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Séance du 9 juin 2009 (compte rendu intégral des débats)

Décret relatif à la mise en œuvre des dispositions législatives excluant les rives des rus et étiers du dispositif de protection du littoral

M. le président. La parole est à M. Josselin de Rohan, auteur de la question n° 516, adressée à M. le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

M. Josselin de Rohan. Monsieur le secrétaire d’État, lors de la discussion de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, la Haute Assemblée a adopté un amendement de M. Patrice Gélard excluant les rus et étiers du dispositif de protection du littoral prévu par la loi du 3 janvier 1986, dite loi Littoral.

Á l’occasion de son déplacement à Rochefort, en Charente-Maritime, le 18 juillet 2005, pour le trentième anniversaire du Conservatoire du littoral, le Président de la République, Jacques Chirac, rappelait que «  la politique littorale que mène la France recherche un juste équilibre entre les impératifs de protection du littoral et la nécessité de l’aménager raisonnablement […]. La loi Littoral doit s’appliquer pleinement. Un soin tout particulier sera apporté à une application respectueuse de l’environnement de la récente modification de la loi Littoral en ce qui concerne les rus et étiers de cours d’eau ».

Aux termes des dispositions votées par le Sénat, les rives des rus et des étiers localisés en amont d’une limite située à l’embouchure du cours d’eau ne seront plus soumises, d’une part, à la justification et à la motivation de leur urbanisation dans le PLU et, d’autre part, à l’interdiction de constructions ou d’installations sur la bande littorale des cent mètres. La loi prévoit que la limite au-delà de laquelle ces rives ne seront plus soumises à la législation sur les espaces proches du rivage et des plans d’eau intérieurs doit être fixée par l’autorité administrative, dans des conditions définies par un décret en Conseil d’État.

Malgré deux questions écrites de mon collègue André Trillard et de moi-même, malgré cinq courriers adressés en 2007 au ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, malgré l’assurance donnée à chaque reprise que le dossier faisait l’objet d’un examen attentif ou était en cours de finalisation, le décret sur les rus et étiers n’est jamais paru.

Il en résulte une grande insécurité juridique pour les communes du littoral qui ont sur leur territoire des rus et des étiers. Cette insécurité a donné lieu, dans certains cas, à des affaires très douloureuses. Je pense, en particulier, à celle qui s’est déroulée il y a quelques années dans la commune de Pénestin, dans le Morbihan.

Je vous demande donc simplement les raisons qui s’opposent à la mise en œuvre d’une disposition voulue par le législateur. Quand comptez-vous publier un décret attendu depuis plus de quatre ans ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Hubert Falco, secrétaire d’État chargé de l’aménagement du territoire. Monsieur le sénateur, l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, relatif aux rus et étiers, est issu d’un amendement sénatorial adopté dans le cadre de l’examen de la loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Cet amendement vise à exclure l’application de deux règles de la loi Littoral relatives à l’inconstructibilité de la bande des cent mètres et à l’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage, le long des rus et étiers.

Il est apparu nécessaire de mesurer les implications juridiques et environnementales exactes de cette mesure. Il convient de préserver l’équilibre entre développement et protection des communes littorales, que la loi Littoral a aujourd’hui permis d’atteindre.

Compte tenu de leurs spécificités géographiques, un certain nombre de communes, notamment du littoral atlantique, sont particulièrement concernées par ces règles de non-constructibilité le long des rus et étiers. Interdire de construire sur une bande de cent mètres de part et d’autre de petits cours d’eau qui n’excèdent parfois pas quatre-vingts centimètres de large peut sembler totalement disproportionné.

Néanmoins, et conformément à l’esprit du Grenelle de l’environnement, il est indispensable que les secteurs situés à proximité des rus et étiers restent protégés. Les zones humides sont des milieux particulièrement sensibles et présentant une biodiversité souvent développée.

De plus, les contextes locaux sont différents d’une côte à l’autre - nous sommes bien placés, vous et moi, monsieur le sénateur, pour connaître ces différences - voire d’un ru à l’autre. Il apparaît difficile d’apporter une réponse univoque adaptée à l’ensemble des situations sans réflexion poussée.

Pour apporter une réponse appropriée aux questions complexes et sensibles sur le plan environnemental liées à la mise en œuvre de cette disposition, le Gouvernement a examiné avec une attention particulière les difficultés identifiées lors de la rédaction et du vote de cet amendement.

