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Séance du 29 avril 2008 (compte rendu intégral des débats)

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Candidature à une commission

M. le président. J’informe le Sénat que le groupe de l’Union pour un mouvement populaire a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu’il propose pour siéger à la commission des affaires culturelles en remplacement de M. Hubert Falco, dont le mandat sénatorial a cessé.

Cette candidature va être affichée et la nomination aura lieu conformément à l’article 8 du règlement.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures quarante, est reprise à seize heures cinq, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

PRÉSIDENCE DE M. Christian Poncelet

M. le président. La séance est reprise.

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Nomination d’un membre d'une commission

M. le président. Je rappelle au Sénat que le groupe Union pour un mouvement populaire a présenté une candidature pour la commission des affaires culturelles.

Le délai prévu par l’article 8 du règlement est expiré.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame M. Élie Brun membre de la commission des affaires culturelles en remplacement de M. Hubert Falco, dont le mandat sénatorial a cessé.

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Rappel au règlement

M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour un rappel au règlement.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le président, mon intervention concerne l’organisation de nos travaux.

En effet, je le rappelle, deux de nos amendements ont été déclarés irrecevables hier par la commission des finances. L’un d’entre eux tendait à prévoir, en cas de transfert d’activité d’une personne publique à une autre personne publique, la possibilité pour cette dernière de proposer la titularisation aux agents, qu’ils soient en contrat à durée déterminée, CDD, ou en contrat à durée indéterminée, CDI.

Sur la forme, et comme chaque fois en pareil cas, je suis quelque peu étonnée qu’il faille attendre la séance publique pour obtenir des éléments de réponse précis et, si possible, chiffrés qui expliquent l’irrecevabilité de nos amendements.

Sur le fond, il nous a été répondu – mais aucun chiffre ne nous a été donné – que notre amendement engageait l’État sur une longue période et que nous anticipions sur l’engagement financier de l’État. Or l’engagement financier à long terme est, me semble-t-il, le même pour un CDI, sauf à considérer, monsieur le ministre, que vous avez introduit le CDI dans la fonction publique afin de pouvoir plus rapidement licencier les agents concernés !

Par conséquent, je souhaite que le Gouvernement nous indique précisément, à budget constant, sur une année, quelles dépenses supplémentaires la titularisation entraînerait par rapport à un contrat à durée indéterminée. Mais pouvez-vous seulement justifier qu’une telle mesure entraînerait des dépenses supplémentaires ? L’application de l’article 40 de la Constitution ne sert-il pas finalement à tronquer le débat politique et parlementaire ?

J’attends bien évidemment une réponse de la part du Gouvernement. Au-delà, je ne peux m’empêcher de penser que, puisque nous sommes à l’orée de grands changements institutionnels, il ne serait peut-être pas inutile d’en profiter pour réformer cet article 40 !

M. le président. Je vous donne acte de votre rappel au règlement, ma chère collègue.

Vous n’êtes cependant pas sans savoir que, s’agissant de la recevabilité financière d’un amendement, c’est à la commission des finances qu’il appartient de trancher en application de l’article 40 de la Constitution.

Je vous invite donc à renouveler votre démarche auprès du président de cette commission ou de M. le rapporteur général, sans pour autant négliger la réponse que le Gouvernement ne manquera pas de vous apporter.

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Dossier législatif : projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Discussion générale (suite)

Mobilité et parcours professionnels dans la fonction publique

Adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Question préalable

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d’urgence, du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (nos 267, 291).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement s’exprimera ici à deux voix : je vous exposerai l’économie générale de ce projet de loi, laissant à André Santini le soin de présenter le texte plus en détail.

Le projet de loi que nous vous présentons aujourd’hui, mesdames, messieurs les sénateurs, est la première étape de la modernisation de la fonction publique à laquelle nous tenons tant. Il procède d’une conviction forte : la qualité de la gestion des ressources humaines est essentielle. Si elle l’est évidemment dans une entreprise, elle l’est encore plus dans les services publics.

Elle est essentielle, d’une part, pour les fonctionnaires eux-mêmes, qui sont en droit d’attendre de l’État une véritable gestion des ressources humaines ; elle l’est, d’autre part, pour les citoyens afin que l’État leur fournisse un service public de qualité au meilleur coût possible.

C’est fort de cette conviction que, lors des conseils de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et du 4 avril 2008, le Gouvernement s’est donné pour ambition de dynamiser les parcours professionnels des fonctionnaires. Rendre les carrières plus attractives, plus diversifiées, permettre à chaque fonctionnaire de découvrir les différents métiers et les différents territoires de l’État, s’assurer que chaque fonctionnaire qui le souhaite puisse changer de métier ou de région, telle est notre unique ambition.

Il faut faire circuler les idées et les compétences, faire circuler aussi les femmes et les hommes qui les portent. C’est à cette condition que nous aurons un État moderne et dynamique ainsi que des fonctionnaires heureux de leur métier et fiers d’être au service du public.

