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Séance du 29 octobre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Alain Gournac.

M. Alain Gournac. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, la proposition de loi présentée par notre collègue Claude Domeizel a pour objet le financement des régimes d’assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale. Il y est proposé des solutions pour remédier aux difficultés financières rencontrées par la CNRACL.

Comme l’a rappelé le rapporteur, M. Dominique Leclerc, la situation financière de cette caisse est marquée par une double contrainte.

Premièrement, la population vieillit, ce qui provoque un déséquilibre entre le nombre des cotisants et celui des pensionnés, problème que l’on retrouve généralement dans les régimes de retraite. Cette situation présente une acuité particulière pour la CNRACL au vu des projections du Conseil d’orientation des retraites.

Deuxièmement, la caisse doit faire face à un afflux massif de cotisants à la suite des transferts de personnels liés à l’acte II de la décentralisation.

Nous comprenons la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, plus particulièrement celle de son premier signataire, président de cette caisse de retraite. De plus, nous sommes d’accord sur la nécessité de préserver l’équilibre financier de celle-ci. Pour autant, nous ne pouvons adopter ce texte en l’état. C’est pourquoi je présenterai, au nom du groupe UMP, deux amendements lors de l’examen des articles.

En effet, l’article 1er répond au problème de la surcompensation, c’est-à-dire la compensation spécifique des disparités démographiques et financières entre les régimes spéciaux de retraite.

Cependant, la proposition d’abaisser le taux de recouvrement de cette surcompensation relève non pas du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire. De plus, le Gouvernement a déjà prévu dans le projet de loi de finances pour 2010 une baisse de quatre points et a confirmé la disparition de ce mécanisme en 2012.

Par ailleurs, l’article 2 vise à plafonner le taux de cotisation au régime des pensions de l’État lorsqu’un agent choisit le détachement sans limitation de durée.

Or les collectivités territoriales sont gagnantes dans le système actuel, qui ne prévoit pas de révision du niveau de la compensation au titre de la cotisation retraite employeur, que l’agent choisisse de rester fonctionnaire de l’État ou d’intégrer la fonction publique territoriale. En effet, la proportion des agents intégrant la fonction publique territoriale représente environ 75 % des fonctionnaires transférés, et le taux de cotisation versé à la CNRACL est toujours sensiblement plus faible que celui qui est compensé par l’État.

Il n’est donc pas souhaitable de modifier le dispositif en vigueur, même si l’article 4 de la proposition de loi apporte une solution pour clore le débat entre la CNRACL et l’État sur les modalités de compensation par ce dernier des charges liées aux transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation.

Je conclurai par une remarque plus générale.

Je pense que le rendez-vous sur les retraites, dont nous aurons à débattre l’année prochaine, devra être l’occasion d’aller au-delà de l’examen des flux financiers entre les régimes de retraite. Ceux-ci connaissant tous des difficultés financières, il est nécessaire et urgent d’aborder la question de fond des modalités qui permettront d’assurer, dans une logique d’équité intergénérationnelle, la pérennité de l’ensemble de notre système de retraite. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. La parole est à M. Christian Cambon.

M. Christian Cambon. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, dans le contexte d’anticipation de ce que sera la prochaine réforme des retraites, il n’est pas inutile de s’interroger, comme vient de le faire Alain Gournac, sur la charge financière qui pèse sur les finances locales du fait de la CNRACL et de sa contribution à d’autres régimes de retraite. Il peut effectivement paraître utile de modifier certaines dispositions législatives ayant pour effet d’affecter lourdement et durablement l’équilibre financier de cette caisse et d’envisager d’alléger au moins partiellement les charges qui pèsent sur elle.

Même si, en raison du dynamisme du recrutement dans la fonction publique territoriale, la situation démographique et financière de la CNRACL est aujourd’hui relativement meilleure que celle de nombreux autres régimes, d’ici à 2012, près de 40 % des fonctionnaires territoriaux partiront à la retraite. À réglementation constante, les dernières projections du Conseil d’orientation des retraites anticipent un déséquilibre financier de la CNRACL à compter de 2018, et M. le rapporteur a rappelé tout à l’heure les craintes pour l’équilibre financier de cette caisse que suscitent ces projections.

Depuis 1980, en effet, on assiste à une montée en charge du régime, qui se manifeste par une baisse des deux rapports démographiques de la CNRACL. Sur la période 1980-2008, le rapport démographique brut est ainsi passé de 4,53 à 2,21 cotisants pour un retraité.