Il tendait à apporter une réponse équitable et juste à un préjudice subi par des résidents d’une commune littorale. Les personnes concernées avaient effectivement subi un préjudice incontestable, lié à une différence d’interprétation de la loi Littoral, sur cette question de « rus et étiers », entre, d’une part, l’État et la commune, qui avait délivré un permis de construire, d’autre part, le tribunal, qui l’avait in fine annulé, alors même que les travaux étaient bien engagés, une série de maisons étant déjà construites, et d’autres en chantier très avancé.

Une fois ce préjudice évalué, il a donné lieu à indemnisation.

Au-delà de ce cas particulier, qui a ainsi trouvé une forme de résolution, il convient effectivement d’entourer d’une plus grande sécurité juridique les cas similaires qui pourraient être rencontrés.

Les travaux engagés sont donc poursuivis, à travers des consultations de niveau local menées conjointement par les directions de l’environnement et de l’urbanisme du ministère, pour identifier différents types de rus et régler les situations locales correspondantes. In fine, il s’agit bien d’apporter un cadre juridique sécurisé aux collectivités, particuliers et opérateurs, tout en veillant à la préservation des milieux très sensibles.

Les réflexions du Grenelle de la mer en cours, dont les conclusions me seront remises aujourd’hui même, sont là pour nous rappeler que l’interface terre - mer ne se résume pas au simple trait de côte ; elle remonte sur les bassins versants et se poursuit en mer, bien au-delà de la bande littorale elle-même.

M. le président. La parole est à M. Josselin de Rohan.

M. Josselin de Rohan. Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie de votre réponse. Puisque vous renvoyez la solution de ces problèmes à l’établissement de schémas d’orientation et de cohérence territoriale, SCOT, ou de documents particuliers, j’en déduis que nous attendrons longtemps encore la parution d’un décret !

Comme vous l’avez très bien dit tout à l’heure, les choix sont souvent faits sur la base des décisions rendues par les tribunaux administratifs, qui varient très largement de l’un à l’autre selon le degré de compréhension des magistrats qui les composent.

Puisque vous êtes maire d’une commune du littoral, vous savez, monsieur le secrétaire d'État, que des associations environnementalistes passent leur temps à déférer toutes les décisions des maires devant les tribunaux administratifs, voire devant le Conseil d’État.

L’importance actuelle de la jurisprudence dans l’application de la loi Littoral aboutit à des situations d’insécurité, à Pénestin et ailleurs. Je ne sais ce qui ressortira du Grenelle de la mer, mais je doute qu’il permette d’apporter une réponse au cas que je viens d’évoquer. Je crains que le contentieux ne se développe dans ce domaine, et je le déplore.

Débat national préalable à toute réforme de la psychiatrie

M. le président. La parole est à Nicole Borvo Cohen-Seat, auteur de la question n° 535, adressée à Mme la ministre de la santé et des sports.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le secrétaire d'État, il s’agit encore d’une question posée à Mme Roselyne Bachelot-Narquin.

Le Président de la République, qui s’occupe de chaque chose, a annoncé, le 2 décembre dernier, après le meurtre d’un jeune par un malade ayant fugué de l’hôpital de Saint-Égrève, une réforme de la psychiatrie.

Je dois dire qu’il me paraît très imprudent de réformer la psychiatrie sous la pression de l’émotion, sans les professionnels. Il faut une réflexion en profondeur.

Madame Bachelot-Narquin a d’ailleurs constaté que le rapport Couty suscitait à cette occasion de larges débats et que son contenu était contesté. Il faut, a-t-elle dit, respecter les libertés individuelles.

C’est précisément une raison essentielle d’entendre les inquiétudes des professionnels, qui sont très nombreux à être mobilisés, car ils craignent que leur discipline ne soit instrumentalisée à des fins sécuritaires bien éloignées du soin qui est l’objet de la psychiatrie.

Qu’a promis le Président de la République ? Je cite pêle-mêle : des chambres d’isolement, des unités pour malades difficiles, des bracelets électroniques, une réforme de l’hospitalisation d’office, une obligation de soins...

Quid des questions concernant directement notre système public hospitalier, telle que celle de l’embauche de personnels soignants en nombre suffisant pour assurer dans de bonnes conditions la prise en charge des malades ? Rien !

C’est, hélas, dans la logique des nombreuses lois votées depuis 2002 dans cet hémicycle même : des lois qui stigmatisent les malades mentaux, aux côtés des pauvres et des étrangers ; des lois qui assimilent maladie mentale et délinquance ; des lois qui préconisent la mise à l’écart, l’enfermement, y compris à vie, avec la rétention de sûreté ; bref, des lois qui autorisent à se fonder sur le concept flou de dangerosité pour écarter diverses catégories de personnes de la société.

