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Séance du 22 janvier 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. Paul Blanc. En Allemagne !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Dieu sait si je suis favorable à ce que l'on regarde ce qui se passe à l'extérieur de nos frontières, mais il faut bien avoir à l'esprit que tous les pays n'ont ni la même histoire ni la même structure. Je vous le dis très clairement, une telle évolution n'est pas dans ma philosophie. C'est également, d'ailleurs, la position de M. Jacques Pélissard, le président de l'Association des maires de France, puisqu'il déclare : « Pour autant, ce serait méconnaître la nature du mandat local que de croire que celui-ci ne pourra être le fait que des professionnels des politiques locales. »

M. Jean Puech le sait, c'est pour ces mêmes raisons que je ne partage pas tout à fait l'analyse de l'Observatoire de la décentralisation sur le « cumul des mandats ». Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, j'ai le sentiment que le problème n'est pas posé dans les bons termes.

Tout d'abord, il faut garder à l'esprit que, pour les Français, cumul des mandats signifie cumul des avantages ou des rémunérations, alors que, nous le savons très bien, ce n'est pas le cas. Plutôt que de cumul, je préfère parler de complémentarité. Mon expérience m'a montré qu'il existe une véritable complémentarité entre certains types de mandats, notamment entre les mandats nationaux et les mandats locaux.

À mes yeux, le fait d'être à la fois maire et député ou sénateur permet d'enrichir les mandats, en offrant la possibilité de rencontrer les gens au quotidien. Il ne suffit pas d'avoir occupé une autre fonction, car notre société ne cesse de changer. Quand on vote la loi, il est important de savoir ce que disent les gens dans le pays !

De la même façon, le fait d'être à la fois conseiller général et conseiller régional me paraît aujourd'hui très complémentaire. Les compétences n'étant peut-être pas toujours bien distinctes à l'heure actuelle, cela permet de voir l'action menée ou à mener conjointement sur le terrain.

Nous pourrions bien sûr en discuter : je me contente de vous livrer mon analyse et mon sentiment, qui représente, me semble-t-il, une façon différente d'aborder le problème.

Car on peut aussi le poser en ces termes : le fait d'exercer plusieurs mandats permet-il d'apporter quelque chose de plus ? La réponse permettrait sans doute de modifier quelque peu le regard de nos concitoyens sur ce que nous faisons.

Des voies d'amélioration méritent d'être étudiées dans d'autres domaines, pour que les élus locaux puissent exercer leur mandat avec davantage de sérénité.

Madame Goulet, vous l'avez souligné à travers l'exemple du centre de formation des élus locaux, il y a parfois une mauvaise information sur ce qui existe. Les élus locaux ont besoin, me semble-t-il, de mieux connaître leurs droits. C'est pourquoi j'ai décidé de remettre à chaque maire, en mars prochain, un guide du maire nouvellement élu. En effet, lors de ma première élection, je me suis posé un certain nombre de questions, et le fait d'avoir siégé préalablement au sein d'un conseil municipal ne m'a pas forcément permis d'y répondre.

Je souhaite également engager, avec Mme le garde des sceaux, un chantier sur les risques pénaux encourus par les exécutifs locaux. C'est un vrai problème de fond, que plusieurs d'entre vous, en particulier M. Jean-Léonce Dupont, ont abordé.

De fait, aujourd'hui, pour cette raison, un certain nombre d'élus ne veulent pas se représenter. Ne sous-estimons pas la crainte du risque pénal dans cette décision.

Certaines infractions qualifiées d'intentionnelles méritent certainement un traitement plus adapté dès lors qu'elles concernent des exécutifs locaux. Sans doute des progrès ont-ils été réalisés s'agissant des infractions non intentionnelles. Il reste que, dans différents domaines, la commande publique, par exemple, la responsabilité du chef de favoritisme et de prise illégale d'intérêt ne correspond pas forcément à une intention frauduleuse.

Dans un contexte de « juridicisation » croissante de la vie publique, je suis frappée de constater que, lors des périodes pré-électorales, se multiplient les actions menées, en particulier, contre des maires. Il y a une sorte d'instrumentalisation du droit à des fins politiques, ce qui, non seulement est dommageable pour les élus mais encore n'est pas sain pour la démocratie. Il faut éviter cette dérive.

Par ailleurs, la représentation de certaines catégories socioprofessionnelles pourrait être améliorée. Ce point a été évoqué notamment par Mme Goulet et M. Jean-Léonce Dupont.

