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Séance du 23 juillet 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?…

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

M. Guy Fischer. Le groupe CRC vote absolument contre !

(Le projet de loi est adopté. – Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’UC-UDF.)

M. le président. Mes chers collègues, je tiens à saluer tout spécialement M. le secrétaire d’État, dont c’était le premier texte. (Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi
 

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Dossier législatif : projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007
Discussion générale (suite)

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007

Adoption définitive des conclusions du rapport d’une commission mixte paritaire

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007
Article 7 bis

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007 (no 481).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’UC-UDF.)

M. Paul Girod, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, j’ai en cet instant quelques états d’âme, je vous l’avoue très franchement, d’abord, parce que le rapporteur général m’a fait l’honneur de me demander de le remplacer ce soir, me donnant ainsi l’occasion de m’exprimer au nom de la commission des finances devant vous ; ensuite, parce que c’est la dernière fois que je monte à cette tribune et que je fais donc, d’une certaine manière, mes adieux au Sénat.

Il se trouve que c’est un texte un peu particulier qui m’en donne l’occasion, et dans des conditions également un peu particulières. Il est en effet extrêmement rare qu’un projet de loi de règlement fasse l’objet d’une commission mixte paritaire ou d’une deuxième lecture, puisque ce n’est que la troisième fois depuis 1958 que cela se produit.

Le projet de loi de règlement pour 1983 avait été examiné en CMP, mais la loi avait été censurée en 1985 par le Conseil constitutionnel au motif que l’urgence n’avait pas été déclarée. Le présent projet de loi étant déclaré d’urgence, nous ne risquons donc rien de ce point de vue, monsieur le secrétaire d’État.

Quant au projet de loi de règlement pour 1998, discuté au Sénat seulement en 2001, il avait fait l’objet d’une deuxième lecture.

Les projets de loi de règlement ne nous avaient donc pas habitués à de telles aventures.

Il faut, je crois, se réjouir de l’événement qui se produit ce soir, mais il faut aussi s’interroger. En effet, nous discutons d’une loi dont l’intitulé même a été modifié : c’est non plus la « loi de règlement », mais la « loi de règlement des comptes et rapport de gestion » pour 2007. Ce changement, qui répond d’ailleurs à un souhait très marqué de la commission des finances, illustre la nouvelle importance accordée à la loi de règlement par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Il mérite d’être souligné et, surtout, il mérite que le Parlement dans son ensemble prenne toute la mesure de cette importante innovation.

Il ne s’agit plus simplement de donner un quitus de nature comptable : il faut également attester la sincérité des écritures, sur la base des diligences de la Cour des comptes, et apprécier la performance de l’action publique. La nouveauté est là, et c’est elle qui fait de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion ce « moment de vérité budgétaire », pour reprendre l’expression désormais consacrée, où le Parlement peut évaluer globalement et publiquement l’efficacité de la gestion des différents ministres.

La commission des finances du Sénat a organisé, pour traduire concrètement cette volonté, une série de treize auditions dites en « petit hémicycle », et a publié sous la signature des rapporteurs spéciaux un tome II du rapport procédant à une analyse critique des rapports de performance fournis par l’administration. On cesse ainsi de donner plus d’importance aux déclarations d’intention qu’aux réalisations, lesquelles sont appréciées en fonction de critères de performance aussi objectifs que possible.

J’étais d’ailleurs de ceux qui, au moment du vote de la LOLF, avaient manifesté quelques réticences, car le temps imparti à la discussion du projet de loi de finances initiale n’était pas raccourci au profit de l’examen du projet de loi de règlement. Or celui-ci prend une importance toute nouvelle puisque, encore une fois, il n’agit non plus seulement de clôturer des comptes, mais bien d’apprécier l’efficacité d’une politique soutenue par l’exécution budgétaire.

Autrement dit, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il ne s’agit plus, désormais, d’une simple formalité. Bien au contraire, il faut maintenant entrer dans ce qu’il est convenu d’appeler le « chaînage vertueux » pour constituer le socle sur la base duquel il sera possible de bâtir la discussion budgétaire de l’année n + 1, système qui au demeurant vient d’être consacré.