Mme Bachelot-Narquin nous a indiqué que la sectorisation ne serait pas mise en cause. Dont acte ! Cependant, du fait notamment du projet de loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite HPST, je crains dans la réalité une dissociation entre l’hospitalisation et l’extra-hospitalier, ce qui remettrait en cause la continuité des soins avant, pendant et après l’hospitalisation.

Pour toutes ces raisons, il serait sage d’entendre les professionnels, qui, comme je l’ai dit, se sont largement mobilisés et demandent un moratoire d’au moins un an avant toute réforme avec, comme certains le proposent, la réunion d’états généraux permettant un grand débat public.

Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, de me donner la réponse de Mme  Bachelot-Narquin.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Hubert Falco, secrétaire d'État. Madame le sénateur, je ne vois pour ma part rien de choquant à ce que le Président de la République s’occupe de la vie des Françaises et des Français et, en l’espèce, d’un de ses aspects essentiel, la santé.

Ensuite, il est normal qu’un débat s’instaure. À l’Assemblée nationale comme au Sénat, vous l’avez constaté lors de l’examen du projet de loi HPST, chacun peut dans le cadre de ce débat dialoguer, discuter avec le ministre en charge et faire évoluer un texte.

Cela étant dit, je vous prie, madame le sénateur, de bien vouloir excuser l’absence de Mme Bachelot-Narquin, qui est retenue et qui m’a chargé de vous répondre sur cette importante question qu’est la réforme de la psychiatrie.

La question de la santé mentale en France a connu des évolutions importantes au cours de ces dernières années, en particulier sous l’impulsion du plan psychiatrie et santé mentale 2005-2008, dont les schémas régionaux d’organisation des soins de troisième génération sont une traduction concrète.

Le financement de 476 millions d’euros organisé par le plan pour la période 2005-2008 a eu une incidence significative sur l’organisation des soins en psychiatrie.

Les réorganisations engagées par ce secteur en faveur des modes de prises en charge ambulatoires et à temps partiel ont été confortées par l’allocation de plus de 50 millions d’euros, issus principalement des crédits du plan psychiatrie et santé mentale 2005-2008, ce qui a permis, comme cela ne vous a pas échappé, madame le sénateur, la création d’environ 1500 postes supplémentaires pour ces activités.

Les réponses aux demandes de soins se sont spécialisées en fonction des pathologies, de l’âge et des situations cliniques des patients, constituant une offre graduée de soins en psychiatrie.

Dans le champ de la psychiatrie infanto-juvénile, ce mouvement est très net et a conduit à la constitution, dans la majorité des régions, d’unités spécifiques de prise en charge des adolescents, unités que les élus locaux connaissent bien pour avoir assisté à leur mise en place dans nos territoires.

Parallèlement à ces actions, l’organisation des soins en psychiatrie a fait l’objet, au cours des derniers mois, de nombreuses et riches réflexions, dont le rapport d’Édouard Couty relatif aux missions et à l’organisation des soins en psychiatrie, que vous avez cité, a représenté une étape majeure.

Ces réflexions, madame le sénateur, se poursuivent, dans le cadre du vaste dialogue qui, comme vous le souhaitez, a été engagé ; elles permettront de définir le cadre de la politique de santé mentale pour les années à venir.

Par ailleurs, la question de l’hospitalisation sans consentement demeure une priorité de santé publique.

Le Président de la République a annoncé au mois de décembre 2008 une réforme sanitaire des procédures de l’hospitalisation d’office. Il a confié au ministère de la santé et des sports la préparation d’un projet de loi réformant la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d’hospitalisation.

Pour l’élaboration de ce projet de loi, la ministre de la santé et des sports va procéder, comme il se doit, à une large concertation.

Le projet de loi sera ensuite discuté dans cet hémicycle et vous aurez l’occasion, madame le sénateur, d’apporter, là encore, votre pierre à l’édifice.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État. Vous n’avez pas répondu précisément à la question, mais vous me dites que Mme Bachelot-Narquin procède à de larges consultations.

D’abord, je n’ai pas l’impression que ce soit l’avis de l’ensemble des professionnels.

Ensuite, nous sommes pour notre part toujours très dubitatifs quant aux déclarations de ce Gouvernement qui « casse » les services publics essentiels et met en œuvre une logique entrepreneuriale des politiques publiques, comme nous l’avons vu avec le projet de loi HPST, ou une logique sécuritaire, ce qui justifie nos inquiétudes en ce qui concerne la psychiatrie.

Je prends toutefois acte de votre réponse, monsieur le secrétaire d'État ; vous ne m’en direz sans doute pas davantage, mais je crois que l’invitation à se donner du temps et à ne pas céder à la pression du Président de la République pour s’empresser d’accroître l’enfermement psychiatrique mériterait d’être entendue.