Contrairement à une idée reçue, le problème réside non pas dans le fait que des retraités ou des fonctionnaires exercent des mandats locaux, mais dans l'insuffisance de représentation des employés et des ouvriers à ces fonctions. Il s'agit non d'écarter certains, mais de voir comment d'autres catégories pourraient y accéder.

À cet égard, la sortie du mandat électif est un sujet sur lequel nous devons travailler ensemble : que deviendra l'élu à la fin de son mandat ? Cette question se pose pour les professions libérales ou les travailleurs indépendants, mais également pour les salariés. C'est un vrai problème, qui touche d'ailleurs plus les mandats nationaux que les mandats locaux.

Monsieur Collombat, je ne suis d'ailleurs pas sûre que les indemnités puissent tout régler, notamment le problème que je viens d'aborder ? En tout cas, à cet égard, il convient de souligner une difficulté liée à l'extrême variété des situations selon la taille des communes.

Je le dis comme je le pense, je suis choquée par le fait que, à l'heure actuelle, les indemnités perçues par un maire sont très inférieures à celles que touchent son directeur des services, voire certains de ses directeurs, alors même que c'est lui qui endosse la totalité de la responsabilité, à la fois politique et pénale. Une telle situation me paraît anormale.

En même temps, je conviens qu'il ne faut pas prendre le risque de créer des charges supplémentaires trop lourdes pour les communes.

Des solutions ont été évoquées par certains d'entre vous, mais je ne suis pas sûre qu'elles soient faciles à mettre en oeuvre.

Quoi qu'il en soit, je souhaite que nous débattions de ces questions dans un climat de confiance et de bonne foi, notamment au sein de la Conférence nationale des exécutifs, qui est l'instance appropriée, afin d'avancer sur ce sujet.

En ce qui concerne les élus des Français de l'étranger, au sujet desquels vous m'avez interrogée, monsieur del Picchia, je connais les contraintes, les difficultés, les risques auxquels ils doivent faire face. Vous avez évoqué en particulier le problème de leur protection sociale. Je suis prête à étudier avec vous des possibilités d'améliorations concrètes de leur situation afin de répondre dans la mesure du possible à leur attente et, ne l'oublions pas, de leur permettre de jouer pleinement le rôle important que nous leur assignons.

Après cette courte excursion hors de nos frontières, je reviens au territoire national.

À travers la question du statut de l'élu local, c'est celle de la lisibilité des responsabilités locales qui est posée, ainsi que vous l'avez excellemment souligné, monsieur Puech.

Ma conviction est que les élus locaux, tout comme l'ensemble de nos concitoyens, souhaitent une plus grande clarté dans le partage des compétences entre les différents niveaux d'administration. Leur attente est légitime. Ils ont besoin de pouvoir identifier qui fait quoi.

Monsieur Doligé, vous l'avez rappelé, la lisibilité est essentielle pour les élus locaux, car c'est elle qui leur permet d'exercer au mieux leurs responsabilités. Trop de maires se demandent à qui s'adresser pour obtenir telle ou telle réponse en vue de mener telle ou telle action.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Comme j'ai déjà eu l'occasion de vous le dire, cela suppose d'abord une pause dans les transferts de compétences, très nombreux ces dernières années. Un sondage réalisé à l'occasion de l'assemblée générale de l'Association des maires de France a montré que plus de 70 % des personnes interrogées souhaitaient cette pause.

Mais la pause ne signifie pas que l'on ne fait rien. Au contraire, elle doit être mise à profit pour réunir un véritable consensus sur le diagnostic et, si possible, sur les solutions à trouver.

Stabilité ne saurait signifier immobilisme. Cela a été dit à plusieurs reprises, des redondances existent dans l'exercice des responsabilités. Des attributions de compétences doivent donc être revues au regard de leur utilité au service de l'intérêt général.

Plusieurs rapports proposent des pistes de réflexion.

J'ai beaucoup entendu parler des rapports. Les rapports peuvent parfois jouer le rôle de « poil à gratter » ! Il est bon que les parlementaires en soient informés. Souvent, on connaît déjà à l'avance ce qui ressortira des rapports, mais cela ne veut pas dire qu'on ne découvre pas, après leur publication, certaines de leurs conclusions.

La commission présidée par Jacques Attali a proposé de rationaliser nos institutions autour des régions et de l'intercommunalité.