Dans le même temps, ces dernières années, les mécanismes de compensation généralisée et de surcompensation ont conduit la CNRACL à prendre une part essentielle dans le financement des déficits accusés par certains régimes de retraite, au point que sa propre trésorerie a fini par être menacée.

En effet, dès la mise en place du système de compensation, en 1974, puis de surcompensation, en 1985, la bonne santé financière de la CNRACL et son rapport démographique favorable l’ont placée largement en tête des contributeurs, en proportion des prestations versées, à l’équilibre financier des autres régimes de retraite.

La baisse progressive de la surcompensation a commencé à inverser ce mouvement déficitaire, mais il est essentiel de rappeler deux faits. D’une part, entre 1974 et 2007, la CNRACL a versé 31 milliards d’euros au titre de la compensation généralisée. D’autre part, entre 1985 et 2007, le régime a déboursé 25 milliards d’euros au titre de la surcompensation. Au total, 56 milliards d’euros ont ainsi été prélevés sur les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, mais également sur leurs employeurs. En clair, c’est l’impôt local qui finance les retraites versées par les régimes déficitaires !

Une telle situation ne correspond à aucune logique économique ou sociale, ni même aux principes fixés dans les lois de décentralisation de 1982. La hausse tant décriée de la fiscalité locale est en réalité liée pour partie à des paramètres que les élus locaux ne maîtrisent aucunement.

Au moment où l’État envisage de transformer profondément les budgets des collectivités territoriales en supprimant la taxe professionnelle et en la remplaçant par un ensemble de ressources dont la pérennité n’est pas encore assurée – c’est le moins que l’on puisse dire ! –, on comprend l’inquiétude des élus locaux face à une contribution obligatoire des collectivités dont ils ne maîtrisent ni l’évolution dans le temps ni les critères de financement. La participation d’un régime de retraite au financement du déficit chronique d’autres régimes ne peut que renforcer leur inquiétude.

Il en va de même de la politique de développement des emplois de service ou familiaux : leur financement, nous semble-t-il, doit relever du budget de l’État et non de celui des collectivités locales ou des hôpitaux.

M. Alain Gournac. Très bien !

M. Christian Cambon. Il me paraît utile, après avoir traité de la santé financière des employeurs publics locaux, d’évoquer les droits à pension des fonctionnaires des trois fonctions publiques.

Pour la CNRACL, c’est la tranche de pension mensuelle allant de 1 000 à 1 099,99 euros qui rassemble, au 31 décembre 2008, le plus grand nombre de pensionnés de droit direct, la deuxième tranche de pension la plus importante par l’effectif concerné étant la tranche de 800 à 899,99 euros. Ces deux tranches représentent à elles seules 32 % de la population de droit direct : en d’autres termes, 32% des retraités disposent d’une pension très faible au regard des besoins qu’ils ont à satisfaire, et ce à un âge où ils sont en droit de mener une vie décente, à l’abri de tout risque pécuniaire.

En outre, toutes les études le montrent, les Français sont prêts à cotiser plus et plus longtemps dès lors que le niveau de leur retraite est préservé. Il sera donc utile, madame le secrétaire d’État, de prendre en considération cette attente, qui pourra guider utilement la réforme de 2010 et lui permettre de mieux tenir compte des évolutions démographiques.

En ce qui concerne la proposition de loi de M. Domeizel, je suivrai bien évidemment la position qu’a excellemment défendue M. Alain Gournac. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d'assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale
Article 2

Article 1er

L’article 9 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Pour les exercices 2010 et 2011, cette réduction est au moins égale à 5 points. »

M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel, sur l'article.

M. Claude Domeizel. M. le rapporteur a indiqué que la commission avait choisi de soumettre au Sénat la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Cependant, si la commission avait modifié ou supprimé l’article 1er, par exemple, j’aurais pu, par voie d’amendement, en demander le rétablissement : cela n’aurait rien changé sur le fond…

J’ai souligné au cours de la discussion générale qu’il existait un lien entre la suppression de la surcompensation, donc de cet article 1er, et le transfert de fonctionnaires de l’État vers les collectivités territoriales en application des lois de décentralisation.

Je n’ignore pas que la fixation du taux de la surcompensation relève du domaine réglementaire.