Protection des navires français contre la piraterie dans l'océan Indien

M. le président. La parole est à Mme Maryvonne Blondin, auteur de la question n° 527, adressée à M. le ministre de la défense.

Mme Maryvonne Blondin. Monsieur le secrétaire d'État, le golfe d’Aden est le deuxième axe de transport maritime au monde avec un flux de 16 000 navires par an. C’est notamment 30 % du pétrole brut mondial qui transite à cet endroit. Cette route maritime, passant par le canal de Suez, est donc capitale pour le commerce international.

Les coûts de transport de fret, déjà fortement compressés par une concurrence qui conduit souvent à faire de la sécurité des navires une variable d’ajustement, sont affectés par le développement de la piraterie en mer.

L’économie de la pêche est touchée. Je rappelle à cet égard que les quatre cinquièmes de la production de thon tropical proviennent de l’océan Indien.

L’enjeu est aussi humanitaire, car cette zone est empruntée par les navires du PAM, le programme alimentaire mondial, qui sont mis en difficulté pour ravitailler les Somaliens.

Les actes de piraterie ont doublé entre 2007 et 2008. La France a été durement touchée, la Bretagne en particulier.

Face à cette recrudescence, l’Union européenne a réagi, à travers le lancement de l’opération Atalanta, prévue jusqu’à décembre 2009.

Cette opération permet de protéger les navires marchands ou ceux qui sont affrétés par le programme alimentaire mondial. Elle a également vocation, en tant que réponse militaire, à créer un contexte de dissuasion.

Le bilan dressé par le contre-amiral Philip Jones, le 13 mai dernier à Bruxelles, souligne les évolutions positives que cette opération a entraînées : l’escorte systématique des navires du PAM, l’encouragement des compagnies maritimes à organiser des navigations groupées, mais aussi la capture de cinquante-deux pirates, ainsi que l’interception de plusieurs navires « mères » qui servaient de base logistique.

Ces mesures participent aussi à démontrer que la navigation sous l’égide d’un pavillon européen est synonyme d’atouts, et non de contraintes, comme peuvent le laisser entendre les nombreux armateurs qui font le choix d’immatriculations complaisantes.

La coopération entre le Kenya et l’Union européenne en témoigne, car elle a permis de créer un appareil juridique qui autorise la poursuite et l’emprisonnement des pirates sévissant dans le golfe d’Aden.

On peut cependant craindre que le déploiement militaire européen n’ait qu’un effet limité ou ponctuel sur le phénomène, car il nous faut rappeler l’état d’extrême pauvreté dans lequel se trouve la population somalienne.

Il convient donc, certes, de s’attaquer aux causes profondes de la piraterie, mais aussi combattre la misère.

Le retrait total de l’État somalien dans l’exercice de ses missions régaliennes fait de ces côtes un terrain propice au développement des organisations mafieuses.

Cette situation favorise le passage d’une piraterie spontanée à une piraterie organisée où la sophistication croissante des moyens employés nécessite une réponse, elle aussi, de plus en plus sophistiquée.

Les pirates sont ainsi dotés d’une logistique pilotée de l’intérieur des terres somaliennes et utilisent également des bases extraterritoriales qui rendent d’autant plus difficile leur identification.

Cette dilution et ce développement laissent craindre une progression exponentielle du phénomène si la réponse n’est pas rapide et adaptée.

La priorité de l’opération militaire est en premier lieu aujourd’hui de protéger les bateaux du PAM et de la flotte de pêche, mais je souhaiterais connaître les mesures qui seront prises par la France afin d’assurer à plus long terme la protection de l’ensemble des navires vulnérables, étant entendu que le succès de ces opérations, tant dans le cadre d’Atalanta que de la marine française, dépendra des ressources militaires qui seront mises à leur disposition, y compris de la possibilité de mobiliser des unités telles que le GIGN, dépendant certes maintenant du ministère de l’intérieur, mais toujours militaire et spécialement formé à la prise d’otages.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants. Madame le sénateur, j’étais présent, pour représenter le gouvernement français, à la réunion du 13 mai dernier à Bruxelles à laquelle vous faisiez allusion et au cours de laquelle un bilan essentiellement positif a été fait de l’opération Atalanta.

Cette opération permet aujourd'hui d’assurer la sécurité d’environ la moitié du trafic maritime dans le golfe. C’est dire qu’il reste du travail, mais les résultats sont tout de même positifs.

À l’exception d’un cas, l’ensemble des navires ayant demandé la protection d’Atalanta et ayant respecté ses instructions de navigation a ainsi transité dans le golfe d’Aden sans être saisi par les pirates.