M. Alain Vasselle. La suppression des départements !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Que les choses soient claires, je ne partage pas cette analyse ! (Très bien ! sur de nombreuses travées.)

M. Guy Fischer. C'est un scoop !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Non, je l'ai déjà dit !

M. Alain Vasselle. Il faut écouter, monsieur Fischer !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Oui, je l'ai dit une fois !

Les communes et les départements sont les collectivités auxquelles les Français sont affectivement attachés.

M. Alain Vasselle. Très bien !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. On se sent d'une commune, on se sent d'un département. Pour moi, les intercommunalités et les régions sont des réalités rationnelles.

À l'heure actuelle, c'est vrai, pour effectuer un travail efficace, on a besoin d'être dans une intercommunalité. Pour se doter d'équipements extrêmement importants, on a besoin de la région.

M. Alain Vasselle. L'interdépartementalité !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Mais, je le répète, on se sent d'abord appartenir à sa commune et à son département.

Il faut certes savoir comment se partagent les compétences entre les différents niveaux d'administration, mais, quand on connaît la réalité du terrain, monsieur Doligé, avec un vrai contact avec les Français - au-delà du périphérique, de l'Adour, et même de la Nivelle (Sourires) -, on mesure l'importance de cet attachement.

D'autres pistes ont été proposées, notamment par M. Alain Lambert, pour engager un effort de rationalisation de l'État et des collectivités locales.

Nous devons explorer ces pistes ensemble, en particulier dans le cadre de la Conférence nationale des exécutifs.

D'ailleurs, madame Goulet, avancer n'empêchera pas les redécoupages.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Je rappelle que le redécoupage des circonscriptions a été demandé par le Conseil constitutionnel. Je serai amenée à procéder en même temps à un redécoupage des cantons, pour ne pas me retrouver avec des cantons partagés entre deux, voire entre trois circonscriptions.

Nous y travaillerons avec tous les groupes politiques, afin de garantir une totale transparence. (M. Guy Fischer s'exclame.) Mais nous attendrons l'achèvement des élections municipales pour nous y atteler, car elles absorbent tous les élus en ce moment.

De plus, les résultats du recensement, qui est en phase d'aboutissement, nous donneront une vision non contestée de la situation démographique des arrondissements.

Il est également important, dans notre réflexion, de garder à l'esprit que les situations sont extrêmement diverses et que nous devons traiter à la fois des grandes villes et des communes rurales. En particulier, nous devrons tenir compte de la situation du monde rural dans son ensemble, monsieur Boyer.

À cet égard, il nous faut nous interroger : le service public peut-il être assuré selon les mêmes modalités dans une commune d'outre-mer et dans une ville de la région parisienne, en haute montagne ou dans un village au coeur de l'Aveyron ? Il importe d'avoir la vision la plus complète possible.

C'est aussi dans l'exercice quotidien de leurs missions que les élus locaux sont en droit d'attendre davantage de lisibilité. Je crois que la complexité ne tient pas simplement à nos institutions : elle tient également au travail administratif lui-même.

Monsieur Couderc a raison de dire que, aujourd'hui, nous multiplions les normes de tous ordres. Nous vivons une véritable inflation normative, qui complexifie l'exercice des mandats locaux tout en réduisant l'autonomie des élus locaux.

C'est à cette complexité qu'il convient d'apporter des solutions innovantes. Je l'ai dit dès que je suis arrivée dans ce ministère, et j'ai bien l'intention de le faire. Je veillerai à ce que les collectivités locales puissent exercer leurs compétences de manière plus libre, plus efficace, plus simple et, si possible, moins coûteuse, tout en sachant où l'on va.

Tel est d'ailleurs le souhait du Président de la République et du Premier ministre, qui m'ont confié le soin de le mettre en oeuvre. Il est nécessaire d'amorcer des évolutions réglementaires ou législatives et de permettre aux collectivités locales d'adapter l'organisation de l'action publique aux réalités locales. Nous devons travailler sur ces sujets dans un dialogue constant.

Le rapport - encore un ! - du préfet Michel Lafon présente un certain nombre de propositions intéressantes visant à la simplification des procédures afin d'aider les collectivités locales.

La multiplication et le changement des normes engendrent souvent des coûts supplémentaires pour les communes, j'ai pu le constater. Pour éviter ces réglementations surabondantes, je mettrai en place la commission consultative sur l'évaluation des normes, dont vous avez voté le principe, et qui permettra d'associer les représentants des collectivités territoriales à l'élaboration de tous les projets de décret les concernant et susceptibles d'avoir des retombées financières pour les communes. N'est-ce pas là une parfaite illustration du dialogue entre les collectivités et l'État ?

