduit parfaitement le sondage TNS-SOFRES cité par notre collègue Jean Puech. Nombreux sont les découragements, les lassitudes exprimés par les élus locaux.
Certes, dans ce contexte, nul ne peut nier qu'il est urgent de nous remettre à travailler sur la question de la création d'un statut de l'élu.
Cependant, nous ne pouvons nous contenter d'une simple question orale, dont le dépôt d'ailleurs prouve bien qu'à force de repousser le véritable traitement du problème ou d'y apporter des réponses partielles, nous n'avons guère progressé depuis 2002.
En effet, la mise en place d'un statut doit favoriser le renouvellement, contribuer à diversifier les appartenances socioprofessionnelles des élus. Aujourd'hui, malgré les incitations législatives en direction des élus salariés, force est de constater que la grande majorité des élus sont issus de la fonction publique ou sont retraités. La situation est pire s'agissant des professions indépendantes.
Il est toujours aussi difficile de concilier sa vie professionnelle avec son mandat électif. Et je ne parle pas de toutes ces femmes qui veulent s'investir en politique ou tout simplement dans leur commune.
La situation est en l'espèce quelque peu paradoxale, car la loi prévoit - reconnaissons-le - un certain nombre de droits en faveur des élus locaux. S'ils bénéficient d'autorisations d'absence pour participer aux réunions liées à leur mandat, de crédits d'heures pour leur permettre de disposer du temps nécessaire à l'administration de la collectivité, d'un congé électif pour préparer la campagne, d'un droit à une formation adaptée, ainsi que d'indemnités de fonction et de quelques remboursements de frais, l'ensemble de ces droits ne suffit toutefois pas à sécuriser les élus déjà en poste ou à attirer des candidats potentiels.
D'une part, si les fonctionnaires sont davantage représentés, c'est essentiellement parce que, malgré les droits et protections accordés par la loi, le rapport de force joue en défaveur des salariés, qui sont rarement en position de négocier des disponibilités et sur lesquels pèse, malgré tout, la peur du licenciement ou, plus simplement, de la mise au placard.
D'autre part, la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité n'a pas assez renforcé les droits des élus locaux, plus particulièrement en ce qui concerne leur retour dans la vie professionnelle à la fin de leur mandat ou en cas de perte de celui-ci.
De nombreuses propositions ont déjà été formulées par notre groupe. Je citerai, par exemple, le versement aux élus de l'intégralité de leur salaire lors de leurs absences autorisées, le remboursement des frais de garde d'enfant et de personne dépendante, la reconnaissance de la compétence acquise au cours de l'exercice du mandat afin de favoriser le retour à l'emploi des élus, ou encore le maintien des indemnités en cas de chômage et de non-exercice d'un autre mandat, et ce pendant six mois à compter de la fin du mandat.
Cependant, il ne faudrait pas imaginer faire peser le financement de toutes ces propositions par les seules collectivités locales. Ces garanties accordées aux élus ont un coût : c'est pourquoi nous avions proposé, en 2001, la création d'un fonds, alimenté par les entreprises au-delà d'un certain seuil de salariés, qui servirait à prendre en charge les périodes d'absence des salariés élus du fait de leur mandat.
De même, il serait peut-être opportun de réviser le régime de la dotation « élu local », destinée à compenser leurs dépenses obligatoires liées aux dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, car son champ d'application est trop restreint et son montant trop faible. En effet, elle n'est versée qu'aux petites communes de moins de 1 000 habitants et son montant est aujourd'hui de 2 617 euros. Pourquoi ne pas en réévaluer le montant et la verser sans considération démographique à toutes les communes ?
L'État a également sa part de responsabilité dans la démocratisation de la vie politique locale.
Le statut de l'élu, envisagé dès les premières lois de décentralisation comme un pilier indispensable à leur mise en oeuvre, s'affirme aujourd'hui comme une exigence démocratique : tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique. Il doit bénéficier d'une sécurité matérielle et professionnelle, d'une formation et d'une clarification de son statut juridique comme de ses responsabilités : telles sont les conditions indispensables à l'émergence d'un tissu électif diversifié, à l'image de la société.
M. Puech a évoqué le mécontentement et les inquiétudes des élus. Ce constat appelle un certain nombre de réformes, afin de lever les obstacles qui conduisent trop de salariés et de femmes à renoncer à être candidats, trop d'élus à ne pas pouvoir assumer correctement leur mandat ou à devoir renoncer à se représenter en raison des difficultés trop grandes qu'ils ont rencontrées.
Si rien n'est fait pour renforcer les garanties accordées aux élus, cette situation risque de s'aggraver, en raison du transfert de compétences non compensé et de la responsabilité des élus vis-à-vis de leurs administrés, qui s'accroît au fil des lois votées ; le malaise ira grandissant.
Avec cette question orale, l'occasion nous est donnée de vous demander, madame la ministre, à la veille des élections municipales, ce que vous entendez mettre en oeuvre pour renforcer, voire créer, un véritable statut de l'élu. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)