M. Claude Domeizel. Je suis très bien placé, peut-être même mieux que quiconque, pour savoir que ce taux est fixé par un décret annuel, qu’il est parfois reconduit, mais qu’il peut aussi fluctuer de manière importante puisqu’il a atteint jusqu’à 38 %.

Pour autant, je considère que le législateur est fondé à encadrer les décrets que doit prendre le Gouvernement : faisant cela, nous ne sortirions de notre rôle !

On m’assure aujourd’hui qu’en 2009 ce taux ne changera pas et restera à 12 %. Mais qui peut me garantir qu’en 2010 il ne sera pas encore à 12 %, qu’il sera effectivement abaissé, par exemple à 8 %, pour arriver à zéro en 2012 ? Qui peut me donner cette garantie alors que le taux de 2008 a été reconduit pour 2009 ?

M. François Autain. Il a raison !

M. Claude Domeizel. Si le processus de réduction de trois points par an avait été engagé dès 2009, le taux aurait été de 6 % en 2010. Or celui que l’on nous promet est de 8 % !

C’est pourquoi je propose à l’article 1er que le taux soit réduit chaque année d’au moins cinq points. Ainsi, le taux de la surcompensation ne pourrait pas être supérieur à 7 % en 2010.

On me répondra sans doute qu’avec 8 % dans un cas, 6 % dans l’autre, 7 % avec ma proposition, la différence n’est pas bien grande. Mais la différence est surtout de l’ordre du symbole : ce point de moins permettra à la caisse de terminer l’exercice 2010 en équilibre, alors que, si le taux de la surcompensation est fixé à 8 %, cet exercice sera clos en déséquilibre.

Je suis étonné que l’on remette en cause une proposition de loi dont l’objet est d’encadrer les choix du Gouvernement. Je le suis d’autant plus qu’en 2010 la caisse déboursera 450 millions d’euros au titre des agents de l’État transférés, alors qu’abaisser le taux de la surcompensation de 8 % à 7 % ne coûterait que quelques dizaines de millions d’euros à ce même État : il me semble qu’il est un peu pingre ! (M. Alain Gournac rit.)

M. Robert del Picchia. Il n’est pas pingre, il est économe !

M. Claude Domeizel. Voter l’amendement de suppression de l’article 1er revient, dans les faits, à adopter cette position.

Je le répète, je suis surpris que l’on refuse le taux de 7 % alors que la contribution cumulée de la caisse s’élève, depuis 1974, à 61,6 milliards d’euros.

Nous avons tout intérêt, symboliquement, à accepter le dispositif proposé pour les agents transférés de l’État vers les collectivités locales tout en préservant, tout aussi symboliquement, l’équilibre annuel.

Pour toutes ces raisons, je considère que la suppression de l’article 1er serait vraiment regrettable.

M. le président. L’amendement n° 1, présenté par Mme Procaccia, M. Gournac et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Alain Gournac.

M. Alain Gournac. Monsieur Domeizel, l’État n’est pas pingre, il est économe, ce qui est bien différent ! (Sourires.)

M. Domeizel est un expert dans les matières dont nous débattons. Je l’ai donc écouté avec une grande attention, comme il se doit lorsqu’un expert s’exprime. Il nous a expliqué qu’il fallait encadrer le Gouvernement. Pour autant, il ne m’a pas convaincu.

Je considère que la fixation et l’évolution du taux de la surcompensation relèvent du pouvoir réglementaire, comme c’est le cas pour tous les dispositifs de compensation entre régimes sociaux : compensation généralisée, compensation spécifique entre régimes vieillesse, entre régimes maladie… Cela a d’ailleurs été confirmé dans la loi de 2003. Dès lors, les dispositions proposées à l’article 1er ne relèvent effectivement pas du champ législatif.

Le projet de loi de finances pour 2010 intègre dans sa construction budgétaire une réduction du taux de la surcompensation de quatre points à compter du 1er janvier 2010. Ce taux sera ainsi porté de 12 % à 8 %. À ce titre, un nouveau décret modificatif devra être pris avant la fin de l’année.

M. Claude Domeizel. Et après ?

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. Après, c’est prévu !

M. Alain Gournac. Laissez-moi terminer, monsieur Domeizel !

Le Gouvernement a par ailleurs confirmé la suppression de la surcompensation en 2012, conformément à la loi de 2003, avec une nouvelle baisse en 2011.

