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Séance du 29 avril 2008 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Adrien Gouteyron

vice-président

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. La commission est défavorable à la motion tendant à opposer la question préalable à ce projet de loi, projet qu’elle a approuvé. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Le groupe communiste républicain et citoyen, en présentant cette motion tendant à opposer la question préalable, invite le Sénat à ne pas examiner ce texte.

Voilà une curieuse façon de valoriser le débat parlementaire, madame la sénatrice !

Quels sont les motifs invoqués pour préconiser une option aussi radicale ?

Le projet de loi constituerait « une remise en cause du statut de la fonction publique afin de permettre la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques ». Doit-on en déduire qu’il est interdit de débattre au Sénat de l’évolution du statut de la fonction publique ? Doit-on en déduire qu’il est interdit de débattre de l’évolution des politiques publiques ? Je veux m’inscrire en faux contre une telle vision.

Premièrement, le statut n’est pas un monument figé.

Mme Marie-France Beaufils. Nous n’avons jamais dit cela !

M. André Santini, secrétaire d'État. Pourquoi le statut devrait-il être immuable ? (Mme Marie-France Beaufils proteste.)

Madame la sénatrice, vous refusez qu’on en débatte ! Vous nous avez ressorti en boucle toute l’argumentation sur l’intérim que Mme Mathon-Poinat nous avait déjà exposée. J’ai cru, pendant un instant d’égarement, que la même sénatrice s’exprimait deux fois !

Vous posez très intelligemment le problème du statut de la fonction publique.

M. André Santini, secrétaire d'État. Nous avons le droit d’en débattre !

Mme Marie-France Beaufils. Mais vous ne proposez pas que nous en débattions !

M. André Santini, secrétaire d'État. Madame la sénatrice, l’adoption de la motion tendant à opposer la question préalable aurait pour conséquence que nous ne débattions pas de ce projet de loi ! Je regrette que vous n’ayez pas vérifié ce point avant de prendre la parole !

M. André Santini, secrétaire d'État. L’évolution du statut de la fonction publique est indispensable. Nous en sommes convaincus et nous sommes déterminés à la conduire. C’est notre responsabilité, devant les fonctionnaires comme devant l’ensemble de la société.

Ce n’est pas un préjugé idéologique : c’est du bon sens !

M. André Santini, secrétaire d'État. Quel fonctionnaire aspirerait à être géré comme en 1946 ? Tous les fonctionnaires que je rencontre souhaitent bénéficier d’une meilleure gestion de carrière. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)

Pourriez-vous cesser ce bruit de fond ? Monsieur le président, je suis un peu surpris de l’allégresse, certes sympathique, qui règne ici, mais qui ne permet pas un véritable travail juridique !

M. André Santini, secrétaire d'État. Qui va répondre aux fonctionnaires que, par principe, rien ne saurait changer ? Est-ce là l’avenir que nous voulons pour notre fonction publique ? Ce que nous souhaitons, c’est faire vivre un statut qui, sinon, mourra tout seul. Le meilleur moyen de tuer le statut, c’est de ne pas le faire évoluer, c’est de le laisser inchangé alors que la société change, de le laisser se scléroser au lieu de l’adapter. Nous ferons évoluer le statut, parce que nous croyons que la fonction publique a un avenir.

L’évolution du statut est aussi la condition de l’évolution du service public. Figer la fonction publique, c’est figer le service public. Je rappelle que, parmi les principes fondamentaux du service public, figure l’adaptabilité. C’est, pour ce dernier, le devoir d’évoluer en permanence. Un service public de qualité est un service public qui évolue constamment.

Le Gouvernement vous invite donc à rejeter la motion émanant du groupe CRC tendant à opposer la question préalable, non seulement parce qu’il veut pouvoir débattre de la fonction publique, mais aussi parce qu’il est convaincu de la nécessité d’une évolution de celle-ci.

M. Henri de Raincourt. Très convaincant !

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. La seule position pragmatique et de bon sens est celle que Jacqueline Gourault a exprimée tout à l’heure lors de la discussion générale. Elle a considéré que, plutôt que de légiférer tous les six mois en considérant les différentes questions séparément les unes des autres, mieux vaudrait opérer une bonne réforme de la fonction publique en remettant tout à plat une fois pour toutes ! Nous pourrions ainsi adopter un statut qui corresponde à nos besoins et à notre époque. La situation a en effet beaucoup évolué depuis 1946 !