Je veux également apporter une réponse au sentiment d'isolement, voire de solitude, éprouvé parfois par les élus locaux. Souvent seul pour prendre une décision, le maire a, c'est vrai, l'impression d'être quelque peu abandonné face à des législations et des réglementations extrêmement complexes. Je le dis clairement : les services de l'État ont un rôle nouveau à jouer à cet égard.

M. Pierre-Yves Collombat. Il n'y en a plus !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Les petites communes, en particulier, qui ne disposent pas de services suffisamment étoffés, doivent pouvoir se tourner vers eux pour obtenir les garanties nécessaires, notamment sur le plan juridique.

M. Alain Vasselle. À condition de ne pas les faire payer !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. C'est la raison pour laquelle le maillage territorial de l'État, à partir des sous-préfectures, doit être au plus près de ceux qui ont besoin de lui parce qu'ils se sentent seuls.

Monsieur Puech, vous proposez de mieux associer les élus locaux à la réforme de l'État sur le territoire. C'est bien mon intention, comme en témoignent mes propos et les propositions que j'ai faites. Je vous l'ai dit dès que j'ai pris mes fonctions au ministère de l'intérieur.

Parce que c'est notre responsabilité commune, nous devons répondre ensemble et dans un climat de confiance à l'attente de nos concitoyens. J'ignore si un consensus est possible, mais, à tout le moins, accordons-nous sur les diagnostics et essayons de trouver ensemble les bonnes solutions.

Comme le disait M. Couderc, la Conférence nationale des exécutifs constituera un lieu de rencontre adéquat, mais soyez assurés de toujours trouver au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales une écoute et une volonté de travailler en commun.

L'intercommunalité est une solution adaptée pour aider les élus locaux dans l'exercice de leurs missions. Aussi, je souhaite que le réseau de solidarité intercommunale permette d'apporter un certain nombre de réponses communes et de mieux coordonner les actions. Je compte très prochainement faire un certain nombre de propositions en ce sens et souhaite que nous puissions y travailler ensemble.

Étant moi-même une élue locale, et ce depuis bien longtemps, je sais que cette fonction demeure un honneur. C'est bien ainsi que le ressentent nos concitoyens. C'est bien ainsi que le ressentent de leur côté les élus locaux, y compris ceux qui ont décidé de ne pas se représenter, même s'ils savent qu'elle est aussi une charge et qu'elle crée des responsabilités.

Patrice Gélard disait tout à l'heure que l'image de l'élu local était dévalorisée. Pour ma part, je ne le crois pas. N'accordons pas trop de crédit à cette vision essentiellement véhiculée par certains journalistes. En réalité, sur le terrain, les gens font confiance à leurs élus locaux, dont ils attendent beaucoup.

L'élu local incarne au plus haut point la démocratie au quotidien, la démocratie réelle. C'est bien la raison pour laquelle nous devons l'aider à exercer sa mission. Il est donc du devoir de l'État d'essayer, dans toute la mesure possible, d'alléger les contraintes inutiles qui pèsent sur les élus locaux et de réduire les risques qui sont liés à l'exercice d'un mandat.

La modernisation de la vie politique doit s'accompagner d'une réelle modernisation de l'État et d'une modernisation des méthodes de travail en commun, lesquelles doivent reposer sur le dialogue avec les élus et sur la confiance. Il faut cesser de se regarder en chiens de faïence, car, je le répète, notre mission est la même.

À une époque où le changement, l'adaptation et l'innovation sont nécessaires au développement de notre pays, les élus, en particulier les élus locaux, peuvent compter sur mon engagement et sur mon total soutien. En dépit de nos divergences sur un certain nombre de sujets, nous avons en commun la volonté de servir nos concitoyens et de servir la France. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec cette question orale.

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Dossier législatif : proposition de loi organique tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice
Discussion générale (suite)

Réduction et exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale

Adoption des conclusions du rapport d'une commission

Ordre du jour réservé

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi organique de MM. Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice (n° 163, 2007-2008).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi organique tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice
Article unique (début)

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 nous a conduits à étudier de façon approfondie la question des niches sociales. Mais, pour notre commission, ce sujet n'était pas nouveau : nous l'avons en effet maintes fois évoqué, la question des exonérations, des allégements et autres réductions de charges sociales étant devenue, au cours des années, un aspect essentiel des finances sociales.