Le Président de la République, notamment dans le discours sur la fonction publique qu’il a prononcé à Nantes voilà quelques mois, a insisté sur ce point : il faut davantage gérer des hommes et des femmes et moins des catégories juridiques. Le fonctionnaire en tant que personne ne doit pas s’effacer derrière le statut. Quant aux procédures, elles ne doivent pas entraver l’expression des talents. Il faut sortir d’une approche par trop mécanique, égalitariste et anonyme, pour remettre de l’humain et de l’individualité dans la gestion de la fonction publique.

Nous ne sommes pas en train de faire de l’idéologie, bien au contraire. Nous souhaitons être pragmatiques et répondre aux demandes concrètes des agents que nous rencontrons au quotidien : construire une carrière dans la fonction publique ne doit plus être un parcours du combattant. C’est ce que nous ont demandé ceux qui se sont exprimés lors du grand débat national sur les valeurs, les missions et les métiers de la fonction publique qu’André Santini et moi-même avons organisé depuis le mois d’octobre et qui vient de s’achever.

Certes, le chemin à parcourir est long : aujourd’hui, on estime à moins de 5 % le nombre de fonctionnaires qui servent hors de leur corps d’appartenance. La mobilité est donc peu développée ; elle n’est pas la règle dans la fonction publique et concerne avant tout l’encadrement supérieur. Elle correspond rarement à une mobilité entre ministères ou entre fonctions publiques. Surtout, elle se heurte à des obstacles structurels, qui résultent du cloisonnement des corps, de la lourdeur des procédures, de la multiplicité des régimes indemnitaires et de pratiques de gestion parfois trop rigides.

Certaines situations sont ubuesques ! Ainsi, pour simplement changer de direction au sein d’un même ministère, tout en restant parfois dans le même bâtiment, il arrive qu’il faille changer de corps, avec toute la paperasse et les tracasseries que cela implique. C’est particulièrement vrai à l’échelon local, tant l’organisation de l’État y est trop souvent « en tuyaux d’orgue ». Je suis sûr que vous l’avez-vous-mêmes constaté dans vos communes et dans vos territoires, mesdames, messieurs les sénateurs.

Dès lors, comment s’étonner que la mobilité soit une préoccupation centrale des fonctionnaires, comme nous l’avons directement observé lors de nos déplacements sur le terrain ?

Selon une enquête de l’institut IPSOS, 86 % des fonctionnaires estiment qu’une fonction publique moderne doit donner à ses agents la possibilité de changer de métier au cours de leur vie professionnelle.

Pour concrétiser cette ambition, plusieurs textes ont été élaborés. Le projet de loi que André Santini et moi-même vous présentons aujourd’hui est le principal d’entre eux. Il est complété par une série de décrets, à caractère indemnitaire notamment.

Je souhaite lever tout de suite une ambiguïté : ce texte n’est qu’une première étape. Nous aurons l’occasion de poursuivre cette modernisation en prenant appui sur le livre blanc que nous a remis Jean-Ludovic Silicani le 17 avril dernier. Nous lui avions demandé de travailler sur les valeurs qui fondent aujourd'hui l’engagement des fonctionnaires et sur les conséquences que cela entraîne aujourd'hui.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous serez bien entendu associés très en amont à la progression des travaux et au projet de loi qui devrait en découler au cours des mois à venir.

Le projet de loi que nous vous présentons aujourd’hui est le fruit d’une très grande et intense concertation. Je mesure combien ce terme peut être galvaudé, mais je veux le dire ici avec force : vous ne pourrez pas dire que ce texte a été écrit en catimini, sans concertation, sans discussion, sans dialogue.

Trois débats ont été organisés au Conseil supérieur de la fonction publique les 16 octobre, 18 décembre et 18 mars, avec les organisations syndicales, qui sont nos partenaires quotidiens. Le premier a porté sur les principes, car nous avons tenu à débattre des principes ; le deuxième a été consacré aux mesures concrètes qui nourrissent le projet de loi, le troisième aux décrets qui l’accompagnent et aux modifications du texte initial que nous étions prêts à accepter.

Le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière et le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ont également été consultés, les 21 et 26 mars.

Il ne s’agit évidemment pas d’organiser des réunions pour faire des réunions, de se rencontrer pour se rencontrer, même si c’est très agréable. Un vrai travail a été réalisé à l’occasion de ces consultations, travail qui a contribué à enrichir considérablement le texte dans sa première version et qui s’est traduit par d’importantes évolutions.

André Santini et moi-même avons également beaucoup travaillé avec les sénateurs qui le souhaitaient, au premier rang desquels je dois citer M. le rapporteur.

S'agissant de la situation de réorientation professionnelle, qui a suscité des inquiétudes, le texte a été assez substantiellement réécrit pour bien montrer que l’objectif de cette disposition est précisément l’accompagnement des fonctionnaires, avec des engagements précis en termes de formation et de propositions d’emploi. Il n’y a donc aucune crainte à avoir. Au contraire, il s’agit d’outils nécessaires pour une gestion optimale des ressources humaines.