Je note, en outre, que la discussion du projet de loi de règlement des comptes est l’occasion pour le Parlement d’améliorer ses moyens de contrôle. C’était bien là l’objet des trois articles encore en navette, sur lesquels la commission mixte paritaire est parvenue à un accord que je crois équilibré.

De fait, le premier des trois articles en discussion a été adopté dans la rédaction du Sénat ; le deuxième a fait l’objet d’une nouvelle rédaction en commission mixte paritaire et, pour le troisième, la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale a été rétablie.

À l’article 7 bis, les députés ont approuvé une initiative de nos collègues Yves Fréville et François Trucy tendant à améliorer l’information du Parlement sur le coût des grands programmes d’armement.

La matière est technique ; relevons simplement qu’il s’agit d’informer le Parlement sur l’échéancier remis à jour des principaux programmes d’armement, même lorsque ceux-ci sont déjà anciens, et que cette initiative est le fruit des travaux que nos deux collègues ont entrepris comme rapporteurs spéciaux et, sinon des carences, du moins des incertitudes qu’ils ont pu constater au fil du temps.

L’article 9 bis, relatif à la transmission au Parlement des référés de la Cour des comptes, a fait l’objet d’un compromis en commission mixte paritaire.

Se fondant sur des cas concrets – il s’agissait en l’espèce des modalités de fusion entre l’UNEDIC et l’ANPE, à propos desquelles avait été organisée une audition publique –, le Sénat avait voulu réduire le délai de transmission des référés de la Cour des comptes à deux mois : les trois mois initialement prévus semblaient inutilement longs, même si, dans son principe, ce délai présentait l’avantage de permettre un meilleur respect du principe fondamental dit du « contradictoire » en laissant aux ministres et à l’administration plus de temps pour préparer leur « défense ».

Par ailleurs, toujours au même article L. 135-5 du code des juridictions financières, le Sénat avait voulu rendre obligatoire la communication des observations définitives de la Cour des comptes. Ce souhait était lui aussi le fruit de l’expérience, en l’occurrence des travaux menés sur l’Institut du monde arabe par notre collègue Adrien Gouteyron, qui préside ce soir nos travaux et que je salue.

L’Assemblée nationale avait émis des réserves sur ce dernier point en raison du grand nombre des observations concernées et du risque que le caractère systématique de leur communication n’affecte le fonctionnement interne de la Cour des comptes.

Un compromis a été en définitive trouvé par l’introduction de la mention « à la demande » des destinataires, c'est-à-dire des commissions des finances. L’obligation de communication des observations définitives se trouve ainsi réduite aux seuls cas où il y a à la fois transmission d’un référé au Parlement et motif à interrogation par les commissions des finances. Ce compromis me paraît satisfaisant, dans la mesure où il permet aux commissions des finances de disposer des éléments nécessaires pour apprécier la portée de référés souvent par trop succincts.

En dernier lieu, la commission mixte paritaire a accepté de rétablir l’article 10 qui, introduit par l’Assemblée nationale, tendait à créer une annexe récapitulant les mesures fiscales et les mesures relatives aux cotisations sociales adoptées en cours d’année.

Il s’agissait aussi pour la commission des finances du Sénat de ne pas interférer avec le débat engagé à l’occasion de la réforme constitutionnelle sur l’introduction d’un éventuel « domaine réservé » des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de mesures fiscales et de règles d’assiette des cotisations sociales.

Aujourd’hui, dès lors que la représentation nationale a tranché et que ce principe n’a pas été retenu, la commission des finances – et la commission mixte paritaire ensuite – a admis que ces informations pouvaient très utilement être fournies au Parlement dans une annexe « jaune » classique, même si une modification de la LOLF eût été préférable.

Cette observation m’amène, en guise de conclusion, à souligner que la réhabilitation de la loi de règlement – et les débats auxquels cette commission mixte paritaire a donné lieu – renvoie au problème plus général du toilettage de la LOLF.