Cela apparaît très nettement à travers l'examen des données chiffrées concernant les trois principales catégories de dispositifs.

Premièrement, les allégements généraux de charges sociales - les allégements Fillon et les allégements au titre des heures supplémentaires - représentent une masse désormais proche de 30 milliards d'euros, masse qui, fort heureusement pour la sécurité sociale, est compensée par l'État grâce au fameux « panier » de recettes fiscales.

Toutefois, mes chers collègues, malgré nos efforts pour l'inscrire dans la loi, nous n'avons pas encore réussi à obtenir la garantie de la compensation à l'euro près, année après année, de ces exonérations. Peut-être y parviendrons-nous un jour ! Il ne faut pas désespérer ! Nous ne perdons pas l'espoir de vous convaincre, vous et vos services, monsieur le ministre. C'est en effet une nécessité compte tenu des montants en jeu.

Comme nous l'avons souvent dit, la sécurité sociale ne doit pas servir à financer la politique de l'emploi.

Deuxièmement, les allégements de charges ciblés sur certains publics, certaines professions ou certaines zones du territoire représentent plus de 3 milliards d'euros de recettes en moins pour la sécurité sociale. Hélas ! ces sommes ne sont que très imparfaitement compensées par des dotations budgétaires, qui pèchent à la fois par leur insuffisance et par leur versement tardif. Mais je ne désespère pas, monsieur le ministre, que vous donniez des instructions aux responsables des programmes concernés pour que ces dotations soient prioritaires dans l'exécution budgétaire, afin que nous n'ayons plus à revenir sur cette question.

Néanmoins, nous restons inquiets. En effet, selon les informations que j'ai recueillies lors du dernier conseil de surveillance - que je préside - de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'ACOSS, institution que connaissent bien vos collaborateurs, monsieur le ministre, il manquerait 1,5 milliard d'euros au titre de ces allégements pour l'exercice 2007. En l'absence de régularisation rapide de cette somme, c'est une nouvelle dette de l'État envers la sécurité sociale qui va se constituer.

Il serait heureux, monsieur le ministre, que vous puissiez dissiper nos inquiétudes et nous donner quelques précisions à ce sujet. Quelles sont les intentions du ministère des comptes publics en la matière ? Une régularisation aura-t-elle lieu rapidement, au moins au cours de l'exercice 2008 ?

Troisièmement, je parlerai des nombreuses exemptions d'assiette. Un très récent rapport du Gouvernement - que nous attendions depuis plus de quatre ans ! - a évalué à au moins 40 milliards d'euros le montant de cette assiette exonérée, soit 10 % de la masse salariale, qui s'élève à environ 400 milliards d'euros.

Les principaux dispositifs concernés sont la participation, l'intéressement, les diverses aides directes consenties aux salariés, comme les titres-restaurant ou les chèques-vacances, la prévoyance complémentaire, les retraites supplémentaires et les indemnités de licenciement.

Lors de l'examen de l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, monsieur le ministre, vous aviez souhaité maintenir ces exonérations sans aucune compensation. Dès lors, il sera nécessaire de modifier le code de la sécurité sociale, car il faudra bien s'entendre sur le sens du mot « rémunération » lorsqu'on parle d'intéressement et de participation.

Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a consacré un long développement à cette question de l'assiette des prélèvements sociaux. Elle y a vu une possible source de financement supplémentaire pour la sécurité sociale.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne pense pas qu'il soit utile de vous rappeler les observations de la Cour ni les propos du président Seguin sur cette question des niches sociales, en particulier sur les exonérations dont bénéficiaient les stock-options.

De son côté, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la MECSS, que j'ai l'honneur de présider, a également consacré du temps à cette question. Dans le rapport que je vous ai présenté en octobre dernier, à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires, j'ai évoqué plusieurs pistes.

Outre la remise en cause de la pertinence de certaines niches au regard de leur efficacité économique et sociale et du manque à gagner qu'elles entraînent pour la sécurité sociale, nous suggérions que l'on crée une taxe d'un faible niveau sur l'ensemble de ces assiettes exonérées, taxe que nous avions appelée flat tax. Comme vous vous en souvenez certainement, monsieur le ministre, cette proposition avait fait l'objet d'un amendement au projet de loi de financement pour 2008, amendement que nous avions retiré à votre demande. Le Gouvernement, sans en rejeter l'idée, considérait en effet que l'institution d'une telle taxe était prématurée et qu'il convenait de mesurer la pertinence de certaines de ces exonérations avant d'aller plus avant sur ce sujet. C'est, du moins, ce que j'ai cru comprendre.