Quant au cumul d’emplois à temps non complet, nous avons répondu aux deux demandes des syndicats pour expliciter que la somme des emplois comportera un emploi à mi-temps au moins et ne pourra pas excéder un temps plein. Sous ces réserves-là, il sera donc possible de cumuler plusieurs emplois.

En outre, personne ne pourra reprocher au Gouvernement un manque de concertation, même si cela ne signifie pas pour autant que nous renonçons à nos objectifs. Nous faisons preuve d’esprit de dialogue, certes, mais également de conviction, et nous avons pris acte de désaccords avec les syndicats sur certaines orientations politiques, tout en restant ouverts sur les modalités de mise en œuvre de ces orientations.

À présent, nous prenons nos responsabilités, en vous proposant un texte ambitieux. Les fonctionnaires que nous avons rencontrés tout au long des derniers mois nous l’ont affirmé : ils ne se satisferont pas de grands discours ou de demi-mesures. Ils veulent des changements concrets, respectueux, ciblés et immédiats.

Voilà pourquoi nous fondons ce projet de loi sur un principe simple : un agent qui fait le choix de diversifier son parcours professionnel – d’ailleurs, cela devrait être le cas de tous les agents de la fonction publique ; je n’imagine pas un jeune fonctionnaire débuter sa carrière sans songer à la diversification et à l’enrichissement de son parcours professionnel – doit être non pas pénalisé, mais valorisé. La mobilité doit être une récompense, et évidemment pas une punition. Tel est l’objet de ce texte.

Trois grands objectifs en découlent. Ils sont d’ailleurs simples.

Premier objectif, nous souhaitons lever tous les obstacles juridiques à la mobilité des fonctionnaires. Les entraves statutaires qui existent trop souvent pour exercer des missions de niveau comparable sont totalement supprimées. Ainsi, le texte simplifie et systématise les possibilités de détachement et d’intégration dans des corps ou cadres d’emplois de niveau comparable. Il ouvre une possibilité d’intégration directe, ce qui n’était pas le cas auparavant. Il crée un droit à la mobilité pour tous les agents. Il supprime les obstacles statutaires au retour des agents après une mobilité.

Le critère de l’appartenance statutaire ne doit plus prévaloir sur celui de la compétence. Nous aurons d’ailleurs de nouveau l’occasion d’aborder ce point lors de l’examen des prochains textes que nous présenterons au Parlement. Arrêtons de regarder les fonctionnaires comme des parties du statut ! Il faut les considérer comme les détenteurs d’un métier et des compétences qui l’accompagnent.

Deuxième objectif, nous voulons créer les conditions qui permettront d’assurer la modernisation, la continuité et l’adaptabilité du service public. Ainsi, le projet de loi rend possible le remplacement d’un fonctionnaire momentanément absent par un contractuel, comme c’est d’ailleurs le cas dans d’autres fonctions publiques que la fonction publique d’État, et autorise le recours à l’intérim dans les trois fonctions publiques. En outre, il généralise les possibilités de cumul d’emplois à temps non complet et facilite la réorientation professionnelle des fonctionnaires dans le cadre d’une réorganisation d’une administration ou d’un service. Dès lors, un fonctionnaire qui refuserait trois affectations dans un poste de nature similaire se verrait proposer une disponibilité. Bien entendu, cela reste une éventualité, et l’administration garde toute sa liberté de décision.

Troisième objectif, enfin, il faut offrir des outils, notamment financiers, pour encourager la mobilité. Ainsi, le projet de loi rend possible le maintien de la rémunération d’un agent dans les cas de mobilités liées à un changement de service ou à un projet professionnel particulier. Les décrets accompagnant le texte complètent cette mesure en créant des primes encourageant la mobilité et accompagnant la réorganisation des services, ainsi qu’une indemnité de départ volontaire, qualifiée par certains de « pécule ».

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, tels sont les principes très pragmatiques qui nous ont guidés tout au long de la préparation de ce projet de loi.

J’en suis convaincu, il s’agit d’un texte extrêmement utile, efficace et ambitieux pour la fonction publique, non seulement pour les gestionnaires des ressources humaines, mais aussi et surtout pour les fonctionnaires eux-mêmes, qui pourront ainsi enrichir leur carrière professionnelle passée au service du public. (Applaudissements sur les travées de lUMP et sur certaines travées de lUC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, Éric Woerth vous a présenté l’esprit du projet de loi, en insistant notamment sur l’importante concertation qui a été menée et sur les objectifs du texte.

Pour ma part, je voudrais insister sur les changements concrets que ce dispositif apportera à la vie des agents et au service public. Aussi, je ne vous présenterai pas un par un chaque article du projet de loi, mais je vous proposerai plutôt quelques exemples.

Aujourd’hui, une secrétaire administrative qui, du fait de son parcours antérieur, aurait des connaissances en matière de dossiers de subventions agricoles ne peut pas exercer cette mission au sein de la direction départementale de l’agriculture, car le statut particulier du corps de « technicien supérieur agricole » ne prévoit pas le détachement en son sein d’une secrétaire administrative. L’article 1er de la loi lèvera cette difficulté. Désormais, ce sont la qualification, la compétence et l’expérience qui primeront sur l’appartenance à un corps.