Dans ces conditions, mes chers collègues, je vous invite à supprimer l’article 1er.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Leclerc, rapporteur. Je me réjouis que nous puissions discuter de cette question en séance, après les échanges dont elle a déjà fait l’objet en commission.

Il est vrai, monsieur Domeizel, que les contributions de la CNRACL au titre de la surcompensation sont très élevées. Heureusement, en 2003, le Gouvernement a pris conscience de cette situation et a décidé l’extinction de la surcompensation en 2012. On peut effectivement se demander pourquoi cela n’a pas été fait plus tôt.

Cette compensation doit donc s’éteindre dans deux ans, malgré une pause regrettable de la baisse du taux en 2008.

M. Alain Gournac. Regrettable, en effet !

M. Dominique Leclerc, rapporteur. La fixation de ce taux relevant, cela a été rappelé, du pouvoir réglementaire, il appartiendra au ministre du budget d’en déterminer le niveau. La commission est donc favorable à la suppression de l’article 1er de la proposition de loi.

Cela étant, madame le secrétaire d’État, nous attendons maintenant du Gouvernement qu’il confirme son engagement de supprimer cette surcompensation en 2012, car elle est devenue très difficilement supportable pour la CNRACL.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nora Berra, secrétaire d’État. Comme l’a rappelé M. Gournac, la fixation et l’évolution du taux de la surcompensation relèvent du pouvoir réglementaire, comme c’est le cas pour tous les autres dispositifs de compensation.

Le projet de loi de finances pour 2010 intègre dans sa construction budgétaire une réduction du taux de la surcompensation de quatre points, celui-ci passant ainsi de 12 % à 8 % à compter du 1er janvier 2010. À ce titre, un nouveau décret modificatif sera pris avant la fin de l’année.

Comme l’a indiqué M. Woerth dans sa lettre au président de la CNRACL, le taux de la surcompensation sera ramené à 4 % en 2011, avant de s’éteindre en 2012.

Le Gouvernement est donc favorable à l’amendement de suppression de l’article 1er.

M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote sur l’amendement no 1.

M. François Autain. Je voterai contre cet amendement : l’État est peut-être économe, mais, nous sommes bien placés pour le savoir, il ne tient pas toujours ses promesses.

Je ne citerai qu’un exemple : celui du déficit de la protection sociale. On nous avait affirmé que ses comptes seraient en équilibre en 2003. Ensuite, on a évoqué 2007, puis 2009, puis 2011, puis 2012… Maintenant, on ne sait plus, et le Gouvernement ne semble pas vouloir s’engager sur la date à laquelle les comptes de la sécurité sociale seront en équilibre. Peut-être agit-il ainsi par prudence,…

M. Robert del Picchia. Avec raison !

M. François Autain. … mais force est de constater qu’il n’a tenu aucune de ses promesses ! Il est donc légitime de craindre qu’il ne respecte pas davantage ses nouveaux engagements. Je partage en la matière les inquiétudes de notre collègue Claude Domeizel.

C’est pourquoi l’inscription dans la loi de la suppression de la surcompensation apporterait une garantie supplémentaire, dont nous avons bien besoin. Pour cette raison, mon groupe ne votera pas l’amendement de suppression.

M. le président. La parole est à M. Jacky Le Menn, pour explication de vote sur l’amendement no 1.

M. Jacky Le Menn. Je ne reviendrai pas sur l’équilibre financier très précaire de la CNRACL : le diagnostic est partagé par M. le rapporteur, qui nous en a fait part voilà quelques instants.

Si nous avons, pour notre part, accepté le principe de la surcompensation lorsque l’avenir financier du régime n’était pas menacé, la situation est aujourd’hui tout à fait différente, nous en convenons tous.

La loi de 2003 avait par ailleurs anticipé la situation, puisqu’il y était prévu que la surcompensation devait s’éteindre en 2012 selon un calendrier bien précis. J’y insiste, nous sommes étonnés que la baisse de la surcompensation prévue pour 2009 n’ait pas eu lieu.

La baisse de la surcompensation serait d’ordre réglementaire. Nous ne le contestons pas. Mais si l’on veut rattraper le retard qui a été pris, pour des raisons qui seraient trop longues à expliquer dans le cadre d’une explication de vote, la diminution doit être bien supérieure à cinq points, pour des questions d’équilibre. En effet, si tel n’est pas le cas, le résultat financier de la caisse sera déficitaire, ce que nous ne pouvons envisager. Quel responsable de collectivité locale ou quel dirigeant hospitalier pourrait accepter que le régime des retraites de l’ensemble de ces fonctionnaires soit en danger ?