Il est tout de même un peu surréaliste que nous débattions en urgence de ces points particuliers ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat rit.) Bientôt, nous allons discuter d’un texte qui préconisera de ne pas abuser de cette procédure d’urgence… Pourtant, il suffit de commencer dès maintenant !

S’il s’agit d’examiner la fonction publique et de la faire évoluer, nous sommes d’accord. Mais s’il s’agit, au gré de je ne sais quelle intuition et dans l’unique but d’occuper la presse, de proposer des modifications illusoires, nous manifestons notre désaccord.

C’est la raison pour laquelle nous voterons la motion défendue par le groupe CRC.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 33, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 89 :

Nombre de votants 328
Nombre de suffrages exprimés 321
Majorité absolue des suffrages exprimés 161
Pour l’adoption 119
Contre 202

Le Sénat n’a pas adopté.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

CHAPITRE IER

Développement des mobilités

Question préalable
Dossier législatif : projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Article 2

Article 1er

I. - L'article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 13-1. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le présent titre par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers.

« Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.

« Lorsque l'exercice de fonctions du corps ou cadre d'emplois d'accueil est soumis à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique, l'accès à ces fonctions est subordonné à la détention de ce titre ou de ce diplôme.

« Le fonctionnaire détaché dans un corps ou cadre d'emplois qui est admis à poursuivre son détachement au-delà d'une période de cinq ans se voit proposer une intégration dans ce corps ou cadre d'emplois. 

« Art. 13-2. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux militaires régis par le statut général des militaires par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration, dans les conditions prévues à l'article 13-1, précisées par décret en Conseil d'État.

« Art. 13-3. - Les dispositions des articles 13-1 et 13-2 ne s'appliquent pas aux corps qui comportent des attributions d'ordre juridictionnel. »

II. - Pour les détachements en cours à la date de publication de la présente loi, la durée de cinq ans de détachement mentionnée au dernier alinéa de l'article 13-1 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée dans sa rédaction issue du I du présent article est calculée à compter de cette date.

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 34, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Le Gouvernement présente, avant toute réforme relative au statut ou à la mobilité dans la fonction publique, une évaluation des lois précédentes adoptées dans ces domaines afin d'en évaluer l'impact sur les parcours professionnels des fonctionnaires. Il propose, si nécessaire, leur modification ou leur abrogation.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Depuis 1946, le statut général des fonctionnaires n’a cessé d’évoluer et de se transformer : de 1 million à 5,2 millions de personnes concernées aujourd’hui ; de 145 articles en 1946 à plus de 500 aujourd’hui pour la fonction publique « à trois versants » respectant l’extrême diversité des fonctions et des activités.

La dernière grande réforme progressiste du statut des fonctionnaires a eu lieu au début des années quatre-vingt, voilà plus de vingt ans. Elle se fondait alors sur différents principes démocratiques : le principe d’égalité, par référence à l’article VI de la Déclaration des doits de l’homme et du citoyen ; le principe d’indépendance du fonctionnaire à l’égard du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif que permet le système dit de la « carrière » où le grade, propriété du fonctionnaire, est séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration ; enfin, le principe de responsabilité qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens et reconnaît la source de sa responsabilité dans l’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte de son administration.

Depuis, ce système a dû résister à de multiples attaques. La première alternance politique, entre 1986 et 1988, a permis au pouvoir politique, notamment avec la loi Galland du 13 juillet 1987, de s’attaquer au « maillon faible » de la fonction publique territoriale et de réintroduire des éléments de fonction publique d’emploi – listes d’aptitude, cadres d’emplois, recrutement de contractuels – et de clientélisme dans l’ensemble du statut général.

La loi du 19 novembre 1982 sur les prélèvements en cas de grève a été abrogée par l’amendement Lamassoure, de même que la création de la troisième voie d’accès à l’ENA réservée aux détenteurs de mandats électifs, associatifs et syndicaux.

Les attaques ont repris de 1993 à 1997 avec la réforme Hoeffel et une stratégie de « mise en extinction » du statut général par la déréglementation, les privatisations, la contractualisation, jusqu’à l’attaque frontale du rapport du Conseil d’État en 2003 proposant une autre conception de la fonction publique, une fonction publique d’emploi, alignée sur le modèle européen dominant.