Aujourd’hui, un attaché de la fonction publique territoriale souhaitant poursuivre sa carrière dans la fonction publique de l’État doit obtenir un détachement, pour une durée souvent de deux ou trois ans renouvelables, donc à titre temporaire. Désormais, grâce à l’article 2 du projet de loi, si son administration l’accepte, cet agent pourra également être directement intégré dans la fonction publique de l’État, sans période transitoire. Sa situation ne sera alors pas remise en cause à échéance régulière, alors même qu’il aura fait le choix d’une carrière durable au sein de la fonction publique de l’État.

Aujourd’hui, un attaché de préfecture que la direction départementale de l’équipement accepte de recruter sur un poste vacant peut voir son départ refusé par la préfecture pour des raisons d’opportunité. Avec l’article 4 de la loi, dès lors que la direction départementale de l’équipement aura donné son accord au recrutement, la préfecture ne pourra retenir l’attaché plus de trois mois, sauf à démontrer en quoi les nécessités de service s’y opposent. La mobilité deviendra ainsi un droit effectif.

Aujourd’hui, un agent d’une direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, une DRIRE, qui partirait dans la fonction publique territoriale dans le cadre d’une restructuration perdrait de l’argent, car le niveau des primes y est moindre. Avec l’article 6 de la loi, le différentiel de primes sera compensé : la mobilité n’entraînera pas de perte financière pour l’agent.

Voilà quatre exemples de ce que le projet de loi changera pour les fonctionnaires. Nous avons voulu nous placer du point de vue de l’agent, face aux difficultés concrètes qu’il rencontre aujourd’hui dans sa mobilité.

C’est cette même logique qui nous a inspirés s’agissant des trois articles du projet de loi les plus discutés dans la phase de concertation.

Je voudrais d’abord revenir sur la réorientation professionnelle, qui est prévue à l’article 7. Éric Woerth a évoqué tout à l’heure les changements que nous avons apportés au texte dans le cadre de la concertation.

Il faut ici être concret.

La réforme de l’État conduira à des restructurations de services. On peut s’en féliciter ou le déplorer, mais c’est un fait. Dans ce cadre, si l’on s’en tenait strictement au droit actuel, le fonctionnaire dont l’emploi serait supprimé serait livré à lui-même pour rechercher un nouveau poste, établir un bilan de ses compétences et rechercher des formations. L’administration serait simplement tenue de lui proposer un seul poste, sans aucune garantie quant à sa localisation géographique et son articulation avec les aspirations du fonctionnaire. En cas de refus, ce dernier serait réputé démissionnaire de la fonction publique.

Serait-ce là une façon décente pour l’État de traiter ses agents ? Ceux qui contestent notre proposition voudraient-ils réellement que nous la retirions ?

Ce que nous proposons, c’est un dispositif d’accompagnement personnalisé, intervenant aussi en amont que possible, dans le cadre d’engagements réciproques de l’agent et de l’administration. Un projet personnalisé d’évolution professionnelle sera ainsi systématiquement établi, pour prévoir des actions d’orientation, de formation, d’évaluation et de validation des acquis de l’expérience. L’agent aura ici un droit de priorité. L’administration lui garantira un suivi individualisé. Elle sera tenue de faire diligence pour lui proposer un poste correspondant à son grade et à son projet personnalisé.

La réorientation professionnelle cesse lorsque le fonctionnaire accède à un autre emploi, dans un champ que nous souhaitons très ouvert.

Beaucoup a été dit à tort sur les conditions dans lesquelles le fonctionnaire en réorientation professionnelle pourrait être mis en disponibilité d’office. En l’occurrence, contrairement à ce qui a pu être affirmé, l’objectif n’est pas de créer un dispositif de licenciement déguisé. Il s’agit simplement de disposer d’une mesure dissuasive vis-à-vis d’agents qui refuseraient le principe même de la suppression de leur emploi. Cette mesure-là est particulièrement encadrée : il faut que l’agent refuse non pas un, mais trois postes. Ces postes doivent se situer dans la fonction publique et correspondre à son grade, ce qui écarte le débat sur le « déclassement » éventuel de ces offres d’emplois. En outre, ils doivent correspondre à son projet personnalisé d’évolution professionnelle.

Qui donc peut présenter toutes ces mesures de bon sens, qui ne sont en rien inéquitables par rapport aux salariés du secteur privé, comme des atteintes au statut ou aux agents publics, alors même qu’elles ouvrent un nouveau droit pour tous les fonctionnaires, celui d’être véritablement accompagnés lorsque l’administration évolue ?

Oui, ce qui est moderne et sans doute nouveau, c’est que l’administration prenne soin de l’évolution de la carrière de ses agents !