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre l’amendement no 1.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’article 1er est supprimé.

Article 1er
Dossier législatif : proposition de loi portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d'assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale
Article 3

Article 2

L’avant-dernier alinéa de l’article 46 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Toutefois, dans le cas où un fonctionnaire est détaché auprès d’une collectivité locale ou d’un de ses établissements publics dans le cadre de l’article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de l’article x de la loi x du x relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, ce taux ne peut être supérieur à celui fixé pour la contribution de ces collectivités et établissements à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales . »

M. le président. L’amendement n° 2, présenté par Mme Procaccia, M. Gournac et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Alain Gournac.

M. Alain Gournac. L’article 2 de la proposition de loi a pour objet, pour les agents décentralisés ayant opté pour le maintien au sein de la fonction publique de l’État sous la forme d’un détachement sans limitation de durée, de limiter le taux de la contribution employeur au taux applicable à la CNRACL, soit 27,3 %, en lieu et place du taux applicable au régime des fonctionnaires de l’État.

Cette proposition n’a pas de justification : le dispositif prévu à l’article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a mis en place, conformément à l’article 72-2 de la Constitution, une compensation financière de l’État aux collectivités locales pour les compétences transférées sur une base non révisable. Les modalités en sont prévues à ce même article.

Pour les agents qui choisissent de conserver leur statut de fonctionnaire de l’État et qui sont en fonction dans la collectivité locale dans le cadre d’un détachement sans limitation de durée ou qui sont détachés d’office à l’expiration du délai de deux ans, l’État compense aux collectivités locales le coût salarial, y compris les charges employeur au titre du régime de retraite de l’État de l’année de transfert. Ultérieurement, l’employeur territorial cotise au taux de droit commun du régime de l’État auquel est resté affilié le fonctionnaire, sans que le niveau de la compensation soit révisé.

Si ces agents intègrent ensuite la fonction publique territoriale, la compensation financière de l’État n’est pas révisée à la baisse quand bien même le taux de cotisation de l’employeur est fortement réduit. Il est en effet de 27,30 % pour la CNRACL, bien plus faible que celui qui est retenu pour établir la compensation initiale et qui s’élève, selon l’année du transfert, à 39,5 %, 50 %, 55 %…

En pratique, les statistiques démontrent que les agents déjà transférés, soit la majorité de la population totale dont il est prévu de décentraliser les compétences, choisissent à 70 % au moins l’intégration dans la fonction publique territoriale, soit immédiatement, soit à terme.

Ainsi, le dispositif mis en place dans la loi du 13 août 2004 est en soi protecteur des intérêts financiers des collectivités locales.

La modification prévue dans la proposition de loi conduirait à réviser les modalités financières de compensation : ses conséquences seraient, en pratique, défavorables pour les employeurs locaux.

L’objet de cet amendement est donc de conserver les modalités de la loi du 13 août  2004.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Leclerc, rapporteur. Je ne reviendrai pas sur l’explication qui nous a été donnée au sujet de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 ni sur la possibilité que vise à ouvrir cet article 2 de réviser les modalités financières de la compensation.

D’après les statistiques dont nous disposons, nous pouvons imaginer qu’à terme les collectivités locales seront gagnantes puisque, comme cela a été rappelé, plus des deux tiers des agents déjà transférés choisissent d’intégrer la fonction hospitalière.

La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nora Berra, secrétaire d’État. La disposition prévue à l’article 2 de la proposition de loi serait préjudiciable aux collectivités locales. Le Gouvernement est donc favorable à l’amendement no 2, qui tend à supprimer cet article.

M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote sur l’amendement no 2.

M. Claude Domeizel. J’ai écouté attentivement les explications de notre collègue Alain Gournac, confortées par celles de M. le rapporteur et de Mme la secrétaire d’État.

Cet amendement a été proposé par des présidents de conseil général qui craignaient d’être perdants dans cette opération.

Nos interrogations en la matière nous conduisent à nous abstenir, quitte éventuellement à décider, au moment de la discussion du projet de loi de finances, de déposer un amendement identique à cet article 2. Nous pourrions alors être amenés à remanier la totalité de la loi de 2004 pour ce qui est de l’application de la dotation générale de décentralisation.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 2.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’article 2 est supprimé.