Ainsi que notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, l’a souligné à plusieurs reprises, il conviendrait de remettre sur le métier la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

À travers tout à la fois le renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement et l’amélioration de la qualité de l’information qui lui est fournie, c’est bien finalement le redressement de nos finances publiques qui est en jeu.

Une première étape a d’ores et déjà été franchie avec la révision constitutionnelle et l’introduction du principe de la pluriannualité budgétaire dans notre loi fondamentale.

Il nous faut améliorer la performance de l’administration et fonder notre action sur une évaluation sincère de l’état de nos finances publiques.

Un cadre juridique et des procédures peuvent nous y aider. C’est pour cela qu’il faudra probablement adapter la LOLF, mais cela ne suffira pas. En réalité, quels que soient les textes, c’est le comportement des hommes qui compte. Il faut faire preuve de volonté et de courage politique.

Tel est bien le message que je voudrais, au terme de ces quelques années passées à la commission des finances, faire entendre ici.

La lutte contre les déficits et la dette, dont j’avais la charge d’apprécier le poids sur nos finances publiques, n’est pas une nécessité imposée de l’extérieur au nom de l’euro. Elle est un effort de longue haleine qu’il nous faut entreprendre si nous voulons éviter de n’être que les gestionnaires passifs et, en définitive, résignés du déclin de notre pays.

C’est ainsi que nous pourrons préparer l’avenir tout en restant fidèles à la mission que le Sénat s’est toujours assignée.

Mes chers collègues, c’est dans l’espoir que vous adopterez les conclusions de cette commission mixte paritaire que je quitte cette tribune pour la dernière fois. (Vifs applaudissements sur les travées de lUMP et de lUC-UDF.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bravo !

M. Alain Gournac. Excellent !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, l’examen du projet de loi de règlement devient un temps important du débat parlementaire, au cours duquel le Gouvernement rend des comptes…

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh oui !

M. André Santini, secrétaire d'État. … et justifie de ses résultats. Votre assemblée a d’ailleurs une fois de plus fait montre de la plus grande vigilance au cours de cet exercice en organisant un nombre important d’auditions des différents ministres sur l’exécution de leurs crédits.

Ce regard en arrière est primordial, car il nous permet de mieux éclairer le chemin de l’avenir et c’est bien là tout le sens du « chaînage vertueux » souhaité par la LOLF, dans lequel s’enchaînent discussion du projet de loi de règlement, débat d’orientation des finances publiques et présentation du projet de loi de finances pour l’année suivante.

Cette année, et pour la première fois, la procédure d’examen du projet de loi de règlement est allée jusqu’à la réunion d’une commission mixte paritaire. Plutôt que le signe d’un désaccord entre les deux assemblées, nous y voyons la volonté chaque fois plus aboutie de mettre en place les outils d’une meilleure information du Parlement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Oui !

M. André Santini, secrétaire d'État. En effet, les trois articles qui restaient en discussion à l’issue de vos travaux tendent tous à améliorer votre capacité d’évaluation et de contrôle de l’action publique, ce en quoi le Gouvernement vous soutient pleinement.

Permettez-moi de remercier le rapporteur de son travail remarquable.

M. Paul Girod, rapporteur. C’est le rapporteur général qu’il faut remercier !

M. André Santini, secrétaire d'État. J’ai cru comprendre que ce serait ce soir, mon cher Paul, ta dernière séance en tant que rapporteur.

M. Gérard Longuet. Au Sénat seulement !

M. le président. Après une longue et féconde carrière !

M. André Santini, secrétaire d'État. Je voudrais saluer le rôle que tu as joué ici, au Sénat, et le travail que tu y as accompli pendant plus de trente ans, puisque tu as rejoint la Haute Assemblée le 7 mai 1978 !

Je n’oublie pas, en tant qu’ancien président de la Fédération des SEM, que tu as été le père de l’économie mixte et que nous devons à ton engagement une loi importante.

M. Guy Fischer. C’est un texte qui a été voté à l’unanimité !

M. André Santini, secrétaire d'État. Je veux te dire en cet instant mon émotion et notre gratitude. (Applaudissements prolongés sur l’ensemble des travées.)