Car l’administration est toujours libre d’évoluer dans son organisation. Sur le plan des principes, il faut en effet récuser cette idée selon laquelle le fonctionnaire serait « propriétaire » de son emploi. Le principe même de la fonction publique de carrière repose sur la distinction du grade et de l’emploi. Le fonctionnaire a cette garantie qui lui est propre d’appartenir à un corps et à un grade. Mais la contrepartie, c’est bien que les emplois dépendent, eux, de l’administration, qui est pleinement libre de les redéployer en fonction des besoins du service public. Il ne faut pas confondre les garanties statutaires, qui sont légitimes, et l’inamovibilité des structures et des emplois de l’administration, qui ne l’est pas.

Le deuxième article le plus discuté est celui qui permet de cumuler des emplois à temps non complet, c'est-à-dire l’article 8.

Prenons un service de l’État qui aurait un besoin permanent correspondant à deux tiers de temps, par exemple un poste de secrétariat. Aujourd’hui, il doit créer un emploi à temps plein et ne peut pas obliger l’agent à se mettre à temps partiel. L’agent est donc à la fois sur-rémunéré pour sa quotité de travail et sous-occupé.

Avec le projet de loi, l’administration pourra créer un emploi de deux tiers de temps et l’agent pourra partager son activité entre cet emploi et un autre pour compléter sa rémunération. Ainsi, une secrétaire pourra assurer à deux tiers de temps le secrétariat d’une commission médicale en préfecture et appuyer, pour le tiers de son temps restant, le secrétariat du directeur départemental de l’agriculture.

Si nous nous plaçons dans l’hypothèse d’une restructuration, c’est un moyen très concret pour un fonctionnaire de rester dans la même ville. Est-ce que le fonctionnaire préférerait un emploi d’un seul tenant, mais qui l’obligerait à déménager ? Il le peut toujours. Cette disposition lui offre donc plus de possibilités ! Là encore, il faut se placer du point de vue de l’agent et être pragmatique.

Le troisième article sur lequel je voudrais revenir, à savoir l’article 10, concerne l’intérim.

Aujourd'hui, l’intérim est interdit dans l’administration depuis un arrêt du Conseil d’État du 18 janvier 1980.

Concrètement, comment procéder lorsqu’un agent part en congé maladie pour trois semaines, alors que sa présence à cette période de l’année est indispensable pour faire face à un pic d’activité ? Le recrutement d’un vacataire prend nécessairement du temps. L’intérim offre ici une solution.

Il faut se garder d’une assimilation de l’intérim à de la précarité. Là encore, plaçons-nous du point de vue de la personne. Est-il préférable pour elle d’enchaîner des contrats de vacation de quinze jours ou d’être salariée d’une société d’intérim reconnue, qui fournit un statut défini par le code du travail et lui procure des missions ? L’intérim, ce n’est pas plus de précarité dans l’administration ; c’est moins de précarité pour les personnes concernées !

Il faut dédramatiser l’intérim, qui n’a rien de honteux. Nous voulons simplement offrir aux administrations un outil supplémentaire, qui répond à un réel besoin. Nous voulons faire de l’intérim non pas la règle, bien évidemment, mais simplement une faculté offerte à l’administration lorsqu’elle n’a pas d’autre solution. En effet, qui d’entre nous aurait l’audace de soutenir que les hôpitaux publics, dont nous avons plusieurs fois rencontré les personnels et dont chacun connaît le fonctionnement en flux tendus, n’ont et n’auront jamais besoin de l’intérim ?

L’enjeu est ici la continuité du service public et sa réactivité. Il s’agit de répondre à l’usager qui ne comprend pas que le traitement de sa demande soit retardé de plusieurs semaines, au seul motif qu’aucun outil ne permet de remplacer le fonctionnaire qui aurait dû s’en charger. Il s’agit pareillement d’aider le fonctionnaire en place pour qu’il n’ait pas à souffrir d’une surcharge subite de travail parce que son collègue indisponible ne peut pas être remplacé.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi pour conclure de citer le Président de la République, qui, alors candidat, s’exprimait ainsi le 7 juillet 2005 : « l’attachement au service public ne se mesure pas au nombre des cris que l’on pousse à son sujet. Il se mesure à la hauteur de l’ambition que l’on a pour lui, de la volonté que l’on met pour le faire changer, des moyens qu’on lui donne pour y parvenir, de la confiance qu’on lui fait pour réussir ». Nous avons une chance : pour une fois - peut-être la première depuis le général de Gaulle -, un Président de la République en exercice s’intéresse aux questions de fonction publique ! Profitons-en pour conduire une modernisation d’ampleur.

Le projet de loi s’inscrit pleinement dans cette ambition. Ne nous trompons pas de débat : vouloir ne rien changer aux règles de fonctionnement de la fonction publique, c’est tuer lentement mais sûrement le service public. Nous ne sommes pas partisans du statu quo parce que nous croyons à l’avenir de la fonction publique et du service public.

Voilà l’esprit qui anime le projet de loi que nous vous présentons aujourd’hui. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, la fonction publique a, au cours de la précédente législature, connu d’importantes réformes qui, sans refondre le statut général, l’ont sensiblement modifié et auxquelles le Sénat a apporté une contribution essentielle.