Or c’est ce modèle que voudrait imposer l’actuel Président de la République. Au lieu de décréter de façon opportuniste que la mobilité dans la fonction publique est entravée, sans pour autant avancer de raisons valables, il serait à notre sens plus judicieux de procéder à une évaluation des lois précédemment votées, d’en dresser le bilan et d’en proposer des modifications, voire l’abrogation. Je pense notamment à la loi Galland de 1987, loi issue d’un gouvernement de même couleur politique que l’actuel gouvernement et qui est la principale responsable des freins à la mobilité des fonctionnaires.

Nous sommes favorables non pas au statu quo, mais à une évaluation de la fonction publique suivie des transformations nécessaires, tout en conservant les principes du statut public.

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

 

Supprimer le II de cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Cet amendement a pour objet de prendre en compte, pour les fonctionnaires détachés dans un corps ou un cadre d’emplois de la fonction publique au moment de la publication de la loi, l’ancienneté acquise dans ce corps ou ce cadre d’emplois avant cette date pour le bénéfice du droit à l’intégration directe au terme d’un délai de cinq ans.

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

III. - Le Gouvernement déposera sur les bureaux des assemblées parlementaires un rapport dressant le bilan de l'application des dispositions du chapitre premier de la loi n° ... du ... relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, dans les trois ans de sa publication.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 34.

M. Hugues Portelli, rapporteur. L’amendement n° 2 tend à prévoir le dépôt par le Gouvernement sur les bureaux des assemblées parlementaires d’un rapport dressant le bilan de l’application des dispositions du chapitre Ier du présent texte, afin de connaître la façon dont cette mobilité a été appliquée dans l’ensemble des fonctions publiques, et pas simplement au sein de la fonction publique d’État.

La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 34.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Par votre amendement n° 34, vous laissez supposer, madame la sénatrice, que le Gouvernement proposerait un projet de loi sur la mobilité sans se fonder au préalable sur une évaluation de la situation.

Cette évaluation, nous avons pris le temps de la faire, collectivement, dans la concertation. Nous avons organisé une grande conférence sociale sur les parcours professionnels avec les organisations syndicales, les employeurs publics, territoriaux et hospitaliers. Le constat a été unanime : la mobilité des fonctionnaires, qui est une garantie fondamentale de leur carrière, n’est pas un droit à la portée de chacun. Ce constat peut être étayé par un chiffre : moins de 5 % des fonctionnaires de l’État, soit environ 80 000 personnes, exercent aujourd’hui en dehors de leur corps d’origine.

Le projet de loi qui vous est présenté aujourd’hui est né de ce constat partagé que de nouveaux efforts étaient nécessaires. Il répond à une demande sociale forte des fonctionnaires livrés à eux-mêmes lorsqu’ils souhaitent changer d’administration ou de fonction.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement n° 34.

En ce qui concerne l’amendement n° 1, un fonctionnaire peut être intégré après cinq ans de détachement. Il est important que la loi précise les conditions dans lesquelles ce droit à intégration pourra s’exercer, notamment le déclenchement du délai.

En visant à supprimer toute précision à cet égard, l’amendement n° 1 présenterait un double inconvénient.

Pour les agents, d’abord, la mesure aurait une portée rétroactive, et elle ferait dépendre l’exercice du droit au départ du fonctionnaire de la situation juridique qui était la sienne avant la publication de la loi. Serait-il juste de traiter différemment des agents selon la date de leur détachement initial ? Nous ne le pensons pas. Prendre pour point de départ de ce droit à intégration la publication de la loi mettra tous les agents sur un pied d’égalité.

Pour l’administration, ensuite, le caractère rétroactif du décompte des cinq années pourrait être compris comme une sorte de rupture du contrat moral. Partant d’une intention louable, votre amendement, monsieur le rapporteur, pourrait ainsi aboutir à un effet inverse de celui qui est recherché : conduire les administrations à mettre prématurément fin au détachement avant la publication de la loi pour priver la disposition de sa portée.

Le Gouvernement sollicite donc le retrait de cet amendement n° 1. À défaut, il émettra un avis défavorable.