M. Alain Gournac. Bravo, Paul !

M. André Santini, secrétaire d'État. Sans revenir dans le détail des différents dispositifs admirablement présentés par votre rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous précise que le Gouvernement reçoit favorablement les conclusions de la commission mixte paritaire. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de lUC-UDF et de lUMP.)

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les parlementaires du groupe communiste républicain et citoyen ont confirmé, lors de l’examen du projet de loi, leur rejet de principe et de fond du contenu de ce texte.

Nous nous étions en effet opposés à la loi de finances initiale pour 2007, marquée par une logique malthusienne en matière de dépenses publiques, logique que nous ne partageons aucunement, et nous avons mené, l’été venu, le combat qu’il fallait contre la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, la loi TEPA, texte qui, sous bien des aspects, était une forme de collectif budgétaire de milieu d’année.

Pour le reste, les données demeurent les mêmes : contrairement aux prévisions, la croissance économique n’est pas vraiment au rendez-vous de l’exécution 2007 et la situation des comptes publics est de plus en plus préoccupante.

En effet, une partie du déficit de l’État ayant été habilement dissimulée dans les comptes sociaux, ce qui conduit à la dégradation de ces comptes, le solde budgétaire a été quelque peu « corrigé ».

Quant au débat sur la situation des collectivités territoriales, permettez-moi simplement de souligner qu’une partie des difficultés est liée à la hausse des taux d’intérêt que nos collectivités subissent, comme tout un chacun, notamment sur leurs dettes financières, ce qui obère leur capacité d’investissement, pourtant essentielle pour l’activité économique !

Au demeurant, la situation de 2008 semble pour le moment se traduire par des difficultés nouvelles, avec un déficit du commerce extérieur à un haut niveau, un déficit budgétaire flottant déjà aux alentours de 50 milliards d’euros et des indicateurs d’activité qui sont particulièrement préoccupants.

Aujourd’hui, même l’INSEE annonce que la consommation des ménages en produits manufacturés est en baisse de 0,4 % en juin, ce qui conduit à constater une stagnation de la consommation des ménages, et ce depuis le début de l’année.

La France est donc en mouvement, monsieur le secrétaire d’État, mais il semble bien qu’elle préfère les transports en commun à la voiture individuelle !

Et nous n’avons pas encore d’éléments sur la situation du secteur touristique, mais il semble bien que les indicateurs ne soient pas très favorables non plus de ce point de vue.

La loi TEPA et d’autres dispositions prises depuis pour soutenir coûte que coûte la consommation n’ont donc manifestement pu éviter que les effets de l’inflation et ceux du renchérissement de certains produits ou services – énergie, carburants et loyers, par exemple – n’entament les quelques marges offertes.

Il faut dire qu’inciter au déblocage de la participation des salariés au moment où le CAC 40 était en chute libre n’a pas répondu aux attentes !

Cette loi de finances pour 2007, dont les prolongements se retrouvent dans la loi de finances pour 2008 dont je viens de souligner les conditions de mise en œuvre, décidément, n’a pas répondu aux besoins exprimés par les ménages salariés en termes d’emploi, de pouvoir d’achat et de salaires.

Elle s’est aussi doublée d’une nouvelle mise en cause du service public, traduite par l’amplification du mouvement de suppression d’emplois publics, qui risque d’ailleurs, d’après les annonces, d’être prolongé pendant encore quelques années... Quant à la justification, purement comptable, elle ne rend pas ce mouvement plus acceptable !

Je dirai quelques mots cependant sur l’article 10, ajouté à ce projet de loi de règlement, qui crée deux nouvelles annexes à la loi de finances.

Cet article participe de la volonté affichée par certains collègues, lors du débat sur la révision constitutionnelle, d’encadrer plus nettement le recours à l’arme fiscale dans le cadre des lois ordinaires.

L’idée qui apparaît en filigrane de ce débat est, d’un certain point de vue, de mettre en cause la possibilité de jouer sur l’outil de l’incitation fiscale ou sociale pour valider telle ou telle politique.