Ces réformes s’inscrivent dans une démarche générale de modernisation de l’État, liée à la redéfinition de ses missions dans un contexte global de mondialisation de l’économie, de décentralisation de l’initiative publique, de redéploiement des missions de service public sur les fonctions essentielles : les rapports entre public et privé, entre centre et périphérie, entre national et supranational changent en permanence et obligent l’État à s’adapter en introduisant dans son fonctionnement de nouveaux concepts - en matière de droit du travail, de management, de gestion - qui remettent en cause certains de ses principes fondateurs.

Dans ce contexte, la mobilité des individus et des organes qui composent les collectivités publiques est un phénomène croissant. La recomposition permanente des structures administratives, plus subie que prévue, nécessite une plus grande souplesse pour les gérer que le droit rigide hérité du siècle dernier. La volonté des fonctionnaires de pouvoir évoluer dans leur carrière va dans le même sens.

Cette mobilité inévitable peut être envisagée de plusieurs façons suivant que l’on met l’accent sur les principes fondateurs du droit français de la fonction publique ou sur l’ouverture sans complexe à son temps et aux exemples des pays voisins. Mais elle ne doit pas être envisagée verticalement, en partant du sommet suivant une définition unilatérale de l’intérêt général. Elle implique, pour être acceptée par les personnes qui font vivre au quotidien ces administrations, de respecter leurs droits au moment de leur imposer de nouveaux devoirs.

Tel est le sens du débat dans lequel s’inscrit le projet de loi que le Parlement est conduit à examiner.

Quelle a été la démarche du Gouvernement ?

Quelques mois après son élection, lors d’un déplacement à l’Institut régional d’administration de Nantes, au mois de septembre 2007, le Président de la République a souligné la nécessité d’une refondation de la fonction publique et marqué sa volonté de conclure un nouveau pacte avec les fonctionnaires et les citoyens, appelé « Service public 2012 ».

Aussi, en qualifiant pour sa part la rénovation de la fonction publique d’« urgence nationale », le Premier ministre a lancé, le 1er octobre dernier, un débat national sur la fonction publique, qui vient de s’achever avec la publication d’un livre blanc sur l’avenir de la fonction publique dont l’élaboration avait été confiée au conseiller d’État M. Jean-Ludovic Silicani.

Dans le même temps, le Gouvernement a engagé une réflexion sur les missions et le format des administrations dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

Les premiers travaux issus de cette réflexion ont permis au Conseil de modernisation des politiques publiques d’arrêter, le 12 décembre 2007, puis le 4 avril 2008, de nombreuses réformes.

Ces réformes en cours doivent permettre d’atteindre l’objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite entre 2009 et 2011 tout en améliorant la qualité du service public. Elles permettront également d’économiser près de 7 milliards d’euros à l’horizon 2011.

Pour les accompagner, et dans la mesure où la conférence sur les parcours professionnels s’est tenue à l’automne 2007, le Gouvernement a pris l’initiative de soumettre au Sénat, sans attendre la publication du livre blanc, un projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, sur lequel l’urgence a été déclarée.

Ce projet de loi constitue, selon vos propres mots, monsieur le ministre, une « boîte à outils visant à développer la mobilité des fonctionnaires et à leur offrir la liberté de mener leur carrière en exprimant mieux leurs talents, en levant les blocages multiples qui entravent les carrières ».

Toutefois, ce texte comprend deux dimensions bien distinctes : d’une part, une série de dispositions destinées à faciliter la mobilité choisie des fonctionnaires ; d’autre part, des mesures destinées à accompagner la restructuration engagée des administrations publiques, et surtout celles de l’État, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, sous la forme de dispositions proposées ou imposées aux agents de ces administrations.

Le développement de la mobilité constitue une attente forte des agents et des employeurs publics. Toutefois, les parcours professionnels au sein des trois fonctions publiques demeurent peu diversifiés. Les nombreuses mesures adoptées récemment pour faciliter les échanges tant entre les administrations publiques qu’entre le secteur public et le secteur privé n’ont pas encore pu produire tous leurs effets, alors que les restructurations lancées rendent cette mobilité inévitable.

La réforme de l’État entreprise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques implique la suppression d’un grand nombre d’emplois, par la fusion des grandes directions administratives déjà annoncée, et contraint les fonctionnaires concernés à la mobilité. Ce sera le cas, par exemple, lors de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, de la réforme de la carte judiciaire, qui prévoit la suppression de plusieurs centaines de tribunaux, et de celle des armées, à travers la réorganisation de leurs fonctions de soutien.

Si, face à ces mutations, le statut général de la fonction publique offre de multiples possibilités pour faciliter la mobilité des agents et leur permettre des parcours professionnels diversifiés, les obstacles demeurent toutefois nombreux et les résultats décevants.

Diverses positions statutaires permettent aux fonctionnaires civils de l’État, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers de ne pas exercer leur activité dans leur administration d’origine : la mise à disposition, la position hors cadre, la disponibilité et, plus récemment, le congé parental et le congé de présence parentale.