En effet, l'existence de ces dispositifs d'exonération soulève deux questions.

La première est une question de fond tenant à leur utilité et à leur justification. Nous avions bien pressenti ce débat en déposant, voilà un an, un amendement tendant à la taxation des stock-options, préfigurant ainsi les dispositions adoptées cette année en loi de financement sur l'initiative de notre collègue député Yves Bur, qui n'a fait que reprendre notre proposition.

La seconde question tient à la procédure relative à leurs modalités d'adoption et à leur évaluation par le législateur.

Sur ce dernier aspect, la MECSS a clairement mis en évidence l'insuffisance du contrôle exercé, tant par les ministères sociaux que par les commissions des affaires sociales des deux assemblées, sur les mesures d'exonération de cotisations et de contributions sociales ainsi que sur les modifications qui leur sont apportées.

En effet, mes chers collègues, dans la mesure où ces exonérations ne figurent pas nécessairement en loi de financement et où elles peuvent être insérées dans n'importe quel texte législatif, il est fréquent qu'elles soient adoptées par le Parlement sans avoir été préalablement expertisées. Ainsi, ni vos services, monsieur le ministre, en particulier la direction de la sécurité sociale, ni les commissions des affaires sociales ne sont sollicitées sur ces dispositifs, qui ne sont pas davantage soumis à l'avis du gestionnaire - l'ACOSS et les URSSAF - ou des caisses initialement bénéficiaires de la ressource dont elles seront ensuite privées.

D'après une étude menée par la direction de la sécurité sociale, sur la cinquantaine de mesures d'exonération ou de réduction d'assiette de cotisations sociales votées entre le début de 2005 et le début de 2007, 40 % d'entre elles ne résultaient pas d'un arbitrage interministériel impliquant le ministère des affaires sociales.

Or ces mesures pèsent de plus en plus lourdement sur les comptes sociaux.

C'est pourquoi, afin de corriger cette anomalie, la MECSS a suggéré de donner aux lois de financement un rôle central en matière de contrôle des niches sociales, en en faisant un « passage obligé » de l'ensemble des mesures d'exonération ou d'allégement de charges.

À cet égard, je rappelle que, dans le cadre du projet de loi pour le pouvoir d'achat, examiné il y a quelques jours par l'Assemblée nationale, des mesures d'exonération de cotisations sociales ont été votées sans qu'en soit prévue la compensation.

Cette suggestion fait d'ailleurs écho à une proposition présentée, voici bientôt trois ans, par notre commission à l'occasion de l'examen de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Une solution identique a également été défendue dans le rapport du printemps dernier de la mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales sur l'articulation entre les finances de l'État et les finances de la sécurité sociale.

La présente proposition de loi organique constitue simplement la traduction de cet objectif commun.

Elle vise à ce que la création ou la modification d'exonérations ainsi que les changements apportés aux règles d'assiette puissent continuer d'être décidés dans le cadre des lois ordinaires, mais en n'accordant à ces mesures qu'un caractère provisoire.

En effet, toute prorogation au-delà de l'exercice en cours nécessiterait une approbation en loi de financement. Cela permettrait d'accompagner les dispositifs adoptés d'une première étude d'impact et donnerait aussi au Parlement la possibilité de s'assurer d'un niveau adéquat de compensation.

Il ne s'agit en aucun cas de conférer un monopole à la loi de financement en matière d'exonérations de charges sociales. Celui-ci ne serait en effet pas conforme à la Constitution, car il aurait pour conséquence de remettre en cause le droit d'amendement et d'initiative parlementaire. Il s'agit de donner une sorte d'exclusivité à la loi de financement pour décider de la prorogation d'un dispositif de réduction ou d'allégement de charges.

Cette procédure devrait ainsi interdire - ce qui est, pour nous, essentiel - le contournement, trop souvent constaté, du principe de valeur organique selon lequel il ne peut être dérogé à la règle générale de compensation qu'en loi de financement de la sécurité sociale.