L’ensemble des navires du programme alimentaire mondial protégé par Atalanta a transité sans encombre. Il est intéressant de le relever, car le problème des navires du PAM a été, je m’en souviens pour m’être occupé du dossier en son temps, un des points de départ de la mobilisation

S’agissant des navires de pêche, des armements français et espagnols opèrent actuellement en océan Indien et sont effectivement exposés à la piraterie au large des côtes somaliennes.

Leur protection est une tâche délicate compte tenu des dimensions de la zone concernée, quatre ou cinq fois la superficie de la France ; du nombre de navires de pêche à protéger, de l’ordre de dix-sept thoniers français, un thonier italien et une trentaine de thoniers espagnols ; de l’audace dont font preuve les pirates en opérant parfois à plus de 800 kilomètres de leurs côtes.

Dans ce contexte, vous avez raison, madame la sénatrice, de souligner l’importance de la démarche militaire.

Pour rappel, la force aéronavale Atalanta est actuellement constituée de treize bâtiments, dont trois bâtiments français, et de trois avions de patrouille maritime, dont un français. On trouve également dans la zone une force navale de six bâtiments sous commandement américain, et des navires russes, chinois, indien, japonais et malaisien.

Pour la saison des pêches, le dispositif de sécurité a été renforcé.

Sur le plan européen – nous nous inscrivons effectivement toujours dans une démarche européenne –, le dispositif renforcé repose sur une combinaison de moyens militaires placés sous l’autorité d’Atalanta : navires, avions de patrouille maritime et, éventuellement, moyens satellitaires. La zone d’opération d’Atalanta a également été élargie pour englober la zone des Seychelles, dans laquelle les problèmes commencent à s’intensifier.

En parallèle, un dispositif d’information des pêcheurs a été mis en place.

Sur le plan national, M. le Premier ministre vient d’autoriser, à titre exceptionnel et de manière ponctuelle, la protection par les armées des thoniers français dans l’océan Indien. Les modalités juridiques, financières et opérationnelles de mise en œuvre de cette décision sont en cours de définition entre nos services du ministère de la défense et les armateurs concernés.

Les échanges avec la profession doivent naturellement se poursuivre pour partager et analyser le retour d’expérience opérationnel et pour améliorer les mesures de défense active et passive.

La France comme l’Espagne sont évidemment très sensibilisées sur ce sujet et le resteront. Ces deux pays, comme d’ailleurs d’autres États de l’Union européenne, y consacrent des moyens importants.

L’opération européenne est un succès : nous sommes donc favorables à sa prolongation après 2009.

Toutefois, comme vous l’avez très bien souligné dans votre intervention, madame la sénatrice, cette opération n’a pas la prétention de mettre fin, à elle seule, aux actes de piraterie dans un espace aussi vaste.

Vos propos sur la situation en Somalie, notamment sur un plan militaire, sont également très justes. Avec nos partenaires européens et d’autres pays alliés, nous nous mobilisons fortement pour éviter que la situation sécuritaire, en particulier celle de l’actuel gouvernement somalien, ne tourne au drame.

Certes, les points que vous avez soulignés au sujet du développement sont exacts. Mais convenons qu’aucune perspective de développement ne sera crédible ou possible dans ce pays tant qu’il ne connaîtra pas un minimum de paix et de sécurité.

Finalement, tout cela est lié ! Nous avons conscience que la lutte contre la piraterie, pour qu’elle soit efficace et produise des effets durables, passe aussi par la stabilité et le retour au développement. Sur ce point, effectivement, la partie n’est pas gagnée en Somalie…

Néanmoins, nous faisons de notre mieux, notamment en étant présents aux côtés de nos navires de pêche.

M. le président. La parole est à Mme Maryvonne Blondin.

Mme Maryvonne Blondin. Je vous remercie de cette réponse, monsieur le secrétaire d’État.

Étant bretonne et, donc, proche de tous ces bateaux qui prennent la mer, parfois au risque de leur sécurité, je suis particulièrement sensible à ce problème. Mais je suis également membre de la délégation française à l’assemblée de l’Union de l’Europe occidentale, l’UEO, et, à ce titre, je connais la mobilisation de tous nos collègues européens sur le sujet.

J’espère que la France pourra continuer d’apporter son soutien à cette opération.

Mais mon interrogation portait plus précisément sur l’assaut qui a été donné à bord du voilier le Tanit. J’estime que le recours à des troupes de la gendarmerie, certes, mais à des troupes particulièrement entraînées à la prise d’otages aurait peut-être permis d’éviter le drame malheureux auquel cet assaut a abouti.