Mais ces possibilités statutaires sont limitées par une série d’obstacles soulignés par la conférence sur les parcours professionnels. Les principaux obstacles sont d’ordre juridique, statutaire et indemnitaire : la multiplicité des corps et des statuts au sein de la fonction publique de l’État ; la fermeture de certains corps au détachement ou à l’intégration ; la disparité des régimes indemnitaires ; le cloisonnement entre les fonctions publiques ; l’inertie ou le refus opposés par certaines administrations aux demandes de mobilité de leurs agents ; l’absence de prise en compte par l’administration d’origine et par l’administration d’accueil d’un fonctionnaire en détachement des avancements de grade ou d’échelon obtenus dans l’autre administration ; les difficultés rencontrées au moment de la réintégration dans le corps ou le cadre d’emploi d’origine.

À ces obstacles juridiques et statutaires s’ajoutent ceux qui sont liés aux pratiques managériales des gestionnaires des ressources humaines, sans parler des difficultés matérielles, sociales et familiales qui sont liées à la mobilité.

Il en résulte, selon le dernier rapport annuel sur l’état de la fonction publique, que 4,9 % seulement des agents civils de l’État n’exerçaient pas leur activité dans leur administration d’origine au 31 décembre 2004.

Récemment, des mesures ont été adoptées pour faciliter les échanges aussi bien entre les administrations qu’entre les secteurs public et privé.

La loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a ainsi modifié le régime des contrats à durée déterminée en les transformant en contrats à durée indéterminée au bout de six ans.

Plus récemment, la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique a favorisé les échanges entre les administrations, modernisé les règles de déontologie, simplifié le régime des cumuls d’activités. Je citerai également la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

Le projet de loi qui nous est soumis aujourd’hui s’inscrit dans cette démarche. Il vise à placer la gestion des ressources humaines au cœur de la réforme de la fonction publique, gestion qui devrait profiter aussi bien aux fonctionnaires qu’à l’administration elle-même, et donc à la qualité du service rendu aux administrés : les agents se voient reconnaître de nouvelles garanties favorisant la mobilité ; l’administration acquiert de nouveaux outils pour gérer les effectifs et elle s’ouvre sur l’extérieur en diversifiant les recrutements.

Le chapitre Ier du projet de loi, consacré au développement des mobilités, assouplit et développe les possibilités, pour un fonctionnaire, de changer d’emploi au cours de sa carrière, et donc de renforcer sa qualification professionnelle en même temps que d’exercer les tâches qui l’intéressent.

C’est le cas notamment, à l’article 1er, de la levée des restrictions aux détachements et de l’obligation pour le corps ou le cadre d’emplois d’accueil de proposer l’intégration en son sein aux bénéficiaires d’un détachement se poursuivant au-delà d’une période de cinq ans ; à l’article 2, de la faculté pour le fonctionnaire d’être intégré directement dans un corps ou un cadre d’emplois de même catégorie et de niveau comparable à son corps d’origine, avec l’accord de celui-ci ; à l’article 3, de l’accès des fonctionnaires aux corps militaires ; à l’article 4, de l’affirmation d’un droit au départ des fonctionnaires vers une administration publique ou vers le secteur privé, sous réserve de l’accord de l’administration d’accueil, des nécessités du service, d’un délai de préavis pouvant atteindre jusqu’à six mois et, le cas échéant, d’une durée minimale de services effectifs. L’article 5 concerne la prise en compte des avancements d’échelon ou de grade dont le fonctionnaire a bénéficié dans l’autre corps ou cadre d’emplois. Enfin, l’article 6 prévoit la garantie, pour le fonctionnaire de l’État qui poursuit sa carrière dans une autre administration, de conserver sa rémunération.

Ces différentes dispositions ont été bien accueillies par de nombreuses organisations syndicales.

Le chapitre II du projet de loi crée de nouveaux outils pour la gestion des effectifs destinés à accompagner les restructurations.

Dans le contexte du vaste chantier entrepris par le Gouvernement pour restructurer l’administration, celle-ci se voit dotée par le projet de loi d’instruments supplémentaires qui lui permettraient d’accompagner le volet humain de cette réforme. C’est le cas des dispositions relatives au plan de réorientation professionnelle des personnels en cas de restructuration d’une administration de l’État ou de l’un de ses établissements publics administratifs – article 7.

Durant toute cette démarche, le fonctionnaire doit bénéficier, de la part de l’administration, d’un suivi individualisé et régulier, ainsi que d’un appui. En revanche, il perdrait le bénéfice de ce dispositif s’il refusait successivement trois emplois publics correspondant à son grade et à son emploi.

Le projet de loi ouvre par ailleurs des possibilités de cumul d’emplois permanents à temps non complet entre les trois fonctions publiques et sur l’ensemble du territoire - article 8.