L’amendement n° 2 tend à prendre en compte la crainte exprimée d’une amplification des mouvements de la fonction publique d’État vers la fonction publique territoriale. Je partage l’objectif affiché par l’auteur de cet amendement, qui est de faire œuvre de transparence quant à l’organisation des mobilités entre les trois fonctions publiques.

Cet objectif de transparence est actuellement largement atteint avec les outils existants. Le Gouvernement présente en effet chaque année une enquête intitulée Transparence de l’emploi et mobilité, qui fait état des mobilités organisées au sein de chaque fonction publique et entre les fonctions publiques. Les résultats figurent, monsieur le rapporteur, dans le rapport annuel sur la fonction publique qui fait l’objet d’une transmission au Parlement.

Par ailleurs, le Parlement se voit communiquer chaque année un « jaune budgétaire » consacré à l’emploi et à la rémunération, qui fait également état des principales données statistiques.

Il ne me semble donc pas indispensable de prévoir une nouvelle étude, qui ferait doublon avec ce qui existe déjà et ferait perdre en clarté ce que nous souhaiterions gagner en exhaustivité.

C’est pourquoi le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 34.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Monsieur le rapporteur, l’amendement n° 1 est-il maintenu ?

M. Hugues Portelli. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Monsieur le rapporteur, l’amendement n° 2 est-il maintenu ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. Non, je le retire.

Je tiens toutefois à souligner que les rapports qui sont élaborés par les services de l’État ne traitent que de la fonction publique d’État et non pas de la fonction publique territoriale, qui est précisément celle qui nous intéresse.

Il serait donc judicieux qu’à l’avenir les services qui rédigent ces rapports étendent leurs investigations à la fonction publique territoriale.

M. le président. L’amendement n° 2 est retiré.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
Dossier législatif : projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Article 3

Article 2

I. - Au deuxième alinéa de l'article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, les mots : « par voie de détachement suivi ou non d'intégration » sont remplacés par les mots : « par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe ».

II. - La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État est ainsi modifiée :

1° Après l'article 47, il est inséré un article 47-1 ainsi rédigé :

« Art. 47-1. - Sous réserve de l'article 13-3 du titre I du statut général, le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. »

« L'alinéa précédent n'est pas applicable pour l'accès aux corps entrant dans le champ d'application de l'article 24.

2° À l'article 48, après les mots : « les conditions, » sont insérés les mots : « les modalités, » ;

3° À l'article 62, après les mots : « du détachement défini à l'article 45 » sont ajoutés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 47-1 ».

III. - La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi modifiée :

1° Au deuxième alinéa de l'article 41, après les mots : « de détachement » sont insérés les mots : «, d'intégration directe » ;

2° Au deuxième alinéa de l'article 54, après les mots : « du détachement défini à l'article 64 » sont insérés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 68-1 » ;

3° Après l'article 68, il est inséré un article 68-1 ainsi rédigé :

« Art. 68-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un cadre d'emplois de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. » 

4° À l'article 69, après les mots : « les conditions, » sont insérés les mots : « les modalités et » ;

5° À la sixième phrase du I de l'article 97, après les mots : « la possibilité de détachement » sont insérés les mots : « ou d'intégration directe ».

IV. - La loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est ainsi modifiée :

1° À l'article 38, après les mots : « du détachement » sont insérés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 58-1 » ;

2° Après l'article 58, il est inséré un article 58-1 ainsi rédigé :

« Art. 58-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. »

3° À la deuxième phrase de l'article 59, après les mots : « les conditions, » sont ajoutés les mots : « les modalités et ».

M. le président. L'amendement n° 35, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement n° 34, à l’article 1er.

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Au début du 2° du III de cet article, remplacer le mot :

deuxième

par le mot :

second

La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le début du 4° du III de cet article :

4° Dans la seconde phrase de l'article 69...

La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Il s’agit également d’un amendement rédactionnel.

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Au début du 3° du IV de cet article, remplacer le mot :

deuxième

par le mot :

seconde

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 5 et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 35.

M. Hugues Portelli, rapporteur. L’amendement n° 5 est rédactionnel.

S’agissant de l’amendement n° 35, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d'État. Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 35 et favorable aux amendements nos 3, 4 et 5.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 35.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)