Il est vrai qu’avec 73 milliards d’euros de dépenses fiscales, 12 milliards d’euros consacrés à exonérer les entreprises de taxe professionnelle et 30 milliards d’euros à alléger leurs cotisations sociales, il serait peut-être temps de voir où l’on va !

Au total, toutes ces mesures représentent des engagements nets de plus de 100 milliards d’euros, c’est-à-dire plus de deux fois le déficit budgétaire constaté ! Et encore ne s’agit-il là que des dépenses fiscales chiffrées…

Pour notre part, nous pourrions approuver le principe de ces annexes tout en soulignant que la vraie question n’est pas d’avoir une connaissance la plus précise possible des engagements chiffrés que cela recouvre.

La vraie question, c’est qu’il faut réduire nettement la dépense fiscale, sous bénéfice d’inventaire et de mesure de son efficience !

La vraie question, c’est que la politique de l’emploi dans notre pays ne peut se résumer à de fortes incitations à la création d’emplois tertiaires précaires ou d’emplois à temps partiel !

Nous ne pouvons maintenir la TVA à 19,6 % dans la restauration, pour ne prendre que cet exemple, pour permettre à McDonald’s de récupérer, sous forme d’allégements de cotisations sociales, des millions d’euros, avantage comparatif scandaleux face aux restaurateurs traditionnels !

Il faut peut-être chercher dans cette mise en cause des choix politiques antérieurs, y compris ceux de la loi TEPA, la source du retour à l’équilibre de nos comptes publics. Mais, ce qui fait la différence entre nous, et elle est sans doute irréductible, c’est que nous pensons que les milliards d’euros gaspillés dans la dépense fiscale et les politiques de réduction du coût du travail doivent être recyclés en dépense publique utile, productrice de croissance et d’emplois.

Quand vous en serez arrivés à cette conclusion et à cette pratique, traduite dans la loi de finances, alors peut-être pourrons-nous voter une loi de règlement.

Vous l’aurez compris, celle-ci, nous ne la voterons pas !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, cet examen des conclusions de la commission mixte paritaire relatives au projet de loi de règlement des comptes pour l’année 2007 a un caractère particulier, d’abord, parce que c’est une première et, ensuite, comme vous l’avez souligné, monsieur le secrétaire d’État, parce que c’est, pour Paul Girod, un moment d’émotion, puisque notre collègue est vraisemblablement monté ce soir pour la dernière fois à la tribune du Sénat.

Je voudrais lui manifester notre profonde estime, notre reconnaissance,…

M. Denis Badré. Notre affection !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. … notre affection, en effet, et notre amitié.

Paul siège ici depuis maintenant trente ans ; il est l’un des piliers du Sénat et, j’en témoigne, il est aussi l’un des piliers de la commission des finances, après avoir été l’un des piliers de la commission des lois.

Devenu vice-président du Sénat, Paul s’est appliqué une règle non écrite de l’époque, selon laquelle on ne pouvait pas cumuler les fonctions de vice-président et de membre de la commission des finances. Paul est donc retourné à la commission des lois ; puis il est revenu.

Il prend aujourd’hui une part très active à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l’État » et dans comptes spéciaux « Participations financières de l’État » et « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », Paul fait preuve d’une extrême vigilance et ses observations sont toujours écoutées avec une particulière attention.

Je veux lui dire combien je me réjouis qu’il ait pu suppléer M. Philippe Marini, lequel a eu l’extrême délicatesse de partir en mission à l’étranger, laissant ainsi à Paul la possibilité de revêtir, ce soir, les habits de rapporteur général pour nous rendre compte avec brio des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007. Je tiens à vous en remercier, cher Paul, et à vous en féliciter.

Je vous souhaite une très heureuse fin de mandat puisque vous avez fait le choix de ne pas solliciter de nouveau les suffrages des grands électeurs du département de l’Aisne ; mais il y a certainement une grande et belle vie après le Sénat ! (Applaudissements sur l’ensemble des travées.)

M. le président. Nous nous associons tous aux propos émouvants de M. le président de la commission des finances.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, lorsqu’il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte de la commission mixte paritaire :

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