Jusqu’à présent, cette possibilité n’était reconnue aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qu’au sein de leur propre fonction publique - ils peuvent d’ailleurs être recrutés sur un seul emploi public permanent à temps non complet. En revanche, cette possibilité n’était pas prévue pour les fonctionnaires de l’État, qui devaient être recrutés sur des emplois permanents à temps complet, jusqu’à ce que la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique autorise une expérimentation pour assurer le maintien des services publics en milieu rural.

Le projet de loi prévoit de généraliser et de pérenniser les possibilités de cumul d’emplois permanents à temps non complet, en subordonnant leur mise en œuvre à l’accord des fonctionnaires concernés et en garantissant spécifiquement aux agents de l’État un emploi principal équivalent à un mi-temps et une durée totale de service correspondant au plus à un temps complet.

L’article 9 permet aux administrations de l’État, comme c’est déjà le cas pour les autres fonctions publiques, de faire appel à des agents non titulaires pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents ou pour pourvoir aux vacances d’emploi, dans la limite d’une durée d’un an.

Aux termes de l’article 10, l’État, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers pourraient, dans certains cas, s’adresser à des entreprises de travail temporaire. Les dispositions du code du travail régissant le travail temporaire s’appliqueraient alors, sous réserve des adaptations nécessitées par la spécificité des emplois publics : soumission des salariés aux obligations des fonctionnaires et garantie de la protection normalement due par les collectivités publiques à leurs agents. Dès lors, le juge administratif deviendrait compétent pour régler les litiges.

L’article 11, pour sa part, prévoit la simplification des transferts d’activités entre personnes morales de droit public.

Dans une troisième série de dispositions, le projet de loi prévoit l’assouplissement de l’accès à la fonction publique en faveur tout aussi bien des militaires que des ressortissants de l’Union européenne et en supprimant les limites d’âge.

Enfin, les trois derniers articles du projet de loi ont respectivement pour objet de permettre la dématérialisation des dossiers individuels des agents publics, de clarifier les conditions du placement d’un fonctionnaire de l’État en position hors cadre auprès d’un organisme international et d’autoriser des procédures simplifiées pour l’adoption de statuts particuliers et de nominations.

Au regard de l’ensemble de ce dispositif, quelle est la position de la commission des lois ?

Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique constitue un texte de transition. Son principal objet est d’accompagner dans le cadre statutaire actuel la restructuration en cours des administrations publiques.

Le Gouvernement a d’ores et déjà annoncé, pour l’année prochaine, une réforme d’envergure qui devrait conduire à revoir complètement le statut général de la fonction publique. Lorsque cette mise à plat verra le jour, certaines des dispositions qui nous sont aujourd’hui proposées pourraient perdre de leur utilité. A contrario, une refonte globale du droit public du travail serait l’occasion d’un débat plus approfondi que dans le cadre d’une procédure d’urgence.

En conséquence, la commission soumettra au Sénat des amendements ayant pour objet de préserver les grands principes de la fonction publique et d’assurer la cohérence de la loi dans le temps.

Elle approuve bien évidemment les nouveaux droits reconnus aux fonctionnaires. Il lui semble toutefois possible de les renforcer en précisant les règles applicables au droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé.

L’amendement n° 6 présenté à l’article 4 vise à rappeler l’existence de cas, actuellement prévus par décret en Conseil d’État, où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, à tirer la conséquence du droit reconnu par le projet de loi aux fonctionnaires d’être intégrés directement dans d’autres corps ou cadres d’emplois que le leur, à prévoir explicitement qu’un départ dans le secteur privé est subordonné à un avis de compatibilité de la commission de déontologie, en précisant que le silence gardé par l’administration pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande.

Par ailleurs, la commission suggère que les trois emplois publics proposés à un fonctionnaire de l’État placé en situation de réorientation professionnelle avant une éventuelle mise en disponibilité d’office doivent non seulement correspondre au grade et au projet personnalisé d’évolution professionnelle du fonctionnaire, mais également tenir compte de sa situation familiale.

La commission propose également d’aligner les règles relatives au placement en position hors cadre des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers sur celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l’État.

En ce qui concerne le recours à l’intérim, la commission comprend le souci du Gouvernement de pouvoir disposer de la souplesse nécessaire au remplacement rapide de fonctionnaires momentanément absents afin de préserver la qualité du service offert aux usagers et la bonne marche des services. Cependant, elle s’est interrogée sur la validité de la transposition d’une institution du droit du travail qui organise la précarité des salariés alors que la fonction publique compte déjà de nombreux contractuels placés dans une situation fragile.

La commission a relevé que le statut offre déjà de nombreux moyens de faire face aux absences temporaires d’agents, y compris par le recrutement de non-titulaires. Le recours aux contractuels est autorisé pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, notamment dans de nombreux cas que le projet de loi ouvre, dans leur totalité cette fois-ci, à l’État. La commission approuve cette généralisation à l’ensemble de la fonction publique.

C’est pourquoi, après avoir dans un premier temps donné un avis négatif sur cette disposition, la commission propose de la maintenir en encadrant le recours à l’intérim dans des limites de temps et de circonstances précises.