Je précise enfin, et pour m'en féliciter, que ce dispositif a reçu, par avance, l'approbation du Gouvernement. En effet, monsieur le ministre, tant votre collègue Christine Lagarde, à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires du 8 novembre dernier, que vous-même, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, en avez approuvé la démarche et souligné tout l'intérêt qui pourrait s'attacher à son adoption. Vous trouverez la retranscription de vos propos d'alors dans mon rapport écrit.

Aussi, mes chers collègues, pour l'ensemble de ces motifs, la commission des affaires sociales vous demande d'adopter le texte de la proposition de loi organique dans les termes que nous vous soumettons.(Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, cette proposition de loi organique tend à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice par des lois ordinaires.

Je souhaite tout d'abord rendre hommage à la ténacité de la commission des affaires sociales, de son président, Nicolas About, et de son rapporteur, Alain Vasselle, qui sont décidés à avancer vite sur ce difficile sujet des niches sociales.

Nous avons déjà eu l'occasion d'en parler, vous venez de le dire, monsieur le rapporteur, lors des débats de cet automne sur les prélèvements obligatoires et le PLFSS : le Gouvernement a manifesté sa volonté de transparence totale sur ce sujet dans le cadre du rapport sur les niches qu'il a adressé au Parlement le mois dernier, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.

Nous avons aussi clairement indiqué notre souhait de travailler avec vous sur la définition de règles, organiques ou autres, permettant de limiter l'apparition de niches et d'en évaluer les effets.

J'ai ainsi proposé la semaine dernière, lors d'un débat à l'Assemblée nationale, de créer un groupe de travail, que nous pourrions appeler le « groupe de Bercy » - pour bien signifier son adresse (Sourires) - et qui réunirait le Gouvernement, des députés et des sénateurs pour réfléchir à des règles de bonne gouvernance de nos finances publiques.

Le sujet des niches figurera naturellement au programme de la réflexion de ce groupe, qu'il s'agisse de dépenses fiscales ou d'exonérations de cotisations sociales. Au-delà du sujet des niches sociales ou fiscales, il me semble en effet nécessaire de mener une réflexion globale, cohérente sur la bonne gouvernance de nos finances publiques pour atteindre nos objectifs de retour à l'équilibre. J'en fais une priorité de mon action en 2008.

La présente proposition de loi aurait donc pour effet de confier aux lois de financement de la sécurité sociale un pouvoir de ratification a posteriori des dispositifs d'exonération ou d'exemption d'assiette ; les lois ordinaires pourront continuer à créer ou modifier des exonérations, mais uniquement à titre provisoire.

J'ai déjà été amené à indiquer, cet automne, ma volonté de travailler à cette proposition, que M. Alain Vasselle avait formulée dans le rapport de la MECSS sur le financement de la protection sociale.

Il s'agit en effet d'une des pistes possibles de cantonnement de ces dispositifs. Il en existe d'autres, que nous devons également examiner.

Gilles Carrez propose ainsi - il l'a rappelé la semaine dernière à l'Assemblée nationale - de doter les lois de financement d'un monopole sur les dispositifs d'exonération ou d'exemption d'assiette, piste, monsieur le rapporteur, que vous évoquez dans votre rapport pour l'écarter en raison de ses implications constitutionnelles.

Nous devons aussi travailler pour obtenir une meilleure évaluation a priori des niches, par des règles plus strictes de présentation et d'évaluation de l'impact des dispositifs proposés, qui permettraient au Parlement de se prononcer dans de meilleures conditions qu'aujourd'hui.

La notion de « niche à durée déterminée » proposée par votre commission des finances mérite aussi d'être approfondie, avec des mécanismes de limitation dans le temps des nouveaux dispositifs d'exonérations, temps qui serait mis à profit pour en évaluer les effets.

Au-delà de la question des nouvelles niches, il y a enfin celle des niches actuelles, en vigueur, sur lesquelles l'obligation d'évaluation doit également peser.

C'est ce type de problèmes que je souhaite aborder avec vous dans ce groupe de Bercy que j'ai proposé de constituer. Je vous écrirai cette semaine à ce propos.

Pour cette raison, monsieur Vasselle, votre initiative me prend un peu de court, car je pensais l'inscrire dans une réflexion d'ensemble sur la gouvernance de nos finances publiques. Il s'agit en effet de sujets aux implications techniques et juridiques complexes. Je ferai à ce propos deux remarques.

Premièrement, je ne vous cache pas mes doutes sur la constitutionnalité de votre proposition.